3.2.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 27/108

1.1

Sono già trascorsi otto anni dal Consiglio europeo di Tampere in cui l'Unione europea ha adottato la decisione di dare impulso a una politica comune sull'immigrazione, ma in uno degli aspetti fondamentali, quello della politica e della legislazione riguardante l'ammissione degli immigranti si registrano scarsi progressi. L'ammissione è ancora una materia regolata dalle legislazioni nazionali, senza alcuna armonizzazione a livello dell'UE. Le legislazioni nazionali, inoltre, presentano grandi differenze e traducono politiche contraddittorie.

1.2

Sono trascorsi più di sei anni da quando la Commissione ha elaborato la Proposta di direttiva del Consiglio relativa alle condizioni d'ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi che intendono svolgere attività di lavoro subordinato o autonomo  (1). Il CESE e il PE hanno elaborato due pareri (2) favorevoli. La proposta, tuttavia, non ha superato la fase di prima lettura da parte del Consiglio. Da allora alcuni Stati membri hanno elaborato nuove legislazioni in materia di immigrazione economica con approcci molto diversi.

1.3

Durante i prossimi anni gli europei avranno bisogno di nuovi immigranti economici che contribuiscano allo sviluppo economico e sociale (3). La situazione demografica è tale che la strategia di Lisbona può fallire se non modifichiamo le politiche di immigrazione. Sono necessarie politiche attive di ammissione, sia di lavoratori molto qualificati che di lavoratori con qualificazioni più modeste.

1.4

Vi è da rammaricarsi del fatto che nel Consiglio dell'Unione europea alcuni governi abbiano posto il veto sulle proposte legislative della Commissione e mantengano le vecchie politiche restrittive che risalgano a epoche superate. Nel frattempo crescono sia l'economia sommersa che l'occupazione irregolare, che funge da vero fattore di richiamo per gli immigranti senza documenti e che si cerca di ridurre con la proposta di direttiva che introduce sanzioni contro i datori di lavoro (4), sulla quale il CESE ha formulato un parere (5). In assenza di una legislazione comune europea gli Stati membri stanno adottando nuove legislazioni caratterizzate da approcci politici molto diversi e ciò crea ulteriori problemi per l'armonizzazione. Questi approcci politici diversi insieme con le divergenze legislative provocano confusione e incertezza nei cittadini.

1.5

Il CESE giudica positivamente il fatto che il Trattato di Lisbona faccia rientrare la legislazione sull'immigrazione nella procedura ordinaria (iniziativa della Commissione, maggioranza qualificata nel Consiglio e codecisione del Parlamento).

1.6

Malgrado ciò, la proposta di direttiva è attualmente in discussione al Consiglio secondo la sterile regola dell'unanimità. Per tale ragione, come proposto dal Comitato sul programma dell'Aia (6)«questo cambiamento deve essere effettuato con urgenza, prima dello studio delle nuove proposte legislative». Il CESE propone che il Consiglio adotti la procedura passerella che è quella già in vigore in materia d'asilo, affinché queste direttive siano approvate a maggioranza qualificata e secondo la procedura di codecisione con il Parlamento europeo.

1.7

Il CESE ha già affermato che «sarebbe meglio definire un quadro legislativo complessivo (orizzontale) anziché varare proposte legislative settoriali (7). La proposta di direttiva di ammissione elaborata a suo tempo dalla Commissione e che il CESE ha approvato con alcune modifiche (8) continua a essere una buona proposta legislativa. In via complementare si possono elaborare norme specifiche per questioni settoriali e condizioni particolari. Un'eventuale scelta del Consiglio dell'Unione europea in favore di un approccio settoriale, soltanto per l'ammissione di immigranti altamente qualificati, oltre a essere discriminatoria, non servirebbe a regolare una grande parte dell'immigrazione. Quest'opzione potrebbe risultare più agevole per il Consiglio, ma non corrisponderebbe alle esigenze europee».

1.8

Il Trattato di Lisbona stabilisce i limiti per la legislazione comune: il diritto di ciascuno Stato membro a definire il numero di immigranti che possono essere ammessi nel suo territorio. Tale limitazione non è tuttavia un ostacolo al raggiungimento di un alto grado di armonizzazione legislativa nell'Unione europea. È uno stimolo perché la gestione nazionale dell'immigrazione economica avvenga secondo procedure comuni e trasparenti. L'autorità competente a emettere i permessi di lavoro e di residenza sarà quella di ciascuno Stato membro, sempre però nel quadro della legislazione comunitaria. In questo modo, ogni Stato potrà decidere, in collaborazione con le parti sociali, le caratteristiche dell'immigrazione (9). Le legislazioni nazionali dovrebbero tenere conto delle circostanze specifiche di ciascun paese, nel quadro della normativa europea.

1.9

Il CESE ritiene che la legislazione in materia di ammissione di lavoratori migranti sia collegata all'evoluzione dei mercati del lavoro, e che, di conseguenza, le autorità nazionali debbano dialogare con le parti sociali.

1.10

D'altro canto, il programma dell'Aia del novembre 2004 ha riconosciuto che «La migrazione legale svolgerà un ruolo importante nel rafforzamento dell'economia basata sulla conoscenza e dello sviluppo economico in Europa, contribuendo così all'attuazione della strategia di Lisbona».

1.11

Il Consiglio europeo del dicembre 2006 ha concordato la politica in materia di immigrazione legale, che si pone due obiettivi:

1.11.1

definire le condizioni di ammissione applicabili a determinate categorie di migranti, da articolare in quattro proposte legislative specifiche, riguardanti i lavoratori altamente qualificati, i lavoratori stagionali, gli apprendisti remunerati e le persone trasferite all'interno di una stessa impresa.

1.11.2

Stabilire il quadro generale di un approccio equo e basato sul rispetto dei diritti dei lavoratori in materia di migrazione.

1.12

Il CESE ha recentemente adottato due pareri (10) in cui propone che la gestione dell'immigrazione si svolga in collaborazione con i paesi di origine in modo da favorire lo sviluppo di questi ultimi. In un parere (11) recente il CESE ha affermato la necessità di introdurre elementi di flessibilità nella direttiva 2003/109/CE sui residenti di lungo periodo e ha avanzato altre proposte di cui desidera si tenga conto nell'elaborazione delle nuove direttive di ammissione.

2.1

Il fine della proposta è di armonizzare le procedure di ingresso accelerate, basate su definizioni e criteri comuni e su condizioni di soggiorno favorevoli, così da permettere di attirare lavoratori altamente qualificati. Essa prevede un regime speciale per i giovani professionisti e favorisce la mobilità intracomunitaria.

2.2.1

L'obiettivo è di determinare le condizioni di ingresso e di soggiorno per periodi superiori a tre mesi di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati e dei loro familiari, nonché di stabilire i criteri per il loro soggiorno in altri Stati membri. Il lavoro altamente qualificato è definito come l'esercizio di un lavoro reale ed effettivo sotto la direzione di un'altra persona, per il quale una persona viene retribuita e per il quale sono richiesti titoli di istruzione superiore o almeno tre anni di esperienza professionale equivalente.

2.2.2

Il campo di applicazione ratione personae comprende i cittadini di paesi terzi che chiedono di essere ammessi nel territorio di uno Stato membro per svolgere un lavoro altamente qualificato. Rimangono escluse le seguenti categorie: i richiedenti protezione internazionale o coloro che godono di un regime di protezione temporanea; i rifugiati; i ricercatori; i familiari di cittadini europei che esercitano la libertà di circolazione; coloro che godono dello status di soggiornante di lungo periodo nell'UE; i beneficiari di accordi internazionali.

2.2.3

La direttiva si applicherà fatte salve disposizioni più favorevoli di accordi bilaterali o multilaterali con paesi terzi. Essa lascia inoltre impregiudicata la facoltà degli Stati membri di introdurre o mantenere disposizioni più favorevoli, tranne per quanto riguarda le condizioni di ingresso nel primo Stato membro.

2.3.1

La proposta determina le condizioni di ingresso e i criteri di ammissione:

2.3.2

Il salario mensile lordo indicato nel contratto di lavoro o nell'offerta non deve essere inferiore a una soglia salariale nazionale definita e pubblicata a questo fine dagli Stati membri, che deve corrispondere ad almeno tre volte il salario minimo mensile lordo fissato dalla legislazione nazionale (12).

2.3.3

I cittadini di paesi terzi di età inferiore a 30 anni e in possesso di titoli di istruzione superiore sono esentati da alcune di queste condizioni. Il salario mensile lordo deve corrispondere almeno ai due terzi del salario minimo nazionale. Inoltre, qualora il richiedente abbia concluso la sua istruzione superiore nello Stato membro e abbia ottenuto una laurea di primo livello e un master in un istituto di istruzione superiore situato nel territorio della Comunità, non sono richieste prove di esperienza professionale in aggiunta ai titoli di studio superiori.

2.3.4

A norma degli articoli 7 e 19, paragrafo 5, queste disposizioni non pregiudicano la competenza degli Stati membri di determinare le quote di ammissione di cittadini di paesi terzi ai fini di attività lavorative altamente qualificate.

2.4.1

Ai cittadini di paesi terzi che rispettino questi criteri viene rilasciata una Carta blu. La validità di una Carta blu è inizialmente di due anni e viene rinnovata per un periodo almeno equivalente (13). Qualora il contratto di lavoro sia di durata inferiore a due anni, la validità della Carta blu corrisponde alla durata del contratto.

2.4.2

Spetta agli Stati membri stabilire se la richiesta di Carta blu debba essere presentata dal lavoratore immigrato o dal datore di lavoro.

2.4.3

Come regola generale, la domanda è presa in considerazione ed esaminata quando il cittadino di un paese terzo soggiorna al di fuori del territorio dell'UE. Tuttavia, la proposta dà agli Stati membri anche la possibilità di accettare, conformemente alla legislazione nazionale, una domanda presentata quando il cittadino del paese terzo non possiede un permesso di soggiorno ma è già legalmente presente sul loro territorio.

2.5.1

Durante i primi due anni di soggiorno nello Stato membro come titolare di Carta blu UE, la persona interessata può accedere al mercato del lavoro solo per esercitare attività di lavoro remunerato conformi alle condizioni applicabili al rilascio della Carta. Una volta trascorso detto periodo, al lavoratore immigrato si riconosce, ai fini dell'accesso al mercato del lavoro e al lavoro altamente qualificato, un trattamento comparabile a quello dei cittadini dello Stato membro. La disoccupazione non costituisce di per sé un motivo per revocare una Carta blu UE, a meno che il periodo di disoccupazione non superi i tre mesi consecutivi.

2.5.2

La Carta blu UE conferisce al titolare lo stesso trattamento riservato ai cittadini nei seguenti campi: condizioni di lavoro (retribuzione, licenziamento, salute e sicurezza sul luogo di lavoro); libertà di associazione, adesione e partecipazione a organizzazioni di lavoratori o datori di lavoro; l'istruzione e la formazione professionale (borse di studio); riconoscimento di diplomi, certificati e altre qualifiche professionali; sicurezza sociale; assistenza sociale; pagamento dei diritti pensionistici acquisiti quando si spostano in un paese terzo; agevolazioni fiscali; accesso a beni e servizi e all'erogazione di beni e servizi a disposizione del pubblico (procedure per l'ottenimento di un alloggio e assistenza fornita dai centri per l'impiego); libero accesso a tutto il territorio dello Stato membro.

2.5.3

Gli Stati membri possono applicare eccezioni, per esempio impedire l'accesso a determinate attività lavorative o ad alcuni diritti sociali.

2.5.4

Il preambolo dell'iniziativa stabilisce che le condizioni favorevoli al ricongiungimento familiare e all'accesso dei coniugi al mercato del lavoro costituiscono un elemento fondamentale di qualsiasi regime volto ad attrarre lavoratori altamente qualificati. A tal fine, la proposta presenta una serie di eccezioni alle condizioni stabilite dalla direttiva 2003/86/CE relativa al diritto al ricongiungimento familiare (14) per agevolare l'esercizio di detto diritto per questo tipo di immigrati.

2.5.5

La proposta di direttiva prevede inoltre una serie di deroghe alla direttiva 2003/109/CE, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (15). I cittadini di paesi terzi altamente qualificati avranno accesso a un numero maggiore di diritti e a un trattamento amministrativo più favorevole e più flessibile rispetto a coloro che abbiano lo status di residenti di lungo periodo.

2.5.6

Gli Stati membri devono agevolare in ogni modo il cittadino di un paese terzo, la cui domanda è stata accettata, nell'ottenimento del visto necessario.

2.5.7

Trascorsi due anni di soggiorno regolare in uno Stato membro come beneficiario dello status riconosciuto dalla Carta blu UE, la proposta dà al lavoratore la possibilità di trasferirsi in un secondo Stato membro per svolgere un'attività di lavoro altamente qualificato purché siano rispettate le stesse condizioni necessarie all'ottenimento della Carta blu nel primo Stato membro. I suoi familiari potranno accompagnarlo o ricongiungersi con lui.

3.1

Il Comitato economico e sociale europeo appoggia l'idea di una procedura comune accelerata e trasparente per l'ammissione dei lavoratori migranti, conformemente al disposto del Trattato di Lisbona e nel rispetto del diritto degli Stati membri di stabilire il numero di immigrati da ammettere nel loro territorio.

3.2

Il CESE è dell'avviso che, in conformità con i principi e i valori dell'UE, la legislazione sull'immigrazione debba rispettare la Carta dei diritti fondamentali dell'UE e la legislazione contro la discriminazione.

3.3

Dopo la ratifica ed entrata in vigore del Trattato di Lisbona, sarà più chiara la divisione di competenze tra l'UE e gli Stati membri e il Consiglio adotterà le decisioni a maggioranza qualificata e con procedura di codecisione con il Parlamento europeo, superando la regola attuale dell'unanimità la quale è un ostacolo all'adozione di una vera legislazione comune.

3.4

Il CESE propone che, per l'adozione della legislazione in materia di immigrazione (la direttiva in esame e le seguenti), il Consiglio applichi la procedura ordinaria (analogamente a quanto deciso per la legislazione in materia di asilo), anticipando così il disposto del Trattato di Lisbona. Propone inoltre che la Commissione acceleri l'iter delle altre direttive in materia di ammissione previste per i prossimi mesi (riguardanti i lavoratori stagionali, gli apprendisti remunerati e le persone trasferite all'interno di una stessa impresa).

3.5

Il Comitato auspica che l'UE arrivi ad avere una legislazione comune adeguata con un alto grado di armonizzazione affinché l'immigrazione sia incanalata con procedure legali, flessibili e trasparenti, nel cui ambito i cittadini dei paesi terzi abbiano un trattamento equo, con diritti e obblighi comparabili a quelli dei cittadini comunitari.

3.6

I diritti e gli obblighi per i cittadini dei paesi terzi che figurano nella proposta di direttiva riguardanti la parità di trattamento salariale, le condizioni di lavoro, la libertà di associazione, l'istruzione e la formazione professionale, costituiscono una buona base di partenza per la legislazione sull'immigrazione, che deve essere estesa a tutte le categorie di lavoratori migranti.

3.7

Il Comitato è d'accordo sul fatto che la nuova legislazione in materia di immigrazione preveda di trattare il ricongiungimento familiare in modo meno restrittivo rispetto alla direttiva 2003/86/CE.

3.8

Il CESE concorda sull'opportunità che la legislazione in materia di immigrazione abbia maggiore flessibilità in merito ai permessi di soggiorno, come proposto dal Comitato stesso in un recente parere (16), al fine di permettere sistemi di immigrazione circolare che possano agevolare lo sviluppo dei paesi di origine e compensare gli effetti più deleteri della «fuga di cervelli». Nel parere summenzionato il CESE ha proposto alcune modifiche alla direttiva in materia di status dei residenti di lungo periodo (direttiva 2003/109/CE) per introdurre flessibilità nelle procedure. Nello stesso parere si includono anche diverse proposte relative alle restanti direttive di ammissione.

4.1

Il CESE considera la soglia di retribuzione un criterio inadeguato per stabilire chi debba essere considerato lavoratore altamente qualificato.

4.2

Il concetto di «altamente qualificato» dovrebbe essere legato ai diplomi e ai titoli di istruzione superiore o alle equivalenti qualificazioni professionali superiori, e non alla retribuzione che il lavoratore percepirà (17).

4.3

D'altra parte, il fatto di considerare la retribuzione come requisito per ottenere la Carta blu UE renderà più difficile il conseguimento di una politica comune nell'Unione europea. Le grandi differenze che esistono attualmente per quanto riguarda il salario minimo interprofessionale tra gli Stati membri ostacolano l'armonizzazione.

4.4

L'UE deve fare progressi rapidi nel riconoscimento delle qualifiche professionali, tenendo conto del processo di Bologna, che ha per obiettivo quello di facilitare il riconoscimento mutuo dei titoli dei sistemi universitari europei. Finché non esisterà un sistema europeo di riconoscimento delle qualifiche, la materia rimarrà di competenza delle autorità nazionali, tenuto conto della direttiva 2005/36/CE riguardante il riconoscimento delle qualifiche professionali, dei criteri dell'OIL per la definizione dei lavoratori altamente qualificati (18) e dell'International Standard Classification of Education (ISCED 1997 (19)) dell'Unesco.

4.5

Il CESE è d'accordo con il criterio dell'esperienza professionale equivalente a tre anni per la definizione di «lavoro altamente qualificato». Esso però può anche porre problemi nella pratica rispetto a quelle professioni per cui i titoli di istruzione superiore sono di portata più ampia. In ogni caso, dovrà spettare all'autorità nazionale, in collaborazione con le parti sociali, il compito di valutare l'equivalenza dei titoli professionali.

4.6

Il CESE ritiene che la proposta della Commissione intesa ad offrire condizioni preferenziali ai lavoratori migranti altamente qualificati applicando loro un trattamento più favorevole rispetto a quello previsto nelle direttive 2003/86/CE e 2003/109/CE, possa tradursi in un trattamento differente delle diverse categorie di migranti. È necessario assicurare che queste deroghe non intacchino la coerenza complessiva della politica europea sull'immigrazione e il principio della parità di trattamento (20).

4.6.1

La proposta di direttiva sul lavoro altamente qualificato concederà più facilitazioni e diritti in materia di ricongiungimento familiare. Il CESE ritiene che il diritto alla vita in famiglia sia un diritto fondamentale che non può essere condizionato al carattere dell'attività economica o lavorativa del lavoratore e già in altri pareri ha proposto di modificare la direttiva 2003/86/CE sul ricongiungimento familiare, che deve includere le deroghe previste nella proposta di direttiva sul lavoro altamente qualificato (21).

4.6.2

Il CESE esprime la sua preoccupazione sul fatto che la proposta di direttiva non preveda il diritto di lavorare per i familiari del titolare della Carta blu nel caso in cui trasferisca in un altro Stato membro.

4.6.3

D'altro canto, quei cittadini di paesi terzi che dopo un periodo di soggiorno di cinque anni godono dello status europeo di soggiornante di lungo periodo si troveranno in una situazione giuridica meno vantaggiosa rispetto ai lavoratori immigrati altamente qualificati. L'elemento del soggiorno stabile e permanente diventerà un fattore secondario al momento di conferire certezza giuridica e integrazione nell'UE. Già in un recente parere (22), il CESE ha messo in rilievo la necessità di rendere più flessibile la direttiva 2003/109/CE per tutti i residenti di lungo periodo.

4.7

La proposta presenta alcuni tratti per i quali è discutibile la compatibilità con gli obblighi assunti dagli Stati membri nell'ambito del diritto internazionale. Per esempio, il requisito a norma del quale, durante i primi due anni di soggiorno regolare, la mobilità professionale del titolare di una Carta blu UE sarà soggetta a restrizioni non è conforme al dettato della Convenzione europea sullo status giuridico dei lavoratori migranti del 1977, che all'articolo 8 fissa a un anno la durata massima di questo periodo.

4.8

Secondo la proposta di direttiva, chi sia disoccupato per tre mesi consecutivi non potrà rinnovare la Carta blu UE. Neppure questo periodo, tuttavia, corrisponde a quello di cinque mesi riconosciuto dalla Convenzione europea sullo status giuridico dei lavoratori migranti (articolo 9, paragrafo 4).

4.9

Il Comitato propone di prendere in considerazione un periodo di sei mesi di disoccupazione per rispettare le convenzioni internazionali e agevolare il ritorno dei lavoratori all'occupazione. Tale periodo è necessario soprattutto quando il lavoratori stia partecipando a un programma di formazione per accedere a una nuova occupazione.

4.10

Per il CESE, le misure transitorie che limitano nel tempo la libera circolazione dei lavoratori cittadini dei nuovi Stati membri rappresentano un'eccezione da superare rapidamente, in particolare per quanto riguarda l'occupazione di lavoratori altamente qualificati, garantendo al contempo il rispetto del principio di preferenza dei cittadini UE.

4.11

Non è corretto che dal campo d'applicazione della direttiva siano esclusi i rifugiati e i richiedenti asilo. Come proposto dal CESE, le persone che necessitano di protezione internazionale, comprese quelle altamente qualificate, devono poter lavorare (23).

4.12

L'istituzione nella proposta di direttiva di un sistema più flessibile (leggasi un livello di retribuzione inferiore) per i giovani di età inferiore a 30 anni può far pensare che si difenda un sistema discriminatorio, che il CESE non condivide.

4.13

Infine, il Comitato mette in rilievo l'importanza dell'integrazione. Ha elaborato diversi pareri d'iniziativa per promuovere le politiche dell'integrazione (24), e ha organizzato convegni e audizioni in materia. L'UE e le autorità nazionali debbono collaborare alla promozione delle politiche di integrazione, perché l'integrazione, con la parità di trattamento e la lotta alla discriminazione, costituisce una sfida per la società europea e riveste un'importanza particolare per gli enti locali, per le parti sociali e per le organizzazioni della società civile. Il Comitato collabora con la Commissione europea per l'istituzione del Forum europeo dell'integrazione (25).