(1)

Il trattato sull'Unione europea (TUE) è inteso ad agevolare la libera circolazione delle persone garantendo al contempo la sicurezza dei popoli d'Europa, con l'istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, in conformità alle disposizioni del TUE e del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

(2)

La cittadinanza dell'Unione conferisce a ogni cittadino dell'Unione il diritto di circolare liberamente, entro certi limiti e secondo determinate condizioni. La direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (3) dà attuazione a tale diritto. Il diritto di circolare e soggiornare liberamente è sancito anche all'articolo 45 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea («Carta»). La libertà di circolazione comporta il diritto di uscire dagli Stati membri ed entrarvi con una carta d'identità o un passaporto in corso di validità.

(3)

A norma della direttiva 2004/38/CE, gli Stati membri rilasciano o rinnovano ai loro cittadini una carta d'identità o un passaporto ai sensi della legislazione nazionale. Inoltre, tale direttiva dispone che gli Stati membri possono richiedere ai cittadini dell'Unione e ai loro familiari l'iscrizione presso le autorità competenti. Gli Stati membri sono tenuti a rilasciare attestati d'iscrizione ai cittadini dell'Unione alle condizioni previste da tale articolo. Gli Stati membri sono altresì tenuti a rilasciare una carta di soggiorno ai familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, a norma di tale direttiva, e, su domanda, a rilasciare un documento che attesta il soggiorno permanente e una carta di soggiorno permanente.

(4)

La direttiva 2004/38/CE dispone che gli Stati membri possano adottare le misure necessarie per rifiutare, estinguere o revocare un diritto conferito da detta direttiva in caso di abuso di diritto o frode. La falsificazione di documenti o la falsa descrizione di un fatto sostanziale attinente alle condizioni per la concessione del diritto di soggiorno sono stati individuati come tipici casi di frode nel contesto di tale direttiva.

(5)

I livelli di sicurezza delle carte d'identità nazionali rilasciate dagli Stati membri e dei permessi di soggiorno per i cittadini dell'Unione che soggiornano in un altro Stato membro e per i loro familiari variano notevolmente. Tali divergenze aumentano il rischio di falsificazione e frode documentale e comportano altresì difficoltà pratiche per i cittadini che intendono esercitare il diritto di libera circolazione. Le statistiche della rete europea per l'analisi dei rischi di frode documentale dimostrano un aumento nel tempo delle carte d'identità usate in modo fraudolento.

(6)

Nella sua comunicazione del 14 settembre 2016 intitolata «Rafforzare la sicurezza in un mondo di mobilità: un migliore scambio di informazioni nella lotta al terrorismo e frontiere esterne più solide», la Commissione ha sottolineato che, per poter determinare con certezza l'identità di una persona, è fondamentale che i documenti di viaggio e d'identità siano sicuri e ha dichiarato che avrebbe proposto un piano d'azione per affrontare il fenomeno della falsificazione dei documenti di viaggio. Secondo tale comunicazione, un approccio migliore consiste nel basarsi su sistemi solidi di prevenzione degli abusi e delle minacce alla sicurezza interna che possono scaturire da falle nella sicurezza dei documenti, in particolare per quanto riguarda il terrorismo e la criminalità transfrontaliera.

(7)

Secondo il piano d'azione della Commissione dell'8 dicembre 2016 per rafforzare la risposta europea alle frodi sui documenti di viaggio («piano d'azione del 2016»), almeno tre quarti dei documenti usati in modo fraudolento individuati alle frontiere esterne, e anche nello spazio senza controlli alle frontiere interne, indicano di essere stati rilasciati da Stati membri e da paesi associati a Schengen. Le carte d'identità nazionali meno sicure rilasciate dagli Stati membri sono i documenti falsi usati per spostarsi tra gli Stati Schengen individuati più frequentemente.

(8)

Al fine di scoraggiare le frodi connesse all'identità, gli Stati membri dovrebbero garantire che il rispettivo diritto nazionale preveda sanzioni adeguate per la falsificazione e la contraffazione dei documenti di identità nonché per l'utilizzo di tali documenti falsificati o contraffatti.

(9)

Il piano d'azione del 2016 ha trattato il rischio derivante dall'uso fraudolento di carte d'identità e titoli di soggiorno. La Commissione, nel piano d'azione del 2016 e nella relazione sulla cittadinanza dell'UE del 2017, ha espresso l'impegno ad analizzare opzioni strategiche per migliorare la sicurezza delle carte d'identità e dei titoli di soggiorno.

(10)

Secondo il piano d'azione del 2016, per rilasciare carte d'identità autentiche e sicure occorre un processo affidabile di registrazione dell'identità, insieme a documenti «originatori» sicuri a sostegno della procedura di domanda. La Commissione, gli Stati membri e le agenzie competenti dell'Unione dovrebbero continuare a collaborare per ridurre la vulnerabilità alla frode dei documenti originatori, dato l'uso crescente di documenti originatori falsi.

(11)

Il presente regolamento non impone agli Stati membri di introdurre carte d'identità o titoli di soggiorno laddove non siano previsti dalla legislazione nazionale, e lascia impregiudicata la competenza degli Stati membri di rilasciare, in conformità del diritto nazionale, altri titoli di soggiorno che non rientrano nell'ambito di applicazione del diritto dell'Unione, ad esempio carte di soggiorno rilasciate a tutti coloro che soggiornano sul territorio nazionale, a prescindere dalla rispettiva cittadinanza.

(12)

Il presente regolamento non impedisce agli Stati membri di accettare, in modo non discriminatorio, documenti diversi dai documenti di viaggio, ai fini dell'identificazione, ad esempio le patenti di guida.

(13)

I documenti di identificazione rilasciati ai cittadini i cui diritti di libera circolazione sono stati limitati a norma del diritto dell'Unione o della legislazione nazionale, e che indicano espressamente che non possono essere utilizzati come documenti di viaggio, non dovrebbero considerarsi inclusi nell'ambito di applicazione del presente regolamento.

(14)

I documenti di viaggio conformi al documento 9303 dell'Organizzazione Internazionale per l'Aviazione Civile (ICAO), parte 5, sui documenti a lettura ottica (settima edizione, 2015) («documento ICAO 9303»), che non sono finalizzati all'identificazione negli Stati membri di rilascio, ad esempio la carta del passaporto rilasciata dall'Irlanda, non dovrebbero considerarsi inclusi nel campo di applicazione del presente regolamento.

(15)

Il presente regolamento non riguarda l'uso di carte d'identità e titoli di soggiorno con funzioni di carta d'identità elettronica fatto dagli Stati membri ad altri scopi, né incide sulle disposizioni del regolamento (UE) n. 910/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (4), che prevede il riconoscimento reciproco a livello di Unione dei mezzi di identificazione elettronica per l'accesso ai servizi pubblici e favorisce la circolazione dei cittadini che si muovono tra gli Stati membri imponendo il riconoscimento reciproco dei mezzi di identificazione elettronica a determinate condizioni. Il miglioramento delle carte d'identità dovrebbe facilitare l'identificazione e contribuire ad agevolare l'accesso ai servizi.

(16)

Per un'adeguata verifica delle carte d'identità e dei titoli di soggiorno occorre che gli Stati membri usino la corretta denominazione per ciascun tipo di documento contemplato dal presente regolamento. Al fine di agevolare la verifica dei documenti contemplati dal presente regolamento in altri Stati membri, è opportuno che la denominazione del documento compaia in almeno una lingua ufficiale aggiuntiva delle istituzioni dell'Unione. Se gli Stati membri utilizzano già, per le carte d'identità, denominazioni ben consolidate diverse dal titolo «carta d'identità», dovrebbero poter continuare a farlo nella propria o nelle proprie lingue ufficiali. Tuttavia, in futuro non dovrebbero essere introdotte nuove denominazioni.

(17)

Gli elementi di sicurezza sono necessari per verificare l'autenticità di un documento e determinare l'identità di una persona. L'istituzione di norme minime di sicurezza e l'inserimento di dati biometrici nelle carte d'identità e nelle carte di soggiorno di familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro sono fattori importanti per rendere più sicuro l'uso di tali documenti nell'Unione. L'inserimento di tali identificatori biometrici dovrebbe permettere ai cittadini dell'Unione di beneficiare pienamente dei loro diritti di libera circolazione.

(18)

La memorizzazione di un'immagine del volto e di due impronte digitali («dati biometrici») sulle carte d'identità e di soggiorno, come già previsto per i passaporti e i permessi di soggiorno biometrici rilasciati a cittadini di paesi terzi, è un metodo adeguato per unire un'identificazione e un'autenticazione affidabili a un minor rischio di frode, ai fini del rafforzamento della sicurezza delle carte d'identità e di soggiorno.

(19)

Come prassi generale, per verificare l'autenticità del documento e l'identità del titolare gli Stati membri dovrebbero verificare in primo luogo l'immagine del volto e, se necessario per confermare senza dubbio l'autenticità del documento e l'identità del titolare, anche le impronte digitali.

(20)

Nei casi in cui la verifica dei dati biometrici non confermi l'autenticità del documento o l'identità del suo titolare, gli Stati membri dovrebbero garantire lo svolgimento di un controllo manuale obbligatorio da parte di personale qualificato.

(21)

Il presente regolamento non fornisce una base giuridica per la costituzione o il mantenimento di banche dati a livello nazionale per la conservazione di dati biometrici negli Stati membri, che è una questione di diritto nazionale da trattare nel rispetto del diritto dell'Unione in materia di protezione dei dati. Il presente regolamento, inoltre, non fornisce una base giuridica per la costituzione o il mantenimento di una banca dati centralizzata a livello dell'Unione.

(22)

Gli identificatori biometrici dovrebbero essere raccolti e conservati nel supporto di memorizzazione delle carte d'identità e dei titoli di soggiorno ai fini della verifica dell'autenticità del documento e dell'identità del titolare. Tale verifica dovrebbe essere effettuata soltanto da personale debitamente autorizzato e soltanto quando la legge prevede che sia necessario il documento. Inoltre, i dati biometrici memorizzati ai fini della personalizzazione delle carte d'identità o dei titoli di soggiorno dovrebbero essere conservati in modo altamente sicuro e soltanto fino alla data di acquisizione del documento e, in ogni caso, per non oltre 90 giorni dalla data di rilascio di tale documento. Trascorso tale periodo, tali dati biometrici dovrebbero essere immediatamente cancellati o distrutti. Ciò dovrebbe far salvo qualsiasi altro trattamento di tali dati in conformità del diritto dell'Unione e nazionale in materia di protezione dei dati.

(23)

Ai fini del presente regolamento è opportuno tenere conto delle prescrizioni tecniche del documento ICAO 9303 che garantiscono un'interoperabilità globale anche in relazione alla predisposizione alla lettura ottica e il ricorso all'ispezione visiva.

(24)

Gli Stati membri dovrebbero poter decidere se includere il genere di una persona in un documento contemplato dal presente regolamento. Se uno Stato membro include il genere di una persona in tale documento, dovrebbero essere utilizzate le specifiche «F», «M» o «X» di cui al documento ICAO 9303 o le corrispondenti singole iniziali utilizzate nella lingua o nelle lingue di tale Stato membro, a seconda dei casi.

(25)

Al fine di garantire che le future norme di sicurezza e specifiche tecniche adottate a norma del regolamento (CE) n. 1030/2002 del Consiglio (5) siano debitamente prese in considerazione, ove opportuno, per le carte d'identità, le carte di soggiorno e le carte di soggiorno permanente, è opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione. Tali competenze dovrebbero essere esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (6). A tal fine la Commissione dovrebbe essere assistita dal comitato istituito dall'articolo 6 del regolamento (CE) n. 1683/95 del Consiglio (7). Ove necessario, dovrebbe essere possibile che gli atti di esecuzione adottati rimangano segreti al fine di evitare il rischio di contraffazione e falsificazione.

(26)

Gli Stati membri dovrebbero garantire che siano predisposte procedure adeguate ed efficaci per l'acquisizione degli identificatori biometrici e che tali procedure siano conformi ai diritti e ai principi della Carta, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del Consiglio d'Europa e della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo. Gli Stati membri dovrebbero garantire che l'interesse superiore del minore costituisca una considerazione preminente in tutta la procedura di acquisizione. A tale scopo, il personale qualificato dovrebbe ricevere una formazione adeguata sulle prassi a misura di minore per l'acquisizione degli identificatori biometrici.

(27)

In caso di difficoltà nell'acquisizione degli identificatori biometrici, gli Stati membri dovrebbero assicurare che siano predisposte procedure appropriate per rispettare la dignità della persona interessata. Pertanto, è opportuno tenere conto di considerazioni specifiche relative al genere e alle esigenze specifiche dei minori e delle persone vulnerabili.

(28)

L'introduzione di norme minime relative alla sicurezza e al formato delle carte d'identità dovrebbe consentire agli Stati membri di fare affidamento sull'autenticità di tali documenti quando i cittadini dell'Unione esercitano il loro diritto di libera circolazione. L'introduzione di norme di sicurezza rafforzate dovrebbe fornire garanzie sufficienti alle autorità pubbliche e agli enti privati per consentire loro di fare affidamento sull'autenticità delle carte d'identità quando sono utilizzate dai cittadini dell'Unione a fini dell'identificazione.

(29)

Un segno distintivo che consiste nel codice a due lettere dello Stato membro che rilascia il documento stampato in negativo in un rettangolo blu e circondato da dodici stelle gialle, agevola l'ispezione visiva del documento, in particolare quando il titolare esercita il diritto di libera circolazione.

(30)

Pur mantenendo l'opzione di aggiungere elementi nazionali, gli Stati membri dovrebbero garantire che tali elementi non riducano l'efficacia degli elementi comuni di sicurezza né incidano negativamente sulla compatibilità transfrontaliera delle carte d'identità, ad esempio sulla possibilità che le carte d'identità siano lette da macchine usate da Stati membri diversi da quelli che le rilasciano.

(31)

L'introduzione di norme di sicurezza per le carte d'identità e le carte di soggiorno di familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro non dovrebbe generare un aumento sproporzionato degli oneri a carico dei cittadini dell'Unione o dei paesi terzi. Gli Stati membri dovrebbero tenere conto di tale principio nella pubblicazione dei bandi di gara.

(32)

Gli Stati membri dovrebbero adottare tutti i provvedimenti necessari per garantire che i dati biometrici identifichino correttamente la persona cui è rilasciata una carta di identità. A tal fine gli Stati membri potrebbero prendere in considerazione l'acquisizione degli identificatori biometrici, in particolare l'immagine del volto, attraverso la rilevazione sul posto da parte delle autorità nazionali che rilasciano le carte d'identità.

(33)

Gli Stati membri dovrebbero scambiarsi le informazioni necessarie per accedere alle informazioni contenute sul supporto di memorizzazione protetto nonché per autenticarle e verificarle. I formati utilizzati per il supporto di memorizzazione protetto dovrebbero essere interoperabili, anche per quanto riguarda i valichi di frontiera automatizzati.

(34)

La direttiva 2004/38/CE affronta la situazione in cui i cittadini dell'Unione o i familiari di cittadini dell'Unione che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro, sprovvisti dei documenti di viaggio necessari, devono disporre di ogni possibile opportunità di attestare con altri mezzi di avere il diritto di libera circolazione. Tali mezzi possono includere i documenti di identificazione utilizzati in via provvisoria e le carte di soggiorno rilasciate a tali familiari.

(35)

Il presente regolamento rispetta gli obblighi stabiliti nella Carta e nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità. Pertanto, gli Stati membri sono incoraggiati a collaborare con la Commissione per l'inserimento di elementi aggiuntivi che rendano le carte d'identità più accessibili e di più facile uso per le persone con disabilità, quali le persone con disabilità visive. Gli Stati membri sono tenuti a valutare l'uso di soluzioni, quali i dispositivi di registrazione mobile, per il rilascio di carte di identità alle persone che non sono in grado di recarsi presso le autorità incaricate del rilascio di carte di identità.

(36)

I titoli di soggiorno rilasciati ai cittadini dell'Unione dovrebbero contenere informazioni specifiche per poter essere identificati in quanto tali in tutti gli Stati membri. Ciò dovrebbe facilitare il riconoscimento dell'esercizio del diritto di libera circolazione da parte dei cittadini dell'Unione e dei diritti inerenti a tale esercizio, ma l'armonizzazione dovrebbe limitarsi a quanto è necessario per ovviare alle carenze degli attuali documenti. Gli Stati membri sono liberi di scegliere il formato in cui sono rilasciati tali documenti e potrebbero rilasciarli in un formato conforme alle specifiche di cui al documento ICAO 9303.

(37)

Per i titoli di soggiorno rilasciati a familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro, è opportuno applicare lo stesso modello e gli elementi di sicurezza previsti dal regolamento (CE) n. 1030/2002, come modificato dal regolamento (UE) 2017/1954 del Parlamento europeo e del Consiglio (8). Oltre ad attestare il diritto di soggiorno, tali documenti esonerano i titolari che sarebbero altrimenti soggetti all'obbligo del visto dal requisito di ottenere un visto quando accompagnano o raggiungono il cittadino dell'Unione all'interno del territorio dell'Unione.

(38)

La direttiva 2004/38/CE dispone che il documento rilasciato a familiari che non hanno la cittadinanza di uno Stato membro sia denominato «carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell'Unione». Al fine di facilitare la loro identificazione, la carta di soggiorno di familiare di un cittadino dell'Unione dovrebbe recare un titolo e un codice standardizzati.

(39)

Tenendo conto sia dei rischi in termini di sicurezza, sia dei costi sostenuti dagli Stati membri, le carte d'identità e le carte di soggiorno di familiari di cittadini dell'Unione che presentano un livello insufficiente di sicurezza dovrebbero essere gradualmente eliminate. In generale un periodo di abbandono graduale di dieci anni per le carte d'identità e di cinque anni per le carte di soggiorno dovrebbe essere sufficiente per ottenere un equilibrio tra la frequenza con cui i documenti sono normalmente sostituiti e l'esigenza di colmare le attuali lacune in termini di sicurezza nell'Unione. Tuttavia per le carte prive di elementi di sicurezza importanti, o che non si prestano alla lettura ottica, è necessario stabilire un periodo di abbandono graduale più breve, per motivi di sicurezza.

(40)

Per quanto riguarda i dati personali da trattare nel contesto dell'applicazione del presente regolamento, si applica il regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio (9). Occorre specificare ulteriormente le garanzie applicabili ai dati personali trattati, e in particolare ai dati sensibili quali gli identificatori biometrici. Gli interessati dovrebbero essere edotti del fatto che nei loro documenti è presente un supporto di memorizzazione contenente i loro dati biometrici e accessibile senza contatto, e di tutti i casi in cui sono utilizzati i dati contenuti nelle loro carte d'identità e nei loro titoli di soggiorno. In ogni caso, gli interessati dovrebbero poter accedere ai dati personali trattati nelle loro carte d'identità e nei loro titoli di soggiorno e dovrebbero avere il diritto di farli eventualmente rettificare, mediante il rilascio di un nuovo documento, qualora tali dati siano errati o incompleti. Il supporto di memorizzazione dovrebbe garantire un elevato livello di sicurezza e una protezione efficace dall'accesso non autorizzato dei dati personali in esso contenuti.

(41)

Gli Stati membri dovrebbero essere responsabili del corretto trattamento dei dati biometrici, dall'acquisizione all'immissione dei dati sul supporto di memorizzazione altamente protetto, in conformità del regolamento (UE) 2016/679.

(42)

Gli Stati membri dovrebbero esercitare particolare cautela nel cooperare con un fornitore esterno di servizi. Tale cooperazione non dovrebbe escludere la responsabilità degli Stati membri derivante dal diritto nazionale o dell'Unione o in caso di violazione degli obblighi in materia di dati personali.

(43)

Occorre specificare nel presente regolamento la base per l'acquisizione e la conservazione di dati nel supporto di memorizzazione delle carte d'identità e dei titoli di soggiorno. Conformemente al diritto dell'Unione o nazionale e nel rispetto dei principi di necessità e proporzionalità, gli Stati membri dovrebbero poter conservare altri dati su un supporto di memorizzazione per servizi elettronici o altri scopi attinenti alla carta d'identità o al titolo di soggiorno. Il trattamento di tali altri dati, compresa la loro raccolta e i fini per cui possono essere usati, dovrebbero essere autorizzati dal diritto dell'Unione o nazionale. Tutti i dati nazionali per tali scopi dovrebbero essere fisicamente o logicamente separati dai dati biometrici previsti dal presente regolamento e dovrebbero essere trattati conformemente al regolamento (UE) 2016/679.

(44)

Gli Stati membri dovrebbero applicare il presente regolamento al più tardi 24 mesi dopo la data della sua entrata in vigore. A partire dalla data di applicazione del presente regolamento, gli Stati membri dovrebbero rilasciare solo documenti conformi ai requisiti ivi previsti.

(45)

La Commissione dovrebbe riferire sull'applicazione del presente regolamento rispettivamente due anni dopo e undici anni dopo la sua data di applicazione, pronunciandosi anche sull'adeguatezza del livello di sicurezza, tenendo conto del suo impatto sui diritti fondamentali e dei principi in materia di protezione dei dati. In conformità dell'accordo interistituzionale «Legiferare meglio» del 13 aprile 2016 (10), sei anni dopo la data di applicazione del presente regolamento, e in seguito ogni sei anni, la Commissione dovrebbe effettuare una valutazione del presente regolamento sulla base di informazioni raccolte tramite specifici dispositivi di monitoraggio per valutare l'effettiva incidenza del presente regolamento e l'esigenza di ulteriori interventi. Ai fini del monitoraggio, gli Stati membri dovrebbero raccogliere statistiche sul numero di carte d'identità e titoli di soggiorno che hanno emesso.

(46)

Poiché gli obiettivi del presente regolamento, vale a dire rafforzare la sicurezza e facilitare l'esercizio dei diritti di libera circolazione dei cittadini dell'Unione e dei loro familiari, non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della portata e degli effetti dell'azione, possono essere conseguiti meglio a livello di Unione, quest'ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall'articolo 5 del trattato sull'Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tali obiettivi in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

(47)

Il presente regolamento rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti, in particolare, dalla Carta, inclusi la dignità umana, il diritto all'integrità della persona, la proibizione dei trattamenti inumani o degradanti, il diritto all'uguaglianza dinanzi alla legge e alla non discriminazione, i diritti dei minori e degli anziani, il diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare, il diritto alla protezione dei dati di carattere personale, il diritto alla libera circolazione e il diritto a un ricorso effettivo, e nell'attuazione del presente regolamento gli Stati membri dovrebbero rispettare la Carta.

(48)

Il garante europeo della protezione dei dati e l'Agenzia per i diritti fondamentali hanno espresso pareri rispettivamente il 10 agosto 2018 (11) e il 5 settembre 2018 (12),