20.3.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 66/1

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Il 10 marzo 2009 il Consiglio ha esaminato il programma di stabilità aggiornato della Germania, relativo al periodo 2008-2012.

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Essendo un'economia fortemente orientata alle esportazioni e specializzata in beni di investimento, la Germania è gravemente colpita dalla recessione mondiale. La crescita reale del PIL è rallentata bruscamente nel 2008 a causa di una crescita più lenta delle esportazioni. Alcuni istituti finanziari, comprese le Landesbanken, sono incorsi in perdite consistenti a causa della crisi finanziaria. L'impatto diretto della crisi finanziaria sull'economia è stato tuttavia limitato grazie a bilanci societari complessivamente sani, ad una forte competitività di prezzo e al fatto che il mercato degli alloggi in Germania non sta subendo variazioni. Le principali sfide a breve termine sono ripristinare la fiducia nel settore finanziario, garantire alle imprese l'accesso ai finanziamenti, facilitare gli aggiustamenti nel mercato del lavoro per fronteggiare la disoccupazione crescente e rafforzare la domanda interna. Grazie al risanamento finanziario realizzato, il bilancio delle amministrazioni pubbliche è stato prossimo al pareggio nel 2007 e nel 2008. In questo contesto la Germania ha adottato due pacchetti di stimolo fiscale nell'autunno 2008 e nel gennaio 2009 volti a sostenere il consumo privato, a promuovere gli investimenti pubblici e privati, a garantire l'accesso ai finanziamenti, ad evitare licenziamenti e a migliorare l'accesso alla formazione, e che includono misure di sostegno dell'industria automobilistica. I cali delle entrate e gli incrementi di spesa determinati da tali misure e dagli stabilizzatori automatici porteranno ad un disavanzo pubblico. Le passività potenziali derivanti da salvataggi di banche su larga scala comportano inoltre rischi aggiuntivi per il bilancio. Un quadro di bilancio efficace contribuirà a sostenere il risanamento finanziario una volta passata la crisi.

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Lo scenario macroeconomico sotteso all'addendum di gennaio prevede che la crescita reale del PIL scenda dall'1,25 % nel 2008 a – 2,25 % nel 2009 prima di risalire all'1,25 % a partire dal 2010. Sulla base delle informazioni attualmente disponibili (2), questo scenario sembra basarsi su ipotesi di crescita plausibili fino al 2009 e su ipotesi piuttosto ottimistiche a partire dal 2010. In particolare, la prevista ripresa dei consumi privati nel 2010 potrebbe risultare più modesta qualora la crisi economica provocasse una contrazione più drastica dell'occupazione. Le proiezioni macroeconomiche tengono conto delle misure di stimolo adottate, ma non ne quantificano l'impatto economico previsto. Le proiezioni del programma per quanto riguarda l'inflazione sembrano realistiche.

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Le previsioni intermedie dei servizi della Commissione del gennaio 2009 stimano il disavanzo pubblico allo 0,1 % del PIL nel 2008, a fronte di un obiettivo di 0,5 % del PIL stabilito nell'aggiornamento del programma del dicembre 2007. Questo risultato migliore del previsto è stato determinato da consistenti entrate inattese registrate nonostante la riforma delle imposte societarie e un taglio delle aliquote dei contributi previdenziali. Il gettito più elevato delle imposte dirette riflette una crescita più forte dei salari e dell'occupazione con i connessi effetti di fiscal drag. Una parte delle entrate aggiuntive è stata utilizzata per finanziare la riduzione delle aliquote dei contributi previdenziali e spese supplementari. La spesa è stata di 0,75 % del PIL superiore al previsto soprattutto a causa di misure una tantum in rapporto con operazioni di salvataggio di banche e spese più elevate per le prestazioni pensionistiche a seguito di variazioni ad hoc della formula di aggiustamento delle pensioni.

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L'obiettivo per il saldo delle amministrazioni pubbliche nel 2009 è un disavanzo del 3 % del PIL, che è in linea con le previsioni intermedie dei servizi della Commissione. L'ampliamento del disavanzo riflette perdite di gettito fiscale e spese più elevate a causa degli stabilizzatori automatici (circa 1,5 % del PIL) e misure di stimolo adottate in risposta alla crisi (circa 1,5 % del PIL). Il rapporto spesa/PIL dovrebbe crescere di 2,5 punti percentuali, mentre il rapporto entrate/PIL scenderebbe di 0,5 punti percentuali. Il disavanzo strutturale (ricalcolato dai servizi della Commissione sulla base delle informazioni fornite nel programma) dovrebbe crescere di circa 1,5 punti percentuali.

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L'obiettivo di bilancio a medio termine (OMT) consiste nel mantenere un bilancio delle amministrazioni pubbliche prossimo al pareggio in termini strutturali (corretto per il ciclo al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee). In base al programma ciò implica un disavanzo strutturale di 0-0,5 % del PIL. L'OMT non dovrebbe essere raggiunto nell'ambito del periodo di riferimento del programma. Il risanamento finanziario riprende tuttavia dopo che il disavanzo ha raggiunto un picco del 4 % del PIL, al di sopra del valore di riferimento del trattato, nel 2010, per poi scendere al 3 % del PIL nel 2011 e al 2,5 % nel 2012. Le proiezioni contenute nell'addendum di gennaio sono basate su uno scenario di politiche invariate ed implicano un risanamento basato soprattutto sulla spesa dopo il 2010. Il rapporto entrate/PIL dovrebbe diminuire di 1,5 punti percentuali nel periodo 2008-2010 scendendo al 42,5 %, restare a tale livello nel 2011 e risalire nel 2012 di 0,5 punti percentuali. Il rapporto spesa/PIL salirà di 2,5 punti percentuali tra il 2008 e il 2010 per poi diminuire successivamente di 1 punto percentuale.

L'andamento delle entrate e delle spese nel 2010 è influenzato soprattutto dalle misure di stimolo fiscale adottate in risposta alla crisi. Le misure su cui si baserà il processo di risanamento dopo il 2010 non sono specificate. La scadenza di talune misure di stimolo e il fondo di rimborso del debito potrebbero sostenere gli sforzi di risanamento. I disavanzi in crescita, una crescita nominale del PIL inferiore e gli aggiustamenti stock/flussi nel 2008, che riflettono soprattutto operazioni di salvataggio di banche, contribuiscono ad un incremento del rapporto debito/PIL di 7 punti percentuali nel periodo di riferimento del programma fino al 72,5 % del PIL.

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I risultati di bilancio sono soggetti al rischio che i dati reali si rivelino peggiori delle previsioni, in particolare a partire dal 2010. In primo luogo le ipotesi macroeconomiche sottese sono soggette ad incertezza per quanto riguarda la durata, la portata e l'impatto della crisi finanziaria. Esse appaiono piuttosto favorevoli soprattutto per il 2010 e gli anni successivi, quando una rapida ripresa dovrebbe riportare la crescita reale del PIL al suo livello potenziale. In secondo luogo, un rischio gravante sulla proiezione è la potenziale mancanza di impegno sufficiente ad esercitare una disciplina di spesa a tutti i livelli di governo. In terzo luogo, rischi considerevoli derivano dalla mancanza di informazioni sulle misure per sostenere il previsto risanamento dopo il 2010, in particolare data la natura permanente di una parte consistente delle misure di stimolo fiscale. Considerati i rischi negativi gravanti sugli obiettivi in materia di disavanzo, anche l'andamento del rapporto debito/PIL può risultare meno favorevole del previsto. Rischi aggiuntivi per i conti pubblici riguardano le implicazioni dirette della crisi finanziaria, in particolare eventuali ulteriori iniezioni di capitale e potenziali nazionalizzazioni di banche (con un impatto sul debito, sebbene un qualche effetto sul disavanzo non possa essere escluso) o concessioni di garanzie a favore di banche (che influenzerebbero il disavanzo e il debito solo se e quando attivate).

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L'impatto a lungo termine dell'invecchiamento sul bilancio è prossimo alla media UE, anche se l'aumento della spesa pensionistica appare leggermente inferiore rispetto a quello di numerosi altri paesi a seguito delle riforme delle pensioni già introdotte. Sebbene la posizione di bilancio nel 2008 stimata nell'addendum contribuirebbe a compensare parzialmente l'impatto a lungo termine dell'invecchiamento della popolazione sul bilancio, si verificherebbe il contrario se si avverassero le proiezioni di bilancio. Inoltre, il rapporto debito lordo/PIL è attualmente al di sopra del valore di riferimento indicato dal trattato. Il conseguimento di avanzi primari elevati a medio termine contribuirebbe a contenere i rischi medi che pesano sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. I suddetti rischi derivanti dai regimi di stabilizzazione del settore finanziario (ad esempio ricapitalizzazione, garanzie) posti in atto dalla Germania potrebbero avere un impatto negativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine, soprattutto a causa del loro impatto sul debito pubblico, sebbene una parte del costo del sostegno pubblico potrebbe essere recuperata in futuro.

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Nonostante la complessiva solidità delle finanze pubbliche e delle regole di bilancio, vi sono tuttora spazi per migliorare il quadro istituzionale di bilancio della Germania. Il Consiglio approva i progressi compiuti ai fini dell'istituzione di una nuova regola di bilancio che prevede un limite dello 0,35 % del PIL per il disavanzo strutturale federale in tempi normali e bilanci dei Länder strutturalmente in equilibrio. La regola deve essere inserita nella costituzione tedesca durante l'attuale legislatura e diventare operativa entro il 2011, con periodi transitori fino al 2015 per il governo federale e fino al 2019 per i Länder. Il governo prevede inoltre un riesame approfondito del sistema di contabilità del bilancio federale, con un maggiore accento sulla valutazione delle entrate e delle spese in funzione dei risultati.

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Per stabilizzare il settore finanziario, le autorità tedesche hanno istituito un Fondo di stabilizzazione del mercato finanziario operativo fino alla fine del 2009, la cui funzione consiste nel fornire capitale (80 Mrd EUR, circa il 3 % del PIL) e garanzie di credito (400 Mrd EUR, circa il 16 % del PIL). Già nel 2007 e nel 2008 il governo tedesco a livello federale e regionale è stato coinvolto in operazioni di salvataggio di banche su larga scala, fornendo capitale e garanzie. Inoltre, nel 2008 il governo tedesco ha offerto una garanzia illimitata per tutti i depositi bancari privati. Sono in discussione ulteriori iniziative per liberare i bilanci delle banche da attività tossiche. Le passività potenziali derivanti da queste misure di salvataggio suscitano rischi aggiuntivi per il bilancio.

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In linea con il piano europeo di ripresa economica concordato in dicembre dal Consiglio europeo, la Germania ha deciso un consistente stimolo fiscale per il biennio 2009-2010 (circa 3,5 % del PIL in due anni) che viene giudicato una risposta adeguata alla recessione economica. Le misure mirano soprattutto a sostenere i redditi e gli investimenti privati e pubblici, ad evitare i licenziamenti e a migliorare la formazione, a favorire l'afflusso di crediti alle società e a sostenere l'industria automobilistica. Esse sono grosso modo in linea con il piano europeo di ripresa economica, essendo mirate e tempestive, anche se lo stimolo è piuttosto concentrato nella seconda parte del programma. Mentre alcune delle misure sono di natura temporanea, una parte sostanziale è peraltro permanente. Non è pertanto garantita la piena reversibilità delle misure adottate in risposta alla crisi. Tuttavia, il previsto piano di rimborso del debito e la nuova regola di bilancio favorirà il necessario processo di risanamento finanziario una volta passata la crisi. La ripresa sarà supportata da misure strutturali quali il supporto all'innovazione per il settore privato, il miglioramento dei servizi di collocamento e dell'accesso alla banda larga nel quadro della prevista strategia della banda larga. Queste misure sono connesse al calendario di riforme a medio temine e alle raccomandazioni specifiche per paese proposte dalla Commissione il 28 gennaio 2009 nel quadro della strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione. Modifiche temporanee alle procedure di appalti pubblici mirano ad accelerare gli investimenti in infrastrutture.

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Per fronteggiare la recessione economica, la politica di bilancio globale nel 2009 e nel 2010 è espansionista. Nel secondo anno il disavanzo dovrebbe superare il valore di riferimento. Il programma mira ad un miglioramento strutturale sostanziale (di 1 punto percentuale) per il 2011 e ad un ulteriore passo avanti, per quanto più contenuto, per il 2012. Mentre il ritmo di riduzione del disavanzo è ampiamente in linea con il patto di stabilità e crescita, nel periodo di riferimento del programma non verrebbe raggiunto un margine di sicurezza sufficiente ad impedire il superamento del limite del 3 % del PIL per il disavanzo ed il percorso di risanamento definito è soggetto a rischi considerevoli. Infine, il rapporto debito/PIL è in crescita lungo il periodo di riferimento del programma, in conseguenza della politica espansionista del 2009 e del 2010 e delle operazioni finanziarie relative ai salvataggi di banche.

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Per quanto riguarda i requisiti relativi ai dati specificati nel codice di condotta per i programmi di stabilità e di convergenza, il programma presenta delle lacune per quanto riguarda i dati obbligatori e facoltativi (3).

i)

ad attuare la politica di bilancio 2009 e 2010 come previsto, comprese le misure di stimolo, in linea con il piano europeo di ripresa economica e nel quadro del patto di stabilità e crescita, e neutralizzare gli stimoli finanziari al fine di sostenere un significativo risanamento del bilancio in direzione del conseguimento dell'obiettivo a medio termine, con inizio al 2011 al più tardi;

ii)

a tal fine, a rafforzare il quadro di bilancio istituzionale attuando la nuova regola di bilancio prevista attualmente per sostenere il percorso di risanamento necessario dopo il 2010;

iii)

a riservare rinnovata attenzione alle misure che rafforzano la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e a garantire che la deviazione dalla formula di aggiustamento delle pensioni nel 2008 sia corretta come previsto.