Libro bianco sulla governance

Al fine di favorire un'ampia dinamica democratica nell'Unione, la Commissione dà avvio ad una vasta riforma della governance e propone quattro grandi cambiamenti: coinvolgere maggiormente i cittadini, definire politiche e normative più efficaci, impegnarsi nel dibattito sulla governance mondiale e, infine, riorientare le politiche e le istituzioni su obiettivi chiari.

ATTO

Comunicazione della Commissione, del 25 luglio 2001, « Governance europea - Un libro bianco » [COM(2001) 428 def. - Gazzetta ufficiale C 287 del 12.10.2001].

SINTESI

È necessario riformare la governance europea al fine di avvicinare i cittadini alle istituzioni europee.

Cinque principi sono alla base di una buona governance:

• apertura: le istituzioni europee devono dare maggiore importanza alla trasparenza e alla comunicazione delle loro decisioni;
• partecipazione: è opportuno coinvolgere in maniera più sistematica i cittadini nell'elaborazione e nell'attuazione delle politiche;
• responsabilità: è necessario un chiarimento del ruolo di ciascuno nel processo decisionale. Ogni operatore interessato deve successivamente assumere la responsabilità del ruolo assegnatogli;
• efficacia: le decisioni devono essere prese al livello e nel momento adeguati e produrre i risultati ricercati;
• coerenza: le politiche svolge dall'Unione sono estremamente diverse e rendono necessario un grande sforzo di coerenza.

Le proposte del presente libro bianco non richiedono necessariamente nuovi trattati. Si tratta innanzitutto di un intervento di volontà politica che richiede l'impegno dell'insieme delle istituzioni e degli Stati membri.

Per riformare la governance dell'Unione, la Commissione propone quattro grandi cambiamenti.

AUMENTARE LA PARTECIPAZIONE DEGLI OPERATORI

Le politiche non devono più essere decise al vertice. La legittimità dell'UE è oggi una questione di partecipazione dei cittadini.

Rendere più trasparente il sistema di funzionamento dell'Unione

La partecipazione dipende dalla capacità dei cittadini di partecipare al dibattito pubblico. È opportuno pertanto informare più attivamente il grande pubblico sulle questioni europee. La Commissione farà appello alle reti e alle autorità nazionali e locali al fine di presentare un'informazione adeguata alle preoccupazioni dei cittadini. Il sito web Europa vuole a tale proposito rappresentare una piattaforma interattiva di dialogo e di dibattito. La Commissione propone del pari di perseguire lo sviluppo di Eur-lex. Il Consiglio e il Parlamento europeo devono rendere più accessibili le loro informazioni durante l'intera procedura di codecisione, segnatamente in occasione della fase di conciliazione. Infine, gli Stati membri devono promuovere il dibattito pubblico sulle questioni europee.

Giungere fino al cittadino attraverso la democrazia regionale e locale

Al fine di realizzare una migliore partnership tra i vari livelli, la Commissione propone varie iniziative fra le quali figurano le seguenti:

• la partecipazione delle associazioni di collettività locali all'elaborazione delle politiche: la Commissione constata che le decisioni comunitarie non tengono sufficientemente conto delle realtà locali e regionali. Essa propone quindi di migliorare la cooperazione tra le associazioni di collettività locali e il Comitato delle regioni. Essa suggerisce peraltro a quest'ultimo di esaminare più sistematicamente l'impatto regionale e locale di alcune direttive. Infine, gli Stati membri dovrebbero coinvolgere maggiormente gli operatori locali nella definizione delle politiche comunitarie;
• una maggiore flessibilità nell'attuazione di alcune politiche comunitarie aventi un forte impatto territoriale: la Commissione propone la conclusione di contratti tra gli Stati membri, le regioni, le collettività locali e la Commissione. Tali contratti consentirebbero alle autorità locali di attuare la normativa comunitaria, tenendo conto nel contempo della grande diversità delle condizioni locali;
• la coerenza generale della politica: le politiche europee funzionano troppo spesso secondo una logica settoriale. È opportuno integrarle in un insieme coerente, e considerare la loro incidenza territoriale, al fine di ottenere un assetto più duraturo e più equilibrato del territorio nell'Unione. La Commissione prevede di elaborare alcuni indicatori per individuare i settori nei quali è necessaria una maggiore coerenza.

Coinvolgere la società civile

La Commissione ritiene che la società civile svolga un ruolo importante nell'elaborazione delle politiche comunitarie. Essa continuerà ad incoraggiare le azioni delle organizzazioni non governative, delle parti sociali e della società civile in generale. La Commissione ricorda che le organizzazioni che rappresentano la società civile devono esse stesse applicare i principi di una buona governance: dando cioè prova di responsabilità e di apertura. Essa elaborerà inoltre entro la fine del 2001 una base di dati on-line riunente gli operatori della società civile.

È opportuno infine che il Comitato economico e sociale emetta i suoi pareri prima, piuttosto che dopo, la trasmissione delle proposte al potere legislativo, al fine di contribuire ulteriormente all'elaborazione delle politiche.

Una consultazione più efficace e più trasparente al centro dell'elaborazione delle politiche dell'Unione

Le istituzioni e gli Stati membri devono raddoppiare gli sforzi al fine di consultare in maniera migliore gli interessati sulle politiche dell'Unione. Il Parlamento europeo è chiamato a svolgere un ruolo di primo piano, tenuto conto della sua funzione di rappresentante dei cittadini. Esso può ad esempio ricorrere con maggiore frequenza alle sedute pubbliche. È del pari opportuno incoraggiare maggiormente la partecipazione dei parlamenti nazionali.

La Commissione intende chiarire il modo di svolgimento delle consultazioni. Essa pubblicherà un elenco delle sedi di consultazione esistenti per ogni settore. Essa prevede parimenti di regolamentare la consultazione tramite un codice di comportamento che stabilisca norme minime di consultazione. Tali norme devono migliorare la rappresentatività delle organizzazioni della società civile e strutturare il loro dialogo con la Commissione. In alcuni settori nei quali la consultazione è già ben rodata, la Commissione propone di elaborare accordi di partnership di più ampia portata. Essa invita infine le altre istituzioni ad applicare un approccio analogo alle loro attività.

CREARE COLLEGAMENTI CON LE RETI

Le reti riuniscono tanto sul piano europeo che su quello mondiale le imprese, le comunità, i centri di ricerca e le collettività regionali e locali. Tali reti possono favorire la buona riuscita delle politiche comunitarie. La Commissione collaborerà in maniera più sistematica con queste ultime permettendogli di partecipare all'elaborazione e all'attuazione delle politiche. Essa individuerà inoltre gli strumenti più adatti per sostenere meglio la cooperazione transnazionale tra operatori regionali e locali.

MIGLIORARE LA NORMATIVA

Il presente libro bianco si prefigge di rendere più efficaci le decisioni comunitarie al fine di ricevere l'adesione e la fiducia dei cittadini europei.

Ristabilire la fiducia nell'opinione degli esperti

In esito alle recenti crisi alimentari e ai problemi di ordine etico connessi alle biotecnologie, è apparso necessario informare maggiormente il pubblico circa gli elementi conosciuti e le incertezze che sussistono sul piano scientifico. Il sistema dei comitati di esperti ai quali ricorre l'Unione non è sufficientemente trasparente. Occorre ristabilire la fiducia del pubblico nell'opinione degli esperti. La Commissione pubblicherà a decorrere dal giugno 2002, alcune linee di orientamento volte a rendere tale consulenza utilizzata dalla Commissione più responsabile, pluralista e trasparente. La Commissione suggerisce del pari di collocare in rete tale consulenza, troppo spesso organizzata a livello nazionale.

Una regolamentazione migliore e più rapida - combinare gli strumenti politici per ottenere migliori risultati

La Commissione europea ha individuato sette fattori di miglioramento della regolamentazione:

• le proposte devono essere elaborate sulla base di un'analisi che consenta di accertare se un'azione a livello comunitaria sia necessaria o meno;
• è opportuno scegliere bene tra una via legislativa e una via meno vincolante;
• è necessario determinare il tipo di strumento legislativo più adeguato. I regolamenti devono essere utilizzati, allorquando un'applicazione uniforme sull'insieme del territorio dell'Unione risulta necessaria. Le direttive quadro sono appropriate quando viene ricercata una grande flessibilità di attuazione. Tali direttive quadro presentano il vantaggio di essere approvate rapidamente dal Consiglio e dal Parlamento europeo. Infine, la Commissione suggerisce di ricorrere maggiormente ad una legislazione « primaria » che si limiti agli elementi essenziali, lasciando all'autorità che attua la legislazione il compito di determinare le modalità tecniche;
• la Commissione desidera promuovere la co-regolazione, quando questa rappresenta un valore aggiunto e risulta utile all'interesse generale: la co-regolazione consente agli operatori interessati di definire misure d'applicazione conformi agli obiettivi definiti dal legislatore;
• è opportuno completare e potenziare l'azione comunitaria in alcuni settori grazie all'utilizzazione del metodo aperto di coordinamento. Tale metodo consente di incoraggiare la cooperazione, di scambiare le buone prassi seguite e di fornire un valore aggiunto a livello europeo, quando le soluzioni legislative non presentano prospettive;
• la Commissione intende valutare in maniera più sistematica le azioni svolte per ricavarne gli insegnamenti necessari;
• la Commissione s'impegna a ritirare le sue proposte quando divengono sovraccariche o complicate in esito ai negoziati interistituzionali. Essa suggerisce del pari al Consiglio e al Parlamento europeo di accelerare il processo legislativo nei casi in cui ciò risulta possibile. È opportuno a tal fine che il Consiglio voti a maggioranza qualificata quando quest'ultima è prevista piuttosto che ricercare ad ogni costo l'unanimità. Il Consiglio e il Parlamento europeo devono infine impegnarsi per giungere ad un accordo fin dalla prima lettura.

Semplificare il diritto comunitario

La Commissione propone di avviare un programma ambizioso di semplificazione della legislazione comunitaria. Gli Stati membri non devono peraltro aggiungere esigenze sproporzionate in occasione del recepimento di direttive comunitarie.

Una migliore applicazione delle regole dell'Unione europea attraverso agenzie di regolazione

La Commissione desidera creare nuove agenzie di regolazione indipendenti che abbiano un potere decisionale. Tale potere decisionale verrà strettamente regolamentato: le agenzie non potranno svolgere una funzione arbitrale tra interessi pubblici, né prendere provvedimenti di portata generale. Tali agenzie saranno sottoposte ad un sistema di controllo da parte della Comunità.

Una migliore applicazione a livello nazionale

Gli Stati membri devono intensificare i loro sforzi per migliorare la qualità del recepimento e dell'applicazione del diritto comunitario. A tal fine, la Commissione propone agli Stati membri di:

• organizzare dispositivi di gemellaggio tra amministrazioni nazionali, al fine di scambiare le buone prassi seguite in materia;
• creare unità di coordinamento all'interno dell'amministrazione centrale di ogni Stato membro, incaricate dell'applicazione del diritto comunitario;
• familiarizzare maggiormente i giuristi e i tribunali nazionali con il diritto comunitario;
• creare negli Stati membri meccanismi simili al Mediatore europeo e alla commissione delle petizioni del Parlamento europeo, al fine di migliorare la capacità di composizione dei contenziosi.

La Commissione interverrà in maniera intransigente contro le infrazioni al diritto comunitario. Essa stabilirà a tal fine un elenco delle priorità da seguire in caso di eventuali violazioni. Va considerato a tale proposito che una lunga procedura giudiziaria contro uno Stato membro non è la soluzione più pratica né la più rapida. La Commissione continuerà pertanto a dialogare attivamente con gli Stati membri, al fine di evitare i conflitti disinnescandoli il più presto possibile.

CONTRIBUIRE ALLA GOVERNANCE MONDIALE

I cittadini europei desiderano un'Unione forte sulla scena internazionale. La Commissione sottolinea che l'Unione deve innanzitutto portare a termine la riforma della sua governance interna se vuole essere più convincente nel richiedere cambiamenti a livello internazionale. L'Unione europea deve inoltre applicare i principi di buona governance alla sua responsabilità mondiale, ad esempio aprendosi ulteriormente nei confronti degli operatori governativi e non governativi.

L'Unione europea deve impegnarsi al fine di migliorare l'efficacia e la legittimità della normativa mondiale. Essa deve concorrere alla modernizzazione e alla riforma delle istituzioni internazionali. La Commissione incoraggerà l'impiego di nuovi strumenti a livello mondiale, a complemento del diritto internazionale vincolante.

Infine la Commissione proporrà una revisione della rappresentanza internazionale dell'Unione, affinché questa possa parlare con una sola voce.

RIDEFINIRE LA STRATEGIA POLITICA DELLE ISTITUZIONI

Un riorientamento politico, vale a dire la ridefinizione chiara di una strategia politica globale per l'Unione, è necessario affinché i cittadini possano comprendere meglio il progetto politico di quest'ultima. Il compito non è facile: la logica settoriale delle politiche dell'Unione non favorisce infatti la coerenza dell'azione comunitaria.

Il riorientamento delle politiche dell'Unione europea

Il riorientamento delle politiche significa che l'Unione deve individuare più chiaramente i propri obiettivi a lungo termine. La Commissione già sta effettuando sforzi di pianificazione strategica, tramite varie iniziative, tra le quali figurano le seguenti:

• la Strategia politica annuale della Commissione: pubblicata all'inizio di ogni anno. Questa definisce le priorità strategiche relativamente ad un orizzonte di due-tre anni;
• il discorso del presidente della Commissione sullo stato dell'Unione (DE, EN, FR, PT): ogni anno, il presidente della Commissione presenta il bilancio dei progressi compiuti per quanto riguarda le priorità strategiche della Commissione e segnala le sfide future da affrontare;
• la relazione annuale sull'applicazione del protocollo di Amsterdam (EN) sulla sussidiarietà e la proporzionalità la quale, a decorrere dal 2002, sarà basata sui principali obiettivi dell'Unione.

Il Consiglio europeo dovrebbe svolgere un ruolo più importante per determinare l'orientamento dell'Unione.

Riorientamento delle istituzioni

Ogni istituzione deve riorientarsi sulle sue funzioni essenziali. La Commissione inizia e attua le decisioni, il Consiglio dell'Unione europea e il Parlamento europeo adottano la legislazione e i bilanci, il Consiglio europeo stabilisce gli orientamenti politici. Tale riorientamento delle istituzioni consentirà di valorizzare l'essenza stessa del metodo comunitario. È peraltro necessario aggiornare tale metodo comunitario, ad esempio chiarendo i ruoli di ciascuno.

Il Consiglio dei ministri deve maggiormente intervenire come arbitro tra gli interessi settoriali. Esso deve potenziare la sua capacità di coordinare tutti gli aspetti dell'azione europea, sia al suo interno sia negli Stati membri.

Il Parlamento europeo e tutti i parlamenti nazionali devono favorire il dibattito pubblico sul futuro dell'Europa e sulle sue politiche. Il Parlamento europeo dovrebbe svolgere un maggior controllo del bilancio con riferimento alla realizzazione degli obiettivi politici.

La Commissione suggerisce infine di chiarire le responsabilità esecutive. Le condizioni in cui la Commissione adotta le misure di esecuzione devono essere riesaminate. Essa auspica segnatamente che il Parlamento europeo sia associato al controllo dell'esecuzione. Essa ritiene che l'articolo 202 del trattato sia divenuto obsoleto in esito allo sviluppo della procedura di codecisione che pone il Consiglio e il Parlamento europeo in condizioni di uguaglianza. La Commissione s'interroga infine sulla necessità di mantenere i comitati di regolazione e di gestione.

Contesto

Il libro bianco sulla governance presenta proposte per il dibattito sul futuro dell'Europa. Esso sarà completato da un ampio processo di riforma istituzionale deciso in occasione del Consiglio europeo di Laeken. Questo processo si conclude con la firma del trattato di Lisbona.

ATTI COLLEGATI

Comunicazione della Commissione, del 6 giugno 2002, « Governance europea: legiferare meglio » [COM(2002) 275 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

Questa comunicazione completa il piano d'azione « Semplificare e migliorare il contesto normativo ». Essa si prefigge segnatamente di operare il riorientamento delle istituzioni e di migliorare la qualità d'esecuzione dell'Unione attraverso varie iniziative, tra le quali figurano le seguenti:

• chiarire le responsabilità esecutive: le regole che organizzano la comitatologia devono essere meglio chiarite, in particolare attraverso una definizione precisa dei compiti di ogni istituzione. Il Parlamento europeo ha un ruolo da svolgere nella comitatologia, segnatamente nei settori attinenti alla codecisione;
• organizzare la creazione di agenzie europee: la Commissione proporrà al Parlamento e al Consiglio un accordo interistituzionale in questa materia;
• prendere in considerazione i contesti regionali, urbani e locali: le collettività regionali o comunali, così come gli Stati membri avranno l'opportunità di concludere contratti-pilota con la Commissione, in vista della realizzazione di obiettivi comunitari di sviluppo sostenibile;
• adottare un nuovo approccio per il controllo dell'applicazione del diritto: la Commissione si occuperà con maggiore attenzione dei ritardi accumulati nell'attuazione delle misure nazionali di esecuzione.

Questa comunicazione ribadisce l'importanza del metodo comunitario come elemento fondatore dell'Unione europea. Le riforme della governance, « rivoluzione tranquilla del nostro modo di agire », impongono che le istituzioni consolidino e chiariscano la suddivisione delle loro competenze.

Comunicazione della Commissione, dell'11 dicembre 2002, sulla raccolta e l'utilizzazione dei pareri degli esperti da parte della Commissione: Principi e orientamenti - "Una migliore base di conoscenza per politiche migliori" [COM(2002) 713 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

Nel libro bianco sulla governance la Commissione ha dichiarato la sua intenzione di pubblicare linee di orientamento sull'utilizzazione dei pareri degli esperti da parte della Commissione. La presente comunicazione fa seguito a tale impegno. La Commissione ribadisce i tre principi sui quali deve essere basato il parere degli esperti: qualità, apertura e efficacia. I servizi della Commissione devono utilizzare i pareri più adeguati per elaborare migliori prassi da seguire. La Commissione sottolinea del pari la sua determinazione volta a ristabilire la fiducia dei cittadini nell'utilizzazione dei pareri, concedendo ad essi il libero accesso alle motivazioni e alle riunioni degli esperti.

Comunicazione della Commissione, dell'11 dicembre 2002, « Inquadramento delle agenzie europee di regolazione » [COM(2002) 718 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

In questa comunicazione la Commissione precisa i compiti, le modalità di creazione e di composizione delle agenzie di regolazione. Tali agenzie sono sottoposte al controllo della Commissione, del Mediatore europeo, del Parlamento europeo, del Consiglio, della Corte dei conti e della Corte di Giustizia delle Comunità europee.

Comunicazione della Commissione, dell'11 dicembre 2002, « Un quadro per i contratti e le convenzioni tripartiti di obiettivi tra la Commissione, gli Stati e le autorità regionali e locali » [COM(2002) 709 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

Questa comunicazione mira a chiarire la nozione di contratti tripartiti presentati nel libro bianco sulla governance. Essa distingue i contratti tripartiti di obiettivi, derivanti dall'applicazione di un atto comunitario vincolante, dalle convenzioni tripartite di obiettivi, che descrivono gli accordi raggiunti tra la Commissione, uno Stato membro e autorità regionali e locali al di fuori di un atto vincolante. La Commissione indica le modalità di conclusione di tale tipo di accordi e presenta un modello tipo di contratto ovvero di convenzione.

Comunicazione della Commissione, dell'11 dicembre 2002, sul miglioramento del controllo dell'applicazione del diritto comunitario [COM(2002) 725 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

La Commissione intende migliorare il controllo dell'applicazione del diritto comunitario, migliorando innanzitutto la prevenzione delle infrazioni. A tal fine la Commissione svilupperà la cooperazione con gli Stati membri, assistendoli in particolare nel recepimento delle direttive. La Commissione continuerà del pari a svolgere il suo ruolo di guardiana dei trattati continuando a perseguire le infrazioni. Per far ciò, essa seguirà criteri di priorità riguardanti la gravità delle infrazioni medesime. Ad esempio, il mancato recepimento delle direttive verrà considerato come un'infrazione grave e la procedura relativa verrà avviata immediatamente.

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Mediatore europeo, del 20 marzo 2002, relativa ai rapporti con gli autori di denunce in materia di violazioni del diritto comunitario [COM(2002) 141 def. - Gazzetta ufficiale C 244 del 10/10/2002].

In questa comunicazione la Commissione indica le misure amministrative che favoriscono il ricorrente nel quadro della procedura di mancata applicazione, come ad esempio le modalità di presentazione delle denunce, la protezione dei dati aventi carattere personale ovvero i termini per l'istruzione delle pratiche inerenti alle denunce.

Proposta di decisione del Consiglio, dell'11 dicembre 2002, che modifica la decisione 1999/468/CE che stabilisce le modalità dell'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione [COM(2002) 719 def. - Non pubblicata sulla Gazzetta ufficiale].

La Commissione presenta in tale comunicazione la decisione del Consiglio relativa alla comitatologia. Il Consiglio accetta di includere il Parlamento europeo nel controllo dell'esecuzione per le materie regolate dal regime di codecisione. La procedura di regolamentazione verrà applicata allorquando le misure d'esecuzione sono di portata generale e fanno riferimento agli aspetti fondamentali di determinate materie. La procedura consultiva risulterà adeguata quando le misure d'esecuzione hanno una portata individuale ovvero attengono a modalità procedurali di attuazione.

Ultima modifica: 21.02.2008