30.4.2004   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 112/4

1.1

Nel corso della propria sessione del 13 novembre 2003, l'Osservatorio del mercato unico (OMU) ha ascoltato il relatore del Parlamento Manuel MEDINA ORTEGA (1) e i rappresentanti della Commissione in merito alla comunicazione relativa al quadro d'azione «Aggiornare e semplificare l'acquis comunitario» (2), sulla cui attuazione la Commissione ha presentato quest'anno la sua prima relazione semestrale (COM(2003) 623 def.).

1.2

Secondo la relazione, «le principali azioni intese a ridurre il volume della legislazione, a semplificarla e a renderla più accessibile e logica procedono a buon ritmo». Le azioni già avviate o previste riguardano il 4 % del volume attuale dell'acquis.

1.3

La comunicazione e il quadro d'azione prevedono la semplificazione e l'aggiornamento dell'acquis in diverse forme e mediante diversi mezzi:

1.4

Per ciascuna forma di semplificazione i lavori procedono a ritmi diversi; non tutte le direzioni della Commissione sono interessate. Problemi sostanziali riguardanti la metodologia, il personale e il bilancio hanno rallentato l'attuazione della prima fase (febbraio-settembre 2003). La Commissione spera che nella seconda fase (ottobre 2003-marzo 2004) si possa procedere più speditamente e colmare taluni ritardi in modo che l'intero programma sia completato al termine della terza fase (aprile-dicembre 2004).

2.1

Occorre distinguere fra:

Il suddetto quadro d'azione riguarda unicamente la semplificazione dell'acquis comunitario, ma la semplificazione delle procedure e dei documenti è altrettanto essenziale per i soggetti economici.

Il Comitato rimanda ai suoi precedenti pareri in materia (3).

3.1

Il Comitato accoglie con soddisfazione l'accordo interistituzionale (AII) (4) concluso da Parlamento, Consiglio e Commissione in merito alle procedure di attuazione della semplificazione nel rispetto delle competenze e responsabilità di ciascuna istituzione; la probabile estensione del ricorso alla codecisione in un futuro trattato dovrebbe accrescere il ruolo svolto dal Parlamento nell'elaborazione del diritto comunitario e nel controllo della sua applicazione.

3.1.1

L'AII prevede di migliorare il coordinamento del processo legislativo tra il Parlamento e il Consiglio in base a un calendario indicativo delle diverse fasi sino all'adozione finale di ciascuna proposta legislativa; la Commissione e il Consiglio dovrebbero partecipare regolarmente, al massimo livello, alle discussioni delle commissioni parlamentari che si occupano di un progetto.

3.1.2

L'accordo prevede che, in previsione della discussione di un emendamento sostanziale, possa essere elaborato uno studio dell'impatto dell'eventuale adozione dell'emendamento (anche se questo potrebbe comportare complicazioni procedurali e ritardi).

3.1.3

Quanto ai «metodi di regolamentazione alternativi», ossia la coregolamentazione fra soggetti privati o l'autoregolamentazione privata, l'accordo prevede che «tali meccanismi non si applicano se sono in gioco i diritti fondamentali o scelte politiche importanti, oppure nelle situazioni in cui le regole devono essere applicate uniformemente in tutti gli Stati membri». I meccanismi devono inoltre «assicurare una regolamentazione rapida e flessibile che non incida sui principi di concorrenza né sull'unicità del mercato interno». La regolamentazione «alternativa» è dunque definita in maniera restrittiva.

3.1.4

Va notato che le regole convenute tra le parti sociali europee (articoli 138-139 TCE) non dovrebbero rientrare nella categoria generale della coregolamentazione: in effetti, questa categoria riguarda soltanto le «iniziative autonome» fra soggetti privati che non presuppongono una presa di posizione da parte delle istituzioni. In Europa le contrattazioni collettive rappresentano un tipo di regolamentazione specifica disciplinata dalla legislazione dei rispettivi paesi.

3.1.4.1

La Commissione esaminerà le iniziative autonome di regolamentazione per verificarne la conformità con le disposizioni del Trattato CE e ne informerà il Parlamento europeo, oltre a controllare la rappresentatività dei soggetti interessati. Questa scelta sembra un po' contraddittoria e non è chiaro quali sarebbero ora le eventuali conseguenze se il Parlamento giudicasse le informazioni insoddisfacenti: esso infatti potrebbe soltanto chiedere alla Commissione di adottare un'iniziativa legislativa che si sostituisca all'autoregolamentazione. Per il futuro il Parlamento auspica il ricorso a una procedura formale di ritiro (call back), contemplata nel nuovo Trattato costituzionale, con la quale le normative comunitarie si sostituirebbero alle iniziative di autoregolamentazione.

3.1.5

Nell'AII viene infine trattato il problema serio del recepimento delle direttive comunitarie nelle legislazioni nazionali: le istituzioni si impegnano a indicare un termine di recepimento quanto più breve possibile, che non superi i due anni (il Trattato non accenna minimamente ai termini di recepimento). Il Comitato si compiace vivamente di tale decisione, ma nutre dubbi circa la sua attuazione pratica - che spetterà al Consiglio - fintanto che nel Trattato non sarà stabilito che i termini di recepimento fissati in una direttiva sono vincolanti e che il loro mancato rispetto comporta ipso facto l'avvio di una procedura di infrazione, una volta superata la scadenza prevista.

3.1.6

Il Comitato avrebbe gradito esprimere un parere sull'AII allo stadio di progetto, dal momento che era interessato dall'accordo e che aveva già formulato in passato dei pareri sulle questioni in esso affrontate. Il Comitato avrebbe potuto presentare i suggerimenti della società civile organizzata, principale destinataria dell'acquis e direttamente interessata dai temi riguardanti la semplificazione, il recepimento e i «metodi di regolamentazione alternativi».

3.2

Circa il numero e la natura dei testi inseriti nel quadro di valutazione della Commissione, vanno sottolineati i ritardi accumulati nella prima fase, che ricadranno sulla seconda e rendono forse ottimistiche le aspettative sul raggiungimento degli obiettivi nel 2005. Inoltre la grande maggioranza dei testi indicati dipendevano dall'attività della Commissione e dall'esercizio della comitatologia (5) in quanto «poteri di regolamentazione conferiti» (anche se questo concetto non figura nel testo attuale del TCE, che si riferisce a competenze di esecuzione conferite dal Consiglio).

3.3

La massima nemo censitur ignorare legem (a nessuno è permesso ignorare la legge) costituisce oggi un'autentica finzione giuridica vista l'abbondanza e la complessità delle direttive e dei regolamenti, malgrado le iniziative encomiabili di codificazione che consentono un approccio più coerente di certi ambiti del diritto europeo. Detto ciò, le diversità per quanto riguarda il recepimento delle direttive a livello nazionale può portare a divergenze incresciose e ad una disparità delle procedure. Gli Stati membri e i legislatori nazionali hanno dunque anche la grande responsabilità di recepire le direttive comunitarie in maniera logica, accessibile e chiara, rispettandone sia la lettera che le finalità di convergenza e armonizzazione delle legislazioni nazionali.

3.4

La regolamentazione frutto della comitatologia appare spesso cavillosa e poco trasparente per quanto riguarda l'elaborazione del testo. Il Parlamento auspica che in futuro essa venga orientata maggiormente verso l'attuazione e l'adattamento della legislazione (strette competenze di esecuzione), piuttosto che verso la legge in vigore propriamente detta; a giudizio del PE le modifiche sostanziali della regolamentazione dovrebbero seguire un iter legislativo normale. Se venisse seguito questo orientamento, il CESE dovrebbe essere consultato in merito a tali modifiche.

3.5

Il Comitato ha costantemente sostenuto le iniziative di semplificazione, a posteriori, dell'acquis comunitario. Ma la semplicità e la chiarezza debbono essere perseguite sin dalla fase di concezione della legislazione, prevedendo in particolare la partecipazione di tutte le parti interessate, ricorrendo a questionari o a consultazioni mediante incontri o ad altri metodi ad hoc - ivi compresa la consultazione del CESE a questo stadio - dunque prima che la Commissione presenti una proposta legislativa o normativa, onde garantire che tutti i problemi vengano presi in considerazione sin dall'inizio.

3.5.1

Queste consultazioni possono inoltre aiutare ad effettuare valutazioni quanto più realistiche possibile sull'impatto di un progetto e sulle sue conseguenze finanziarie o di altro tipo. Si può trattare, ma non esclusivamente, di consultazioni sui libri verdi o su altri documenti di lavoro preparatori della Commissione con un questionario allegato. Il Comitato segnala la propria disponibilità a contribuire ai processi consultivi nella sua veste di rappresentante degli interessi socioeconomici generali della società civile, a organizzare audizioni con le organizzazioni che rappresentano l'insieme di questi interessi per fornire il proprio contributo specifico al miglioramento continuo e alla semplificazione della legislazione.

3.5.2

Il Comitato appoggia l'analisi costi/benefici e la valutazione dei progetti dal punto di vista della loro proporzionalità e da quello della sussidiarietà.

3.5.3

Tuttavia, in materia di salute, sicurezza o ambiente, l'analisi delle implicazioni costi/benefici in termini prettamente monetari costituisce un esercizio piuttosto complesso e difficoltoso che, in taluni casi, potrebbe risultare incompleto quando la legislazione si prefigga l'obiettivo di prevenire le malattie o proteggere la vita umana.

3.5.4

Occorre valutare anche l'impatto in termini di costo della legislazione per i suoi destinatari finali, specie le imprese. È certo che una normativa comunitaria o il recepimento di una direttiva nell'ordinamento nazionale possono avere costi elevati per le imprese o per i privati, soprattutto se la norma difetta di precisione giuridica, o se il progetto viene presentato senza una spiegazione chiara e precisa della portata esatta e delle finalità del testo (6). Se si deve ricorrere alla giurisprudenza per interpretare la normativa o la regolamentazione, i costi per i destinatari del diritto diventano sproporzionati.

3.5.5

Pertanto la fase preliminare di consultazione deve essere riservata prioritariamente agli organismi che rappresentano effettivamente gli interessi dei principali destinatari della normativa, ivi compresi i professionisti e i singoli esperti qualificati, ma deve essere rivolta anche al Comitato economico e sociale europeo o al Comitato delle regioni.

3.6

Il CESE desidera perciò essere coinvolto regolarmente nell'analisi dell'impatto ex post delle normative comunitarie e nell'esame delle relazioni periodiche previste nella legislazione, al fine di trasmettere l'opinione degli utenti e degli esperti del diritto sull'effettività delle norme; infatti il diritto si indebolisce se non è utile, efficace o applicato correttamente, o se richiede l'interpretazione previa dei tribunali per essere applicato.

3.7

La verifica dell'applicazione, che può essere difficile, consiste nel valutare l'impatto, nella vita reale, della legislazione con efficacia diretta (regolamento) o indiretta (recepimento delle direttive) su scala nazionale e nella prassi delle amministrazioni ai vari livelli.

3.8

Il CESE ha proposto d'istituire un organo europeo indipendente destinato a monitorare e a promuovere la semplificazione normativa e amministrativa. Occorre prendere in considerazione quanto prima una soluzione di questo tipo. Vista la situazione, risulta opportuno estendere la semplificazione, nella misura del possibile, a tutti gli ambiti dell'acquis, obiettivo che è lungi dall'essere raggiunto. L'urgenza è ancor maggiore dal momento che questa semplificazione favorirà e accelererà l'effettiva attuazione dell'acquis nei nuovi Stati membri e dovrebbe incoraggiare i paesi «ritardatari» ad affrettare il passo nel recepimento delle normative.

3.8.1

La legislazione in materia di ambiente e sicurezza riguardante le attività delle imprese potrebbe costituire un ambito particolarmente promettente per le azioni di semplificazione. A termine, un «codice europeo dell'ambiente» potrebbe riunire l'acquis in materia in modo coerente, rendendolo più accessibile. Il Comitato rileva d'altronde che taluni editori privati pubblicano periodicamente dei «codici europei» non ufficiali, che riuniscono e commentano certe materie, come un «codice sociale europeo» o un «codice degli affari», spiegati e annotati con la giurisprudenza e la dottrina; tali iniziative dimostrano l'utilità di una codificazione o di una riformulazione dell'acquis per gli utenti e i professionisti del diritto comunitario.

3.9

La semplificazione si ricollega direttamente al principio della buona governance (7), evidenzia le questioni pregiudiziali della proporzionalità e della sussidiarietà; in base ai testi giuridici considerati, si dovrebbe attuare una procedura di valutazione, adeguata ai vari stadi (concezione, elaborazione, adozione e pubblicazione), e di verifica dell'applicazione. Siffatta procedura non può che rafforzare le certezze giuridiche dei destinatari e il loro rispetto del diritto.

3.10

È infatti evidente che gli utenti del diritto comunitario, il quale costituisce oggigiorno una grossa porzione, se non la maggior parte, dei testi giuridici applicabili negli Stati membri, richiedono formulazioni meno complesse, non equivoche, che possano essere recepite e applicate più facilmente. La proliferazione legislativa e regolamentare risulta onerosa per le imprese e crea problemi soprattutto a quelle di minori dimensioni - prive di servizi giuridici propri - e ai consumatori che vogliono avere certezze sui loro diritti e sulle eventuali vie di ricorso.

3.11

La regolamentazione del mercato unico, pur essendo per sua natura evolutiva, deve fornire una certezza e una sicurezza giuridica sufficienti ai soggetti economici e sociali. Se la regolamentazione deve essere opportuna e appropriata e non creare ostacoli o difficoltà inutili, il processo di semplificazione non va però confuso con una qualsiasi deregolamentazione (8). La codificazione è una semplificazione sul piano della coerenza e della comprensione del diritto applicabile, ma in principio viene fatta senza alterarne l'essenza. Gli esercizi di semplificazione e la valutazione periodica dell'efficacia dell'acquis potrebbero condurre, secondo i casi, a una riformulazione del diritto, ricorrendo a emendamenti o a un progetto sostitutivo, qualora ciò si rendesse necessario.

3.12

L'armonizzazione comunitaria e i testi comunitari forniscono già una semplificazione nel mercato unico, evitando la molteplicità dei testi nazionali e facilitando così la conoscenza del diritto da parte dei soggetti europei interessati.

3.13

L'informazione e i suoi vettori sono importanti per la conoscenza del diritto applicabile e dei suoi sviluppi, ma dovrebbero essere diretti a obiettivi precisi (la semplice pubblicazione nella GU ha dei limiti; eventuali intermediari o mezzi alternativi possono essere importanti). I siti delle istituzioni comunitarie contribuiscono a informare il pubblico sin dalle fasi preliminari; inoltre, le schede legislative del sito del Parlamento danno informazioni chiare sull'iter seguito da un dossier. Svolgono infine un ruolo utile gli opuscoli comunitari destinati al grande pubblico e i comunicati stampa, generalmente ben redatti ma talvolta non bene illustrati ai lettori dai giornalisti.

3.13.1

Numerose organizzazioni professionali (in particolare gli ordini professionali e i fori nazionali) e associazioni pubblicano per i loro membri i testi che li riguardano, corredandoli con spiegazioni e consigli.

3.13.2

Le informazioni sono spesso fornite anche dagli Stati membri e da chi si occupa di istruzione e formazione. I manuali universitari, la dottrina e gli scambi di studenti forniscono un contributo alla formazione dei giuristi e dei futuri legislatori europei.

3.13.3

Il Comitato propone alla Commissione di esaminare in quale maniera, nella pratica, i destinatari e gli esperti del diritto comunitario vengono meglio informati, per determinare se gli attuali mezzi di informazione sono utilizzati adeguatamente, se sono sufficienti o meno, in modo da poter sviluppare eventualmente una migliore strategia di comunicazione e di formazione sul diritto comunitario.

4.1

Va sottolineato che diversi regolamenti stabiliscono quali sono le procedure da seguire e forniscono i modelli dei documenti da utilizzare. Il Comitato incoraggia il ricorso a questo metodo, che contribuisce a semplificare le formalità amministrative nel quadro del mercato unico e a ridurre i costi di transazione.

4.2

Per quanto riguarda le procedure e i documenti amministrativi in uso, l'armonizzazione diventa un problema spinoso per gli operatori quando ciascun paese presenta esigenze diverse. Vi è qui ampio spazio, da sfruttare appieno, per un'armonizzazione che costituirebbe un'autentica semplificazione per gli scambi.

4.3

Dal momento che la comitatologia svolge anche un ruolo di attuazione della legislazione, sarebbe opportuno che essa fornisca un contributo essenziale alla semplificazione e all'armonizzazione delle procedure e dei documenti amministrativi, tenendo conto del punto di vista dei professionisti e degli utenti del diritto.

4.4

Anche l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione (TIC) nell'amministrazione costituisce uno strumento di buona governance che andrebbe rapidamente incentivato. L'applicazione delle TIC nell'ambito delle dogane - prospettata dalla Commissione - apre la strada a una felice semplificazione di procedure e documenti (sportello unico, documenti standard per evitare blocchi alle frontiere della Comunità). Per fare ciò occorre consultare le parti interessate (industrie, personale delle dogane, trasportatori) onde evitare inutili formalità, garantire la certezza giuridica delle operazioni ed esercitare un controllo efficace, che non ostacoli la libera circolazione e rispetti la confidenzialità degli affari quando non vengano rilevate frodi o non vi siano forti sospetti di frode.

4.5

Il Comitato, ribadendo il proprio deciso sostegno a favore dello sviluppo della e-administration, a condizione che essa sia associata a semplificazioni procedurali e amministrative, desidera ricordarne i principi essenziali di funzionamento. Vanno rispettate regole strette in merito alla confidenzialità, alla durata di conservazione di determinati documenti da parte delle autorità, all'anonimato a fini statistici o alla comunicazione delle informazioni raccolte.

5.1

Non sono state finora valutate sufficientemente le possibilità di ricorrere a una regolamentazione meno dettagliata e meno puntigliosa, che lasci spazio alla coregolamentazione e all'autoregolamentazione. Occorre dare importanza al ruolo specifico svolto dai destinatari della regolamentazione; il che non può che contribuire a generalizzarne e facilitarne l'applicazione. La banca dati PRISM del CESE (Progress Report on Initiatives in the Single Market) fornisce esempi concreti di ciò che s'intende, rispettivamente, per «regolamentazione contrattuale» e «regolamentazione unilaterale», le quali richiedono meccanismi adeguati di controllo e valutazione (marchi, certificazioni, controlli indipendenti pubblici o privati). Il mutuo riconoscimento, i rapporti con i consumatori e così via aprono la strada a possibilità di regolamentazione efficace da parte di privati.

5.2

Quanto al diritto sociale e del lavoro a livello comunitario, la contrattazione collettiva delle condizioni di lavoro e di occupazione e il dialogo sociale offrono alle organizzazioni europee che rappresentano i datori di lavoro e i lavoratori la possibilità di partecipare alle attività relative ai rapporti di lavoro e alle norme sociali comunitarie.

5.2.1

Per essere tramutati in normativa i testi negoziati debbono tuttavia formare oggetto di un'iniziativa della Commissione e di una decisione del Consiglio. Questa procedura non prevede la consultazione ufficiale del Parlamento, dal momento che i suoi eventuali emendamenti non vengono tenuti in considerazione.

5.2.2

Qualora tuttavia i metodi di autoregolamentazione non dessero risultati accettabili o sufficienti - oppure in caso di necessità - il legislatore potrebbe sempre, nel quadro delle procedure esistenti o delle nuove procedure previste dal nuovo Trattato, come il call back, trasformare l'autoregolamentazione in coregolamentazione o la coregolamentazione in legislazione. A giudizio del Comitato, è però opportuno essere prudenti a questo proposito, in particolare per quanto riguarda i contratti collettivi tra parti sociali europee, le cui disposizioni e la cui volontà andrebbero in principio rispettate.

5.3

Pertanto, se la regolamentazione pubblica (iniziativa legislativa) può sostituirsi eventualmente alla regolamentazione privata (regolamentazione contrattuale e unilaterale, organi di controllo non statali, risoluzione extragiudiziale delle vertenze, ecc.), gli eventuali interventi legislativi debbono rispondere a solide motivazioni politiche oppure a ovvi imperativi di ordine pubblico. In un quadro politico democratico la regolamentazione privata deve generalmente rappresentare uno sviluppo o un'applicazione della regolamentazione pubblica, sopperirvi eventualmente in certi ambiti, anche quando si tratta di norme non scritte di origine consuetudinaria o di regolamenti interni che il legislatore e la pubblica autorità intendono, esplicitamente o implicitamente, far rispettare: ad esempio codici deontologici di certe professioni.

5.4

Quando le regolamentazioni private contengono disposizioni quasi giuridiche, il ricorso contro una decisione - obbligatoriamente motivata - dell'organo privato (consiglio disciplinare, organo di ammissione a un ordine professionale) deve sempre essere ricevibile presso una giurisdizione pubblica o eventualmente presso una giurisdizione di arbitrato concordata dalle parti.

6.1

Il CESE seguirà con attenzione le relazioni intermedie semestrali della Commissione. Esso appoggia l'iniziativa e il quadro d'azione che punta alla semplificazione dell'acquis comunitario e auspica che questa venga rapidamente estesa agli altri ambiti dell'acquis, in modo da facilitarne e promuoverne l'effettiva applicazione negli Stati membri attuali e futuri.

6.2

Il Comitato desidera partecipare in modo più efficace all'elaborazione del diritto comunitario mediante i suoi pareri consultivi. Per fare ciò è necessario che esso venga coinvolto in una fase nettamente anteriore a quella in cui viene interpellato attualmente. Il Comitato desidera inoltre partecipare attivamente alle analisi d'impatto e di verifica, nonché all'impegno di semplificazione, in modo da contribuire a una migliore conoscenza del diritto comunitario e alla sua reale applicazione nell'Europa allargata. Queste richieste si richiamano naturalmente ai principi di democrazia e buona governance e a quelli che propugnano il riavvicinamento dei cittadini alle istituzioni e alla legislazione dell'Unione europea.

6.3

Il Comitato si compiace infine dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio», adottato il 16 dicembre 2003 fra il Parlamento, il Consiglio e la Commissione. Esso predispone le condizioni per una migliore semplificazione della regolamentazione comunitaria e, in particolare, definisce il ricorso all'autoregolamentazione e alla coregolamentazione da parte degli attori economici e sociali, lo incoraggia e ne stabilisce i principi generali. Questo accordo risponde in maniera soddisfacente agli auspici formulati in proposito dal Comitato nel settembre 2000, quando aveva adottato il proprio codice di condotta invitando le istituzioni ad adottare a loro volta i rispettivi codici di condotta. Il Comitato si adopererà anch'esso per contribuire al buon funzionamento dell'accordo e continuerà ad incoraggiare il ricorso all'autoregolamentazione e alla coregolamentazione, le quali formano oggetto di una relazione informativa in preparazione al Comitato.