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Document 52020DC0950
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS 2020 report on the State of the Energy Union pursuant to Regulation (EU) 2018/1999 on Governance of the Energy Union and Climate Action
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’Unione dell’energia e dell'azione per il clima
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’Unione dell’energia e dell'azione per il clima
COM/2020/950 final
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’Unione dell’energia e dell'azione per il clima
1.Introduzione
Dall'inizio della crisi della COVID-19, la Commissione europea si è adoperata per aiutare l'Europa guidandola nella situazione straordinaria che sta attraversando. La relazione sullo stato dell'Unione dell'energia del 2020 tiene pertanto conto della sfida della ripresa. Nel contesto del piano di ripresa dell'UE, il nostro obiettivo è quello di ricostruire un'economia migliore accogliendo le transizioni verde e digitale nel processo. Le politiche in materia di energia, clima e ambiente saranno fondamentali per orientare la ripresa e la resilienza dell'economia dell'Unione europea verso una crescita sostenibile.
La presente relazione è pubblicata nel contesto dell'ambizioso obiettivo dell'UE ribadito nel Green Deal europeo. Quest'ultimo costituisce la nuova strategia di crescita che l'UE ha concepito per trasformarsi in una società equa e prospera e che combina le diverse politiche per affrontare i cambiamenti climatici, proteggere e ripristinare la biodiversità, eliminare l'inquinamento, passare a un'economia circolare e garantire che nessuno sia lasciato indietro nella transizione verde.
Nei primi dieci mesi di mandato, l'attuale Commissione ha proposto una legge europea sul clima 1 che integrerà nella legislazione l'obiettivo della neutralità climatica dell'UE entro il 2050, offrirà prevedibilità e renderà irreversibile la transizione verso un'economia climaticamente neutra. Ha trasformato il Green Deal europeo in un piano di investimenti e riforme per l'Europa che offre un duplice vantaggio, in quanto le riforme e gli investimenti necessari per la transizione verde possono anche stimolare la ripresa. Per avviare il processo che orienterà il quadro politico e normativo europeo verso la rinnovata ambizione dell'UE, la Commissione ha presentato nuove strategie per giungere più preparata alle sfide future, ad esempio attraverso l'integrazione del sistema energetico e aumentando l'uso dell'idrogeno.
Gli Stati membri hanno lavorato instancabilmente con la Commissione per mettere a punto i piani nazionali per l'energia e il clima. Le valutazioni dettagliate dei 27 piani nazionali e i relativi orientamenti sulla loro attuazione in un contesto di ripresa completano la presente relazione, mentre la valutazione a livello di UE dei piani nazionali è stata presentata già nel settembre di quest'anno 2 .
I progressi compiuti sottolineano la determinazione dell'UE a svolgere un ruolo guida sulla scena internazionale nella lotta ai cambiamenti climatici e al degrado ambientale e nell'accelerazione della transizione all'energia pulita. Si tratta di un processo continuo. Sebbene l'UE abbia già compiuto significativi passi avanti nel dissociare la crescita economica dalle emissioni di gas a effetto serra, per conseguire la neutralità climatica entro il 2050 e cogliere nel contempo le opportunità della transizione all'energia pulita e a livello internazionale sono necessari ulteriori interventi all'interno dell'Unione.
Per rendere più ambizioso l'obiettivo europeo in materia di clima per il 2030 3 la Commissione ha pertanto proposto una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra almeno del 55 %. È un obiettivo ambizioso ma realizzabile e, soprattutto, vantaggioso per l'Europa. Per conseguirlo sarà necessario modificare la normativa vigente ed è quanto la Commissione intende fare presentando, a metà del 2021, proposte di revisione della legislazione fondamentale in materia di clima ed energia. Parallelamente gli Stati membri devono attuare pienamente i rispettivi piani nazionali e nel 2023 dovranno aggiornarli alla luce degli obiettivi più ambiziosi dell'UE in materia di clima ed energia per il 2030.
La relazione sullo stato dell'Unione dell'energia del 2020, la prima a essere pubblicata nel quadro della governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima 4 , presenta le numerose iniziative che l'UE e i suoi Stati membri hanno intrapreso negli ultimi mesi per dare forma a un'Europa migliore 5 . È accompagnata da diverse relazioni tematiche (cfr. riquadro 1) e da una raccomandazione della Commissione sulla povertà energetica 6 e fornisce una panoramica dello stato di avanzamento dell'Unione dell'energia nel contesto più ampio dell'azione per il clima e degli obiettivi di sostenibilità dell'UE.
2.L'Unione dell'energia — Una solida base
2.1.Decarbonizzazione
Emissioni di gas a effetto serra
L'UE si è prefissa l'obiettivo di diventare il primo continente a impatto climatico zero entro il 2050 7 e la Commissione ha proposto una legge europea sul clima al fine di integrare tale obiettivo nella legislazione e di creare le condizioni per garantire che l'UE continui ad avanzare in questa direzione.
L'UE ha già superato l'obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 20 % rispetto ai livelli del 1990 entro il 2020, previsto dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, e le emissioni totali di gas a effetto serra dell'UE-27 sono ai minimi storici dal 1990. Le emissioni sono diminuite in modo significativo, principalmente trainate da quelle emissioni provenienti dall'approvvigionamento energetico, un dato che trova riscontro nel forte calo delle emissioni prodotte dalle attività comprese nel sistema per lo scambio di quote di emissione dell'UE (EU ETS), mentre le emissioni prodotte da attività non coperte dall'EU ETS sono in larga misura stazionarie da diversi anni.
Allo stesso tempo, le emissioni del trasporto aereo internazionale 8 hanno continuato ad aumentare negli ultimi cinque anni (fino allo scoppio della crisi della COVID-19). Dopo aver registrato un calo tra il 2007 e il 2013, anche le emissioni globali dei trasporti sono tornate a crescere in ciascuno dei cinque ultimi anni.
L'intensità media delle emissioni di gas a effetto serra dei combustibili forniti nell'UE è migliorata dal 2010, ma è necessario fare di più per garantire che l'obiettivo di riduzione del 6 % fissato dalla direttiva sulla qualità dei carburanti sia raggiunto entro il 2020.
Negli ultimi cinque anni le emissioni degli impianti fissi che svolgono attività che rientrano nell'EU ETS sono diminuite in misura significativa, grazie in particolare ai cambiamenti nel mix di combustibili utilizzati per produrre elettricità, tra cui il maggiore ricorso a fonti energetiche rinnovabili. Nel 2019 le emissioni complessive dell'industria e del settore dell'energia elettrica coperte dall'EU ETS hanno continuato a diminuire (del 9,1 % rispetto al 2018): il settore dell'energia elettrica è stato il principale motore di questa tendenza, con una notevole riduzione quasi del 15 %, e l'industria ha contribuito per il 2 %, il calo più marcato finora registrato nella fase 3 dell'EU ETS (2013-2020). Le emissioni del trasporto aereo all'interno dello Spazio economico europeo hanno subito una moderata crescita pari quasi all'1 %.
La riserva stabilizzatrice del mercato, operativa dal gennaio 2019, ha notevolmente ridotto l'eccedenza di quote di emissione. L'indicatore relativo all'eccedenza del mercato del carbonio 9 , pubblicato nel maggio 2020 per la quarta volta, ne ha evidenziato una riduzione a circa 1,39 miliardi di quote. Sulla base dell'eccedenza e del quadro legislativo riveduto che regola la fase 4 dell'EU ETS (2021-2030), il numero di quote messe all'asta è stato ridotto di circa 375 milioni nel 2020. La stessa base giuridica prevede una nuova riduzione dei volumi delle aste nel 2021. La riserva stabilizzatrice del mercato sarà riesaminata per la prima volta nel 2021 nel contesto più ampio della revisione dell'EU ETS per conseguire l'obiettivo proposto di ridurre le emissioni di gas a effetto serra almeno del 55 %.
Fatta eccezione per un temporaneo calo dei prezzi dovuto alla crisi della COVID-19 all'inizio del 2020, tra gennaio 2019 e giugno 2020 il segnale del prezzo del carbonio è rimasto stabile a circa 24 EUR 10 in media. Tra il 2012 e il 30 giugno 2020, i proventi totali delle aste dell'EU ETS hanno superato i 57 miliardi di EUR.
La Commissione pubblicherà presto un pacchetto di relazioni sul clima che darà seguito alla presente relazione 11 e che conterrà informazioni dettagliate sulle emissioni di gas a effetto serra, sul mercato del carbonio dell'UE e sulla qualità dei carburanti.
Energia rinnovabile
Nel complesso l'UE è sulla buona strada per raggiungere gli obiettivi per il 2020 in materia di energie rinnovabili, ma alcuni Stati membri devono ancora compiere maggiori progressi
12
. Nel 2018 la quota di rinnovabili nel consumo finale lordo di energia è aumentata al 18 % nell'UE
13
. Nello stesso anno, 12 Stati membri hanno superato i rispettivi obiettivi nazionali vincolanti per il 2020, mentre altri cinque sono rimasti al di sotto delle traiettorie indicative del periodo 2017-2018 per il conseguimento degli obiettivi.
Figura 1 - Quote effettive di energia rinnovabile nel 2017 e nel 2018 rispetto alle traiettorie indicative stabilite nella direttiva sulle energie rinnovabili e nei piani d'azione nazionali (NREAP) per le energie rinnovabili
14
.
Secondo la relazione sull'avanzamento dei lavori in materia di energie rinnovabili 15 , nel 2020 la loro quota sarà compresa tra il 22,8 % e il 23,1 % del consumo finale lordo di energia dell'UE. Gli investimenti nelle energie rinnovabili sono sempre più condizionati da decisioni di mercato e gli Stati membri sostengono sempre più spesso gli impianti di rinnovabili attraverso gare d'appalto competitive per far sì che siano integrati nel mercato dell'energia elettrica, come imposto dalle norme in materia di aiuti di Stato 16 e del mercato interno dell'energia. Sebbene la maggior parte degli Stati membri conseguirà i propri obiettivi, tre di essi corrono il forte rischio di non farcela e per due questo rischio è moderato. L'analisi tiene conto del probabile impatto della COVID-19 sull'aumento della quota di rinnovabili nel mix energetico a causa del calo dei consumi.
Gli Stati membri sono incoraggiati a esplorare tutte le opzioni per utilizzare meccanismi di cooperazione, compresi i trasferimenti statistici, per garantire il raggiungimento dei propri obiettivi nazionali vincolanti per il 2020. La Commissione è pronta a sostenere il processo e il dialogo tra Stati membri per concludere accordi statistici, anche attraverso la piattaforma dell'UE per lo sviluppo delle rinnovabili 17 la cui preparazione è attualmente in corso.
Dopo il 2020, tutti gli sforzi dovrebbero essere rivolti a conseguire i contributi nazionali all'obiettivo per il 2030, il che include il ricorso alla strategia annuale di crescita sostenibile per il 2021 e alla sua iniziativa faro europea "Power up" 18 , per anticipare la diffusione delle tecnologie pulite e adeguate alle esigenze del futuro e accelerare lo sviluppo e l'utilizzo delle energie rinnovabili nel quadro degli sforzi di ripresa dall'impatto della crisi della COVID-19 19 . La diffusione delle energie rinnovabili comporta numerosi vantaggi: riduzione delle emissioni, promozione dell'indipendenza energetica, creazione di occupazione e crescita e riduzione dell'inquinamento, insieme al mantenimento della leadership dell'UE nel settore a livello mondiale. Per favorire il conseguimento dei contributi nazionali, il meccanismo di finanziamento dell'energia rinnovabile dell'UE 20 recentemente concordato consente agli Stati membri di investire in progetti in questo settore in cambio di un'attribuzione statistica. L'accelerazione della diffusione delle energie rinnovabili sarà sostenuta dalla revisione della pertinente disciplina in materia di aiuti di Stato, in particolare di quella riguardante gli aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell'energia, al fine di rispecchiare gli obiettivi del Green Deal.
2.2.Efficienza energetica
Gli Stati membri devono intensificare gli sforzi per aumentare l'efficienza energetica, la cui centralità per conseguire tutti gli obiettivi in materia di clima ed energia è stata riconosciuta dall'Unione dell'energia, che ha infatti sancito il principio dell'"efficienza energetica al primo posto" nella legislazione 21 . Nel 2018 il consumo di energia finale nell'UE è sceso a 1 124 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio (Mtep), ossia - 5,9 % rispetto al 2005: questo valore supera del 3,5 % l'obiettivo di 1 086 Mtep 22 previsto per il 2020 e rappresenta un aumento dello 0,2 % rispetto al 2017. Sempre rispetto al 2005, il consumo di energia primaria nell'UE è diminuito del 9,8 % passando da 1 721 a 1 552 Mtep. Si tratta di un valore del 4,6 % superiore rispetto all'obiettivo di 1 483 Mtep fissato per il 2020. Dopo tre anni consecutivi di aumenti, nel 2018 si è registrato un calo dello 0,6 % rispetto all'anno precedente 23 . Nel 2018 la crescita dell'attività economica ha continuato a far incrementare il consumo energetico a tal punto che le nuove politiche e misure attuate dagli Stati membri non sono state sufficienti a ridurlo e a rimetterlo sulla buona strada verso il conseguimento dell'obiettivo per il 2020. I posti di lavoro diretti nel settore dell'efficienza energetica sono aumentati costantemente, passando da 244 000 nel 2000 a 964 000 nel 2017, ad un ritmo che ha superato il resto dell'economia registrando una crescita media annua del 17,4 % in un momento in cui negli altri settori questo stesso dato era pari a 0,5 % 24 .
I dati parziali per il 2020 indicano che la crisi della COVID-19 ha avuto un impatto significativo sulla domanda di energia. Anche se ciò potrebbe contribuire al raggiungimento degli obiettivi di efficienza energetica per il 2020, non comporterebbe una riduzione strutturale del consumo energetico e si prevedono effetti di rimbalzo non appena l'economia si riprenderà.
È pertanto della massima importanza compiere ulteriori sforzi a lungo termine per conseguire gli obiettivi per il 2030 in materia di efficienza energetica, anche nel contesto della strategia annuale di crescita sostenibile per il 2021 e della sua iniziativa faro europea "Renovate" 25 . Questa iniziativa mira a migliorare l'efficienza energetica e delle risorse degli edifici pubblici e privati e a promuovere lo sviluppo digitale mediante la domotica e i sistemi di misurazione intelligenti, contribuendo in tal modo alla ripresa dalla crisi della COVID-19. La Commissione sta elaborando ulteriori orientamenti e sta informando al principio dell'"efficienza energetica al primo posto" tutte le pertinenti proposte politiche, quali la strategia dell'UE per l'integrazione del sistema energetico, l'iniziativa Ondata di ristrutturazioni e l'imminente revisione delle reti transeuropee dell'energia. Gli Stati membri devono inoltre prendere in considerazione misure di efficienza energetica nella pianificazione, negli interventi strategici e nelle decisioni di investimento in tutti i settori economici.
Figura 2 - Efficienza energetica: progressi rispetto agli obiettivi per il 2020 26 (in Mtep)
2.3.Sicurezza energetica
Nonostante la forte pressione che la crisi della COVID-19 ha esercitato sulla domanda di energia in termini di ampi scostamenti dai modelli di consumo normali per questo periodo, la preparazione degli Stati membri si è dimostrata solida e garantisce la continuità delle operazioni essenziali. Il quadro legislativo dell'Unione dell'energia sulla sicurezza energetica — in particolare il regolamento sulla preparazione ai rischi nel settore dell'energia elettrica e il regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas — è stato determinante per gestire l'impatto della crisi in questo settore.
Nel pieno della pandemia di COVID-19, nel giugno 2020 la Commissione ha pubblicato le buone pratiche e gli insegnamenti tratti per il settore dell'energia. I gruppi di esperti istituiti dalla legislazione dell'UE 27 hanno svolto un ruolo fondamentale nell'agevolare il coordinamento transfrontaliero, parallelamente all'ampia cooperazione e condivisione di informazioni tra gli Stati membri, i gestori dei sistemi e i pertinenti operatori del settore. Come seguito, la Commissione sta valutando le potenziali vulnerabilità e opzioni per migliorare la resilienza delle catene di approvvigionamento critiche per le tecnologie energetiche.
La strategia dell'UE sull'Unione della sicurezza 28 comprende una proposta volta a rafforzare la resilienza e la cibersicurezza delle infrastrutture energetiche critiche, la cui importanza è stata messa in evidenza dalla pandemia. La Commissione ha inoltre avviato i lavori su un codice di rete per garantire la cibersicurezza dei flussi transfrontalieri di energia elettrica 29 .
Nel settore dell'energia elettrica, l'attuazione del regolamento sulla preparazione ai rischi 30 assicura che gli Stati membri dispongano di strumenti per cooperare tra loro al fine di prevenire, prepararsi e mitigare le crisi. Inoltre, due nuove metodologie 31 hanno consentito alla Rete europea dei gestori dei sistemi di trasmissione dell'energia elettrica (ENTSO-E) di individuare, per la prima volta, gli scenari regionali di crisi dell'energia elettrica di maggior rilievo e di effettuare la prima valutazione stagionale dell'adeguatezza per l'estate scorsa sulla base di un nuovo approccio metodologico (le prospettive estive 2020). Sulla base degli scenari regionali saranno elaborati scenari nazionali e i piani di preparazione ai rischi degli Stati membri. La Commissione ha inoltre adottato una raccomandazione sull'equa compensazione 32 per gli Stati membri che si prestano reciprocamente assistenza per prevenire e gestire le crisi.
Le infrastrutture sono fondamentali perché un mercato funzioni bene e in modo efficiente ed è per questo che l'UE ha fissato obiettivi di capacità di interconnessione elettrica. Otto Stati membri 33 non hanno ancora raggiunto l'obiettivo del 10 % previsto per il 2020 34 . I progetti di interesse comune possono anch'essi stimolare gli sforzi di decarbonizzazione degli Stati membri e gettare le basi per i mercati guida dell'idrogeno in Europa. Possono ricevere sostegno dal meccanismo per collegare l'Europa e prevedere azioni nel quadro dell'iniziativa faro "Power up" del dispositivo per la ripresa e la resilienza al fine di integrare le tecnologie pulite e le energie rinnovabili attraverso reti modernizzate e una maggiore interconnettività.
Si stanno inoltre compiendo sforzi per assicurare il pieno utilizzo degli interconnettori esistenti e delle piattaforme digitali operative. Con l'attuazione delle disposizioni relative all'assetto del mercato interno dell'energia elettrica e, in particolare, con la diffusione dell'accoppiamento dei mercati, l'efficienza degli scambi di energia elettrica in Europa è aumentata considerevolmente 35 , 36 .
Per quanto riguarda la sicurezza dell'approvvigionamento di gas, gli Stati membri hanno predisposto piani d'azione preventivi e piani di emergenza 37 , 38 , che contengono misure per attenuare l'impatto di un'eventuale interruzione dell'approvvigionamento di gas e i rischi individuati a livello nazionale e regionale.
La Commissione continua ad aiutare gli Stati membri ad attuare il principio di solidarietà 39 , anche con l'obiettivo di garantire l'approvvigionamento ininterrotto di gas ai consumatori più vulnerabili anche in situazioni di gravi crisi.
La Commissione ha valutato le esperienze maturate con la legislazione vigente in materia di sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli idrocarburi e in autunno presenterà la sua relazione al Parlamento europeo e al Consiglio.
Per quanto riguarda la sicurezza e la protezione nucleare, l'UE dispone di un quadro globale che copre l'intero ciclo di vita del nucleare, compresa la gestione sicura e responsabile del combustibile esaurito e dei rifiuti radioattivi 40 . La Commissione ha continuato a monitorare attentamente l'attuazione di tale quadro negli Stati membri. L'UE ha inoltre continuato a promuovere elevati livelli di sicurezza nucleare al di fuori del suo territorio, in particolare nei paesi vicini che hanno già o prevedono di costruire centrali nucleari. L'attività di promozione passa attraverso il sostegno allo svolgimento di test di resistenza e al follow-up per favorire un'attuazione corretta e trasparente delle raccomandazioni. Il Consiglio europeo ha sottolineato in particolare l'importanza di garantire la sicurezza nucleare e ambientale della centrale nucleare bielorussa di Ostrovets.
2.4.Mercati interni dell'energia
Un mercato interno dell'energia pienamente integrato e ben funzionante è il mezzo più efficiente per garantire energia a prezzi accessibili e i segnali di prezzo necessari per gli investimenti nell'energia verde, assicurare l'approvvigionamento energetico e consentire una transizione alla neutralità climatica al costo minore. I mercati interni dell'energia elettrica e del gas sono stati rafforzati da importanti iniziative ma, nonostante i buoni progressi, sono necessari ulteriori sforzi per assicurare una maggiore integrazione.
Nel settore dell'energia elettrica, il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei", e in particolare le nuove norme sull'assetto del mercato (adottate nel 2019) 41 , ha spianato la strada per una gestione più adeguata delle nuove realtà dei mercati dominati dalla produzione di energia rinnovabile. Tali norme hanno creato condizioni migliori per promuovere la partecipazione dei consumatori ai mercati dell'energia e condizioni di parità per i nuovi operatori. Gli atti di esecuzione previsti in materia di interoperabilità dei dati dovrebbero contribuire a concretare tali condizioni e aiutare i clienti, insieme ai nuovi fornitori di servizi, a partecipare più attivamente al mercato. Il regolamento sull'energia elettrica 42 mira a garantire l'ulteriore integrazione dei mercati in questo settore rafforzando, in particolare, le norme sull'utilizzo massimo degli interconnettori elettrici che potenzieranno il commercio transfrontaliero, consentendo un uso più efficiente delle risorse energetiche nell'UE nel suo complesso. L'attuazione di una serie completa di regolamenti tecnici dell'UE (codici di rete) procede, con risultati positivi 43 .
Dal 2016 i prezzi totali al dettaglio dell'energia elettrica dei diversi Stati membri hanno seguito traiettorie convergenti, ma persistono ancora notevoli differenze. Nel 2019 i prezzi dell'energia elettrica per le utenze domestiche oscillavano tra 98 EUR/MWh in Bulgaria e 295 EUR/MWh in Danimarca. Il prezzo medio per l'UE era di 216 EUR/MWh. Nel complesso i prezzi al dettaglio sono ancora dominati da componenti che non sono il risultato della concorrenza ma che sono fissate dai regolatori (ad esempio oneri di rete regolamentati e imposte/prelievi).
Figura 3 - Prezzi dell'energia elettrica per le utenze domestiche nel 2019 (fascia DC)
44
A livello di mercato all'ingrosso, a oltre 20 anni dall'inizio della liberalizzazione del mercato gli operatori storici detengono ancora una posizione dominante nella maggior parte degli Stati membri e in alcuni paesi le loro quote di mercato superano persino l'80 %, configurando quasi un monopolio. La tendenza a regolamentare i prezzi in tali paesi spesso si è rivelata un ulteriore ostacolo per i nuovi operatori che desiderano entrare in concorrenza con quelli già affermati 45 .
Sebbene nell'ultimo decennio i prezzi al dettaglio dell'energia elettrica siano aumentati al di sopra del livello di inflazione, quelli dell'energia elettrica ad uso industriale sono aumentati mantenendosi al di sotto degli indici dei prezzi industriali e per i consumatori più grandi sono addirittura diminuiti. Negli ultimi anni gli oneri di rete, le imposte e i prelievi sono rimasti stabili o sono aumentati solo lievemente. Si osserva inoltre una minore pressione dei prelievi sui prezzi delle energie rinnovabili, parallelamente a un più ampio ricorso a strumenti di mercato che promuovono questo tipo di energie e all'eliminazione graduale dei vecchi regimi di sostegno. Di conseguenza, i prezzi per gli utenti finali sono stati determinati principalmente dalla variazione dei costi di produzione e di fornitura. Tuttavia tali variazioni non sono bastate a fornire segnali di mercato sufficienti anche a causa della componente regolamentata del prezzo per l'utente finale, che costituiva ancora una quota piuttosto consistente. Pertanto il fatto che in tutta l'UE i principali rivenditori al dettaglio di energia elettrica abbiano perso quote di mercato e che di conseguenza la concentrazione del mercato al dettaglio dell'energia elettrica sia diminuita non si è sempre pienamente tradotto in segnali di prezzo sufficientemente efficaci.
La combinazione di tutte le imposte e i prelievi incide significativamente sul prezzo finale dell'energia, in particolare quella elettrica, il che, come evidenziato dalla strategia dell'UE per l'integrazione del sistema energetico 46 , può creare distorsioni nell'uso di determinati vettori energetici. Gli Stati membri potrebbero prendere in considerazione l'impatto delle imposte e dei prelievi sui prezzi finali dell'energia per assicurare che le riforme e le modifiche dei segnali di prezzo portino a una transizione verso un'energia pulita ed equa in linea con gli obiettivi del Green Deal. Affinché la transizione verde sia anche socialmente equa sarà fondamentale affrontare gli effetti distributivi dei prezzi finali dell'energia e la relativa problematica della povertà energetica.
La direttiva sulla tassazione dell'energia 47 non raggiunge più il suo obiettivo primario relativo al corretto funzionamento del mercato interno: le aliquote minime d'imposta hanno perso il loro effetto e si applicano aliquote nazionali divergenti abbinate a un'ampia gamma di sgravi fiscali. Tali esenzioni e riduzioni sono di fatto forme di sovvenzioni ai combustibili fossili e contrastano con gli obiettivi del Green Deal europeo. La revisione della direttiva mira a colmare tali lacune.
Il mercato interno ha fatto significativi passi avanti verso il completamento nel settore del gas. L'aumento del volume degli scambi negli hub di gas naturale è proseguito nel 2020: in Europa, nel primo trimestre hanno registrato un incremento del 32 % su base annua (raggiungendo 5 010 TWh). Anche per quanto riguarda la connettività e l'accesso a diverse fonti di gas i progressi sono continui e nell'UE solo tre mercati hanno avuto accesso a meno di tre fonti di approvvigionamento. La convergenza dei prezzi è migliorata negli ultimi anni ed è stata maggiore nell'Europa nordoccidentale. Tuttavia nel 2019 ha subito un rallentamento a livello europeo, evidenziando differenze di prezzo più nette tra i diversi mercati in un numero maggiore di giorni nel corso dell'anno.
Nel complesso, nel 2019 i prezzi al dettaglio del gas sono aumentati rispetto al 2018. Tuttavia, poiché seguono l'andamento dei prezzi all'ingrosso con un leggero ritardo, è probabile che diminuiscano nuovamente nel prossimo futuro. I prezzi del gas per le utenze domestiche oscillavano tra 33 EUR/MWh in Ungheria e 116 EUR/MWh in Svezia. Il prezzo medio per l'UE era di 68 EUR/MWh. I consumatori del Lussemburgo sono quelli che hanno speso meno per imposte e prelievi. In Danimarca la quota dei costi di generazione e fornitura è stata la più bassa, mentre la quota costituita dalla tassazione è stata la più elevata. Per quanto riguarda i mercati dell'energia elettrica, le imposte/i prelievi e gli oneri di rete sono rimasti stabili o hanno registrato un lieve aumento e l'andamento dei prezzi è stato determinato dalla variazione dei costi di generazione e di fornitura.
Figura 4 - Prezzi del gas per le utenze domestiche nel 2019 (fascia D2)
48
La spesa dell'UE per le importazioni di energia evidenzia la sua dipendenza dalle importazioni di combustibili fossili e l'esposizione alla volatilità dei mercati internazionali: tra il 2016 e il 2018 è aumentata raggiungendo oltre 330 miliardi di euro l'anno e segnando un'inversione di tendenza rispetto al calo registrato dopo il picco massimo del 2013 (400 miliardi di EUR). L'impatto della pandemia di COVID-19 sui prezzi dell'energia ridurrà la spesa per le importazioni nel 2020 e, sebbene con la ripresa dell'economia i prezzi dovrebbero aumentare, potrebbe essere necessario aspettare fino al 2021 perché ritornino ai livelli del 2019.
Povertà energetica
Considerato che nel 2018 quasi 34 milioni di europei non hanno potuto permettersi di riscaldare adeguatamente le loro abitazioni 49 , la povertà energetica continua a rappresentare una grande sfida per l'UE. Nel periodo 2010-2018 tale indicatore ha registrato in media un'evoluzione positiva, ma vi sono state differenze significative nel ritmo di variazione nell'UE: in Bulgaria, Lettonia, Polonia, Portogallo e Romania la povertà energetica è diminuita significativamente, mentre in Grecia ha registrato un aumento importante. Sebbene la spesa energetica delle famiglie europee sia diminuita negli ultimi anni, sussistono ancora notevoli differenze tra gli Stati membri in termini sia di spesa assoluta che di quota di energia rispetto alla spesa totale delle famiglie. Nel 2018 l'8,3 % della spesa totale sostenuta dalle famiglie europee più povere era ancora destinato all'energia (e in alcuni paesi dell'Europa centrale e orientale tale percentuale arrivava al 15-22 %).
Una fornitura adeguata di calore, raffrescamento, illuminazione ed energia per alimentare gli apparecchi è essenziale per garantire un tenore di vita dignitoso e salute 50 . Gli sforzi strategici dell'UE in questo ambito proseguiranno in quanto l'impatto economico della COVID-19 potrebbe peggiorare la situazione, in particolare per i meno abbienti. La maggior parte degli Stati membri ha illustrato questo problema nel proprio piano nazionale per l'energia e il clima, e molti hanno fornito indicatori per analizzarne l'impatto. Tuttavia, la maggior parte di essi non ha ancora adottato un approccio sistematico per affrontarla. Per sostenere i loro sforzi, insieme alla presente comunicazione la Commissione ha pubblicato una raccomandazione sulla povertà energetica 51 e continua inoltre a sostenere l'Osservatorio europeo della povertà energetica dell'UE, che raccoglie dati, sviluppa indicatori e diffonde le migliori pratiche per affrontare il problema.
2.5.Ricerca, innovazione e competitività
Ricerca e innovazione
Per quanto riguarda la ricerca e l'innovazione (R&I), l'andamento della spesa pubblica e privata nell'UE non è incoraggiante: gli Stati membri spendono leggermente meno per R&I nel settore dell'energia pulita rispetto agli anni precedenti e, complessivamente, nell'UE gli investimenti pubblici in R&I nel settore delle tecnologie per l'energia pulita, espressi in percentuale del PIL, sono inferiori rispetto a quelli delle altre principali economie (cfr. figura 5). Questi dati rispecchiano una tendenza globale. L'Agenzia internazionale per l'energia osserva che nel 2019 la spesa pubblica per le tecnologie energetiche a basse emissioni di carbonio è stata inferiore rispetto al 2012.
Figura 5 - Stima dei finanziamenti pubblici
52
e privati
53
a R&I nelle priorità dell'Unione dell'energia. BERD (business expenditure on R&D) = spesa delle imprese in R&S.
Fonte: JRC
54
, sulla base di Agenzia internazionale per l'energia, Mission Innovation, Eurostat/OCSE.
In linea con questi risultati, anche l'attività complessiva di brevettazione nelle tecnologie per l'energia pulita è in calo dal 2012, mentre i brevetti per tecnologie di elevato valore, come le batterie e le applicazioni intelligenti, sono in aumento.
Secondo le stime, negli ultimi anni gli investimenti privati nelle priorità di R&I dell'Unione dell'energia (riguardanti una serie di settori economici) sono diminuiti. Inoltre, gli investimenti in R&I per le attività stabilite nel piano strategico europeo per le tecnologie energetiche, concordato tra gli Stati membri, l'industria, la comunità della ricerca e la Commissione, rappresentano solo il 15 % del fabbisogno stimato fino al 2030 55 . Si aggiunga poi il fatto che pochi Stati membri hanno obiettivi nazionali che mostrino percorsi adeguati fino al 2030 e al 2050 56 . Gli Stati membri hanno a disposizione una serie di strumenti di sostegno, quali Orizzonte Europa, il Fondo per l'innovazione e InvestEU. Il bando del Green Deal nell'ambito di Orizzonte 2020, con una dotazione di 1 miliardo di EUR, affronta le principali sfide sui versanti dell'energia e dell'integrazione del sistema, come la produzione di energia in mare e su terra, il sostegno agli elettrolizzatori su larga scala, l'uso di energia pulita nei porti e negli aeroporti, un'industria neutra in carbonio, nonché l'efficienza energetica e delle risorse nell'edilizia e nelle ristrutturazioni.
Competitività
La prima relazione sui progressi compiuti in materia di competitività 57 mostra che l'industria dell'UE è riuscita a cogliere l'opportunità creata dall'aumento della domanda di tecnologie energetiche pulite. La competitività del settore sta surclassando il settore delle tecnologie basate su fonti energetiche convenzionali per quanto riguarda il valore aggiunto, la produttività del lavoro, la crescita dell'occupazione e i tassi di penetrazione. Inoltre, in termini di PIL, il settore dell'energia pulita sta acquisendo importanza nell'economia dell'UE, mentre diminuisce il peso delle fonti energetiche convenzionali.
L'industria dell'Unione trae vantaggio dal ruolo di pioniere che gioca nelle tecnologie per l'eolico, l'idrogeno rinnovabile e l'energia oceanica. Tuttavia, l'aumento della capacità previsto in questi segmenti suggerisce che la sua struttura cambierà inevitabilmente.
Per recuperare il ritardo e creare un vantaggio competitivo nei settori in cui l'UE non gode (o non gode più) del vantaggio "del pioniere" sono necessari sforzi considerevoli. Le batterie agli ioni di litio e il solare sono particolarmente importanti dati l'aumento previsto della domanda, la loro modularità e il potenziale che hanno di essere utilizzate in altre applicazioni quali i sistemi solari integrati negli edifici, nei veicoli o in altre infrastrutture.
La Battery Alliance, vera e propria vetrina per le alleanze industriali, ha dimostrato come un maggiore coordinamento tra gli Stati membri, la comunità della ricerca e l'industria possa fornire agli operatori del settore lo slancio necessario per investire nella produzione di tecnologie pulite nell'UE. È giunto il momento di estendere questa idea ad altre tecnologie e settori di attività fondamentali. Sulla base di questo programma di successo, la Commissione ha lanciato un'alleanza europea per l'idrogeno pulito e un'alleanza europea per le materie prime.
Altre tecnologie fondamentali, come le reti intelligenti, sono altrettanto importanti in quanto creano valore per tutto ciò che è connesso alla rete. Secondo le previsioni, l'industria delle reti intelligenti dell'UE registrerà una crescita significativa nel prossimo decennio.
Sono necessari sforzi costanti per garantire scambi e investimenti esenti da distorsioni nei paesi terzi, anche in settori in cui l'UE è forte in termini di competitività ma deve sempre più far fronte a distorsioni quali obblighi di contenuto locale e procedure nazionali discriminatorie. Considerato che la grande maggioranza degli investimenti nelle tecnologie verdi sarà al di fuori dell'Unione europea, è necessario garantire che l'industria dell'UE possa competere in condizioni di parità e sfruttare il potenziale di occupazione e di crescita del Green Deal europeo.
Sovvenzioni
La necessità di intensificare gli sforzi per ridurre le sovvenzioni a consumi inefficienti sotto il profilo energetico e promuovere la transizione energetica è evidente. Per monitorare questo aspetto è fondamentale disporre di dati migliori sulle sovvenzioni all'energia, che al momento sono lacunosi, così come le informazioni contenute nei piani nazionali per l'energia e il clima. La relazione sulle sovvenzioni all'energia nell'UE 58 indica che nel 2018 ammontavano a 159 miliardi di EUR, con un aumento del 5 % rispetto al 2015. Oltre la metà di esse mira a sostenere la transizione verso l'energia pulita.
Come illustrato in dettaglio nell'allegato sulle sovvenzioni all'energia, nell'UE quelle ai combustibili fossili ammontavano a 50 miliardi di EUR (pari a un terzo di tutte le sovvenzioni dell'UE all'energia) nel 2018 e sono rimaste relativamente stabili nell'ultimo decennio, con un picco di 53 miliardi di EUR nel 2012. Hanno ripreso ad aumentare nel 2015, con una crescita del 6 % fino al 2018. Alcuni Stati membri, come l'Austria, la Danimarca, l'Estonia e l'Ungheria, hanno tuttavia controbilanciato questa tendenza generale riducendole notevolmente.
2.6.L'Unione dell'energia nel più ampio contesto del Green Deal
Transizione giusta
Gli obiettivi dell'Unione dell'energia sono chiaramente interconnessi a quelli più ampi del Green Deal, come nel caso della "transizione giusta" e del principio del "non lasciare indietro nessuno".
A tal fine la Commissione ha proposto il meccanismo per una transizione giusta, che si compone, tra l'altro, del fondo per una transizione giusta e che fa fronte ai costi economici e sociali della transizione climatica nelle regioni più vulnerabili fortemente dipendenti dal carbone, dalla lignite, dalla torba e dallo scisto bituminoso e ad alta intensità di carbonio. Un regime specifico per una transizione giusta nell'ambito di InvestEU è disponibile nel quadro del meccanismo per una transizione giusta, così come uno strumento di prestito per il settore pubblico che sosterrà gli investimenti opportuni per una transizione giusta. Come prerequisito per sbloccare tali fondi, ad esempio per sostenere la modernizzazione e la diversificazione economica, la riqualificazione e il miglioramento delle competenze 59 o gli investimenti su piccola scala nella transizione verso l'energia pulita, gli Stati membri devono elaborare piani territoriali per una transizione giusta che siano in linea, tra l'altro, con i rispettivi piani nazionali per l'energia e il clima.
I piani territoriali per una transizione giusta sono importanti anche nel contesto del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Per assistere i portatori di interessi, la Commissione ha creato la piattaforma per una transizione giusta per fornire informazioni sulle opportunità di finanziamento e aggiornamenti sui regolamenti, e facilita lo scambio delle migliori pratiche e iniziative settoriali. Si baserà sui lavori dell'attuale iniziativa per le regioni carbonifere in transizione 60 , che amplierà, offrendo un'assistenza su misura e orientata alle esigenze e lo sviluppo di capacità. L'iniziativa per le regioni carbonifere in transizione manterrà il ruolo di consulenza alle regioni che utilizzano combustibili fossili e sarà uno dei due assi di intervento della piattaforma.
Qualità dell'aria
La qualità dell'aria continua a migliorare, ma è ancora motivo di preoccupazione in diverse regioni e città. Gli sforzi congiunti dell'UE e degli Stati membri hanno portato a una riduzione delle emissioni di inquinanti atmosferici nell'UE negli ultimi decenni (con l'eccezione, degna di nota, dell'ammoniaca), portando alla diminuzione sia del numero di zone di qualità dell'aria con valori superiori ai limiti dell'UE per il particolato, sia del numero stimato di decessi prematuri dovuti all'inquinamento atmosferico, che secondo le stime più recenti sono passati a circa 400 000 all'anno da circa 1 milione nel 1990 61 .
L'inquinamento atmosferico comporta anche costi sociali, in quanto le persone con redditi più bassi tendono a subirne maggiormente le conseguenze a causa sia di una maggiore esposizione che di una maggiore vulnerabilità. In generale, le regioni dell'UE con il PIL pro capite più basso registrano un'esposizione a concentrazioni più elevate di particolato fine rispetto ad altre 62 . La povertà energetica è inoltre legata all'uso di combustibili solidi per riscaldare le abitazioni e cucinare, il che porta a una scarsa qualità dell'aria ambiente e dell'aria all'interno dei locali 63 .
Mappa 1. Relazione n. 22/2018 dell'Agenzia europea dell'ambiente, "Unequal exposure and unequal impacts: social vulnerability to air pollution, noise and extreme temperatures in Europe."
I cambiamenti strutturali indotti dalle politiche dell'Unione dell'energia hanno contribuito a ridurre le emissioni di inquinanti atmosferici del settore, in particolare attraverso una maggiore efficienza energetica negli edifici, progressi verso la graduale eliminazione del carbone e lo sviluppo di energie rinnovabili non combustibili e di mezzi di trasporto più sostenibili 64 . Altro strumento nell'arsenale contro l'inquinamento è l'obiettivo "inquinamento zero" del Green Deal europeo per un ambiente privo di sostanze tossiche.
Dimensione internazionale
Nonostante gli sforzi compiuti a livello mondiale, i dati scientifici più recenti dimostrano che le emissioni di gas a effetto serra continuano ad aumentare. Sebbene la prossima conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici sia stata rinviata al 2021 65 , il 2020 rimane un anno cruciale per aumentare il livello di ambizione in materia di clima in tutto il mondo.
Grazie ai partenariati strategici volti ad attuare l'accordo di Parigi, l'UE aiuta i suoi partner a tradurre la loro visione di un'economia a basse emissioni e resiliente ai cambiamenti climatici in politiche e interventi realizzabili, anche nel settore dell'energia. Sul fronte diplomatico, l'UE ha organizzato riunioni ministeriali con la Cina e il Canada sull'azione per il clima e ha condotto varie iniziative mirate attraverso le sue delegazioni nei paesi terzi. Sta inoltre lavorando a stretto contatto con le presidenze e i partner del G7 e del G20 per promuovere l'agenda globale per il clima e pone maggiormente l'accento sul sostegno agli sforzi dei paesi situati nelle vicinanze immediate dell'UE: i paesi dei Balcani occidentali, del partenariato orientale, del vicinato meridionale e dell'Africa. Negli ultimi anni sono stati compiuti alcuni progressi a livello internazionale anche in materia di emissioni del trasporto aereo e marittimo: è necessario intervenire urgentemente in questi settori, considerando il loro crescente contributo alle emissioni di gas a effetto serra nell'UE e a livello mondiale.
L'UE promuove inoltre gli investimenti nell'energia pulita nei paesi partner, offrendo opportunità commerciali per le industrie europee a basse emissioni di carbonio all'avanguardia. Questi investimenti rafforzano anche il suo ruolo di guida a livello mondiale nelle tecnologie per l'energia pulita, favorendo le esportazioni e dando impulso alla crescita e all'occupazione nell'Unione.
66 A livello multilaterale l'UE ha promosso la cooperazione internazionale sulle energie rinnovabili, nel quadro dell'Agenzia internazionale per le energie rinnovabili, e sullo sviluppo e la diffusione di tecnologie pulite, nel quadro della riunione ministeriale sull'energia pulita e l'iniziativa Mission Innovation. L'UE partecipa attivamente ai negoziati per modernizzare il trattato sulla Carta dell'energia e ha presentato proposte sostanziali, complete e ambiziose volte ad aggiornare le disposizioni del trattato sulla protezione degli investimenti e ad allineare il trattato agli obiettivi a lungo termine dell'accordo di Parigi e alle proprie politiche in materia di transizione energetica.
67 68 L'impegno internazionale dell'UE ha contribuito a diversificare le fonti energetiche europee e garantire la sicurezza energetica. L'UE mantiene un dialogo regolare con i principali fornitori e partner in materia di energia, sia a livello bilaterale sia attraverso piattaforme multilaterali, cercando anche di garantire la liquidità e flessibilità del mercato mondiale del gas naturale liquefatto (GNL). Alla fine del 2019, grazie al contributo della Commissione europea, i colloqui tra l'Ucraina e la Federazione russa sono stati conclusi con successo, consentendo al gas naturale proveniente dalla Russia di continuare a transitare attraverso l'Ucraina.
Attraverso la Comunità dell'energia l'Unione ha continuato ad assistere le parti contraenti nel processo di adozione degli elementi chiave dell'acquis unionale in materia di clima e di energia così da consentire una maggiore integrazione dei mercati con l'UE. Proseguono i lavori per l'elaborazione, da parte delle parti contraenti, di piani nazionali per l'energia e il clima e per l'individuazione dei relativi obiettivi per il 2030.
Un altro tema a cui la Commissione europea sta dedicando grande attenzione è la sicurezza nucleare oltre i confini dell'Unione: esperti tecnici del gruppo dei regolatori europei in materia nucleare e della Commissione hanno effettuato una valutazione inter pares dell'attuazione dei piani d'azione dei test di resistenza nucleari dell'Armenia e della Bielorussia.
L'UE ha dimostrato il suo costante impegno a favore dell'attuazione dell'allegato III del piano d'azione congiunto globale sulla cooperazione nucleare per fini civili con l'Iran e ha messo in campo una serie di attività incentrate sulla sicurezza e sull'integrazione del paese nel quadro giuridico internazionale in materia di nucleare, mirando inoltre a rafforzare la cooperazione sul piano dell'energia pulita e del clima.
3.Perseguire la ripresa verde e un'economia sostenibile
Il Green Deal, adottato nel dicembre 2019 69 , sostiene la transizione dell'UE verso una società equa e prospera che risponda alle sfide poste dai cambiamenti climatici e al degrado ambientale, migliorando la qualità della vita per le generazioni attuali e future e perseguendo una transizione giusta.
Sin dall'insorgenza della crisi della COVID-19, la Commissione ha incentrato il piano di ripresa dell'UE sulla transizione verde, la cui accelerazione rafforzerà la competitività, la resilienza e la posizione dell'Europa come attore globale. Nel contesto del Green Deal europeo stanno prendendo forma misure specifiche nei settori dell'energia, dell'industria, dell'agricoltura, dell'alimentazione e della biodiversità (riquadro 2) ed entro la fine del 2020 sono previste altre importanti iniziative per guidare la decarbonizzazione dell'Europa nei settori dell'energia e dei trasporti.
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Riquadro 2 - Iniziative emblematiche dal 1º dicembre 2019 ·Comunicazione sul Green Deal europeo (COM(2019) 640) ·Proposta di legge europea sul clima (COM(2020) 80) ·Piano di investimenti del Green Deal europeo (COM(2020) 21) ·Proposta di regolamento che istituisce il Fondo per una transizione giusta (COM(2020) 22) ·Strategia europea per i dati (COM(2020) 66 final) ·Piano d'azione per l'economia circolare (COM(2020) 98). ·Strategia "Dal produttore al consumatore" (COM(2020) 381) ·Strategia dell'UE sulla biodiversità fino al 2030 (COM(2020) 380) ·Proposta di regolamento che istituisce il programma InvestEU (COM(2020) 403) ·Comunicazione "Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l'Europa" (COM(2020) 562) ·Valutazione a livello dell'Unione dei piani nazionali per l'energia e il clima (COM(2020) 564) ·Proposta modificata di legge europea sul clima (COM(2020) 563) ·Comunicazione sull'integrazione del sistema energetico (COM(2020) 299) ·Strategia per l'idrogeno per un'Europa climaticamente neutra (COM(2020) 301) ·Comunicazione sulla strategia dell'UE per ridurre le emissioni di metano (COM(2020) 663) ·Un'ondata di ristrutturazioni per l'Europa (COM(2020) 662, SWD(2020) 550) ·Strategia per una mobilità sostenibile e intelligente (di prossima pubblicazione) |
Parallelamente alla presente relazione sullo stato dell'Unione dell'energia e alla valutazione a livello di UE dei piani nazionali per l'energia e il clima 70 , la Commissione pubblica una valutazione specifica per paese delle 27 versioni finali dei piani nazionali integrati per l'energia e il clima. Questi documenti 71 valutano se e in che modo l'insieme degli obiettivi, dei traguardi e dei contributi nazionali concorrerà al raggiungimento degli obiettivi del quadro strategico dell'Unione dell'energia e analizzano inoltre in che misura gli Stati membri hanno tenuto conto delle raccomandazioni formulate dalla Commissione nel giugno 2019 72 . I piani nazionali per l'energia e il clima costituiscono la base per un processo iterativo continuo tra l'UE e i suoi Stati membri e la valutazione invita pertanto questi ultimi a intraprendere ulteriori azioni in diversi settori. Le carenze e le lacune rimanenti dovranno essere affrontate mediante uno sforzo collettivo a livello nazionale e di UE: le misure politiche dell'Unione consolideranno e integreranno le azioni nazionali.
3.1.Trasformare il sistema energetico dell'UE
Per conseguire una profonda decarbonizzazione in tutti i settori dell'economia, l'UE deve garantire che il suo sistema energetico sia trasformato in profondità. A tal fine, nel luglio 2020 la Commissione ha adottato una strategia dell'UE sull'integrazione del sistema energetico 73 in cui ha delineato la propria visione per accelerare la transizione verso un sistema energetico più integrato e garantirne una pianificazione e un funzionamento coordinati. Sempre nel luglio 2020 la Commissione ha adottato anche una strategia per l'idrogeno in cui definisce la sua visione per rafforzare in modo significativo il ruolo dell'idrogeno pulito come vettore energetico 74 , che consiste, segnatamente, nel rendere economicamente competitivi l'idrogeno rinnovabile e a basse emissioni di carbonio e i combustibili sintetici suoi derivati. Insieme alla strategia per l'idrogeno, la Commissione ha anche varato l'alleanza europea per l'idrogeno pulito.
I nuovi ambiziosi obiettivi in materia di clima e i profondi cambiamenti necessari per il funzionamento del sistema energetico dell'Unione richiedono anche una nuova visione per l'infrastruttura energetica dell'UE, motivo per cui la Commissione sta rivedendo gli orientamenti per le reti transeuropee nel settore dell'energia 75 . Pur continuando a concentrarsi sulle infrastrutture elettriche necessarie per integrare le energie rinnovabili, la Commissione istituirà anche un quadro per migliorare ulteriormente la diffusione di tecnologie e infrastrutture innovative, come le reti intelligenti, le reti di idrogeno o le reti offshore integrate. Ciò svolgerà anche un ruolo importante per la transizione verso una mobilità sostenibile e intelligente nell'UE.
3.2.Un traguardo climatico più ambizioso
Aggiornamento del quadro politico
In vista dell'obiettivo dell'UE di diventare climaticamente neutra entro il 2050, nel settembre 2020 la Commissione ha adottato una comunicazione su un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l'Europa 76 e la proposta modificata di legge europea sul clima 77 per portare l'obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2030 da almeno il 40 % ad almeno il 55 % (emissioni e assorbimenti inclusi) rispetto ai livelli del 1990, fissando così un traguardo ambientale più ambizioso. Al fine di conseguirlo, la comunicazione delinea inoltre le azioni necessarie in tutti i settori dell'economia e avvia il processo di riesame dei principali strumenti legislativi che si concluderà entro giugno 2021. La Commissione sta anche lavorando a nuove norme per i gas fluorurati a effetto serra e per le sostanze che riducono lo strato di ozono, che saranno presentate entro la fine del 2021.
Il Green Deal ha inoltre annunciato l'adozione di una nuova e più ambiziosa strategia dell'UE in materia di adattamento ai cambiamenti climatici. Gli effetti dei cambiamenti climatici sono già avvertiti nel settore dell'energia, ad esempio con una produzione di energia idroelettrica meno prevedibile o addirittura con la chiusura di alcune centrali nucleari a causa della scarsa disponibilità di acqua di raffreddamento in caso di siccità gravi 78 . Le sfide davanti a noi sono enormi 79 .
Il Green Deal include anche il patto europeo per il clima che mira a coinvolgere i singoli cittadini e le comunità nell'azione per il clima. Basandosi sulle iniziative esistenti, offrirà uno spazio per progettare una nuova azione per il clima, condividere informazioni, avviare attività dal basso e presentare soluzioni che altri possano seguire.
La Commissione ha inoltre adottato una comunicazione su una strategia dell'UE per ridurre le emissioni di metano nel cui ambito saranno presentate proposte per contribuire a ridurre le emissioni di metano nell'UE e promuovere e sostenere azioni analoghe in tutto il mondo. La strategia copre i principali settori dell'agricoltura, dell'energia e dei rifiuti responsabili di emissioni di metano. Per quanto riguarda l'energia, si concentra sul miglioramento della misurazione, su una comunicazione rigorosa e trasparente e su una verifica credibile delle emissioni di metano.
La maggiore ambizione in materia di clima richiede un aumento senza precedenti della produzione di energia rinnovabile. Come annunciato nel Green Deal, le energie rinnovabili offshore svolgeranno un ruolo chiave in tal senso e, per agevolare il processo, nell'autunno 2020 la Commissione adotterà la propria visione strategica per l'energia offshore prodotta a partire da fonti naturali e pulite come il vento, il sole, il moto ondoso e delle maree.
Anche i carburanti alternativi sostenibili contribuiranno alla transizione verso un sistema di trasporti più sostenibile. La Commissione presenterà presto una strategia per una mobilità intelligente e sostenibile e sta lavorando a iniziative volte a promuovere l'approvvigionamento e la diffusione di carburanti alternativi sostenibili, in particolare nel trasporto aereo e per vie navigabili.
Panoramica delle proposte presentate dagli Stati membri per le strategie di decarbonizzazione a lungo termine
Le Parti dell'Accordo di Parigi erano state invitate a comunicare entro il 2020 le rispettive strategie di sviluppo a basse emissioni di carbonio sul lungo periodo, ossia fino alla metà del secolo. Il processo di elaborazione di tali strategie è stabilito dal regolamento sulla governance, che impone agli Stati membri di elaborare e presentare alla Commissione, entro il 1º gennaio 2020, la loro strategia a lungo termine in una prospettiva di almeno 30 anni.
Finora solo 16 Stati membri 80 hanno presentato una strategia a lungo termine: 13 di esse fanno riferimento, esplicitamente o implicitamente, alla neutralità climatica 81 , mentre le altre tre mirano a ridurre le emissioni nazionali dell'80-95 % rispetto al 1990. Tuttavia spesso manca una definizione chiara del termine utilizzato per l'obiettivo generale, né è chiaro se gli obiettivi fissati dagli Stati membri siano giuridicamente vincolanti. Anche la comunicazione obbligatoria dei contenuti varia da uno Stato membro all'altro. Di conseguenza la Commissione non può ancora fornire una valutazione dettagliata per stabilire se le strategie nazionali a lungo termine saranno sufficienti per conseguire collettivamente l'obiettivo della neutralità climatica dell'UE, né è in grado di dare informazioni su un eventuale divario complessivo.
3.3.Politiche in materia di energia e clima essenziali per la ripresa
La crisi della COVID-19 ha avuto un impatto significativo sull'economia dell'UE, senza tuttavia modificare in modo strutturale gli investimenti e le riforme che occorrono per conseguire il traguardo climatico che si vuole più ambizioso. La mobilitazione di ingenti investimenti aggiuntivi e la promozione di una transizione giusta sono sfide reali. Nel contesto della ripresa post-COVID-19, l'Europa si trova di fronte a un'occasione unica di investire a sostegno del rilancio dell'economia dell'UE, accelerando nel contempo la transizione verde e digitale. Una ripresa economica che segua qualsiasi altro percorso, e che si tradurrebbe in pratiche non sostenibili, semplicemente non è un'opzione.
Insieme al dispositivo per la ripresa e la resilienza, suo strumento chiave, il piano dell'UE per la ripresa svolgerà un ruolo cruciale in tali investimenti e riforme. Offrirà sostegno finanziario attraverso i programmi di finanziamento dell'UE alle riforme e agli investimenti intrapresi dagli Stati membri per mitigare l'impatto economico e sociale della pandemia e rendere le economie dell'Unione più sostenibili, resilienti e più preparate alle sfide della transizione verde e digitale. Inoltre, la politica di coesione sarà fondamentale per una ripresa equilibrata e per garantire che nessuno sia lasciato indietro.
Gli Stati membri individueranno le riforme e gli investimenti prioritari e ne daranno conto. In considerazione dell'obiettivo, concordato nella riunione del Consiglio europeo del luglio 2020 82 , volto a destinare all'azione per il clima il 30 % della spesa dell'UE, la Commissione ha invitato gli Stati membri a garantire, per ciascun piano per la ripresa e la resilienza, che almeno il 37 % della spesa sia legata al clima. Nella strategia annuale di crescita sostenibile per il 2021 83 la Commissione incoraggia vivamente gli Stati membri a includere nei loro piani riforme e investimenti in un numero limitato di settori faro, al fine di affrontare le sfide comuni attraverso un approccio coordinato e trarre benefici tangibili per l'economia e i cittadini. Tra questi vi sono le iniziative faro "Power up", che consiste nell'anticipare la diffusione delle tecnologie pulite e adeguate alle esigenze del futuro, in particolare le energie rinnovabili e l'idrogeno; "Renovate", per migliorare l'efficienza energetica e delle risorse degli edifici; e "Recharge and refuel", volta ad accelerare l'uso di sistemi di trasporto sostenibili, accessibili e intelligenti, stazioni di ricarica e rifornimento e l'ampliamento dei trasporti pubblici.
A tal fine, gli Stati membri dovrebbero basarsi sui rispettivi piani nazionali per l'energia e il clima e fornire al loro interno indicazioni tempestive su come garantiranno coerenza e complementarità e su come specifici investimenti o politiche e misure ivi stabiliti potrebbero essere accelerati con l'aiuto dei piani per la ripresa e la resilienza.
Andando nella stessa direzione, le singole valutazioni dei piani nazionali per l'energia e il clima forniscono agli Stati membri importanti orientamenti sugli investimenti e sulle riforme fondamentali in materia di energia e clima che potrebbero contribuire a una ripresa sostenibile e verde in tutta l'UE. La Commissione invita gli Stati membri a prendere in considerazione tali orientamenti e ha intavolato con essi un dialogo su questi settori prioritari nel contesto delle discussioni sulla ripresa e la resilienza.
Gli edifici sono responsabili di circa il 40 % del consumo energetico e del 36 % delle emissioni di gas a effetto serra nell'UE. Dato che la maggior parte degli edifici esistenti sarà probabilmente ancora in uso nel 2050 non c'è tempo da perdere: dobbiamo ristrutturarli e renderli più efficienti dal punto di vista energetico per conseguire la neutralità climatica entro la metà del secolo. Per questo motivo la Commissione ha adottato una comunicazione sull'ondata di ristrutturazioni per l'Europa 84 che mira ad almeno raddoppiare il tasso annuo di ristrutturazione energetica degli edifici residenziali e non residenziali entro il 2030 e a promuovere ristrutturazioni energetiche profonde. Investire in edifici efficienti sotto il profilo energetico ridurrà la povertà energetica e aumenterà il benessere, oltre a creare uno stimolo quantomai necessario per l'intera catena del valore dell'edilizia e della ristrutturazione, che è stata duramente colpita dalla crisi della COVID-19.
Facilitare la ristrutturazione degli edifici, in particolare per le famiglie a basso reddito, è fondamentale per garantire una transizione giusta. La politica di coesione rimarrà un'importante fonte di finanziamento dell'UE per gli investimenti diretti nell'efficienza energetica degli edifici e nella loro ristrutturazione per migliorare i livelli di prestazione energetica. Tuttavia, sarà necessario fare di più. Il Fondo per una transizione giusta di cui sopra mobiliterà fondi nelle regioni dell'UE in cui occorreranno maggiori sforzi per realizzare la transizione verso un'economia climaticamente neutra entro il 2050.
Inoltre, i nuovi meccanismi di finanziamento dell'ETS (il Fondo per l'innovazione e il Fondo per la modernizzazione) forniranno altri 24 miliardi di EUR per la dimostrazione di tecnologie innovative a basse emissioni di carbonio in tutta l'UE e per la modernizzazione dei sistemi energetici negli Stati membri beneficiari. La Commissione ha già lanciato il primo invito per il Fondo per l'innovazione, mentre il Fondo per la modernizzazione sarà operativo nel 2021.
I piani nazionali per la ripresa e la resilienza rappresentano un'opportunità unica - di quelle che arrivano una sola volta per generazione - per "ricostruire meglio" e investire in un modello economico adatto al XXI secolo. Nel resto del mondo, anche gli altri governi cercheranno di investire massicciamente per sostenere la ripresa economica 85 . Gli investimenti necessari per rilanciare le economie devono alleggerire l'onere che graverà sulle spalle delle generazioni future, non appesantirlo. L'UE è pienamente impegnata con i suoi partner internazionali per mettere in atto strategie di ripresa verde e orientare gli investimenti verso attività economiche ecosostenibili.
4.Conclusioni e prospettive
Oggi più che mai l'Unione dell'energia è un pilastro essenziale per conseguire gli obiettivi del Green Deal. Il quadro di pianificazione integrato stabilito nel regolamento sulla governance, nel complesso, è stato attuato correttamente. Il quadro dell'Unione dell'energia si è dimostrato solido di fronte alla notevole pressione generata dalla crisi della COVID-19, con ampi scostamenti dai normali modelli di consumo che hanno messo alla prova la resilienza del nostro sistema energetico. La transizione dell'UE verso la neutralità climatica entro il 2050 poggia, in generale, su buone basi.
Tuttavia non c'è spazio per l'autocompiacimento. I prossimi mesi saranno cruciali e la Commissione sosterrà pienamente gli Stati membri nell'elaborazione di piani nazionali per la ripresa e la resilienza solidi e adeguati alle esigenze del futuro per dare slancio a un'Europa sostenibile e socialmente equa. Il suo sostegno si baserà sugli orientamenti forniti agli Stati membri nell'ambito della valutazione dei singoli piani nazionali per l'energia e il clima e sulle iniziative faro europee individuate nell'ambito della strategia annuale di crescita sostenibile 2021 nel quadro del dispositivo per la ripresa e la resilienza.
In tale contesto occorre intensificare quanto prima gli sforzi volti a ridurre il sostegno a consumi inefficienti sotto il profilo energetico e a riorientarlo verso misure che promuovano la transizione verso l'energia pulita. Come delineato nel Green Deal europeo, le sovvenzioni ai combustibili fossili dovrebbero essere eliminate. Per promuovere l'azione e l'uso efficiente delle assegnazioni nell'ambito del meccanismo per la ripresa e la resilienza, la Commissione coopererà con gli Stati membri per rafforzare le azioni volte a ridurre il consumo di combustibili fossili ed eliminare gradualmente le sovvenzioni a loro favore, anche attraverso le azioni annunciate nella comunicazione "Valutazione a livello dell'UE dei piani nazionali per l'energia e il clima" 86 .
Inoltre, la Commissione si adopererà per contrastare la diminuzione osservata degli investimenti in ricerca e innovazione a livello nazionale al fine di rafforzare il potenziale di crescita sostenibile a lungo termine, e una delle vie percorribili è la combinazione di finanziamenti pubblici e privati lungo tutta la catena del valore grazie ad alleanze industriali, come per le batterie o l'idrogeno. Nelle prossime discussioni con gli Stati membri, l'industria e i portatori di interessi, la Commissione si concentrerà sulle industrie e sugli innovatori nell'UE che svilupperanno le tecnologie pulite necessarie e potranno promuoverle a livello mondiale.
La Commissione continuerà a collaborare strettamente con gli Stati membri e proporrà soluzioni specifiche laddove sono ancora necessari sforzi per attuare la legislazione concordata, il che include, ad esempio, la piattaforma dell'UE per lo sviluppo delle rinnovabili e il meccanismo di finanziamento dell'energia rinnovabile dell'UE. Al di là della normativa già approvata, le iniziative varate oggi in materia di edifici e metano integrano gli sforzi per rendere più ambizioso l'obiettivo climatico europeo per il 2030 e saranno seguite, entro la fine dell'anno, da iniziative in materia di energia offshore e infrastrutture energetiche transeuropee.
Sulla base di un ampio dibattito pubblico e del processo di consultazione, la Commissione preparerà le principali proposte legislative entro giugno 2021, spianando la strada a una rapida adozione al fine di realizzare l'ambizione più decisa in materia di clima ed energia per il 2030 e di contribuire agli obiettivi del Green Deal europeo.
Il regolamento sulla governance ha concepito la relazione sullo stato dell'Unione dell'energia come base che consenta al Parlamento europeo e al Consiglio di esaminare i progressi compiuti e come base di discussione con tutte le parti interessate. Quest'anno più che mai il dialogo è fondamentale.
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
ALLEGATO
della
RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Relazione 2020 sullo stato dell'Unione dell'energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima
Relazione sullo stato di avanzamento del mercato interno dell'energia
1. Introduzione
2. Mercati all'ingrosso dell'energia elettrica
2.1. Indicatori chiave
2.1.1. Prezzi all'ingrosso - indicazioni del buon funzionamento dei mercati
2.1.2. Dimensione geografica dei mercati dell'elettricità: resta del lavoro da fare per superare la frammentazione
2.1.3. Concentrazione del mercato: la posizione dominante dei gestori storici rimane un problema in molti paesi
2.2. Sviluppi normativi fondamentali
2.2.1. Un progetto unico: l'accoppiamento dei mercati dell'UE
2.2.2. Armonizzazione globale delle norme di scambio dell'energia e di funzionamento del sistema attraverso i codici di rete: una nuova forma di armonizzazione collettiva dell'energia a livello dell'UE
2.2.3. Pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei": progressi compiuti nella realizzazione del nuovo assetto del mercato dell'energia elettrica
2.2.3.1. Aprire le frontiere dell'energia elettrica: la regola del 70 %
2.2.3.2. Meccanismi di regolazione della capacità più coordinati e meno dannosi
2.2.3.3. La corretta attuazione delle norme sulla separazione per lo stoccaggio
3. Mercati del gas all'ingrosso
3.1. Indicatori chiave: concentrazione, liquidità e convergenza
3.2. Sviluppi normativi fondamentali
3.2.1. Fusioni di mercati
3.2.2. Codici di rete del gas
3.3. Decarbonizzazione del settore del gas
3.3.1. L'integrazione del biometano e dei piccoli produttori
3.3.2. Problemi di qualità del gas
3.3.3. Preparazione del mercato e dell'infrastruttura per l'idrogeno
4. Mercati al dettaglio
4.1. Concentrazione del mercato
4.1.1. Energia elettrica
4.1.2. Gas
4.2. Prezzi al dettaglio (comprese le componenti dei prezzi)
4.2.1. Prezzi dell'energia elettrica
4.2.2. Prezzi del gas
4.3. Gli interventi statali nei prezzi al dettaglio dell'energia elettrica e del gas
4.3.1. Il segmento domestico
4.3.2. Il segmento non domestico
4.4. Protezione dei consumatori e rafforzamento del loro ruolo
1.Introduzione
Sebbene il mercato interno sia spesso considerato uno strumento per tenere sotto controllo i prezzi per i consumatori e trasmettere segnali di investimento validi agli investitori, negli ultimi anni è diventato chiaro che esso riveste anche un'importanza cruciale per conseguire gli ambiziosi obiettivi climatici dell'UE. L'integrazione dei 27 sistemi energetici nazionali in un unico mercato dell'UE è essenziale per una decarbonizzazione efficiente: essa consentirà scambi transfrontalieri delle energie rinnovabili, beneficiando della diversità e della complementarità del potenziale di generazione nelle diverse regioni dell'UE. Grazie ai mercati transfrontalieri si può evitare una buona parte delle emissioni di CO2 derivanti dalla generazione di energia di riserva d'origine fossile che è necessaria in sistemi energetici nazionali frammentati. Il buon collegamento dei mercati migliora anche la sicurezza dell'approvvigionamento.
Malgrado tutti gli sforzi che prevedono l'impiego di fondi pubblici, questi da soli non bastano a coprire gli enormi investimenti richiesti dalla transizione energetica. Solo mercati ben organizzati e ben regolamentati saranno in grado di mobilitare gli investimenti privati necessari per realizzare un'economia senza emissioni di carbonio. Un mercato interno dell'energia pienamente integrato e ben funzionante è lo strumento più efficace per garantire i) i segnali di prezzo necessari per gli investimenti nell'energia verde e nelle tecnologie verdi, ii) energia a prezzi accessibili e iii) un approvvigionamento energetico sicuro in una transizione a costo minimo verso la neutralità climatica 1 .
Il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei", in particolare le nuove norme sull'assetto del mercato dell'energia elettrica adottate nel 2019 2 , ha creato un quadro più adatto alle nuove realtà dei mercati dell'energia sempre più dominate dalla produzione di rinnovabili e per promuovere la partecipazione dei consumatori ai mercati dell'energia, consentendo alle rinnovabili di diventare la nuova struttura portante del sistema elettrico. Il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei" ha inoltre preparato il terreno per un migliore uso degli interconnettori tra gli Stati membri (cfr. sezione 2.2.3.1 per maggiori dettagli). Norme chiare per massimizzare l'uso della capacità di interconnessione stimoleranno gli scambi transfrontalieri, consentendo un uso più efficiente delle risorse energetiche in tutta l'UE. L'attuazione di tutto l'insieme di regolamenti tecnici dell'UE (codici di rete) procede positivamente, come dimostrato dall'accoppiamento dei mercati dell'energia elettrica introdotto con buon esito nell'UE o dagli ottimi risultati ottenuti nella diversificazione delle forniture e nell'aumento della liquidità nei mercati del gas (cfr. 2.2.1 per maggiori dettagli).
Esistono tuttavia ancora carenze nel mercato dell'energia, sia al dettaglio che all'ingrosso, le quali aumentano inutilmente i costi per i consumatori e l'industria. Porre rimedio a tali carenze è quindi cruciale per il successo della ripresa e una tappa importante nella transizione dell'economia verso la neutralità climatica. La necessità di decarbonizzare il sistema energetico ha comportato anche nuove sfide, come la progettazione di interventi statali necessari per sostenere la transizione energetica in modo da non ostacolare o frammentare indebitamente il mercato interno. Negli ultimi anni il funzionamento del mercato ha risentito in misura crescente del problema della compatibilità con i regimi di sostegno delle fonti rinnovabili o tradizionali di energia ("meccanismi di regolazione della capacità"). Il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei" ha affrontato tale problema e comprende norme specifiche per ottimizzare questo tipo di interventi statali.
Il 2020 ha fatto emergere grandi sfide a causa della crisi della COVID‑19. I mercati dell'energia hanno dovuto far fronte all'impatto delle misure di distanziamento sociale che hanno ridotto all'improvviso la domanda di energia e modificato radicalmente il comportamento di centinaia di milioni di europei. Malgrado l'aumento della volatilità e la fluttuazione della liquidità, il mercato interno dell'energia ha resistito alle perturbazioni e ha dimostrato la sua resilienza dinanzi alla crisi; i sistemi energetici sono stati in grado di gestire livelli record di energia elettrica da fonti rinnovabili.
In linea con gli obblighi del regolamento sulla governance 3 e della normativa settoriale applicabile 4 , la presente relazione analizza i progressi complessivi compiuti nella creazione di un mercato dell'energia completo e funzionante, in particolare nell'attuazione delle direttive sul gas e sull'energia elettrica.
2.Mercati all'ingrosso dell'energia elettrica
2.1. Indicatori chiave
2.1.1. Prezzi all'ingrosso - indicazioni del buon funzionamento dei mercati
Le recenti osservazioni del calo a medio termine dei prezzi all'ingrosso dal 2009 5 si sono rivelate valide per gli ultimi due anni. Se da un lato altri fattori, ad esempio la rapida crescita della generazione di energia da fonti rinnovabili, contribuiscono a tale andamento, dall'altro la diminuzione costante dei prezzi all'ingrosso dimostra che la concorrenza ha effetti tangibili sul mercato all'ingrosso 6 .
Dopo essere aumentati tra il 2016 e il 2018, i prezzi all'ingrosso sono scesi bruscamente nel 2019, quando la penetrazione delle energie rinnovabili ha raggiunto nuovi record, i prezzi del carbone e del gas sono calati e la domanda è rimasta modesta. La diminuzione dei prezzi è stata disomogenea nel nostro continente, facendo aumentare la differenza di prezzi tra vari mercati regionali. Rispetto allo stesso periodo del 2019, nel primo semestre del 2020 i prezzi sono scesi di percentuali compresi tra il 30 %, in alcuni mercati regionali dell'Europa meridionale, e il 70 % in alcune regioni settentrionali. L'aumento delle differenze potrebbe dipendere da capacità di interconnessione insufficienti, da una crescita disomogenea della generazione di energia da fonti rinnovabili nei mercati e da un prezzo notevolmente rafforzato della CO2, che ha colpito in particolare gli Stati membri con una maggiore presenza di combustibili fossili nel mix energetico. Nel 2020 tutte queste tendenze sono state amplificate dall'impatto negativo della COVID sull'attività economica e dal conseguente calo significativo della domanda di energia elettrica, che, unito alla crescente penetrazione delle rinnovabili e alla diminuzione dei prezzi del gas, ha portato i prezzi all'ingrosso a livelli molto bassi 7 .
Figura 1 - Prezzi dell'energia elettrica all'ingrosso: i prezzi regionali più bassi e più alti
Fonte: Platts, European Power Exchange
Nota: lo sfondo grigio rappresenta la differenza tra il prezzo massimo e il prezzo minimo.
2.1.2. Dimensione geografica dei mercati dell'elettricità: resta del lavoro da fare per superare la frammentazione
L'ulteriore attuazione dell'accoppiamento dei mercati ha determinato progressi tangibili migliorando le possibilità di approvvigionamento oltre i confini nazionali (cfr. sezione 2.2.1. per maggiori dettagli). Vi sono indicazioni che la concorrenza transfrontaliera sta aumentando in alcune regioni, ad esempio la regione nordica, e che le importazioni e le esportazioni di energia elettrica sono cresciute costantemente negli ultimi anni.
Figura 2 - Somma annua delle importazioni/esportazioni per l'UE 28
Fonte: " EUROSTAT [NRG_CB_E]"
Tuttavia, dall'analisi della struttura dei mercati dell'energia elettrica dell'UE si evince che le condizioni per l'offerta e la domanda presentano ancora notevoli differenze tra la maggior parte degli Stati membri e che è necessario proseguire gli sforzi per eliminare gli ostacoli transfrontalieri 8 . L'accoppiamento dei mercati a livello dell'intera UE e la piena attuazione dei codici di rete e degli orientamenti dell'UE, volti a ridurre gli ostacoli tecnici esistenti, saranno mete essenziali per superare la frammentazione residua dei mercati dell'UE.
2.1.3. Concentrazione del mercato: la posizione dominante dei gestori storici rimane un problema in molti paesi
Il funzionamento dei mercati dell'energia richiede un grado minimo di concorrenza. Minore è la concentrazione del mercato, maggiore è il grado di concorrenza potenziale. In generale i mercati con livelli elevati di concorrenza (vale a dire con minore concentrazione) presentano un livello dei prezzi inferiore rispetto ai mercati dominati da uno o pochi gestori. Analizzando l'evoluzione della concorrenza nel mercato europeo all'ingrosso dell'energia elettrica si evince che più di 20 anni dopo l'avvio della liberalizzazione del mercato, i gestori storici detengono ancora una posizione dominante nella maggior parte degli Stati membri, in alcuni di essi detengono quote di mercato persino superiori all'80 %, avvicinandosi a una posizione di monopolio. Va osservato che le dimensioni di un paese influenzano fortemente il livello di concentrazione del mercato. nei mercati piccoli e non collegati difficilmente c'è posto per un gran numero di fornitori. Inoltre la tendenza a regolamentare i prezzi in tali paesi spesso si è rivelata un ulteriore ostacolo per i nuovi operatori che vogliono entrare in concorrenza con quelli già affermati 9 .
Figura 3 - Quota di mercato delle maggiori società di generazione di energia elettrica nel 2018
Fonte: schede tecniche per paese della DG ENER basate sui sondaggi Eurostat relativi agli indicatori dei mercati dell' energia elettrica
La figura 3 mostra che malgrado la liberalizzazione la quota di produzione nazionale della società di generazione principale resta elevata in molti paesi. Pertanto consentire la concorrenza a livello di generazione e di approvvigionamento deve rimanere una priorità per la politica energetica nazionale e dell'UE, anche garantendo il rispetto delle norme in materia di concorrenza. La figura 3 mostra inoltre i benefici del collegamento transfrontaliero dei mercati, in quanto una maggiore interconnessione fisica e sistemi di negoziazione dell'energia elettrica più efficienti come l'accoppiamento dei mercati possono sostituire almeno in parte le alternative di approvvigionamento mancanti a livello nazionale, a vantaggio dei consumatori. L'energia elettrica rinnovabile in grado di competere sul mercato ha inoltre facilitato l'ingresso di nuovi operatori del mercato contribuendo a ridurre la concentrazione del mercato.
2.2. Sviluppi normativi fondamentali
2.2.1. Un progetto unico: l'accoppiamento dei mercati dell'UE
Molto è stato fatto per concretare il progetto dell'UE di collegare i mercati nazionali accoppiandoli. Lo scorso anno il progetto ha registrato ulteriori progressi, in particolare nell'accoppiamento dei mercati infragiornalieri.
Il fatto che i mercati dell'energia elettrica dell'UE operassero in modo sostanzialmente non coordinato e che l'energia elettrica non fosse indirizzata là dove era più necessaria ha portato alcuni Stati membri ad avviare, circa 10 anni fa, progetti volontari di accoppiamento dei mercati. L'accoppiamento dei mercati consente di aggregare le offerte di acquisto e vendita di energia elettrica di diversi Stati membri, al fine di garantire che l'energia elettrica sia indirizzata dove è più necessaria all'interno della regione in questione 10 L'introduzione graduale dell'accoppiamento dei mercati è diventata giuridicamente vincolante nel 2015.
L'introduzione dell'accoppiamento dei mercati in più di venti paesi a vantaggio di 380 milioni di consumatori resta l'unico progetto di questo tipo al mondo. Malgrado le complessità tecniche nel 2019 era prossimo al completamento. I grafici di seguito mostrano l'evoluzione dell'estensione del progetto di accoppiamento dei mercati infragiornaliero (a breve termine) e del giorno prima (entro 24 ore). Il 2018 e il 2019 sono stati anni particolarmente positivi, in quanto hanno visto l'avvio e l'estensione dell'accoppiamento unico infragiornaliero nella maggior parte dei paesi dell'UE e l'estensione del progetto di accoppiamento del giorno prima a nuove zone.
Figura 4 - Estensione geografica dell'accoppiamento infragiornaliero
Fonte: DG ENER
Figura 5 - Estensione geografica dell'accoppiamento del giorno prima
Fonte: DG ENER
Con l'estensione dell'accoppiamento dei mercati del giorno prima e infragiornaliero i mercati e i sistemi elettrici europei sono diventati sempre più resilienti, efficienti e liquidi e sono maggiormente in grado di integrare le energie rinnovabili a costi inferiori.
2.2.2. Armonizzazione globale delle norme di scambio dell'energia e di funzionamento del sistema attraverso i codici di rete: una nuova forma di armonizzazione collettiva dell'energia a livello dell'UE
L'introduzione dell'accoppiamento dei mercati è la prova più visibile che l'attuazione dei codici di rete dell'energia elettrica è iniziata con successo. Gli otto codici di rete dell'energia elettrica sono stati adottati tra il 2015 e il 2018 per eliminare gli ostacoli tecnici residui agli scambi di energia elettrica e al funzionamento coordinato della rete attraverso un processo di armonizzazione graduale 11 . A tal fine i codici di rete forniscono un quadro completo per lo sviluppo congiunto di metodi comuni di armonizzazione 12 . I codici di rete obbligano i gestori dei sistemi di trasmissione e le borse dell'energia ad elaborare proposte congiunte di armonizzazione in un dato campo (ad esempio l'accoppiamento dei mercati o la gestione coordinata del sistema). I regolatori nazionali devono quindi esaminarle, se necessario riscrivere questi metodi comuni di armonizzazione e approvarli congiuntamente. In caso di pareri divergenti possono decidere a maggioranza qualificata 13 .
L'esperienza acquisita con l'attuazione dei codici di rete e lo sviluppo delle metodologie necessarie ha dimostrato che il nuovo strumento e la possibilità di decidere a maggioranza qualificata hanno determinato progressi significativi nel superare l'attuale frammentazione del mercato e della gestione della rete. Dal 2015 oltre 100 metodi sono stati già approvati congiuntamente dai regolatori nell'ambito del nuovo quadro di armonizzazione collettivo.
Tuttavia in alcuni settori i metodi necessari sono stati forniti in ritardo, in particolare per il calcolo congiunto della capacità: in questo caso alcune proposte di metodi comuni non sono state presentate nei tempi previsti e il coordinamento tra i regolatori si è rivelato particolarmente complesso. Poiché l'eliminazione degli ostacoli derivanti dal calcolo non coordinato della capacità è particolarmente importante per lo sviluppo del mercato interno dell'energia elettrica 14 , la Commissione, in stretta cooperazione con i regolatori nazionali e con l'ACER, continuerà a vigilare sull'uso di tutti gli strumenti disponibili a garanzia dell'applicazione per far adottare i metodi coordinati necessari.
2.2.3. Pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei": progressi compiuti nella realizzazione del nuovo assetto del mercato dell'energia elettrica
Il nuovo assetto del mercato dell'energia elettrica, adottato nell'ambito del pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei", rappresenta un importante passo avanti per il mercato interno dell'energia elettrica. Tuttavia ora che la normativa è stata adottata il suo successo dipenderà da un'attuazione rapida ed efficace. Molte delle norme sull'assetto del mercato sono contenute nel regolamento rifuso sull'energia elettrica 15 , entrato in vigore nel gennaio 2020. In particolare sono ora in vigore le disposizioni volte a rendere il mercato adatto a quote maggiori di energie rinnovabili, alla generazione distribuita e alla gestione della domanda (mercato a breve termine, piena partecipazione delle rinnovabili e dello stoccaggio al mercato ecc.), e a rendere le rinnovabili adatte al mercato (eliminazione graduale del dispacciamento prioritario per i nuovi impianti di grandi dimensioni e introduzione della piena responsabilità del bilanciamento). Inoltre il regolamento rifuso sull'energia elettrica contiene alcuni elementi importanti ma complessi relativi agli scambi transfrontalieri e ai meccanismi di remunerazione della capacità.
2.2.3.1. Aprire le frontiere dell'energia elettrica: la regola del 70 %
Negli ultimi anni il mercato unico dell'energia elettrica è diventato sempre più integrato con una capacità di interconnessione crescente tra gli Stati membri. L'interconnessione migliora la concorrenza, a vantaggio dei consumatori, contribuisce a rendere più sicuro l'approvvigionamento di energia elettrica e sostiene la decarbonizzazione, in quanto la sua flessibilità consente di sfruttare appieno la complementarità tra i diversi mix di generazione in Europa, ad esempio tra la generazione termica e quella da fonti rinnovabili variabili, e permette che zone diverse condividano i servizi di sistema e la generazione di riserva.
Tuttavia, come riferito regolarmente dall'ACER nelle sue relazioni di monitoraggio del mercato 16 , in alcune regioni le capacità fisicamente disponibili presso gli interconnettori sono regolarmente limitate. Il sottoutilizzo degli interconnettori impedisce ai consumatori di beneficiare appieno di questi progetti.
Il motivo principale di tali limitazioni è la congestione strutturale interna. La congestione strutturale della rete si verifica quando la rete interna di una zona di offerta (o zona di prezzo) non è sufficiente a indirizzare l'energia elettrica dal punto in cui è generata a quello in cui avviene il consumo, nel qual caso, per garantire il flusso di energia, è possibile che si ricorra agli interconnettori e alle reti elettriche vicine. Quando ciò si verifica, di fatto gli scambi interni acquisiscono priorità rispetto a quelli transfrontalieri e ciò non dovrebbe avvenire nel mercato unico Infatti quest'uso degli interconnettori è in contrasto con diversi articoli del trattato sull'Unione europea, compreso l'articolo 18 TFUE che vieta la discriminazione. Tale comportamento da parte di un gestore del sistema di trasmissione può anche essere considerato una violazione dell'articolo 102 TFUE, che vieta l'abuso di posizione dominante. Finora le possibili violazioni di tali norme sono state indagate principalmente dalla DG Concorrenza nell'ambito di casi di antitrust, in particolare il caso 39351 – Swedish Interconnectors del 2010 17 e il caso 40461 – DE/DK Interconnector del 2019 18 .
Il regolamento rifuso sull'energia elettrica, negoziato nell'ambito del pacchetto "Energia pulita per tutti gli Europei", conferma i principi fondamentali su cui si basano le norme per la negoziazione dell'energia elettrica, in linea con il trattato sull'Unione europea: massimizzazione e non discriminazione. Tali principi, già presenti nell'allegato 1 del regolamento 714/2009 19 e negli orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione 20 , sono ribaditi all'articolo 16 e integrati da alcuni elementi aggiuntivi. Il regolamento rifuso sull'energia elettrica non solo riconferma l'importanza di ridurre la congestione strutturale interna, ma introduce anche il nuovo obiettivo di rendere disponibile almeno il 70 % di capacità di interconnessione per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica 21 , dando al contempo agli Stati membri una certa flessibilità su come conseguire l'obiettivo. Gli Stati membri possono espandere la propria rete, scegliere di riconfigurare le proprie zone di offerta per rispecchiare meglio la congestione strutturale o adottare un piano d'azione con investimenti nella rete al fine di alleviare la congestione strutturale entro la fine del 2025.
Anche se, in base al trattato sull'Unione europea e alle norme settoriali sull'energia elettrica, i gestori dei sistemi di trasmissione hanno già oggi l'obbligo di massimizzare completamente le capacità di interconnessione, il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei" 22 è volto a garantire che almeno il 70 % della capacità sia disponibile al più tardi entro la fine del 2025 in ogni singolo interconnettore dell'UE. La nuova normativa equilibra l'obiettivo di incrementare gli scambi introducendo un punto d'arrivo con la garanzia che i gestori dei sistemi di trasmissione abbiano gli strumenti necessari per un funzionamento sicuro del sistema.
2.2.3.2. Meccanismi di regolazione della capacità più coordinati e meno dannosi
Nel corso degli ultimi anni il mercato europeo dell'energia elettrica si è trasformato velocemente con il rapido aumento della generazione di energia variabile accompagnata da un calo della domanda di energia elettrica a seguito della crisi economica e finanziaria del 2008-2009. I generatori di energie rinnovabili variabili con un basso costo marginale hanno soppiantato o ridotto notevolmente le ore di funzionamento delle centrali termoelettriche. Nel contempo queste ultime, ad esempio quelle alimentate a gas, possono dare un'importante flessibilità al sistema. Questa trasformazione ha suscitato preoccupazioni in alcuni portatori di interessi e governi riguardo alla capacità del sistema elettrico di soddisfare la domanda nel lungo periodo. In risposta molti Stati membri hanno introdotto meccanismi di regolazione della capacità a garanzia di una generazione adeguata.
I meccanismi di regolazione della capacità sostengono le centrali elettriche remunerandole affinché siano disponibili a generare energia elettrica quando è necessario. Tale remunerazione della capacità va a sommarsi agli utili che le centrali elettriche ottengono dalla vendita di energia elettrica sul mercato. Se progettati in modo inadeguato, i meccanismi di regolazione della capacità possono provocare gravi perturbazioni del mercato interno 23 . Il regolamento rifuso sull'energia elettrica stabilisce un nuovo quadro per l'introduzione e la progettazione di meccanismi di regolazione della capacità al fine di agevolare il lavoro di applicazione, a cura della Commissione europea, delle norme sugli aiuti di Stato e completare le norme esistenti che disciplinano i meccanismi di regolazione della capacità.
Le nuove norme impongono agli Stati membri con problemi di adeguatezza, individuati sulla base della valutazione svolta conformemente alla metodologia di valutazione dell'adeguatezza a livello dell'UE, di elaborare e realizzare un piano di attuazione (piano di riforma del mercato), definendo in che modo intendono affrontare le cause profonde di tale problema mediante le riforme del mercato. Essi sono tenuti a presentare tale piano alla Commissione affinché essa formuli un parere sull'idoneità delle riforme di mercato proposte 24 . È stato introdotto un processo per vigilare sull'applicazione di tali riforme 25 . Le nuove norme garantiscono che le scelte di progettazione dei meccanismi di regolazione della capacità minimizzino il loro impatto sul funzionamento del mercato. Ciò significa che essi dovrebbero essere:
·aperti alla partecipazione delle società di generazione transfrontaliere;
·di durata limitata; e
·eliminati gradualmente una volta risolti i relativi problemi di adeguatezza.
I meccanismi di regolazione della capacità dovrebbero inoltre essere aperti a tutte le tecnologie, incluse le rinnovabili. Vi è tuttavia una condizione importante: le emissioni delle centrali elettriche che partecipano a meccanismi di regolazione della capacità non possono superare il limite di 550 gr CO2/kWh 26 . Ciò garantisce che le centrali elettriche realmente inquinanti, ad esempio quelle a carbone, siano effettivamente escluse dai meccanismi.
Finora la Commissione ha formulato pareri su sei piani di riforma del mercato 27 . Alcune di queste misure sono relativamente concrete, ad esempio, le norme che suggeriscono l'eliminazione graduale dei regimi di prezzi regolamentati per il consumatore finale (o almeno un allentamento della regolamentazione dei prezzi), l'eliminazione di eventuali restrizioni dei prezzi nei mercati all'ingrosso, l'inclusione del valore delle riserve del sistema nel prezzo dell'energia di bilanciamento (la "funzione di determinazione dei prezzi in situazione di scarsità") e l'aumento dell'interconnessione con i paesi vicini; un altro gruppo comprende misure relativamente aperte, quali l'eliminazione di tutte le distorsioni normative o la partecipazione del lato della domanda, l'autoproduzione e l'efficienza energetica.
L'ACER, le autorità nazionali di regolamentazione e i gestori dei sistemi di trasmissione stanno attualmente lavorando all'attuazione della nuova normativa. L'ACER ha adottato metodologie per una valutazione dell'adeguatezza all'avanguardia a livello dell'UE, per il calcolo del valore del carico perso e per lo standard di affidabilità. L'ACER e la rete europea dei gestori dei sistemi di trasmissione (ENTSO-E) stanno elaborando anche un insieme di metodologie per consentire la partecipazione transfrontaliera ai meccanismi di regolazione della capacità. Inoltre l'ACER ha formulato orientamenti su come calcolare il limite di emissione di CO2 28 .
La nuova normativa intende introdurre un approccio coordinato ai meccanismi di regolazione della capacità, garantendo che non creino inutili distorsioni nel mercato interno dell'energia elettrica dell'UE e che non siano utilizzati per sostituire le riforme necessarie negli Stati membri. Completerà inoltre il lavoro della Commissione europea per l'applicazione degli aiuti di Stato che continuerà ad essere lo strumento principale dell'UE per garantire che i singoli meccanismi di regolazione della capacità rispettino le norme del mercato interno. Infine contribuirà a conciliare gli obiettivi della sicurezza dell'approvvigionamento con l'imperativo della transizione verso l'energia pulita.
2.2.3.3. La corretta attuazione delle norme sulla separazione per lo stoccaggio
Lo stoccaggio dell'energia elettrica mediante varie tecnologie (quali lo stoccaggio per pompaggio d'acqua, lo stoccaggio chimico nelle batterie o la compressione dell'aria) è un aspetto importante del sistema elettrico. Con l'aumento delle quote delle energie rinnovabili variabili nella produzione totale di energia elettrica e i progressi nelle diverse tecnologie di stoccaggio, si prevede che lo stoccaggio svolgerà un ruolo sempre più importante nel mercato interno. Oltre al tradizionale accumulo d'acqua (per pompaggio), che resta il serbatoio principale per lo stoccaggio dell'energia elettrica nell'UE 29 , lo stoccaggio chimico nelle batterie si è ampliato in modo significativo, diventando un fattore di mercato rilevante, in particolare per i servizi di sistema come la fornitura di capacità di bilanciamento. L'UE sostiene fermamente lo sviluppo di tecnologie di stoccaggio dell'energia affinché diventino una tecnologia essenziale per il successo della transizione energetica. Il quadro della governance globale dell'Unione dell'energia e il piano d'azione strategico sulle batterie 30 sono stati tappe importanti per contribuire a creare una base industriale per le batterie globalmente integrata, sostenibile e competitiva. I progressi compiuti sono stati valutati e sintetizzati in una relazione della Commissione 31 .
Al fine di consentire allo stoccaggio dell'energia di raggiungere il suo pieno potenziale per quanto riguarda la gamma di servizi e la varietà di tecnologie, è importante garantire mercati aperti e competitivi per i servizi di stoccaggio. Il pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei" stabilisce principi importanti per la non discriminazione dello stoccaggio, la gestione della domanda e la generazione distribuita, escludendo ad esempio le norme di mercato che favorirebbero arbitrariamente la generazione convenzionale di energia elettrica.
Una scelta importante fatta dalla direttiva rifusa sull'energia elettrica è stata quella di escludere in linea generale i gestori dei sistemi di trasmissione o distribuzione dal possesso e dall'esercizio di sistemi di stoccaggio dell'energia elettrica. Imponendo di separare completamente le strutture di stoccaggio la direttiva mira ad affrontare i vantaggi sistemici dei gestori dei sistemi che altrimenti potrebbero discriminare i concorrenti in favore delle proprie strutture, ad esempio acquistando i servizi di sistema principalmente da esse. Il rischio è ancor più forte che per la maggior parte degli impianti di generazione tradizionali, in quanto lo stoccaggio dell'energia (che è altamente flessibile ma di capacità limitata) spesso otterrà una quota di ricavi dai servizi di sistema superiore a quella proveniente dalla vendita diretta di energia elettrica sul mercato. Inoltre i gestori dei sistemi potrebbero influenzare lo sviluppo e il funzionamento del sistema in modo da rendere più o meno necessari determinati servizi di sistema. La creazione di interessi propri dei gestori dei sistemi nel mercato in evoluzione dello stoccaggio dell'energia potrebbe quindi diventare un ostacolo significativo allo sviluppo di tale mercato e al conseguimento degli obiettivi dell'Unione dell'energia.
In tale contesto, gli articoli 36 e 54 della direttiva rifusa sull'energia elettrica escludono in linea generale i gestori dei sistemi di distribuzione e trasmissione dal possedere, sviluppare, gestire o esercire impianti di stoccaggio dell'energia. Tuttavia la direttiva riconosce la possibilità di derogare a tale esclusione in due casi.
Nel primo caso, previa approvazione dell'autorità di regolazione, i gestori dei sistemi possono possedere ed esercire componenti di rete pienamente integrate. Tale deroga riguarda le componenti del sistema che fanno tradizionalmente parte dei sistemi di trasmissione o distribuzione dell'energia elettrica, ad esempio i condensatori integrati nelle sottostazioni.
Nel secondo caso, se un impianto è ritenuto necessario a garantire che il funzionamento del sistema sia efficiente, affidabile e sicuro, ma non è utilizzato per l'acquisto o la vendita dell'energia elettrica sui mercati dell'energia elettrica è possibile indire una procedura d'appalto. Se in una procedura di appalto aperta, trasparente e non discriminatoria parti terze non si sono dimostrate disposte o in grado di fornire tali servizi a un costo ragionevole e in maniera tempestiva, l'autorità nazionale di regolazione può autorizzare il gestore del sistema a possedere ed esercire un impianto di stoccaggio dell'energia. Se è stata concessa una deroga, la capacità del mercato di fornire tali servizi sarà soggetta a un riesame periodico, al fine di eliminare gradualmente l'attività del gestore del sistema in tale settore.
Tale opzione di deroga conferisce alle autorità nazionali di regolamentazione un ruolo importante, imponendo loro di valutare attentamente le domande di deroga. È importante che le deroghe non diventino la norma e restino limitate a circostanze eccezionali, a fine di consentire lo sviluppo di servizi di stoccaggio dell'energia elettrica innovativi ed efficienti in un mercato concorrenziale. La Commissione sosterrà le autorità di regolamentazione in questo compito e monitorerà attentamente l'attuazione.
3.Mercati del gas all'ingrosso
Attualmente ogni anno nell'UE si consumano circa 5 000 TWh di gas naturale, pari a circa il 95 % della domanda totale odierna di combustibili gassosi. Ciò rappresenta circa il 25 % del consumo energetico totale dell'UE e, di questo, rappresenta il 20 % circa della produzione di energia elettrica e il 39 % della produzione di calore. I combustibili gassosi sono un fattore chiave per i processi industriali, sia come vettori energetici che come materia prima. I gas sono una fonte di flessibilità per un sistema energetico sempre più basato sulla generazione variabile a partire da fonti rinnovabili e, insieme a queste ultime, stanno sostituendo progressivamente il carbone e il petrolio.
Il buon funzionamento e la liquidità dei mercati dei combustibili gassosi svolgono un ruolo cruciale nel conseguimento delle ambizioni ambientali del Green Deal europeo 32 , che prevede la decarbonizzazione del settore del gas attraverso una progettazione lungimirante per ottenere mercati del gas decarbonizzati e competitivi. Il buon funzionamento dei mercati è anche un prerequisito fondamentale per garantire energia a prezzi accessibili ai consumatori, la competitività delle industrie e la sicurezza dell'approvvigionamento.
3.1. Indicatori chiave: concentrazione, liquidità e convergenza
I mercati del gas all'ingrosso hanno conosciuto un buono sviluppo negli ultimi anni. I volumi degli scambi negli hub di gas naturale sono aumentati a un livello record nel 2019. Tale tendenza è proseguita nel 2020 con un aumento del 32 % del volume degli scambi negli hub europei del gas nel primo trimestre del 2020 rispetto all'anno precedente (raggiungendo 5 010 TWh). L'aumento registrato nel 2020 può essere attribuito principalmente alla crescita delle attività di copertura nei mercati, in quanto i prezzi sono diventati più volatili e le differenze di prezzo dei contratti si sono ampliate sempre a causa della crisi della COVID‑19. Il Title Transfer Facility (TTF) olandese sta diventando un parametro di riferimento anche per gli scambi internazionali di gas naturale liquefatto (GNL) 33 .
Anche la connettività e l'accesso a diverse fonti di gas continuano a migliorare. Solo tre mercati hanno accesso a meno di tre fonti di approvvigionamento. Tuttavia due di questi (Irlanda, Danimarca-Svezia) sono collegati a un hub diversificato e ottengono buoni risultati anche nell'indice di concentrazione del mercato (HHI, Herfindahl-Hirschman index) e nell'indice di domanda residuale (RSI, residual supply index). Di conseguenza solo i mercati lettone-estone e finlandese restano al di sotto dell'indicatore minimo del modello di riferimento per il gas.
Figura 6 Panoramica degli Stati membri secondo i parametri AGTM (ACER Gas Target Model) sulla salute dei mercati (indici RSI e HHI e numero di fonti di approvvigionamento dell'impresa a monte) – 2019
Fonte: calcolo dell'ACER in base ai dati sulla capacità della Rete europea dei gestori del sistema di trasporto del gas (ENTSO-G), Eurostat e autorità nazionali di regolamentazione.
La convergenza dei prezzi era migliorata negli ultimi anni; la più elevata è stata registrata nell'Europa nordoccidentale. Tuttavia nel 2019 vi è stato un calo a livello europeo, essendosi riscontrate maggiori differenze di prezzo tra i mercati in un numero maggiore di giorni nel corso dell'anno. Ciò potrebbe essere attribuito a una dinamica globale di prezzi elevati del gas nel 2019 34 .
Figura 7 - Convergenza dei prezzi del giorno prima tra TTF e una serie di hub dell'UE – 2017–2019 - % di giorni di negoziazione nella forbice dei differenziali di prezzo considerata
Fonte: calcolo dell'ACER basato sui dati relativi ai prezzi Platts e ICIS Heren.
Nota: i differenziali in euro/MWh sono calcolati come differenziale assoluto di prezzo tra coppie di hub, indipendentemente da sconti o premi.
Nel 2019 i costi per l'approvvigionamento del gas sono scesi in maniera significativa nella maggior parte degli Stati membri, determinando una notevole riduzione della spesa per le importazioni di gas per l'UE. Le stime per il 2019 indicano una spesa per le importazioni di gas pari a 69 miliardi di EUR, con una riduzione di quasi il 30 % che rispecchia l'impatto del calo dei prezzi all'importazione.
Figura 8 - Costi medi stimati di approvvigionamento del gas per i fornitori nel 2019, per Stato membro UE e per parte contraente della Comunità dell'energia, e delta con i prezzi di copertura dell'hub TTF – euro/MWh
Fonte: calcolo dell'ACER basato su Eurostat Comext, ICIS e le autorità nazionali di regolamentazione degli Stati membri dell'UE e delle parti contraenti della Comunità dell'energia.
Nota: non è stato possibile valutare i prezzi all'importazione per Austria, Paesi Bassi, Francia e Polonia.
3.2. Sviluppi normativi fondamentali
3.2.1. Fusioni di mercati
Il modello di riferimento per il gas ("Gas Target Model") propone di fondere le zone geografiche di mercato, in modo graduale, volontario e dal basso verso l'alto, per superare la segmentazione del mercato interno dovuta tra l'altro alle tariffe di ingresso/uscita applicate e al relativo accumulo ("pancaking") 35 . L'esperienza dimostra che le fusioni di mercati transfrontalieri non si realizzano facilmente. Maggiore è l'integrazione, maggiore è la necessità di concordare un insieme armonizzato di norme; ciò rende una fusione di mercato completa un'attività complessa. Finora non esiste un solo esempio di fusione totale tra paesi dell'UE, tuttavia sono in corso alcuni tentativi. Il quadro normativo per la cooperazione regionale e l'integrazione nel mercato del gas è relativamente debole rispetto al mercato dell'energia elettrica. Attualmente non esistono disposizioni che orientino o impongano sistematicamente il processo di fusione dei mercati, né che facilitino l'integrazione regionale dei mercati.
3.2.2. Codici di rete del gas
Il terzo pacchetto energia stabilisce la base giuridica per fissare norme comuni europee più dettagliate sotto forma di codici di rete del gas e orientamenti quadro, al fine di armonizzare e coordinare i diversi processi dei mercati dell'energia e dei sistemi energetici. Dall'entrata in vigore del regolamento n. 715/2009 36 nel 2011 sono stati adottati cinque codici di rete e orientamenti che trattano dei meccanismi di allocazione di capacità 37 , delle norme relative al bilanciamento del gas 38 delle procedure di gestione della congestione (orientamenti CMP 39 ), dell'interoperabilità tra sistemi di gas 40 e delle strutture tariffare per il trasporto 41 . L'armonizzazione di tali norme tecniche ha migliorato il funzionamento del mercato a livello nazionale (in special modo quelle relative al bilanciamento del gas) e ha fatto progredire ulteriormente l'interconnessione dei mercati nazionali del gas. In particolare il codice che tratta dei meccanismi di allocazione di capacità ha interamente armonizzato la procedura e il calendario per la prenotazione della capacità di trasporto, promuovendo così la concorrenza e l'accessibilità dei mercati nazionali. Il codice relativo alle strutture tariffare per il trasporto, adottato più di recente, ha introdotto obblighi di pubblicazione dei parametri e calcoli tariffari relativi al gas, in modo da fornire una maggiore trasparenza e prevedibilità delle tariffe per gli utenti della rete in tutta l'UE, evidenziando nel contempo eventuali valori anomali delle tariffe. Anche se l'attuazione dei codici di rete è molto avanzata in tutti gli Stati membri 42 , per il completamento del mercato interno dell'energia è essenziale che la Commissione continui a vigilare sulla loro applicazione.
3.3. Decarbonizzazione del settore del gas
La strategia dell'UE per l'integrazione del sistema energetico 43 e la strategia per l'idrogeno 44 , adottate dalla Commissione nell'estate del 2020, stabiliscono il modo in cui i mercati potrebbero contribuire al conseguimento degli obiettivi del Green Deal europeo, compresa la decarbonizzazione della produzione e del consumo di gas richiesta nella transizione verso la neutralità climatica.
Per consentire una decarbonizzazione efficace in termini di costi, la strategia per l'integrazione del sistema energetico dichiara che "il quadro normativo del mercato del gas dovrebbe essere riesaminato per facilitare la diffusione di gas da fonti rinnovabili e la responsabilizzazione dei clienti, garantendo nel contempo un mercato interno del gas dell'UE che sia integrato, liquido e interoperabile."
L'idrogeno rinnovabile e a basse emissioni di carbonio è attualmente l'elemento principale dell'integrazione del sistema energetico, ma altri gas rinnovabili a basse emissioni di carbonio, come il biometano, svolgono già oggi un ruolo importante nel settore dell'energia.
3.3.1. L'integrazione del biometano e dei piccoli produttori
Attualmente la produzione più significativa di gas rinnovabili nell'UE è costituita da biogas e biometano 45 , pari a circa 17 miliardi di metri cubi all'anno. Nel 2015 vi erano oltre 17 000 impianti di biogas 46 ; circa 500 impianti di biometano nell'UE sono collegati alla rete del gas. Il biogas è utilizzato principalmente per produrre energia elettrica e calore, spesso nell'ambito di regimi di sostegno 47 . Una volta conclusi i regimi di sostegno, gli impianti di produzione di biogas esistenti potranno decidere di investire nella trasformazione del biogas in biometano da immettere nella rete 48 . Gli investimenti in nuovi impianti dovrebbero aumentare notevolmente la produzione di biogas e biometano.
La grande maggioranza degli attuali 500 impianti di biometano sono collegati a livello di distribuzione. In pratica l'iniezione a livello di distribuzione necessita del consumo da parte dei consumatori collegati alla rete locale. Nei casi di eccesso di offerta a livello di distribuzione e senza possibilità di iniettare gas dalla rete di distribuzione a quella di trasmissione, i produttori di biometano sono privati dell'accesso ai mercati all'ingrosso e agli scambi transfrontalieri. Ciò potrebbe distorcere le condizioni di parità rispetto agli altri produttori di gas e costituire un ostacolo all'aumento della produzione di gas rinnovabili in futuro.
Figura 9 - Evoluzione della produzione di biogas e biometano nell'UE – 2010-2018 – TWh/anno
Fonte: calcolo dell'ACER basato su Eurostat.
3.3.2. Problemi di qualità del gas
L'integrazione nella rete del gas naturale di volumi crescenti di biometano e GNL e un certo interesse da parte degli Stati membri a miscelarvi idrogeno pongono nuove sfide al funzionamento delle reti del gas. Emergono questioni relative alla qualità del gas, sia a livello di trasmissione che di distribuzione, che possono incidere sulla progettazione dell'infrastruttura del gas, sulle applicazioni per gli utenti finali e sull'interoperabilità transfrontaliera dei sistemi.
Le norme sulla qualità del gas, vale a dire sulle proprietà chimiche e fisiche dei gas, garantiscono l'integrità e la sicurezza sia dell'infrastruttura del gas che delle applicazioni finali (ad esempio turbine a gas nella produzione di energia elettrica, forni nei processi industriali). Al contempo è essenziale che le specifiche di qualità del gas non ostacolino la produzione dei gas rinnovabili e decarbonizzati e il loro trasporto verso i consumatori. In passato gli Stati membri hanno elaborato norme nazionali di qualità del gas 49 basate sulla qualità relativamente stabile delle loro fonti storiche di gas 50 . Nel caso in cui sorgano problemi di scambi transfrontalieri a causa di differenze tra gli Stati membri nella qualità del gas o nelle specifiche, il codice di rete in materia di norme di interoperabilità e di scambio dei dati 51 definisce una procedura di risoluzione delle controversie. Essa tuttavia si limita ai punti di interconnessione transfrontaliera e si basa sui principi generali di alto livello della risoluzione delle controversie dell'ACER. Oltre alle norme nazionali non omogenee sulla qualità del gas, esiste una norma del Comitato europeo di normazione ("CEN") sulla qualità del gas H (EN 16726:2015 52 ) che definisce l'intervallo accettabile per una serie di parametri pertinenti. Tuttavia questa norma CEN sulla qualità del gas non è vincolante e non comprende l'indice di Wobbe, che è un indicatore fondamentale dell'intercambiabilità di gas diversi. Per garantire che questo importante parametro sia incluso nella norma relativa al gas H, la Commissione ha invitato il CEN a proporre un intervallo e un tasso di variazione accettabili per l'indice di Wobbe nell'UE 53 . Tale processo è ancora in corso presso il CEN.
3.3.3. Preparazione del mercato e dell'infrastruttura per l'idrogeno
L'idrogeno è oggetto di un'attenzione rinnovata e in rapida crescita, in quanto offre una soluzione per decarbonizzare i processi industriali e i settori industriali in cui la riduzione delle emissioni di carbonio è urgente e difficile da conseguire. Il terzo pacchetto energia si applica a tutti i gas che possono essere iniettati in modo sicuro nella rete del gas, ma non si applica alle reti che trasportano idrogeno puro. La strategia per l'idrogeno definisce la visione della Commissione per sostenere il progressivo sviluppo di un'economia dell'UE più basata sull'idrogeno e prevede tra l'altro la revisione dell'attuale normativa dell'UE per i mercati del gas.
L'uso delle infrastrutture è aumentato soprattutto per i terminali di GNL. Il maggiore utilizzo dei terminali di GNL rispecchia la posizione concorrenziale del GNL rispetto al gas da gasdotto.
Figura 10 - Tassi di utilizzo di send-out giornalieri nei paesi dell'UE con terminali di GNL operativi
Fonte: figura 6 del Trinomics Study on Gas market upgrading and modernisation – Regulatory framework for LNG terminals, maggio 2020
Il regolamento (UE) 347/2013 (TEN-E) 54 . impone a ENTSO-G e ENTSO-E di utilizzare scenari comuni per i rispettivi piani decennali di sviluppo della rete. I due organismi hanno collaborato per elaborare insieme tali scenari per i piani 2020. Il lavoro sugli scenari non è svolto solo per testare il fabbisogno e i progetti futuri di infrastrutture dell'energia elettrica e del gas, ma anche per cogliere le interazioni tra i sistemi del gas e dell'energia elettrica per valutare l'infrastruttura di un sistema energetico ibrido.
La strategia per l'integrazione dei sistemi energetici ha individuato la necessità di riesaminare la portata e la governance del piano decennale di sviluppo della rete al fine di garantire la piena coerenza con gli obiettivi di decarbonizzazione dell'UE e la pianificazione delle infrastrutture intersettoriali nel quadro della revisione del regolamento TEN-E (2020) e di altre normative pertinenti (2021).
4.Mercati al dettaglio
4.1. Concentrazione del mercato
4.1.1. Energia elettrica
Per quanto riguarda il mercato dell'energia elettrica i principali rivenditori al dettaglio dell'UE hanno perso quote di mercato. Nel 2018 la quota dei maggiori rivenditori al dettaglio è calata in 16 Stati membri rispetto al 2017. Il numero di rivenditori al dettaglio dal canto suo è diminuito in 13 Stati membri ed è aumentato solo in nove; la concentrazione del mercato è aumentata in sei Stati membri.
In Cechia, Grecia, Portogallo, Slovacchia e Spagna il numero di rivenditori al dettaglio è aumentato, i principali operatori del mercato invece hanno perso quote di mercato. Ciò è indice di una maggiore scelta per i consumatori e di una maggiore concorrenza. In Belgio, Estonia, Finlandia, Lituania e Svezia invece il numero di rivenditori al dettaglio è calato e la quota di mercato degli operatori principali è aumentata. A Cipro, in Grecia e a Malta vi è ancora un solo rivenditore al dettaglio sul mercato. In Croazia i due operatori principali si dividono l'88 % del mercato.
Figura 11 - Principali rivenditori al dettaglio di energia elettrica e loro quote di mercato cumulative nel 2018
Fonte: schede tecniche per paese della DG ENER basate sui sondaggi Eurostat relativi agli indicatori dei mercati dell'energia elettrica
4.1.2. Gas
Per quanto riguarda i mercati del gas nel 2018 i principali rivenditori al dettaglio hanno perso quote in 13 Stati membri e hanno guadagnato terreno solo in nove. Il numero di rivenditori al dettaglio è invece diminuito in 14 Stati membri ed è aumentato solo in sei.
In Austria, Lettonia e Lituania il numero di rivenditori al dettaglio è aumentato, mentre i principali operatori del mercato hanno perso quote di mercato. Anche in Ungheria gli operatori dominanti hanno perso quote di mercato, ma il numero di operatori è rimasto invariato. In Estonia il rivenditore principale al dettaglio detiene ancora il 90 % del mercato. In Italia, Polonia e Regno Unito la concentrazione del mercato è aumentata, in quanto il numero di rivenditori al dettaglio è calato e gli operatori principali hanno guadagnato quote di mercato.
In Bulgaria, Lettonia, Lituania e Polonia solo due imprese detengono la maggior parte del mercato al dettaglio. Per contro ci sono almeno sei rivenditori al dettaglio principali in Austria, Belgio, Cechia, Grecia, Irlanda, Portogallo, Romania e Slovenia.
Figura 12 - Principali rivenditori al dettaglio di gas e loro quote di mercato cumulative nel 2018
Fonte: schede tecniche per paese della DG ENER basate sui sondaggi Eurostat relativi agli indicatori dei mercati del gas
In Estonia e nel mercato finlandese isolato vi è ancora un solo riveditore al dettaglio che domina il mercato. I maggiori rivenditori al dettaglio detengono la maggior parte del mercato in Lettonia e Lituania. In Belgio, Cechia, Italia e Romania la società più grande non detiene più del 30 % del mercato.
Figura 13 - Quota di mercato dei maggiori rivenditori al dettaglio di gas naturale nel 2018
Fonte: schede tecniche per paese della DG ENER basate sui sondaggi Eurostat relativi agli indicatori dei mercati del gas
4.2. Prezzi al dettaglio (comprese le componenti dei prezzi)
4.2.1. Prezzi dell'energia elettrica
I progressi nel mercato unico dell'energia sono proseguiti, in quanto le differenze tra le componenti del prezzo dell'energia nei singoli Stati membri si sono ridotte rispetto al passato, rispettivamente del 14 % e del 9 % per le utenze domestiche e quelle industriali 55 rispetto al 2010. Ciò ha contribuito a una maggiore convergenza dei prezzi al dettaglio totali osservabili dal 2016. La convergenza è però da tempo accompagnata da un aumento dei prezzi al dettaglio dell'energia elettrica: tra il 2017 e il 2019 il prezzo medio al dettaglio per le utenze domestiche nell'UE-27 è salito del 4 %, continuando la tendenza al rialzo registrata dal 2010 56 .
I prezzi dell'energia elettrica per le utenze domestiche erano compresi tra 98 EUR/MWh in Bulgaria e 295 EUR/MWh in Danimarca. Il prezzo medio per l'UE-28 è stato di 217 EUR/MWh 57 . La Danimarca e la Germania hanno registrato le componenti fiscali più elevate, rispettivamente di quasi 190 e 156 EUR/MWh, pari a oltre la metà del prezzo totale al dettaglio nel 2019. In media le componenti del prezzo che non sono il risultato della concorrenza ma sono stabilite dai regolatori (ad esempio oneri di rete, tasse e prelievi) ancora prevalgono nel prezzo al dettaglio. Ciò ostacola gli sforzi volti a consentire ai consumatori di partecipare attivamente al mercato dell'energia elettrica, ad esempio adeguando la loro domanda o attivando l'autoproduzione, beneficiando delle differenze tra domanda e offerta 58 . Le imposte più basse sull'energia elettrica, sia in termini assoluti che relativi, si constatano a Malta (8 EUR/MWh) 59 . Il Belgio ha registrato la componente di rete più elevata pari a 109 EUR/MWh nel 2019. All'estremo opposto dello spettro, Malta e la Bulgaria presentavano gli oneri di rete più bassi (25 EUR/MWh) 60 . Le componenti energetiche più importanti sono state registrate nei sistemi insulari dell'Irlanda (125 EUR/MWh), di Cipro (124 EUR/MWh) e di Malta (97 EUR/MWh). I valori più bassi della componente energetica sono stati registrati in Ungheria (42 EUR/MWh) e in Polonia (43 EUR/MWh), mercati caratterizzati da forme più forti di regolamentazione dei prezzi 61 .
Figura 14 - Prezzi dell'energia elettrica per le utenze domestiche nel 2019 (fascia DC)
Fonte: relazione su prezzi e costi dell'energia in Europa, COM(2020) 951.
4.2.2. Prezzi del gas
Anche l'evoluzione dei prezzi nel mercato del gas evidenzia progressi nell'attuazione del mercato interno. I prezzi al dettaglio del gas per le utenze domestiche sono aumentati del 2,1 % annuo tra il 2010 e il 2019; per le utenze industriali di medio livello invece i prezzi sono saliti solo leggermente, dello 0,1 %, e i prezzi per le grandi industrie sono scesi dell'1,3 % 62 .
I prezzi del gas per le utenze domestiche erano compresi tra 33 EUR/MWh in Ungheria e 116 EUR/MWh in Svezia 63 . In Danimarca la quota della componente energetica è stata la più bassa (appena il 26 % nel 2019), mentre la quota di tassazione è stata la più elevata (41 EUR/MWh) 64 . I consumatori del Lussemburgo sono quelli che hanno dovuto spendere meno per imposte e prelievi. Nel 2019 le componenti di rete più elevate per i prezzi del gas naturale per le utenze domestiche sono state registrate in Portogallo 65 .
Figura 15 - Prezzi del gas per utenze domestiche nel 2019 (fascia DC)
Fonte: relazione su prezzi e costi dell'energia in Europa, COM(2020) 951.
.
4.3. Gli interventi statali nei prezzi al dettaglio dell'energia elettrica e del gas
Nel 2018 14 paesi hanno segnalato un intervento diretto nel meccanismo di fissazione dei prezzi al dettaglio dell'energia elettrica nel segmento domestico. Per il settore non domestico otto paesi hanno segnalato interventi di questo tipo. Per i prezzi del gas 11 paesi hanno segnalato interventi nel segmento domestico e cinque nel segmento non domestico 66 . Si sono registrati evidenti progressi nel segmento non domestico del mercato dell'energia, in quanto il volume del gas e dell'energia elettrica con prezzi regolamentati è diminuito. I progressi nel settore domestico sono stati invece molto limitati.
4.3.1. Il segmento domestico
La regolamentazione dei prezzi per l'utente finale è stata applicata alle utenze domestiche in nove paesi (Bulgaria, Cipro, Francia, Lituania, Malta, Polonia, Portogallo, Spagna e Ungheria) per l'energia elettrica 67 e in otto paesi (Bulgaria, Croazia, Francia, Lettonia, Polonia, Portogallo, Spagna e Ungheria) per il gas. Nel Regno Unito e in Belgio l'intervento sui prezzi ha riguardato solo i meccanismi speciali di prezzo per i clienti vulnerabili.
In Bulgaria e Lituania e a Malta, nel settore dell'energia elettrica, e in Bulgaria e Polonia, nel settore del gas, tutte le utenze domestiche sono rifornite nel quadro di un meccanismo di intervento sui prezzi. La percentuale di famiglie interessate dall'intervento sui prezzi è superiore al 90 % per l'energia elettrica in Polonia e Ungheria e per il gas in Croazia e Ungheria.
Figura 16 - Intervento sui prezzi dell'energia elettrica e del gas nel 2018 (utenze domestiche)
Fonte: CEER, Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018.
4.3.2. Il segmento non domestico
La regolamentazione dei prezzi per l'utente finale esisteva in sei paesi (Bulgaria, Cipro, Francia, Malta, Portogallo e Ungheria) per l'energia elettrica e in quattro paesi (Bulgaria, Francia, Portogallo e Ungheria) per il gas 68 . A Cipro e a Malta tutte le utenze non domestiche di energia elettrica sono rifornite a prezzi regolamentati. Negli altri quattro paesi meno del 10 % delle utenze non domestiche, in termini di consumi, ha pagato prezzi regolamentati 69 . In tutti i paesi la quota di utenze non domestiche a prezzi regolamentati ha registrato un calo.
Per quanto riguarda i prezzi del gas, in Bulgaria tutte le utenze non domestiche sono rifornite a prezzi regolamentati. Il consumo a prezzi regolamentati è stato invece trascurabile in Portogallo e in Francia 70 . Come per l'energia elettrica, la quota di gas consumato a prezzi regolamentati nel gruppo tariffario non domestico è diminuita.
Figura 17 - Intervento sui prezzi dell'energia elettrica e del gas nel 2018 (settore non domestico)
Fonte: CEER, Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018.
4.4. Protezione dei consumatori e rafforzamento del loro ruolo
La direttiva rifusa sull'energia elettrica, adottata nel 2019 nel quadro del pacchetto "Energia pulita per tutti gli europei", mira a garantire un mercato dell'energia elettrica dell'UE competitivo, incentrato sui consumatori, flessibile e non discriminatorio. Essa pone i consumatori al centro della transizione verso l'energia pulita e ne rafforza ulteriormente i diritti, tra cui la partecipazione attiva al mercato dell'energia elettrica, tempi più brevi per il cambio di fornitore, accesso a strumenti di confronto dei prezzi e a contatori intelligenti, e bollette energetiche più chiare e frequenti.
La direttiva rifusa sull'energia elettrica consente inoltre ai consumatori di partecipare attivamente al mercato producendo la propria energia a casa e vendendola. Ciò potrebbe trasformare radicalmente il sistema elettrico, sebbene in alcuni Stati membri esistessero già utenti domestici che producevano e consumavano energia elettrica nelle loro abitazioni, principalmente attraverso pannelli fotovoltaici 71 . Tuttavia, malgrado un maggiore ricorso ai pannelli fotovoltaici, la partecipazione dei consumatori al mercato dell'energia restava bassa prima dell'adozione della direttiva rifusa sull'energia elettrica 72 .
La direttiva rifusa sull'energia elettrica mira ad agevolare e accelerare il cambio di fornitore, consentendo ai consumatori di cambiare fornitore di energia elettrica in tre settimane al massimo; entro il 2026 sarà possibile in 24 ore. Il cambio di fornitore è gratuito tranne in caso di risoluzione anticipata di contratti a tempo determinato. Nella maggior parte degli Stati membri la durata massima legale di un cambio di fornitore dell'energia elettrica e del gas era di tre settimane o di 15/18 giorni lavorativi (secondo i dati del 2018). Tuttavia i tempi effettivi erano più lunghi in alcuni paesi 73 ; il cambio in 24 ore era possibile solo in Italia 74 . Nel complesso nel 2018 nella maggior parte degli Stati membri la percentuale di cambi di fornitore per le utenze domestiche è aumentata, sia per il gas che per l'energia elettrica. Per quanto riguarda l'energia elettrica, tre paesi non hanno comunicato alcun cambio o un numero irrilevante; in due paesi vi era un solo fornitore e il cambio di fornitore non era quindi possibile 75 .
Figura 18 - Percentuali annuali di cambio di fornitore - elettricità - utenze domestiche (per punti di misura)
Fonte: CEER Monitoring Reports on the Performance of European Retail Markets 76
Figura 19 - Percentuali annuali di cambio di fornitore - gas - utenze domestiche (per punti di misura)
Fonte: CEER Monitoring Reports on the Performance of European Retail Markets
Secondo un'indagine del 2018 le principali preoccupazioni dei consumatori riguardo ai mercati dei servizi dell'energia erano la scelta e la comparabilità 77 . I consumatori riferivano di aver incontrato difficoltà nel confrontare le offerte di gas ed energia elettrica, in particolare per quanto riguarda le caratteristiche principali dell'offerta e le condizioni di risoluzione del contratto 78 . Alla domanda sulle opzioni per aumentare la comparabilità alcuni consumatori hanno espresso la preferenza per un formato standardizzato delle offerte. Le nuove norme impongono ai fornitori di presentare informazioni chiare e comprensibili sul consumo di energia e sui costi in ogni bolletta, in modo da facilitare il confronto da parte dei clienti. Inoltre la direttiva rifusa sull'energia elettrica aiuta i consumatori a fare scelte più informate introducendo l'obbligo di predisporre strumenti di confronto affidabili. I consumatori hanno il diritto di accedere ad almeno uno strumento di confronto dei prezzi gratuito che soddisfi standard minimi di qualità.
La direttiva rifusa sull'energia elettrica conferisce ai consumatori il diritto di richiedere un contatore intelligente che mostri il consumo e il costo dell'energia in tempo reale e che possa essere letto a distanza. I consumatori possono anche scegliere contratti con prezzo dinamico. I contatori intelligenti e la tariffazione dinamica saranno sostenuti dagli atti di esecuzione previsti in materia di interoperabilità dei dati, che saranno fondamentali per aiutare i clienti e i nuovi fornitori di servizi a partecipare attivamente al mercato e a orientarli con maggiore fiducia.
Nel 2018 nell'UE si contavano circa 99 milioni di contatori elettrici intelligenti, pari al 34 % di tutti i punti di misura dell'elettricità, mentre per il gas i contatori intelligenti erano circa 12 milioni 79 .
Nello stesso anno 12 paesi hanno raggiunto l'installazione di almeno il 50 % di contatori intelligenti dell'energia elettrica. Nel contempo sette Stati hanno deciso di non introdurre contatori intelligenti 80 . Alla fine del 2019 più dell'80 % dei consumatori del Lussemburgo dovrebbe avere ricevuto contatori intelligenti per l'energia elettrica, seguiti da quelli di Danimarca, Austria, Francia e Gran Bretagna nel 2020.
L'introduzione dei contatori intelligenti del gas rimane limitata: nel 2018 solo cinque paesi l'avevano iniziata.
Tra le questioni importanti con cui alcuni consumatori di energia devono confrontarsi nel mercato interno vi è la povertà energetica. Per sostenere gli Stati membri nei loro sforzi per affrontarla, la Commissione ha pubblicato orientamenti parallelamente a questo documento 81 ; la Commissione continua anche a sostenere l'Osservatorio europeo della povertà energetica dell'UE, che raccoglie dati, sviluppa indicatori e diffonde le migliori pratiche per affrontare questo problema.
Conclusioni del Consiglio europeo del 12 e 13 dicembre 2019, EUCO 29/19.
Regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell'energia elettrica (GU L 158 del 14.6.2019, pag. 54).
Direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE (GU L 158 del 14.6.2019, pag. 125).
Regolamento (UE) 2019/942 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, che istituisce un'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (GU L 158, del 14.6.2019, pag. 22).
La presente relazione adempie agli obblighi di cui all'articolo 35, paragrafo 2, lettere f), g), e k), del regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 dicembre 2018, sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima (GU L 328, del 21.12.2018, pag. 1).
Articolo 52, paragrafo 1, della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale (GU L 211 del 14.8.2009, pag. 94) ("direttiva sul gas") e articolo 47, paragrafo 1, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (GU L 211 del 14.8.2009, pag. 55) ("direttiva sull'energia elettrica"). Nella relazione si fa riferimento alle due direttive sul gas e sull'energia elettrica anche con l'espressione "terzo pacchetto energia". L'articolo 47, paragrafo 1, è stato rifuso dall'articolo 69, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica (GU L 158 del 14.6.2019, pag. 125) ("direttiva rifusa sull'energia elettrica").
Cfr. le relazioni precedenti sull'avanzamento dei lavori, ad esempio la comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni "Progressi verso il completamento del mercato interno dell'energia" del 13.10.2014 (COM(2014) 634 final, pag. 2 - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52014DC0634&qid=1558357809501&from=IT .
Cfr. anche ACER/CEER, Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2018, capitolo "Electricity Wholesale Markets", novembre 2019.
Relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni sui prezzi e i costi dell'energia in Europa, sezione "Tendenze dei prezzi dell'energia" COM(2020) 951.
Nella maggior parte delle decisioni della Commissione in materia di concorrenza i mercati all'ingrosso dell'energia elettrica (es. generazione e fornitura di energia elettrica, mercati dei servizi ausiliari) sono ancora di dimensione nazionale nella maggior parte dei casi, cfr. ad esempio COMP/M.8660 - Fortum/Uniper; cfr. in precedenza ad esempio COMP/M.5979 – KGHM/TAURON Wytwarzanie/JV, punto 24; COMP/M.5711 – RWE/Ensys, punto 21; COMP/M.4180 – GDF/Suez, punto 726.
La regolamentazione dei prezzi dell'energia elettrica per gli utenti finali si applicava ancora alle utenze domestiche in nove Stati membri, quella dei prezzi del gas per gli utenti finali in otto. Nel settore non domestico la regolamentazione dei prezzi dell'energia elettrica per gli utenti finali esisteva in sei Stati membri, quella dei prezzi del gas in quattro.
Per quanto riguarda gli scambi finali di energia elettrica, l'accoppiamento dei mercati ha contribuito a un aumento, dal 60 % nel 2010 all'87 % nel 2018, del totale degli scambi nella giusta direzione, vale a dire dalle zone con prezzi più bassi a quelle con prezzi più elevati. Si tratta di un modello accessibile per la transizione energetica che garantisce che l'energia elettrica con i costi più bassi possa essere distribuita in tutta Europa a vantaggio dei consumatori.
Regolamento (UE) 2015/1222 della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione (GU L 197 del 25.7.2015, pag. 24).
Regolamento (UE) 2016/1719 della Commissione, del 26 settembre 2016, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità a termine (GU L 259 del 27.9.2016, pag. 42).
Regolamento (UE) 2017/2195 della Commissione, del 23 novembre 2017, che stabilisce orientamenti in materia di bilanciamento del sistema elettrico (GU L 312 del 28.11.2017, pag. 6).
Regolamento (UE) 2017/2196 della Commissione, del 24 novembre 2017, che istituisce un codice di rete in materia di emergenza e ripristino dell'energia elettrica (GU L 312 del 28.11.2017, pag. 54).
Regolamento (UE) 2016/1388 della Commissione, del 17 agosto 2016, che istituisce un codice di rete in materia di connessione della domanda (GU L 223 del 18.8.2016, pag. 10).
Regolamento (UE) 2016/631 della Commissione, del 14 aprile 2016, che istituisce un codice di rete relativo ai requisiti per la connessione dei generatori alla rete (GU L 112 del 27.4.2016, pag. 1).
Regolamento (UE) 2016/1447 della Commissione, del 26 agosto 2016, che istituisce un codice di rete relativo ai requisiti per la connessione alla rete dei sistemi in corrente continua ad alta tensione e dei parchi di generazione connessi in corrente continua (GU L 241 dell'8.9.2016, pag. 1).
Regolamento (UE) 2017/1485 della Commissione, del 2 agosto 2017, che stabilisce orientamenti in materia di gestione del sistema di trasmissione dell'energia elettrica (GU L 220 del 25.8.2017, pag. 1).
I codici di rete si riferiscono a "termini, condizioni o metodologie" che devono essere elaborati dai gestori della rete o dalle borse dell'energia.
In caso di disaccordo su un metodo i regolatori nazionali decidono con l'aiuto dell'Agenzia per la cooperazione fra i regolatori nazionali dell'energia (ACER) a maggioranza di 2/3.
Cfr. ad esempio ACER, Monitoring report on the implementation of the CACM Regulation and the FCA Regulation del 31 gennaio 2019, pag. 61 e Annual Report on the Results of Monitoring the Internal Electricity and Natural Gas Markets in 2017 - volume "Electricity Wholesale Markets", 18 ottobre 2018, pag. 46.
Regolamento (UE) 2019/943 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, sul mercato interno dell'energia elettrica (GU L 158 del 14.6.2019, pag. 54) ("regolamento rifuso sull'energia elettrica").
Cfr. relazioni di monitoraggio dell'ACER nella nota a piè di pagina 14.
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_39351
https://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/case_details.cfm?proc_code=1_40461
Regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica (GU L 211 del 14.8.2009, pag. 15).
Regolamento (UE) 2015/1222 della Commissione, del 24 luglio 2015, che stabilisce orientamenti in materia di allocazione della capacità e di gestione della congestione (GU L 197 del 25.7.2015, pag. 24).
Il 70 % è calcolato nel rispetto dei cosiddetti limiti di sicurezza operativa (generalmente intesi come il flusso massimo in un interconnettore). Il modo più semplice per comprendere l'obiettivo è considerare che cosa copre il 30 %: si tratta di un limite massimo per le detrazioni che i gestori dei sistemi di trasmissione possono effettuare per i flussi di ricircolo, i flussi interni e i margini di affidabilità. Il resto dovrebbe essere messo a disposizione del responsabile del calcolo regionale per le detrazioni relative agli scambi e alla sicurezza a livello regionale ove necessario (ad esempio per soddisfare il criterio di sicurezza N-1 nel processo basato sul flusso). È importante osservare che in tale quadro i gestori dei sistemi di trasmissione mantengono sempre il controllo del sistema e hanno la capacità di intraprendere qualsiasi azione necessaria a mantenere la sicurezza operativa del sistema.
L'ACER ha formulato una raccomandazione su come monitorare il nuovo obiettivo del 70 %, cfr. raccomandazione 01/2019: https://www.acer.europa.eu/Official_documents/Acts_of_the_Agency/Recommendations/ACER%20Recommendation%2001-2019.pdf . Finora tre Stati membri hanno scelto di attuare un piano di azione per ridurre la congestione interna, molti altri invece stanno esaminando le loro zone di offerta per valutare la possibilità di riconfigurarle, cfr. BZR methodology and assumptions as submitted to NRAs (2019): https://www.entsoe.eu/news/2019/10/07/bidding-zone-review-methodology-assumptions-and-configurations-submitted-to-nras/
Cfr. più in dettaglio la comunicazione della Commissione "Realizzare il mercato interno dell'energia elettrica e sfruttare al meglio l'intervento pubblico" del 5.11.2013, C(2013) 7243 final.
Articolo 20, paragrafo 4, del regolamento sull'energia elettrica (rifusione).
Articolo 20, paragrafo 6, del regolamento sull'energia elettrica (rifusione).
Articolo 22 del regolamento sull'energia elettrica (rifusione).
I piani sono disponibili all'indirizzo seguente: https://ec.europa.eu/energy/topics/markets-and-consumers/capacity-mechanisms_en#commission-opinions-and-consultations
Study on energy storage – Contribution to the security of the electricity supply in Europe, cfr. https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/a6eba083-932e-11ea-aac4-01aa75ed71a1/language-en?WT.mc_id=Searchresult&WT.ria_c=37085&WT.ria_f=3608&WT.ria_ev=search
Allegato 2 della comunicazione "L'Europa in movimento - Una mobilità sostenibile per l'Europa: sicura, interconnessa e pulita.
COM(2018) 293 final.
Relazione della Commissione relativa all'attuazione del piano d'azione strategico sulle batterie: creare una catena del valore strategica delle batterie in Europa", COM(2019) 176 final.
Comunicazione della Commissione "Il Green Deal europeo", COM (2019) 640 final.
European Commission Quarterly Report on European Gas Markets Q1/2020 .
Accumulo di tariffe che gli operatori commerciali devono pagare quando trasportano il gas attraverso più frontiere.
Regolamento (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale (GU L 211 del 14.8.2009, pag. 36).
Regolamento (UE) 2017/459 che istituisce un codice di rete relativo ai meccanismi di allocazione di capacità nei sistemi di trasporto del gas (GU L 72 del 17.3.2017, pag. 1).
Regolamento (UE) 2014/312 che istituisce un codice di rete relativo al bilanciamento del gas nelle reti di trasporto (GU L 91 del 27.3.2014, pag. 15).
Guidance on best practices for congestion management procedures in natural gas transmission networks [SWD(2014) 250].
Regolamento (UE) 2015/703 che istituisce un codice di rete in materia di norme di interoperabilità e di scambio dei dati (GU L 113 dell'1.5.2015, pag. 13).
Regolamento (UE) 2017/460 che istituisce un codice di rete relativo a strutture tariffarie armonizzate per il trasporto del gas (GU L 72 del 17.3.2017, pag. 29).
Cfr. ACER Implementation Reports on individual Network Codes all'indirizzo https://acer.europa.eu/Official_documents/Publications/Pages/Publication.aspx .
Comunicazione della Commissione - Energia per un'economia climaticamente neutra: strategia dell'UE per l'integrazione del sistema energetico COM(2020) 299 final ("strategia per l'integrazione del sistema energetico").
Comunicazione della Commissione "Una strategia per l'idrogeno per un'Europa climaticamente neutra", COM(2020) 301 final ("strategia per l'idrogeno").
Il biogas è composto per il 60 % di metano e per il 40 % di CO2 + alcune impurità. La trasformazione del biogas in biometano richiede l'eliminazione della CO2 e delle impurità. Alcuni ritengono che la CO2 ottenuta nella produzione di biometano partendo da biogas, se viene utilizzata, e soprattutto stoccata, generi emissioni "negative".
Analisi approfondita a sostegno della comunicazione COM(2018)773 "Un pianeta pulito per tutti - Visione strategica europea a lungo termine per un'economia prospera, moderna, competitiva e climaticamente neutra", capitolo 4.2.
Ciò è dovuto ai regimi di sovvenzione e ai costi aggiuntivi in caso di trasformazione in biometano per iniettarlo nella rete.
Secondo la Österreichische Vereinigung für das Gas- und Wasserfach (2019) e la sua relazione Kostenbetrachtung der Einbindung existierender Biogasanlagen in das österreichische Gasnetz, 74 impianti di produzione su 301 in Austria potrebbero essere collegati con un investimento previsto di 100 milioni di EUR, iniettando 16 813 Nm3/h.
Una specifica di qualità del gas descrive i limiti accettabili per le varie caratteristiche di un gas al fine di garantire la sicurezza e l'integrità dell'infrastruttura ed evitare un impatto negativo su applicazioni specifiche. Le norme richiedono che venga stabilita l'ampiezza dei limiti dei principali parametri della qualità del gas. Limiti ampi offrono flessibilità all'approvvigionamento di gas (vale a dire provenienza da diversi siti di produzione, gas rinnovabili, idrogeno); limiti ristretti invece garantiscono che le proprietà del gas consumato dall'utente finale siano completamente definite e consentono un funzionamento sicuro e un'ottimizzazione dei processi.
Le fonti di gas naturale sono stabili per ciascuno Stato membro ma divergono se si confrontano a livello dell'UE e si comprende la produzione interna di gas (i principali produttori sono il Regno Unito, i Paesi Bassi, la Romania, la Germania e la Danimarca), il gas da gasdotto proveniente dalla Russia, dalla Norvegia e dall'Africa settentrionale, e il GNL proveniente dal Qatar, dalla Russia e dagli Stati Uniti. La varietà delle fonti di gas presenti in Europa implica anche una varietà corrispondente della qualità del gas. Per dati dettagliati recenti cfr. la relazione trimestrale della DG Energia sui mercati europei del gas, Quarterly Report on European Gas Markets, volume 12, fourth quarter of 2019.
Regolamento (UE) 2015/703 della Commissione, del 30 aprile 2015, che istituisce un codice di rete in materia di norme di interoperabilità e di scambio dei dati (GU L 113 dell'1.5.2015, pag. 13).
Questa norma è stata elaborata sulla base del mandato M/400 della Commissione europea per la qualità del gas H.
Attraverso l'estensione del mandato di normazione M/400.
Regolamento (UE) n. 347/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 aprile 2013, sugli orientamenti per le infrastrutture energetiche transeuropee (GU L 115 del 25.4.2013, pag. 39).
Documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la relazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni "Prezzi e costi dell'energia in Europa", SWD(2020) 951.
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa.
Si veda in questo contesto anche il considerando 38 della direttiva 2019/944 sull'energia elettrica: "Al fine di massimizzare i benefici e l'efficacia di una tariffazione dinamica dell'energia elettrica, gli Stati membri dovrebbero valutare il potenziale per rendere più dinamica o per ridurre la parte di componenti fisse delle fatture per l'energia elettrica e, ove esista tale potenziale, adottare misure appropriate."
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa.
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
Documento di lavoro dei servizi della Commissione "Prezzi e costi dell'energia in Europa".
CEER, Monitoring Report on the Performance of European Retail Markets in 2018, rif: C19-MRM-99-02
4 novembre 2019, pag. 53. [relazione di monitoraggio del CEER 2018].
CEER 2018, pag. 55.
CEER 2018, pag. 60.
CEER 2018, pag. 60.
CEER 2018, pag. 61.
ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019 , pag. 30.
Secondo una relazione del 2018 solo 13 autorità nazionali di regolamentazione hanno segnalato l'uso di pannelli fotovoltaici tra i consumatori domestici; ACER Market Monitoring Report 2018 – Consumer Empowerment Volume, 2019, pag. 31.
ACER Market Monitoring Report 2018 –Consumer Empowerment Volume, 2019, pag. 28.
ACER Market Monitoring Report 2018 –Consumer Empowerment Volume, 2019, pag. 29.
Relazione di monitoraggio del CEER 2018, pag. 29.
Disponibile all'indirizzo: https://www.ceer.eu/1765
Commissione europea, DG Giustizia e consumatori, Quadro di valutazione dei mercati al consumo: far funzionare i mercati per i consumatori , edizione 2018, pag. 38.
Commissione europea, DG Giustizia e consumatori, Consumer study on "Pre-contractual information and billing in the energy market - improved clarity and comparability " , 2018, pag. 208.
ACER Market Monitoring Report 2018 –Consumer Empowerment Volume, 2019, pag. 23.
ACER Market Monitoring Report 2018 –Consumer Empowerment Volume, 2019, pag. 24.
Raccomandazione sulla povertà energetica C(2020) 9600.
COMMISSIONE EUROPEA
Bruxelles, 14.10.2020
COM(2020) 950 final
ALLEGATO
della
RELAZIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI
Relazione 2020 sullo stato dell’Unione dell’energia in applicazione del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’Unione dell’energia e dell'azione per il clima
Allegato - Sovvenzioni all'energia nell'UE
1. Introduzione
Il regolamento sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima (il "regolamento sulla governance") stabilisce che la Commissione presenti con cadenza annuale una relazione sui "progressi compiuti dagli Stati membri verso la graduale eliminazione delle sovvenzioni energetiche, in particolare per quanto concerne i combustibili fossili". 1
Il presente allegato risponde all'obbligo di riferire sull'impegno dell'UE di mettere fine a tali sovvenzioni, in linea con gli impegni assunti con l'accordo di Parigi 2 , le conclusioni/impegni del G7 3 e del G20 4 e con il principio del "non nuocere" enunciato nella comunicazione sul Green Deal Europeo e ripreso in Next Generation UE.
Il monitoraggio e l'analisi delle sovvenzioni è importante in quanto esse possono avere un impatto sulla diffusione di nuove tecnologie e il consumo di diverse fonti di energia, con possibili oneri significativi per le famiglie e le imprese. A seconda di come sono strutturate, le sovvenzioni possono costituire un ostacolo o un fattore chiave per promuovere l'integrazione del sistema energetico e, più in generale, la sua decarbonizzazione. Le sovvenzioni incidono inoltre sui prezzi dell'energia perché possono avere un impatto sul reddito dei consumatori e sull'approvvigionamento dei prodotti energetici.
Le sovvenzioni ai combustibili fossili sono costose per i bilanci pubblici e ostacolano la transizione verde. In molti casi esse disincentivano gli investimenti nelle tecnologie verdi e non contribuiscono alla creazione di condizioni di parità tra tutte le fonti di energia, comprese quelle rinnovabili. Per sostenere gli interventi finalizzati a eliminare le sovvenzioni ai combustibili fossili, negli ultimi anni la Commissione e gli Stati membri hanno intensificato il processo di monitoraggio delle sovvenzioni all'energia e, più in particolare, di quelle relative ai combustibili fossili. La presente relazione si basa pertanto su due fonti. In primo luogo, uno studio organico preparato per la Commissione ("lo studio") 5 che prende in esame tutti gli Stati membri dell'UE e tutte le principali fonti di energia nei differenti settori economici. In secondo luogo le informazioni trasmesse dagli Stati membri, e inserite nei rispettivi piani nazionali per l'energia e il clima (PNEC), in relazione alle sovvenzioni all'energia, più in particolare in relazione ai combustibili fossili, e ai progressi compiuti nella loro graduale eliminazione.
Il presente allegato, che prende in esame diversi tipi di sovvenzioni, tra le quali le misure relative alla produzione di energia, alla domanda, all'efficienza energetica, all'infrastruttura e alla R&S, fa il punto sulle sovvenzioni in diversi ambiti: energia, trasporti, industria, famiglie. Tuttavia, le sovvenzioni indicate dagli Stati membri nei loro PNEC interessano soltanto un ambito più ristretto. Ciò deriva dal fatto che, a oggi, non esiste nell'UE una definizione univoca di sovvenzioni all'energia, lasciando agli Stati membri grande libertà nelle modalità di rendicontazione. In diversi PNEC le informazioni sulle sovvenzioni sono inoltre frammentarie o del tutto assenti.
La relazione di quest'anno conferma che, nonostante gli sviluppi positivi in una serie di Stati membri, continua ad aumentare, benché leggermente, l'importo complessivo delle sovvenzioni all'energia, e soprattutto quelle per i combustibili fossili, che hanno un impatto negativo sul conseguimento dell'obiettivo della neutralità climatica e di altri obiettivi generali del Green Deal, come la qualità dell'aria e la salute. Alcuni Stati membri - l'Austria, la Danimarca, l'Estonia e l'Ungheria - sono andati tuttavia in controtendenza, riducendo notevolmente le sovvenzioni ai combustibili fossili.
La pandemia da COVID-19 ha imposto l'adozione di misure adeguate per garantire una ripresa resiliente negli Stati membri dell'UE. Attualmente non sono disponibili dati solidi e fondati per stimare l'impatto della COVID-19 sulle sovvenzioni. Stime iniziali indicano tuttavia che la crisi potrebbe aver determinato un incremento delle sovvenzioni all'energia, comprese quelle per i combustibili fossili.
Questo aspetto sarà esaminato più in dettaglio nella relazione dell'anno prossimo.
2. Sovvenzioni all'energia e sovvenzioni ai combustibili fossili nell'UE
2.1. Sovvenzioni all'energia nell'UE
Nella presente relazione si parla di sovvenzioni all'energia in presenza di un contributo finanziario erogato dallo Stato o da un qualsiasi ente statale nel territorio di uno Stato membro 6 , seguendo la metodologia utilizzata nello studio della Commissione. Le sovvenzioni all'energia possono essere erogate in forme diverse, quali il trasferimento diretto di fondi (ad es., sovvenzioni, prestiti), le agevolazioni statali (ad es., incentivi fiscali e crediti d'imposta), la fornitura di beni e servizi, i pagamenti a meccanismi di finanziamento e il sostegno al reddito o ai prezzi.
Complessivamente, le sovvenzioni totali all'energia nell'UE sono state stimate a 159 miliardi di EUR nel 2018 7 e hanno registrato un aumento nell'ultimo decennio, che si è però attenuato a partire dal 2015 con una crescita limitata al 5 %. Benché nell'ultimo decennio le sovvenzioni all'energia siano state in gran parte sospinte dal sostegno alle energie rinnovabili, a partire dal 2015 questo settore ha evidenziato una crescita di solo il 4 %. Dal 2015 le sovvenzioni per l'efficienza energetica sono aumentate del 21 %, contribuendo agli investimenti finalizzati a frenare la domanda di energia. Nello stesso periodo sono aumentate dell'8 % le sovvenzioni alla domanda di energia che incentivano il consumo di energia (ad es., sgravi fiscali o sostegno al reddito).
Figura1 – Andamento delle sovvenzioni all'energia nell'UE ripartite per obiettivo
Fonte: Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments
Nel 2018 il rapporto tra sovvenzioni all'energia e PIL è oscillato tra il 3,3 % della Lettonia e lo 0,2 % del Lussemburgo; la media UE è risultata dell'1,2 %. Diversi sono risultati anche i principali tipi di sovvenzioni. In Lettonia, ad esempio, la maggior parte delle sovvenzioni è stata destinata al sostegno delle misure di efficienza energetica, mentre in Germania quasi i due terzi del volume totale delle sovvenzioni sono stati utilizzati per sostenere le energie rinnovabili. In Francia, Belgio, Polonia, Grecia, Irlanda e Finlandia, la quota maggiore delle sovvenzioni è stata destinata ai combustibili fossili (benché, in termini assoluti, le sovvenzioni ai combustibili fossili in Francia siano risultate leggermente inferiori che in Germania).
Figura 2 – Sovvenzioni all'energia in valori assoluti e come percentuale del PIL negli Stati membri dell'UE nel 2018
Fonte: Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments. Con "energia elettrica" si fa riferimento al sostegno generale all'energia elettrica non specifico a una tecnologia, mentre quando si parla di "tutti i tipi di energia" si intendono le misure che non possono riferirsi a una sola tecnologia (o sostegno tecnologico multiplo).
La maggior parte delle sovvenzioni erogate nel 2018 hanno interessato 8 il settore dell'energia (92 miliardi di EUR), seguito dall'industria (20 miliardi di EUR), le famiglie (17 miliardi di EUR), i trasporti (13 miliardi di EUR) e l'agricoltura (5 miliardi di EUR).
Le energie rinnovabili hanno beneficiato di quasi i tre quarti delle sovvenzioni erogate nel settore dell'energia, dimostrando l'importanza costante delle sovvenzioni alle rinnovabili per favorirne la diffusione nel settore dell'energia. Negli ultimi anni l'importanza degli strumenti di sovvenzione per i nuovi progetti è diminuita soprattutto grazie al calo dei costi di investimento per l'energia eolica e solare, determinando una minore crescita delle sovvenzioni alle energie rinnovabili nell'UE. Le tre principali tecnologie di produzione di energie rinnovabili (solare, eolica e biomassa) hanno ricevuto rispettivamente il 30 %, il 22 % e il 16 % del totale delle sovvenzioni al settore dell'energia.
I tre principali strumenti di sovvenzione per promuovere l'energia rinnovabile sono stati le tariffe di riacquisto (che rappresentano tuttora il 70 % di tutte le sovvenzioni al settore delle rinnovabili 9 ), i premi di riacquisto e le quote di energie rinnovabili con certificati negoziabili. Oltre che nel settore dell'energia, le rinnovabili svolgono un ruolo importante anche in quello dei trasporti, in quanto circa il 10 % delle sovvenzioni erogate nel settore riguardano i biocarburanti.
Circa il 9 % del totale delle sovvenzioni all'energia erogate nell'UE nel 2018 è stato destinato all'efficienza energetica e principali beneficiari ne sono state le famiglie. A livello dell'UE le sovvenzioni all'efficienza energetica sono ammontate solo allo 0,1 % del PIL, mentre in Lettonia hanno raggiunto il 2,4 % e in Ungheria e Bulgaria lo 0,7 %. L'efficienza energetica, soprattutto nei settori residenziale e industriale, contribuisce al conseguimento degli obiettivi in materia di cambiamento climatico, al contrario di quanto avviene con le sovvenzioni alla domanda di energia e al consumo di combustibili fossili.
Per quanto riguarda le sovvenzioni specifiche, i meccanismi di pagamento della capacità 10 hanno ricevuto circa 2,2 miliardi di EUR di sovvenzioni nel 2018 e negli ultimi anni sono rimasti stabili a un livello medio di circa 2 miliardi di EUR.
Guardando ai principali beneficiari delle sovvenzioni, le famiglie hanno ricevuto circa l'11 % delle sovvenzioni totali nel 2018, per lo più sotto forma di sovvenzioni per la domanda di energia o l'efficienza energetica e di sostegno al consumo di energia elettrica.
Il quadro in materia di sovvenzioni che emerge dagli PNEC è piuttosto diverso. In otto PNEC le sovvenzioni non sono state quantificate e in altri quattro non è stata fornita alcuna informazione in proposito. Quattro Stati membri hanno fornito solo informazioni parziali. Soltanto sei Stati membri (Austria, Germania, Francia, Spagna, Lettonia e Lituania) hanno fornito un calendario per l'eliminazione graduale (di almeno una parte) delle sovvenzioni esistenti. Quattro Stati membri (Croazia, Cechia, Finlandia e Malta) hanno dichiarato esplicitamente di non avere piani per eliminare gradualmente le sovvenzioni che favoriscono la transizione energetica.
Sulla base delle informazioni riportate negli PNEC, le sovvenzioni all'energia sono ammontate a 55 miliardi di EUR - un terzo dell'importo determinato dallo studio. Il numero di misure individuate nello studio è di gran lunga superiore a quello che emerge dagli PNEC. Gli Stati membri potrebbero aver seguito interpretazioni diverse sulle modalità di comunicazione delle sovvenzioni all'energia. Mentre alcuni Stati membri hanno comunicato dati relativi al 2018 o al 2019, alcuni di essi hanno fatto riferimento a periodi precedenti e altri ancora non hanno specificato l'anno di riferimento.
Affinché le relazioni sui progressi compiuti nella graduale eliminazione delle sovvenzioni all'energia siano complete e significative, e in particolare quelle relative ai combustibili fossili, sarà necessario risolvere, nelle future relazioni e nell'aggiornamento dei piani, i problemi di incompletezza e mancanza di coerenza, fornendo agli Stati membri orientamenti più chiari in materia di comunicazione delle sovvenzioni.
2.2. Sovvenzioni ai combustibili fossili nell'UE
Le sovvenzioni ai combustibili fossili, pari a 50 miliardi di EUR nel 2018 11 , sono rimaste relativamente stabili nell'ultimo decennio, con un picco di 53 miliardi di EUR nel 2012, ma hanno ripreso ad aumentare nel 2015, con una crescita del 6 % fino al 2018.
In percentuale del PIL, esse variavano dall'1 % in Grecia a meno dello 0,1 % in Lussemburgo (con una media dello 0,4 % 12 ). Mentre le sovvenzioni ai prodotti petroliferi sono state più consistenti in Francia e in Italia, in Germania hanno avuto un ruolo preponderante le sovvenzioni al carbone e al gas.
Figura 3 – Sovvenzioni ai combustibili fossili in valori assoluti e come percentuale del PIL negli Stati membri dell'UE nel 2018
Fonte: Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments
A titolo comparativo, a fronte di sovvenzioni per i combustibili fossili pari a 50 miliardi di EUR, gli investimenti nelle nuove capacità di produzione di energia eolica 13 nell'UE sono ammontati a 16 miliardi di EUR nel 2018, mentre gli investimenti nella produzione di energia solare sono stati pari a circa 8 miliardi di EUR nello stesso periodo. Nello stesso anno gli investimenti nei sistemi di trasmissione e distribuzione dell'energia elettrica (comprese le nuove capacità e gli impianti ristrutturati) sono ammontati a 31 miliardi di EUR.
Tra il 2015 e il 2018 le sovvenzioni per i combustibili fossili hanno registrato il maggior incremento in Francia (con un aumento di oltre 2 miliardi di EUR, o del 27 %, determinato in larga parte dalle misure a sostegno del consumo di carburante nel trasporto di merci). Allo stesso tempo, tuttavia, sono leggermente diminuite in alcuni paesi come l'Italia (di 0,4 miliardi di EUR, pari al 6 %, in gran parte grazie alla diminuzione delle esenzioni dalle accise nel settore dei trasporti e alla riduzione delle tariffe di riacquisto nella produzione di energia) e la Germania (di 0,3 miliardi di EUR, pari al 2 %, grazie, tra l'altro, alla riduzione delle sovvenzioni al settore del carbone).
Oltre il 60 % delle sovvenzioni ai combustibili fossili potrebbe essere collegato alle misure di sostegno alla domanda di energia nel 2018, con conseguente aumento del consumo di combustibili fossili. Anche il sostegno alla produzione di energia elettrica da combustibili fossili ha un ruolo significativo, essendo pari al 30 %, mentre solo il 5 % è stato destinato alla ristrutturazione industriale per contribuire a ridurre la dipendenza dai combustibili fossili. Tutto questo indica la necessità di orientare le misure verso l'obiettivo di ridurre il consumo di combustibili fossili.
Le sovvenzioni per il petrolio e i prodotti petroliferi, pari a quasi la metà del totale, sono aumentate del 18 % tra il 2015 e il 2018, mentre le sovvenzioni ad altri tipi combustibili fossili hanno registrato una stagnazione o una riduzione. L'aumento dei prezzi del petrolio greggio in questo periodo potrebbe avere avuto un impatto anche sulle sovvenzioni per i prodotti petroliferi.
Le sovvenzioni per il carbone, il gas naturale e altri combustibili multipli (ad esempio la cogenerazione di calore ed elettricità) hanno rappresentato in ciascuno dei casi il 17-18 % circa del totale nel 2018.
Rispetto al 2015, le sovvenzioni per il carbone sono diminuite del 9 %, di pari passo con il calo della quota di carbone nella produzione di energia elettrica. Allo stesso tempo, le sovvenzioni per il gas naturale sono aumentate del 4 %. Questi dati non tengono conto del passaggio dal carbone al gas nel mix di produzione di energia dell'UE intervenuto nel 2019, ma si può presumere che, insieme alla riduzione dei consumi, nel settore energetico dal 2018 siano ulteriormente diminuite le sovvenzioni per il carbone e che siano aumentate quelle per il gas.
Le sovvenzioni per i combustibili fossili nel settore dell'energia sono rimaste stabili tra il 2015 e il 2018 e quelle per il carbone si sono attestate al 30 %. Il settore dei trasporti ha ottenuto nel 2018 il 20 % in più di sovvenzioni per i combustibili fossili rispetto a tre anni prima, prevalentemente sotto forma di sovvenzioni per i prodotti petroliferi. Nello stesso periodo le sovvenzioni per i combustibili fossili in agricoltura sono aumentate del 6 % e hanno interessato quasi esclusivamente i prodotti petroliferi. Le sovvenzioni ai combustibili fossili nel settore industriale e nelle famiglie sono aumentate soltanto del 3-4 %. Mentre per i combustibili fossili è stato destinato il 10 % delle sovvenzioni totali erogate alle famiglie, tale quota è stata più che dimezzata nell'industria.
Per quanto riguarda le fonti di finanziamento, le sovvenzioni per i combustibili fossili sono state erogate principalmente sotto forma di agevolazioni fiscali 14 (circa il 70 % del totale, comprese esenzioni dalle imposte sui consumi e dalle accise, riduzioni, rimborsi, ecc.). Il sostegno al reddito e ai prezzi è risultato di tre volte inferiore. I trasferimenti diretti, principalmente sotto forma di sussidi, hanno svolto un ruolo minore.
Figura 4 – Sovvenzioni per i combustibili fossili in diversi settori dell'economia
Fonte: Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments
I dati aggregati ricavati dagli PNEC indicano un importo di soli 30 miliardi di EUR di sovvenzioni per i combustibili fossili, ovvero il 60 % dell'importo indicato nello studio della Commissione. Tre Stati membri (Croazia, Estonia e Malta) hanno dichiarato esplicitamente che non intendono eliminare (una serie di specifiche) sovvenzioni per i combustibili fossili, motivando la decisione principalmente con la necessità di proteggere la competitività o la redditività economica di diversi settori.
Tredici Stati membri (Austria, Belgio, Bulgaria, Germania, Danimarca, Grecia, Finlandia, Francia, Italia, Lituania, Lettonia, Portogallo e Spagna) hanno manifestato l'intenzione di predisporre piani per la graduale eliminazione delle sovvenzioni per i combustibili fossili, anche se non tutti ne hanno pienamente definito l'articolazione. L'incompletezza dei dati non ci consente di avere un quadro organico della situazione e impone di migliorare in modo significativo l'esercizio di rendicontazione.
Gli Stati membri dovranno fissare i rispettivi obiettivi nazionali per l'eliminazione graduale delle sovvenzioni all'energia, in particolare per i combustibili fossili, nell'ambito delle relazioni sui progressi compiuti a norma del regolamento sulla governance.
3. Confronto delle sovvenzioni ai combustibili fossili a livello internazionale
I paesi del G20 che non fanno parte dell'UE destinano alle sovvenzioni per i combustibili fossili una quota superiore del loro PIL rispetto alla media UE che è pari allo 0,4 %, (con alcune eccezioni, quali Cina, USA, Canada, Corea e Giappone). I paesi che hanno una grande produzione di energia fossile tendono a spendere proporzionalmente di più per le relative sovvenzioni. Nel 2018 l'Arabia Saudita vi ha destinato più dell'8 % del suo PIL; questo importo, che da solo è superiore al totale delle sovvenzioni per i combustibili fossili erogate nell'UE, è servito principalmente a sostenere il consumo interno di prodotti petroliferi. Rispetto all'UE, la Russia ha destinato alle sovvenzioni per i combustibili fossili una percentuale del PIL di tre volte superiore.
Figura 5 – Sovvenzioni per i combustibili fossili in valori assoluti e come percentuale del PIL negli Stati membri dell'UE e nei paesi extra UE che fanno parte del G20
Fonte: Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments e calcoli propri. Nel caso dei paesi non appartenenti all'UE, data la limitata comparabilità nella classificazione delle sovvenzioni e nella metodologia seguita, unitamente alle difficoltà nella raccolta dei dati, i risultati dovrebbero essere interpretati con cautela. Dal grafico non emerge con chiarezza, ma l'Arabia Saudita ha speso più dell'8 % del suo PIL in sovvenzioni per i combustibili fossili.
4. Conclusioni
I risultati illustrati nella presente relazione si basano in larga misura sullo studio relativo alle sovvenzioni realizzato per conto della Commissione, che fornisce informazioni più complete in materia rispetto a quelle sui combustibili fossili desumibili dagli PNEC.
Le sovvenzioni per i combustibili fossili non sono diminuite in modo significativo negli ultimi dieci anni; anzi, in alcuni casi sono persino aumentate.
Occorre inoltre migliorare la completezza e la coerenza degli PNEC presentati da diversi Stati membri. Il confronto con lo studio della Commissione mostra che nei rispettivi piani nazionali gli Stati membri non hanno dichiarato tutte le sovvenzioni erogate. Solo pochi Stati membri hanno presentato piani dettagliati sull'eliminazione graduale delle sovvenzioni. Ciò dimostra la necessità di ulteriori interventi.
Al fine di migliorare la situazione e rendere le future relazioni sui progressi più complete e accurate, la Commissione potrebbe pubblicare orientamenti sulla definizione, la copertura e la metodologia con cui gli Stati membri comunicano le sovvenzioni all'energia, comprese quelle relative ai combustibili fossili, nell'ottica di una maggiore coerenza e comparabilità. La Commissione pubblicherà inoltre i risultati dettagliati del suo studio sulle sovvenzioni per fornire un quadro completo della situazione 15 .
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Articolo 35, paragrafo 2, lettera n), del regolamento sulla governance dell'Unione dell'energia (2018/1999/UE)
https://unfccc.int/files/essential_background/convention/application/pdf/english_paris_agreement.pdf
Dichiarazione dei leader del G7: https://www.mofa.go.jp/files/000160266.pdf
Dichiarazione del vertice G20 di Pittsburgh: http://www.g20.utoronto.ca/2009/2009communique0925.html#energy
Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments https://ec.europa.eu/energy/studies_main/final_studies/study-energy-costs-taxes-and-impact-government-interventions-investments_en Nel prosieguo lo "studio della Commissione"
Sulla base dei concetti di cui all'accordo dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC)
sulle sovvenzioni e sulle misure compensative ( https://www.wto.org/english/tratop_e/scm_e/scm_e.htm )
Fonte: Studio della Commissione
Le sovvenzioni con obiettivi diversi rivestono un'importanza differente tra un settore economico e l'altro. Le sovvenzioni finalizzate a sostenere la produzione di energia (ad es., le tariffe di riacquisto) e le infrastrutture energetiche hanno riguardato quasi esclusivamente il settore dell'energia, mentre le sovvenzioni al consumo (domanda di energia, ad es.: esenzioni fiscali per i combustibili) sono state erogate nei settori che consumano energia, quali l'industria, i trasporti, le famiglie e l'agricoltura. Le sovvenzioni all'efficienza energetica hanno registrato una diffusione più uniforme nei diversi settori.
Le elevate sovvenzioni sotto forma di tariffe di riacquisto sono eredità di precedenti meccanismi, poiché questa forma di sostegno non è più utilizzata, fatta eccezione per i piccoli produttori
Una quota significativa di tali pagamenti della capacità può essere associata alle centrali a combustibili fossili, mentre le energie rinnovabili e la gestione della domanda rappresentano solo una quota minore
Fonte: Studio della Commissione
In valori assoluti, tra 10 milioni di EUR a Malta e 12,2 miliardi di EUR in Germania. Date le diverse dimensioni delle economie dell'UE, le sovvenzioni espresse in percentuale del PIL sono più indicate per effettuare un confronto tra paesi.
Fonte: Studio della Commissione. Compresi i nuovi impianti onshore e offshore, con una produzione nel 2018 pari rispettivamente a 6,8 GW e 0,6 GW. I nuovi impianti solari comprendono il fotovoltaico e il riscaldamento termico solare, con una produzione pari rispettivamente a 7,1 GW e 1,4 GW nello stesso periodo.
A questo proposito è importante notare che, nel caso degli sgravi fiscali, ai fini del calcolo delle sovvenzioni sono considerate soltanto le differenze di aliquota fiscale relative allo stesso combustibile. Le sovvenzioni incrociate relative a combustibili diversi non sono calcolate, in quanto sarebbe estremamente complicato farlo in tutti i settori e per tutti i tipi di combustibili. Tuttavia, sulla base dei dati parziali per paese, lo studio fornisce stime sul sovvenzionamento incrociato di diesel e benzina. Questi dati non sono inclusi nell'importo totale delle sovvenzioni nell'UE in quanto sono disponibili soltanto informazioni parziali. Sono state stimate, ma non incluse nel totale delle sovvenzioni UE, le possibili sovvenzioni per i combustibili fossili nei settori marittimo e aereo a livello internazionale. Per ulteriori informazioni si veda Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments [link].
Cfr. Study on energy costs, taxes and the impact of government interventions on investments (con schede per paese) https://ec.europa.eu/energy/studies_main/final_studies/study-energy-costs-taxes-and-impact-government-interventions-investments_en
