30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 108/97

1.1

Il piano per la gestione delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, approvato dal Consiglio il 13 giugno 2002, ha stabilito la creazione di un Organo comune di esperti in materia di frontiere esterne nell'ambito del Comitato strategico sull'immigrazione, le frontiere e l'asilo (CSIFA), come strumento per garantire una gestione integrata delle frontiere esterne.

1.2

Nelle conclusioni del 5 giugno 2003 relative ad una gestione efficace delle frontiere esterne degli Stati membri dell'Unione europea, il Consiglio ha chiesto il rafforzamento dell'Organo comune come Gruppo di lavoro del Consiglio, con esperti distaccati dagli Stati membri presso il Segretariato generale del Consiglio.

1.3

Il Consiglio europeo di Salonicco del 19 e 20 giugno 2003, ha approvato le summenzionate conclusioni del Consiglio del 5 giugno 2003 e ha invitato la Commissione ad esaminare la necessità di creare nuovi meccanismi istituzionali, compresa l'eventuale istituzione di una struttura operativa comunitaria, al fine di rafforzare la cooperazione operativa per la gestione delle frontiere esterne.

1.4

Nelle sue conclusioni, il Consiglio europeo del 16 e 17 ottobre 2003 ha accolto con soddisfazione l'intenzione della Commissione di presentare una proposta riguardante l'istituzione di un'Agenzia per la gestione delle frontiere esterne. La proposta di regolamento all'esame, che istituisce un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne, risponde precisamente all'invito rivolto dal Consiglio europeo. Essa tiene conto delle esperienze acquisite nel campo della cooperazione tra gli Stati membri nell'ambito dell'Organo comune, cui l'Agenzia subentrerà nei compiti di coordinamento della cooperazione operativa.

1.5

Grazie all'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'UE esistono già norme comuni in materia di controllo e sorveglianza delle frontiere esterne a livello comunitario. Tali norme vengono applicate, sul piano operativo, dalle autorità nazionali competenti degli Stati membri che formano parte dello spazio nel quale sono soppresse le frontiere interne. L'obiettivo della proposta di regolamento è quindi di ottimizzare l'attuazione della politica comunitaria in materia di gestione delle frontiere esterne, migliorando il coordinamento della cooperazione operativa tra gli Stati membri attraverso la creazione di un'Agenzia.

1.6

I compiti principali dell'Agenzia saranno i seguenti:

1.7

L'Agenzia coordinerà le proposte di operazioni congiunte e di progetti pilota presentate dagli Stati membri. Essa stessa potrà inoltre avviare iniziative in collaborazione con gli Stati membri. Per l'organizzazione delle operazioni congiunte, l'Agenzia potrà istituire reparti specializzati negli Stati membri.

1.8

Per quanto riguarda il coordinamento e l'organizzazione delle operazioni congiunte di rimpatrio, l'Agenzia fornisce agli Stati membri la necessaria assistenza tecnica, sviluppando a tal fine una rete di punti di contatto, aggiornando sistematicamente l'inventario delle risorse e delle strutture esistenti e a disposizione, oppure preparando raccomandazioni ed orientamenti specifici in materia.

1.9

L'Agenzia può aiutare gli Stati membri che si trovino ad affrontare situazioni che rendono necessaria una maggiore assistenza tecnica e operativa alle frontiere esterne per le questioni relative al coordinamento.

1.10

L'Agenzia può cofinanziare le operazioni congiunte e i progetti pilota alle frontiere esterne con sovvenzioni dal proprio bilancio, conformemente al suo regolamento finanziario.

1.11

L'Agenzia è un organismo comunitario dotato di personalità giuridica. Essa è indipendente per quanto attiene alle questioni tecniche ed è rappresentata dal proprio direttore esecutivo, nominato dal consiglio di amministrazione.

1.12

Il consiglio di amministrazione è composto da dodici membri e da due rappresentanti della Commissione. Il Consiglio nomina i membri del consiglio d'amministrazione e i supplenti che li rappresenteranno in caso di assenza. La Commissione nomina i propri rappresentanti e i relativi supplenti. Il mandato è di quattro anni, rinnovabile per un secondo termine. Il consiglio di amministrazione prende le sue decisioni a maggioranza assoluta dei suoi membri. Per la nomina del direttore esecutivo, si richiede una maggioranza dei due terzi degli aventi diritto al voto.

1.13

L'Agenzia eserciterà le proprie funzioni a partire dal 1o gennaio 2005, con un organico composto da 27 persone e una dotazione di bilancio di 15 milioni di euro per gli anni 2005 e 2006.

1.14

La base giuridica del regolamento che istituisce l'Agenzia è l'articolo 66 del Trattato CE che fa parte dell'acquis di Schengen. Il Regno Unito e l'Irlanda, che non hanno firmato l'Accordo di Schengen, non partecipano dunque all'adozione del regolamento e non sono vincolati dalle relative disposizioni, né soggetti alla sua applicazione. In virtù della propria posizione, la Danimarca deciderà entro un periodo di sei mesi se intende recepire il regolamento nella sua legislazione nazionale.

2.1

Spesso i controlli alle frontiere esterne risultano inefficaci. Le autorità degli Stati membri non sono in grado di assicurare che tutti i cittadini dei paesi terzi entrino nel territorio dello spazio Schengen rispettando le procedure previste dalla legislazione comunitaria e dalle normative nazionali.

2.2

In diversi pareri, il CESE ha chiesto al Consiglio di accelerare i lavori legislativi affinché l'UE disponga di una normativa e di una politica comune in materia di immigrazione e asilo. Il Consiglio tuttavia non tiene nella dovuta considerazione i pareri del Parlamento europeo e del Comitato e pertanto la legislazione adottata non è idonea a garantire che l'immigrazione nell'UE avvenga secondo criteri di legalità e trasparenza. In diversi di questi pareri (1), il CESE ha segnalato che una delle cause principali dell'immigrazione illegale è la mancanza di una politica comune per la gestione dei flussi migratori attraverso canali legali, flessibili e trasparenti. Nel parere in merito alla comunicazione su una politica comune in materia di immigrazione illegale (2), si afferma che il ritardo nell'adozione della legislazione comunitaria rende difficile la gestione dei flussi migratori attraverso canali legali.

2.3

Le persone che si trovano in una situazione di irregolarità sono esposte più di altre allo sfruttamento sul lavoro e all'emarginazione sociale in quanto, pur non essendo persone prive di diritti (3), risentono in modo particolare di tutti i problemi collegati alla loro situazione. Nel parere sul tema «Immigrazione, integrazione, occupazione» (4), il Comitato ha sostenuto che il lavoro sommerso e l'immigrazione clandestina sono chiaramente correlati, e che pertanto è necessario agire per regolarizzare la situazione degli immigrati e far emergere le attività lavorative in nero.

2.4

Il Comitato chiede che l'efficacia dei controlli alle frontiere non pregiudichi il rispetto del diritto di asilo. Molte delle persone che hanno bisogno di protezione internazionale giungono alle nostre frontiere esterne attraverso canali clandestini. Le autorità devono garantire a queste persone la possibilità di presentare la loro richiesta di protezione, la quale dovrà essere analizzata conformemente alle convenzioni internazionali, alla legislazione comunitaria e alle normative nazionali. In attesa della conclusione delle procedure amministrative e giudiziarie relative alla richiesta di asilo, queste persone non possono essere allontanate e devono godere della necessaria protezione.

2.5

Molto spesso, le organizzazioni criminali che gestiscono il traffico di esseri umani approfittano dell'inefficacia dei controlli alle frontiere esterne e non esitano a mettere in grave pericolo la vita delle persone per incrementare i loro guadagni illeciti. Nel parere riguardante il «Titolo di soggiorno di breve durata da rilasciare alle vittime dell'immigrazione illegale o della tratta di essere umani» (5), il Comitato ha affermato che le autorità devono proteggere le vittime, soprattutto quelle più vulnerabili (i minori, le vittime della tratta o dello sfruttamento sessuale), con la stessa determinazione con cui combattono le reti criminali che portano avanti la tratta e lo sfruttamento di esseri umani.

2.6

In precedenti pareri, il CESE ha sostenuto che per una buona gestione delle frontiere esterne sono necessarie un'intensa cooperazione tra le autorità di confine degli Stati membri e la collaborazione delle autorità dei paesi di origine e dei paesi di transito, attraverso i funzionari di collegamento.

2.7

Nel già citato parere sull'immigrazione illegale (6), il Comitato ha appoggiato la proposta della Commissione di creare una Guardia di frontiera europea, basata su norme comuni e con un programma di studi armonizzato. Il Comitato ha inoltre affermato che «È necessario, a medio termine, progredire nella creazione di un'Accademia europea della Guardia di frontiera». I controlli alle frontiere vanno eseguiti da personale specializzato nel trattare le persone e con estese conoscenze tecniche. Il CESE ha inoltre giudicato in maniera positiva la creazione di un osservatorio europeo delle migrazioni e lo sviluppo di un sistema di allarme rapido contro l'immigrazione illegale.

2.8

Con il presente parere, il CESE adotta una posizione favorevole nei confronti della creazione di un'Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne, oggetto della proposta di regolamento. È vero che l'Agenzia e i suoi funzionari non avranno poteri esecutivi, né la possibilità di stabilire orientamenti politici e nemmeno la facoltà di presentare proposte legislative, ma grazie alla stessa Agenzia sarà possibile migliorare il coordinamento tra le autorità degli Stati membri e contribuire a rendere più efficaci i controlli alle frontiere esterne. L'articolo 41 del progetto di costituzione per l'Europa riconosce l'importanza della cooperazione operativa tra le autorità degli Stati membri.

3.1

Tra i compiti principali dell'Agenzia (articolo 2) vanno inclusi il miglioramento del trattamento riservato alle persone e il rispetto delle Convenzioni internazionali in materia di diritti umani. È particolarmente importante che i controlli alle frontiere siano efficaci ma al tempo stesso rispettosi del diritto di asilo. Tra i programmi di formazione (articolo 5) delle guardie di confine – settore in cui è prevista la collaborazione dell'Agenzia – devono essere compresi i programmi di formazione nel diritto umanitario.

3.2

Tra i compiti dell'Agenzia occorre annoverare anche il coordinamento con i servizi di salvataggio – soprattutto di quelli marittimi – al fine di fare opera di prevenzione e di assistere le persone in pericolo per avere fatto ricorso a canali di immigrazione illegale rischiosi. In alcune occasioni, azioni di polizia in mare hanno provocato il naufragio di piccole imbarcazioni e la perdita di vite umane che sarebbe stato possibile evitare. Il primo dovere delle guardie di confine è di accorrere in aiuto alle persone in difficoltà.

3.3

È previsto che l'Agenzia coordini oppure organizzi operazioni di rimpatrio (articolo 9) usufruendo a tal fine degli strumenti finanziari comunitari. Ricordiamo che nel parere in merito al «Libro verde su una politica comunitaria di rimpatrio delle persone che soggiornano illegalmente negli Stati membri» (7) il Comitato ha affermato quanto segue: «Se alla politica di rimpatrio obbligatorio non vengono affiancati provvedimenti di regolarizzazione, la percentuale della popolazione che si trova in situazione irregolare si manterrà ai livelli attuali, favorendo l'economia sommersa, lo sfruttamento della manodopera e l'esclusione sociale».

3.4

Il CESE è d'accordo con la Commissione quando questa sottolinea la necessità di privilegiare il rimpatrio volontario rispetto a quello obbligatorio, che deve essere considerato come una seconda scelta. Il Comitato giudica l'allontanamento forzato una misura estrema cui ricorrere unicamente in via eccezionale. Il Comitato appoggia l'articolo II – 19 del progetto di Costituzione per l'Europa (protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione, prevista dalla Carta dei diritti fondamentali) in cui si vietano le espulsioni collettive e si afferma che nessuno può essere allontanato, espulso o estradato verso uno stato in cui esiste un rischio serio di essere sottoposto alla pena di morte, alla tortura o ad altre pene o trattamenti inumani o degradanti.

3.5

Nel portare avanti le operazioni di rimpatrio, l'Agenzia deve assicurare il rispetto dei principi del diritto umanitario, in particolare del diritto d'asilo. L'Agenzia deve far sì che venga applicato il principio del «non allontanamento» delle persone che nel paese di origine o di transito potrebbero subire persecuzioni, trattamenti inumani o la cui vita potrebbe essere messa seriamente a repentaglio.

3.6

Nel parere sul riconoscimento reciproco delle decisioni di allontanamento (8), il CESE ha inoltre invocato il divieto di rimpatriare le persone nei seguenti casi:

3.7

Alle operazioni di rimpatrio potranno collaborare le organizzazioni internazionali (l'Organizzazione Mondiale per le Migrazioni, l'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati, la Croce Rossa, ecc.).

3.8

L'articolo 17 del regolamento prevede che il consiglio di amministrazione elabori una relazione annuale e la trasmetta al Parlamento europeo, alla Commissione e al Comitato economico e sociale europeo. Il CESE approva il fatto di essere tenuto al corrente delle attività svolte dall'Agenzia e si riserva il diritto di elaborare pareri in merito e di invitare il Direttore alle riunioni pertinenti.

3.9

È opportuno che i membri del consiglio di amministrazione (articolo 18) dispongano delle necessarie conoscenze e di un'adeguata esperienza e agiscano in piena autonomia rispetto ai governi.

3.10

Il CESE approva che entro tre anni dalla data in cui l'Agenzia ha assunto le proprie funzioni (articolo 29) venga effettuata una valutazione esterna e indipendente del suo funzionamento. Su questa base, il consiglio di amministrazione formulerà alla Commissione raccomandazioni in merito alle necessarie modifiche per il miglior funzionamento dell'Agenzia stessa. Il CESE intende elaborare un parere sulle modifiche al regolamento che possano a un dato momento risultare opportune e invita il Parlamento europeo a fare altrettanto.