17.3.2006   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 65/58

1.1

Secondo l'Agenda sociale adottata il 9 febbraio 2005 e la comunicazione sulla revisione della strategia di sviluppo sostenibile (1), la Commissione è tenuta ad elaborare una strategia di gestione delle ristrutturazioni fondata su una migliore interazione delle politiche europee pertinenti, su una maggiore partecipazione delle parti sociali, su una sinergia più forte fra le politiche e gli strumenti finanziari e sull'adeguamento del contesto giuridico e contrattuale.

1.2

Nella comunicazione presentata il 31 marzo 2005, Ristrutturazioni e occupazione  (2), la Commissione illustra gli interventi che l'Unione dovrà avviare o consolidare se vuole sfruttare le potenzialità a sua disposizione. Nel far ciò, adotta sia una prospettiva orizzontale che una prospettiva settoriale e propone una serie di interventi in diverse politiche comunitarie.

1.3

Essendo indirizzata a un vasto pubblico, la comunicazione della Commissione contiene osservazioni di carattere generale. Queste riguardano principalmente il fenomeno della ristrutturazione, che può interessare qualsiasi impresa alle prese con la necessità di adattarsi.

2.1

La Commissione è convinta che le ristrutturazioni non debbano essere sinonimo di regresso sociale e di perdita di sostanza economica. Ritiene anzi che possano essere una garanzia di progresso economico e sociale, a patto però che siano correttamente anticipate, che le imprese riescano a gestirle in modo rapido ed efficace e che l'azione pubblica contribuisca a fare in modo che si svolgano in condizioni ottimali.

2.2

Spesso, però, avviene che le ristrutturazioni aziendali abbiano un costo anche molto elevato, non solo per i lavoratori coinvolti, ma anche per l'economia locale o regionale. Per mantenere la coesione che contraddistingue il modello sociale europeo, infatti, si rendono necessarie politiche di accompagnamento volte a minimizzare i costi sociali e a promuovere la ricerca di fonti alternative di impiego e di reddito.

2.3

Gli interventi da attuare a livello comunitario devono quindi soddisfare quattro requisiti fondamentali:

2.4

Nella comunicazione in esame la Commissione illustra gli interventi che l'Unione dovrà avviare o consolidare se vuole sfruttare le potenzialità a sua disposizione e, nel farlo, adotta una prospettiva sia orizzontale che settoriale. Nel realizzare tali interventi, sarà importante limitare il più possibile gli adempimenti a carico delle imprese, garantendo però allo stesso tempo una migliore anticipazione e gestione dei processi di ristrutturazione.

2.5

Concretamente, in allegato alla comunicazione, la Commissione propone un pacchetto di dodici misure, tra le quali sono da rilevare soprattutto le seguenti:

3.1

Il Comitato economico e sociale europeo accoglie con favore l'approccio ampio e trasversale scelto dalla Commissione, che, nella comunicazione in esame, solleva un problema che riveste pari importanza per le imprese e per i lavoratori. Il Comitato ha già affrontato l'argomento in diversi pareri. Le trasformazioni industriali e la capacità degli interessati di adattarsi ad esse sono considerate fattori essenziali per il mantenimento della competitività. Hanno però un esito positivo solo se si riesce a far fronte alle loro conseguenze sul piano sociale.

3.2

Dal momento che nella comunicazione la Commissione fa riferimento al concetto di «ristrutturazione», viene anche spontaneo chiedersi quale ne sia la definizione. In diversi pareri il Comitato ha operato una distinzione tra «trasformazione industriale» — il continuo processo di evoluzione di un'impresa o di un settore — e «ristrutturazione» — una forma particolare di trasformazione industriale che, di norma, costituisce un processo di adeguamento repentino, spesso ineludibile, al contesto economico e ha per scopo il ripristino della competitività.

3.2.1

Anche se la Commissione non applica questa distinzione terminologica, che faciliterebbe la comprensione, il Comitato raccomanda di adottare un'ottica analogamente differenziata. Nel caso della trasformazione la soluzione risiede senza dubbio nella capacità di anticiparla e di influire proattivamente sulle sue modalità. La ristrutturazione, invece, in un contesto economico globalizzato rappresenta una sfida sempre più complessa e diversificata. I due fenomeni, insomma, richiedono approcci e interventi differenziati.

3.2.2

Promuovere le trasformazioni non può essere un fine di per sé. Una politica industriale lungimirante e chiaramente definita sul lungo periodo può però incidere positivamente sulle trasformazioni e influenzarne le conseguenze in modo tale da far sorgere nuove opportunità. È in tale ottica che il Comitato si occuperà anche della nuova comunicazione della Commissione Una nuova politica industriale … (COM(2005) …).

3.3

Il Comitato è sostanzialmente d'accordo sull'analisi del fenomeno presentata dalla Commissione, che essenzialmente riconduce le ristrutturazioni a quattro cause principali:

3.3.1

Con ciò la Commissione limita la sua analisi ai fattori generali ampiamente noti. È però altrettanto decisivo capire se la ristrutturazione sia frutto di una pianificazione di lungo periodo volta ad anticipare determinati sviluppi, o se invece sia determinata da vincoli esterni o da errori di gestione sul breve periodo. Si può fare l'esempio del rapporto tra potenzialità di mercato e capacità produttive: se non si tiene conto della sua evoluzione si svilupperà una sovraccapacità che, a sua volta, darà luogo prima o poi a una ristrutturazione. Il Comitato vedrebbe con favore un'analisi più approfondita, dato che l'approccio da adottare varia in funzione della situazione.

3.3.2

Le ristrutturazioni sono sempre associate, specialmente da parte dei lavoratori, a timori di conseguenze negative. Se una ristrutturazione è ben gestita, però, genera anche nuove sfide e opportunità. Esistono numerosi esempi di ristrutturazioni realizzate con esito — più o meno — positivo. I fattori decisivi sono essenzialmente: il modo in cui l'impresa affronta il processo, il modo in cui ne gestisce le singole fasi, la collaborazione tra i soggetti interessati e lo sviluppo di uno spirito di comunanza che metta in condizioni di sfruttare le opportunità esistenti.

3.4

Il Comitato ritiene che la comunicazione proponga poche misure concrete, alcune delle quali vengono semplicemente annunciate. Al tempo stesso si rende conto che, allo stato attuale, la Commissione non può fare molto di più. In ogni caso considera la comunicazione un valido punto di partenza per l'elaborazione di una politica comunitaria in materia, che richiederà un coordinamento tra le direzioni generali interessate e tra gli Stati membri.

4.1

Il Comitato condivide la valutazione secondo cui le risposte al fenomeno delle ristrutturazioni devono inserirsi nel contesto più generale della strategia di crescita e occupazione. La gestione delle trasformazioni può contribuire notevolmente al raggiungimento degli obiettivi della strategia di Lisbona.

4.1.1

In questo contesto l'UE si deve chiedere che cosa potrà aggiungere alle misure adottate sul piano locale, regionale e nazionale. Potrà per esempio svolgere un ruolo cruciale nel promuovere il dibattito negli Stati membri, contribuendo così alla presa di coscienza del fenomeno. Oppure, allo stesso tempo, potrà sfruttare gli strumenti a sua disposizione per anticipare le trasformazioni e accompagnare i cambiamenti che comportano.

4.2.1

Il Comitato accoglie con favore le proposte di un coordinamento più stretto in seno alla Commissione, da ottenere con la creazione di una task force interna, e di un dialogo regolare con il Parlamento europeo e il Consiglio. Un coinvolgimento di tutte le direzioni generali interessate potrà contribuire allo sviluppo di sinergie tra le diverse politiche che, a loro volta, favoriranno il comune obiettivo dell'anticipazione e della gestione delle trasformazioni. Secondo il Comitato va però garantito che la task force si concentri sulla sua funzione di coordinamento e che la Commissione conservi chiare competenze in sede legislativa e di attuazione degli interventi comunitari.

4.2.2

Per quanto riguarda la revisione della strategia europea a favore dell'occupazione, il Comitato concorda sostanzialmente con le priorità indicate dalla Commissione. In questo contesto va prestata una particolare attenzione alla formazione professionale, all'apprendimento permanente e alla qualità dell'organizzazione del lavoro, inclusa la buona gestione delle risorse umane. Nell'analizzare questa strategia non si può prescindere dal contesto macroeconomico e dalla politica industriale. Un coordinamento delle politiche economiche con la politica industriale e con la strategia per l'occupazione consentirebbe di gestire meglio le trasformazioni.

La stabilità, la prevedibilità e l'armonizzazione delle componenti del quadro economico generale in Europa sono premesse essenziali per una gestione efficace degli interventi di ristrutturazione.

Sono determinanti anche le condizioni locali in cui la ristrutturazione si inserisce, che vanno perciò prese in considerazione nell'ambito di una politica complessiva.

4.2.3

Riguardo alla riforma degli strumenti finanziari, il Comitato concorda con la proposta di finalizzarli maggiormente all'anticipazione e alla gestione delle ristrutturazioni, anche se vanno mantenuti gli obiettivi generali dei fondi esistenti.

4.2.4

Inizialmente gli strumenti finanziari proposti dalla Commissione a sostegno della capacità d'intervento comunitaria in caso di crisi hanno incontrato un certo scetticismo in sede di Consiglio. Non per questo, secondo il Comitato, si dovrebbe però rinunciare a un dibattito di fondo sulle possibilità di intervento finanziario per favorire la transizione in caso di avvenimenti imprevisti con pesanti ripercussioni regionali o settoriali e sociali. Il Comitato, pertanto, sostiene la Commissione nel suo tentativo di creare un complesso di strumenti di questo tipo.

4.2.5

In tema di politica industriale, il Comitato si è già espresso nel suo parere del dicembre 2004 (3). A suo giudizio, oggi occorre soprattutto approfondire l'impostazione settoriale, che consente di individuare soluzioni su misura per i singoli settori. Non si devono però prendere in esame solo i rami dell'economia attualmente in crisi, bensì analizzare il maggior numero possibile di settori rilevanti per l'Europa, in modo da affrontare tempestivamente le trasformazioni e gestirle in modo proattivo. In quest'ambito spetta un ruolo cruciale al dialogo sociale.

Il miglioramento della disciplina giuridica delle imprese è un punto essenziale, ma richiede un esame più concreto e ulteriori precisazioni. L'obiettivo dovrà infatti essere quello di ridurre gli adempimenti gravanti sulle imprese senza che ciò vada a scapito delle norme sociali e ambientali.

4.2.6

Il Comitato considera le iniziative tecnologiche, e in particolare le piattaforme tecnologiche, una delle principali strade da percorrere per migliorare la situazione. Le relative innovazioni contribuirebbero infatti a sbloccare situazioni apparentemente irrigidite nei settori dell'energia, delle emissioni nocive e del riciclaggio. Consentirebbero inoltre ai comparti industriali interessati di compiere progressi tecnologici in grado di renderli di nuovo competitivi.

4.2.6.1

A questo proposito, peraltro, occorrerà fare attenzione a creare un contesto propizio all'innovazione, di cui sono premesse fondamentali gli incentivi fiscali e la tutela della proprietà intellettuale. Nell'affrontare una ristrutturazione, però, si dovrebbe tener conto anche della necessità di innovazione in campo organizzativo e sociale.

4.2.7

Per quanto riguarda la politica di concorrenza, ci si può chiedere se siano sufficienti gli strumenti attualmente disponibili. Sempre più spesso, infatti, sono in primo piano anche fattori concorrenziali che questa politica non prende in considerazione, per esempio il trattamento fiscale delle imprese.

In tema di aiuti di Stato, la Commissione annuncia che sta riformando la sua politica in materia nel senso di un maggiore orientamento verso i settori che contribuiscono in modo più decisivo alla crescita e all'occupazione. Per il momento, tuttavia, quest'annuncio manca di concretezza. A questo proposito il Comitato sottolinea che va studiato più attentamente anche il rapporto che intercorre tra gli aiuti di Stato e le ristrutturazioni/delocalizzazioni. Le regole sugli aiuti di Stato dovranno continuare a essere non discriminatorie e la coesione sociale dovrà essere ulteriormente promossa. In questo campo il Comitato raccomanda di prestare particolare attenzione alle pratiche applicate al di fuori dell'Unione europea.

4.2.8

Sulla politica estera il Comitato ha già avuto modo di esprimersi in diversi pareri.

4.2.9

Il Comitato concorda con la proposta della Commissione di attribuire un ruolo di spicco all'Osservatorio europeo del cambiamento di Dublino, affinché sviluppi gli strumenti analitici necessari al monitoraggio delle ristrutturazioni. La CCMI dovrebbe approfondire ulteriormente la sua collaborazione con l'Osservatorio.

4.3.1

Anche il potenziamento del dialogo sociale settoriale merita un'attenzione particolare. Il Comitato condivide l'idea della Commissione secondo cui le parti sociali, sulla base della conoscenza del proprio settore, possono svolgere un ruolo informativo e richiamare l'attenzione dei poteri pubblici. Questo strumento però non andrebbe riservato solo ai casi di crisi. Dovrebbe invece essere usato in tutti i casi in cui le parti sociali ne ravvisano la necessità, non solo in quelli in cui rilevano «una tendenza preoccupante». Sarebbero così meglio soddisfatte le esigenze di anticipazione e accompagnamento dei processi di ristrutturazione.

4.3.2

Il Comitato attende con interesse l'annunciata comunicazione sulla responsabilità sociale delle imprese, che si soffermerà soprattutto sulle iniziative positive che queste ultime attueranno, di concerto con le parti interessate, in caso di ristrutturazione. Oltre a sviluppare ulteriormente il quadro giuridico, però, occorre anche rendere pubbliche e promuovere le buone pratiche di gestione delle trasformazioni che prescindono da quest'ultimo. Il Comitato ricorda in particolare che in questi processi si deve tener conto anche dei soggetti colpiti dalla ristrutturazione di una data impresa in via indiretta (ad es. fornitori, prestatori di servizi, ecc.).

Tra l'altro il Comitato si è già espresso sulla responsabilità sociale delle imprese in un suo precedente parere.

4.3.3

In linea di principio il Comitato è favorevole alla creazione del forum «Ristrutturazioni». I suoi compiti dovranno essere la descrizione delle migliori prassi e l'analisi degli ostacoli (di natura normativa) che ne impediscono l'applicazione locale. Una valutazione dei risultati è però ancora prematura. Il Comitato è comunque pronto e disponibile ad apportare le proprie competenze in questo forum e a collaborare per far sì che ne scaturisca un valore aggiunto per la politica europea. Premessa fondamentale è un metodo di lavoro che non generi un appesantimento burocratico e consenta di concentrarsi sulle questioni non ancora trattate a sufficienza. Anche le organizzazioni interessate della società civile dovranno poter partecipare ai lavori.

4.4.1

Oltre agli interventi di ammodernamento e semplificazione delle normative, già genericamente previsti dal programma d'azione di Lisbona e sempre accolti con favore dal Comitato, la Commissione annuncia un Libro verde sull'evoluzione del diritto del lavoro. Proprio nel contesto delle ristrutturazioni, l'evoluzione del diritto del lavoro deve tendere a conseguire un rapporto equilibrato tra flessibilità e certezza dell'occupazione.

4.4.2

A giudizio del Comitato, per promuovere la mobilità intracomunitaria non basterà l'unica proposta di direttiva avanzata, inerente a una migliore trasferibilità dei diritti alla pensione complementare. Nel contesto delle ristrutturazioni il tema della mobilità dei lavoratori assume un'articolazione molto più complessa, di cui la mobilità transfrontaliera non è che un aspetto accessorio. I lavoratori devono avere la possibilità di adattarsi alle nuove condizioni create dalla ristrutturazione, cosa che in certi casi può comportare una riconversione professionale o la ricerca di un nuovo posto di lavoro. Si dovrebbe quindi valutare quali interventi sarebbero opportuni a livello comunitario e nazionale, oppure regionale, per facilitare ai lavoratori questa transizione. Andrà inoltre vagliata l'introduzione di un pacchetto di incentivi alla mobilità, attinenti per esempio alle qualifiche, al mercato del lavoro e alla legislazione sociale o tributaria, che comprenda anche la rimozione degli ostacoli amministrativi alla libera circolazione della forza lavoro.

4.5.1

È la prima volta che la Commissione avvia una consultazione delle parti sociali, su due diversi temi, in una comunicazione rivolta a un vasto pubblico. È un'opzione che suscita qualche perplessità e resta da verificare se sia stata scelta la procedura più opportuna per consultare le parti sociali.

4.5.2

A prescindere da questi aspetti formali, il Comitato auspica che le parti sociali possano proseguire e concretizzare i loro lavori relativi alle ristrutturazioni.

4.5.3

I comitati aziendali europei (CAE) svolgono un ruolo non marginale nelle ristrutturazioni. La consultazione in merito alla revisione della direttiva sui comitati aziendali deve pertanto tener conto delle ristrutturazioni, ma va inserita in un contesto più ampio. Il diritto dei lavoratori di essere informati e consultati, sancito dalla direttiva sui comitati aziendali, non è circoscritto ai casi di ristrutturazione.

4.6.1

Anche il Comitato, come la Commissione, è convinto che la ristrutturazione non debba essere sinonimo di regresso sociale e di perdita di sostanza economica. Ritiene anzi che possa fornire un notevole contributo al progresso economico e sociale. Come rileva giustamente la Commissione, ciò che fa la differenza sono le circostanze in cui si svolge.

4.6.2

Non sarà possibile, però, scongiurare completamente ogni conseguenza negativa per i lavoratori. Le normative da adottare a livello comunitario, pertanto, oltre a soddisfare i requisiti elencati dalla Commissione, dovranno essere finalizzate ad accordare ai lavoratori la tutela necessaria nelle fasi di transizione.