12.8.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 217/53

(1)

L'Unione europea è fondata su valori comuni sanciti all'articolo 2 del trattato sull'Unione europea, che include il rispetto dello Stato di diritto. La Commissione, oltre al suo compito di garantire il rispetto del diritto dell'Unione, è altresì responsabile, insieme al Parlamento europeo, agli Stati membri e al Consiglio, di garantire i valori comuni dell'Unione.

(2)

Per questo motivo la Commissione, in considerazione delle competenze attribuitegli dai trattati, in data 11 marzo 2014 ha adottato una comunicazione «Un nuovo quadro dell'UE per rafforzare lo Stato di diritto» (1). Tale comunicazione sullo Stato di diritto illustra come la Commissione reagirà qualora emergessero chiare indicazioni di una minaccia allo Stato di diritto in uno Stato membro dell'Unione e spiega i principi che informano lo Stato di diritto.

(3)

La comunicazione sullo Stato di diritto fornisce orientamenti per un dialogo tra la Commissione e lo Stato membro interessato al fine di prevenire l'intensificazione di minacce sistemiche allo Stato di diritto.

(4)

Il dialogo è inteso a consentire alla Commissione di trovare una soluzione con lo Stato membro interessato, al fine di prevenire l'insorgere di una minaccia sistemica allo Stato di diritto tale da poter evolvere in un «evidente rischio di violazione grave», che potrebbe potenzialmente innescare il ricorso alla «procedura di cui all'articolo 7 TUE». Laddove vi siano chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto in uno Stato membro, la Commissione può avviare un dialogo con lo Stato membro in applicazione del quadro sullo Stato di diritto.

(5)

La giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo, nonché i documenti redatti dal Consiglio d'Europa, prendendo le mosse in particolare dall'esperienza della Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto («commissione di Venezia»), forniscono un elenco non esaustivo dei principi informatori dello Stato di diritto, valore comune dell'Unione ai sensi dell'articolo 2 del trattato sull'Unione europea (TUE), e ne definiscono in tal modo il significato essenziale. Si tratta dei principi di legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico); certezza del diritto; divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; indipendenza e imparzialità del giudice; controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali; uguaglianza davanti alla legge (2). Oltre a difendere tali principi e valori, le istituzioni statali hanno altresì il dovere di garantire una leale cooperazione.

(6)

Il quadro deve essere attivato nelle situazioni in cui le autorità di uno Stato membro adottano misure o tollerano situazioni che rischiano di compromettere in modo sistematico l'integrità, la stabilità o il corretto funzionamento delle istituzioni e dei meccanismi di salvaguardia istituiti a livello nazionale per garantire lo Stato di diritto (3). L'obiettivo principale del quadro è far fronte alle minacce allo Stato di diritto aventi carattere sistemico (4). Si deve trattare di minacce concernenti l'ordinamento politico, istituzionale e/o giuridico di uno Stato membro in quanto tale, la sua struttura costituzionale, la separazione dei poteri, l'indipendenza o l'imparzialità della magistratura, ovvero il suo sistema di controllo giurisdizionale compresa, ove prevista, la giustizia costituzionale (5). Il quadro deve essere attivato allorché risulti che i «meccanismi nazionali di salvaguardia dello Stato di diritto» non sono in grado di affrontare efficacemente tali minacce.

(7)

Il quadro sullo Stato di diritto prevede un iter a tre fasi. In una prima fase «(valutazione della Commissione)» la Commissione raccoglie ed esamina tutte le informazioni pertinenti e valuta se vi sono chiare indicazioni di una minaccia sistemica allo Stato di diritto. Se, in esito a questa valutazione preliminare, conclude che si configura effettivamente una situazione di minaccia sistemica allo Stato di diritto, la Commissione avvia al dialogo con lo Stato membro in questione trasmettendogli un «parere sullo Stato di diritto», in cui motiva le sue preoccupazioni e dà allo Stato membro la possibilità di rispondere ai rilievi formulati. Tale parere potrebbe scaturire da uno scambio di corrispondenza e riunioni con le autorità competenti ed essere seguito, se del caso, da ulteriori contatti. In una seconda fase «(raccomandazione della Commissione)», sempre che la questione non sia stata risolta in modo soddisfacente, la Commissione potrà rivolgere allo Stato membro interessato una «raccomandazione sullo Stato di diritto». In tal caso, la Commissione indica chiaramente i motivi della sua preoccupazione e invita lo Stato membro a risolvere entro un determinato termine i problemi individuati e a comunicarle i provvedimenti adottati a tal fine. In una terza fase («follow-up della raccomandazione della Commissione)», la Commissione controlla il seguito che lo Stato membro in questione ha dato alla raccomandazione. L'intero processo si basa su un dialogo continuo tra la Commissione e lo Stato membro interessato. Se non c'è un follow-up soddisfacente entro il termine fissato, si può fare ricorso alla «procedura di cui all'articolo 7 TUE»; la procedura può essere innescata da una proposta motivata di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo o della Commissione.

(8)

Nel mese di novembre 2015 la Commissione è venuta a conoscenza di un contenzioso in corso in Polonia relativo, in particolare, alla composizione del Tribunale costituzionale, nonché all'abbreviazione dei mandati del suo attuale presidente e del suo attuale vice-presidente. Il Tribunale costituzionale ha pronunciato due sentenze in materia, il 3 e il 9 dicembre 2015.

(9)

Il 22 dicembre 2015 il Sejm (la Camera bassa polacca) ha adottato una legge che modifica la legge sul Tribunale costituzionale, relativa al funzionamento del Tribunale, nonché all'indipendenza dei suoi giudici (6).

(10)

In una lettera del 23 dicembre 2015 inviata al governo polacco (7), la Commissione ha chiesto di essere informata sulla situazione costituzionale in Polonia, ivi incluso sulle misure previste dalle autorità polacche in relazione alle due sentenze del Tribunale costituzionale summenzionate. In relazione alle modifiche apportate dalla legge adottata il 22 dicembre 2015 sul Tribunale costituzionale, la Commissione ha dichiarato di aspettarsi che tale legge non fosse adottata definitivamente o quanto meno che non entrasse in vigore fino a quando tutte le questioni riguardanti l'impatto di tale legge sull'indipendenza e sul funzionamento del Tribunale costituzionale non fossero state pienamente e adeguatamente valutate. La Commissione ha inoltre raccomandato alle autorità polacche di operare in stretta collaborazione con la commissione di Venezia del Consiglio d'Europa.

(11)

Il 23 dicembre 2015 il governo polacco ha chiesto un parere della commissione di Venezia sulla legge adottata il 22 dicembre 2015. Tuttavia, il parlamento polacco non ha atteso tale parere prima di adottare ulteriori misure e la legge è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale ed è entrata in vigore il 28 dicembre 2015.

(12)

Il 30 dicembre 2015 la Commissione ha scritto al governo polacco (8) per richiedere ulteriori informazioni in merito alle riforme proposte per la governance delle emittenti pubbliche statali della Polonia. Il 31 dicembre 2015 il Senato polacco ha adottato la «piccola legge sui media» relativa ai consigli di amministrazione e di controllo dell'emittente televisiva pubblica e dell'emittente radiofonica pubblica polacche. Il 7 gennaio 2016 la Commissione ha ricevuto una risposta da parte del governo polacco (9) alla lettera relativa alla legge sui media nella quale le autorità polacche negavano qualsiasi impatto negativo sul pluralismo dei media. L'11 gennaio la Commissione ha ricevuto una risposta da parte del governo polacco sulla riforma del Tribunale costituzionale (10). Queste risposte non hanno dissipato le preoccupazioni esistenti.

(13)

Il 13 gennaio 2016 il Collegio dei commissari ha tenuto un primo dibattito orientativo volto a valutare la situazione in Polonia. La Commissione ha deciso di esaminare la situazione in conformità con il quadro sullo Stato di diritto e ha incaricato il primo vicepresidente Timmermans di avviare un dialogo con le istituzioni della Repubblica di Polonia al fine di chiarire le questioni in essere e di individuare possibili soluzioni. Lo stesso giorno, la Commissione ha scritto al governo polacco (11) informandolo che stava esaminando la situazione in conformità con il quadro sullo Stato di diritto e che desiderava avviare un dialogo con le istituzioni della Repubblica di Polonia al fine di chiarire le questioni in essere e di individuare possibili soluzioni. Il 19 gennaio 2016 la Commissione ha scritto al governo polacco (12) offrendo di contribuire con le proprie competenze e di discutere le questioni relative alla nuova legge sui media.

(14)

Il 19 gennaio 2016, il governo polacco ha scritto alla Commissione (13) esponendo il suo punto di vista sulla controversia relativa alla nomina dei giudici, riferendosi, tra l'altro, a una consuetudine costituzionale in materia. Il governo polacco ha illustrato una serie di effetti positivi che considera essere il risultato della modifica della legge sul tribunale costituzionale.

(15)

Lo stesso giorno il Parlamento europeo ha tenuto un dibattito in plenaria sulla situazione in Polonia.

(16)

Il 1o febbraio 2016 la Commissione ha scritto al governo polacco (14) osservando che le sentenze del Tribunale costituzionale sulla nomina dei giudici non erano ancora state attuate. La lettera sottolineava altresì la necessità di esaminare ulteriormente la modifica della legge sul Tribunale costituzionale, in particolare in merito all'«effetto combinato» delle varie modifiche apportate, richiedendo spiegazioni più dettagliate. La lettera richiedeva altresì informazioni su altre leggi che erano state adottate di recente, in particolare la nuova legge sul pubblico impiego, la legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi, così come la legge sull'Ufficio del pubblico ministero e su riforme legislative previste, in particolare ulteriori riforme della legislazione sui media.

(17)

Il 29 febbraio 2016 il governo polacco ha inviato una lettera alla Commissione (15) fornendo ulteriori chiarimenti sul mandato del presidente del Tribunale costituzionale. La lettera precisava che, in forza della sentenza del Tribunale del 9 dicembre 2015, le disposizioni provvisorie della legge di modifica che prevedevano di porre fine al mandato del presidente erano state pronunciate in modo incostituzionale ed erano pertanto prive di efficacia giuridica. Di conseguenza, l'attuale presidente del Tribunale avrebbe continuato a esercitare il suo mandato in base alle vecchie disposizioni di legge fino alla scadenza naturale del suo mandato, il 19 dicembre 2016. Nella lettera, il governo dichiarava altresì che il mandato del presidente successivo sarebbe stato di 3 anni. Chiedeva inoltre alla Commissione di chiarire che cosa intendeva quando insisteva sul fatto che le sentenze vincolanti e definitive del Tribunale costituzionale non fossero ancora state attuate, e sul perché, secondo la Commissione, le risoluzioni del 2 dicembre 2015 che eleggevano tre giudici del Tribunale costituzionale fossero contrarie alla successiva sentenza del Tribunale.

(18)

Il 3 marzo 2016 la Commissione ha scritto al governo polacco (16), fornendo chiarimenti in merito alla questione della nomina dei giudici, come richiesto dal governo polacco nella lettera del 29 febbraio 2016. Per quanto riguarda la modifica della legge sul Tribunale costituzionale la lettera rilevava che in base a una valutazione preliminare, alcune modifiche, considerate sia individualmente sia nel loro insieme, rendevano più difficili le condizioni alle quali il Tribunale costituzionale avrebbe potuto riesaminare la costituzionalità delle leggi recentemente adottate e chiedeva spiegazioni più dettagliate a tale proposito. La lettera chiedeva inoltre informazioni su altre leggi che erano state adottate di recente e sulle nuove riforme legislative previste.

(19)

Il 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha stabilito che la legge adottata il 22 dicembre 2015 era incostituzionale. Tale sentenza non è ancora stata pubblicata dal governo nella Gazzetta ufficiale e pertanto non ha effetto giuridico.

(20)

L'11 marzo 2016 la commissione di Venezia ha adottato il parere «sulle modifiche alla legge del 25 giugno 2015 relativa al Tribunale costituzionale» (17). Per quanto riguarda la nomina dei giudici, il parere invitava il parlamento polacco a trovare una soluzione sulla base dello Stato di diritto, nel rispetto delle sentenze del Tribunale. Considerava, tra l'altro, che un elevato quorum di presenza, il requisito della maggioranza dei due terzi per l'adozione di decisioni e una norma rigida che rendeva impossibile trattare i casi urgenti, soprattutto nel loro effetto combinato, avrebbero reso il Tribunale inefficace. Infine, considerava che il rifiuto di pubblicare la sentenza del 9 marzo 2016 avrebbe ulteriormente aggravato la crisi costituzionale in Polonia.

(21)

Il 21 marzo 2016 il governo polacco ha scritto alla Commissione invitando il primo vicepresidente Timmermans a una riunione in Polonia per valutare il dialogo svolto fin a quel momento tra il governo polacco e la Commissione e per stabilire come proseguire in modo imparziale, sulla base di fatti concreti e con spirito di cooperazione.

(22)

Il 31 marzo 2016 il governo polacco ha scritto alla Commissione fornendo informazioni recenti e valutazioni legali in merito alla controversia relativa al Tribunale costituzionale in Polonia. Il 5 aprile 2016, a Varsavia, hanno avuto luogo riunioni tra il primo vicepresidente Timmermans e il ministro degli Affari esteri, il ministro della Giustizia, il vice primo ministro della Polonia, così come con il presidente e il vicepresidente del Tribunale costituzionale. A seguito di queste riunioni, numerose altre riunioni hanno avuto luogo anche tra il governo polacco, rappresentato dal ministro della Giustizia, e la Commissione.

(23)

A seguito della sentenza del 9 marzo 2016 il Tribunale costituzionale ha ripreso ad esercitare la sua funzione giudicante. Il governo polacco non ha partecipato a tali procedimenti e le sentenze pronunciate dal Tribunale costituzionale dal 9 marzo 2016 non sono ancora state pubblicate dal governo nella Gazzetta ufficiale (18).

(24)

Il 13 aprile 2016 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione sulla situazione in Polonia nella quale sollecitava, tra l'altro, il governo polacco a rispettare, pubblicare e dare piena attuazione senza ulteriori ritardi alla sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 e ad attuare le sentenze del 3 e 9 dicembre 2015, e ha invitato il governo polacco ad attuare pienamente le raccomandazioni della commissione di Venezia.

(25)

Il 20 aprile 2016 si è tenuto un incontro tra la Commissione e i rappresentanti della Rete dei presidenti delle Corti supreme dell'Unione europea e della Conferenza delle Corti costituzionali europee per discutere della situazione in Polonia.

(26)

Il 26 aprile 2016 l'assemblea generale della Corte suprema della Polonia ha adottato una risoluzione attestante che le decisioni del Tribunale costituzionale sono valide, anche se il governo polacco si rifiuta di pubblicarle nella Gazzetta ufficiale.

(27)

Il 29 aprile 2016 un gruppo di membri del Sejm ha presentato al Sejm una proposta legislativa per una nuova legge sul Tribunale costituzionale intesa a sostituire la legge corrente. La proposta conteneva diverse disposizioni che erano già state criticate dalla commissione di Venezia nel suo parere dell'11 marzo 2016 e che erano state dichiarate incostituzionali dal Tribunale con sentenza del 9 marzo 2016. Esse includevano il requisito di una maggioranza dei due terzi per l'adozione di decisioni relative al controllo di costituzionalità «astratto» delle leggi di nuova adozione. Nel corso del mese di aprile, nell'ambito del Sejm, è stato costituito un gruppo di esperti per contribuire a preparare una nuova legge sul Tribunale costituzionale.

(28)

Il 24 maggio 2016 il primo vicepresidente Timmermans ha partecipato a riunioni a Varsavia con il primo ministro della Polonia, con il presidente e il vice-presidente del Tribunale costituzionale, con il Mediatore, con il sindaco della città di Varsavia e con i membri dei partiti di opposizione del Sejm. Il 26 maggio 2016 il primo vicepresidente Timmermans ha incontrato a Bruxelles il vice primo ministro della Polonia. Successivamente, ulteriori scambi e riunioni hanno avuto luogo tra la Commissione e il governo polacco.

(29)

Tuttavia, nonostante la natura dettagliata e costruttiva degli scambi tra la Commissione e il governo polacco, quest'ultimo non è stato in grado di dissipare le preoccupazioni della Commissione. Il 1o giugno 2016 la Commissione ha adottato un parere riguardante lo Stato di diritto in Polonia. In seguito al dialogo con le autorità polacche, protrattosi dal 13 gennaio, la Commissione ha ritenuto necessario formalizzare la valutazione della situazione attuale in tale parere. Il parere ha esposto le riserve della Commissione ed è servito a mettere a fuoco il dialogo in corso con le autorità polacche al fine di trovare una soluzione.

(30)

Il 24 giugno 2016 il governo polacco ha inviato una lettera alla Commissione nella quale accusava ricezione del parere sullo Stato di diritto della Commissione del 1o giugno (19). Nella lettera informava la Commissione in merito allo stato di avanzamento dei lavori parlamentari in Polonia, ivi inclusi quelli relativi a una nuova legge sul Tribunale costituzionale, e esprimeva la convinzione che il lavoro svolto presso il Parlamento avesse rappresentato il giusto modo per raggiungere una soluzione costruttiva. Successivamente, il dialogo tra la Commissione e il governo polacco è proseguito.

(31)

Il 22 luglio 2016 il Sejm ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale che sostituisce la precedente legge del 25 giugno 2015. Una prima lettura aveva avuto luogo il 10 giugno 2016, una seconda lettura era iniziata il 5 luglio 2016 e una terza lettura si era conclusa il 7 luglio. Il Senato ha adottato gli emendamenti il 21 luglio 2016 e la versione definitiva, come modificata dal Senato, il 22 luglio 2016. Prima che la legge possa entrare in vigore deve essere firmata dal presidente della Repubblica e pubblicata nella Gazzetta ufficiale. La Commissione ha fornito osservazioni e discusso il contenuto del disegno di legge con le autorità polacche nelle varie fasi del processo legislativo,

1.

La Polonia è invitata a tenere debitamente conto dell'analisi della Commissione esposta di seguito e adottare le misure che figurano nella sezione 6 della presente raccomandazione, in modo da risolvere i problemi individuati entro il termine stabilito.

2.

La presente raccomandazione esprime le riserve della Commissione per quanto riguarda lo Stato di diritto in Polonia e formula raccomandazioni alle autorità polacche su come affrontarle. Esse riguardano i seguenti aspetti:

3.

In vista delle elezioni generali del Sejm del 25 ottobre 2015, l'8 ottobre il legislatore uscente ha individuato cinque persone da «nominare» in qualità di giudici del Tribunale costituzionale ad opera del presidente della Repubblica. Tre giudici avrebbero occupato posti vacanti durante il mandato della legislatura uscente mentre due avrebbero occupato posti che sarebbero divenuti vacanti durante il mandato della legislazione in entrata, che è iniziata il 12 novembre 2015.

4.

Il 19 novembre 2015 il Sejm, attraverso una procedura accelerata, ha modificato la legge sul Tribunale costituzionale, introducendo la possibilità di annullare le nomine giudiziarie adottate nella precedente legislatura e di nominare cinque nuovi giudici. Il 25 novembre 2015 il Sejm ha approvato una mozione che annulla le cinque nomine decise dalla precedente Assemblea e il 2 dicembre ha nominato cinque nuovi giudici.

5.

Il Tribunale costituzionale è stato adito in relazione alle decisioni tanto della precedente legislatura quanto di quella in entrata. Di conseguenza, il Tribunale ha pronunciato due sentenze, il 3 e il 9 dicembre 2015.

6.

Nella sua sentenza del 3 dicembre (20), il Tribunale costituzionale ha stabilito tra l'altro che la precedente Assemblea del Sejm aveva il diritto di nominare i tre giudici che sostituivano i giudici il cui mandato era scaduto il 6 novembre 2015. Allo stesso tempo, il Tribunale ha chiarito che il Sejm non aveva il diritto di eleggere i due giudici in sostituzione di quelli il cui mandato è scaduto nel mese di dicembre. La sentenza ha inoltre fatto specificamente riferimento all'obbligo per il presidente della Repubblica di ricevere immediatamente il giuramento prestato da un giudice eletto dal Sejm.

7.

Il 9 dicembre (21) il Tribunale costituzionale ha, tra l'altro, invalidato la base giuridica per le nomine da parte della nuova Assemblea del Sejm dei tre giudici per i posti rimasti vacanti il 6 novembre 2015, per i quali la precedente Assemblea aveva già legittimamente nominato i giudici.

8.

Nonostante queste sentenze, i tre giudici nominati nella precedente legislatura non hanno assunto la loro funzione di giudice presso il Tribunale costituzionale e il loro giuramento non è ancora stato ricevuto dal presidente della Repubblica, il quale ha, per contro, ricevuto il giuramento dei tre giudici nominati, senza valida base giuridica, nella nuova legislatura.

9.

I due giudici eletti nella nuova legislatura in sostituzione dei due giudici uscenti a dicembre 2015 hanno nel frattempo assunto la loro funzione di giudice del Tribunale costituzionale.

10.

Il 28 aprile 2016 il presidente della Repubblica ha ricevuto il giuramento di un nuovo giudice del Tribunale costituzionale, nominato dal Sejm per coprire un posto vacante creato all'inizio dello stesso mese in sostituzione di un giudice il cui mandato presso il Tribunale costituzionale era terminato.

11.

Il 22 luglio 2016 il Sejm ha adottato una nuova legge sul Tribunale costituzionale. L'articolo 90 di tale legge stabilisce che «[a] decorrere dall'entrata in vigore della presente legge, il presidente del Tribunale include nei collegi giudicanti, assegnando loro i procedimenti di competenza, i giudici del Tribunale che hanno prestato giuramento dinanzi al presidente della Repubblica ma che, entro la data di entrata in vigore della presente legge non abbiano ancora assunto le loro funzioni di giudici». L'articolo 6, paragrafo 7, della nuova legge stabilisce che «[d]opo aver prestato giuramento, i giudici si presentano presso il Tribunale per assumere le loro funzioni, e il presidente del Tribunale assegna loro i procedimenti da trattare e crea le condizioni affinché essi possano svolgere i loro compiti».

12.

La Commissione ritiene che le sentenze vincolanti e definitive del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015 non siano ancora state attuate per quanto riguarda la nomina dei giudici. Queste sentenze impongono che le istituzioni statali della Polonia cooperino lealmente al fine di garantire, conformemente ai principi dello Stato di diritto, che i tre giudici nominati dalla precedente Assemblea del Sejm possano assumere la loro funzione di giudice del Tribunale costituzione, e che i tre giudici nominati nella nuova legislatura senza valida base giuridica non assumano tale incarico. Il fatto che queste sentenze non siano state attuate desta serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, dato che il rispetto delle sentenze giudiziarie definitive è un requisito essenziale intrinseco allo Stato di diritto.

13.

In una delle sue lettere il governo polacco ha fatto riferimento all'esistenza di una consuetudine costituzionale in Polonia relativa alla nomina dei giudici che giustificherebbe la posizione assunta dalla nuova Assemblea del Sejm. La Commissione rileva tuttavia, come ha fatto la commissione di Venezia (22) a suo tempo, che spetta al Tribunale costituzionale interpretare e applicare il diritto costituzionale e le consuetudini nazionali, e che il Tribunale costituzionale non ha fatto riferimento a tali consuetudini nelle sue sentenze. La sentenza del 3 dicembre, che ha convalidato la base giuridica per le nomine dei tre giudici da parte del precedente Sejm per i posti divenuti vacanti il 6 novembre, non può essere rovesciata invocando una pretesa consuetudine costituzionale che il Tribunale non ha riconosciuto.

14.

Inoltre, limitare l'impatto di queste sentenze al mero obbligo di pubblicazione da parte del governo, come proposto dalle autorità polacche, significherebbe negare qualsiasi effetto giuridico e operativo delle sentenze del 3 e del 9 dicembre. In particolare, ciò rende nullo l'obbligo del presidente della Repubblica di ricevere il giuramento dei giudici in questione, che è stato confermato dal Tribunale costituzionale.

15.

La Commissione rileva inoltre che anche la commissione di Venezia ritiene che una soluzione al conflitto in corso sulla composizione del Tribunale costituzionale «debba essere basata sull'obbligo di rispettare e attuare pienamente le sentenze del Tribunale costituzionale» e «invita pertanto tutti gli organi dello Stato e in particolare il Sejm a rispettare e attuare pienamente le sentenze» (23).

16.

Infine, per quanto riguarda la legge adottata il 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale la Commissione osserva che questa legge non è compatibile con le sentenze del 3 e del 9 dicembre. L'articolo 90 e l'articolo 6, paragrafo 7, impongono che il presidente del Tribunale costituzionale assegni procedimenti a tutti i giudici che hanno prestato giuramento dinanzi al presidente della Repubblica, ma non hanno ancora assunto le loro funzioni come giudici. Questa disposizione sembra pensata specificatamente per la situazione dei tre giudici che sono stati illecitamente nominati nella nuova legislatura del Sejm nel dicembre 2015. Consentirebbe infatti a tali giudici di assumere la loro funzione, utilizzando i posti vacanti per i quali la precedente legislatura del Sejm aveva già legittimamente nominato tre giudici. Di conseguenza, queste disposizioni sono in contrasto con le sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015 e con il parere della commissione di Venezia.

17.

In conclusione, la Commissione ritiene che le autorità polacche dovrebbero rispettare e applicare integralmente le sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015. Queste sentenze impongono che le istituzioni statali cooperino lealmente al fine di garantire, conformemente allo Stato di diritto, che i tre giudici nominati nella precedente legislatura possano assumere la loro funzione di giudice del Tribunale costituzione, e che i tre giudici nominati dalla nuova Assemblea senza valida base giuridica non assumano l'incarico di giudice non essendo stati validamente eletti. Le corrispondenti disposizioni della legge del 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale sono in contrasto con le sentenze del Tribunale costituzionale del 3 e del 9 dicembre 2015 e con il parere della commissione di Venezia e sollevano gravi riserve in materia di Stato di diritto.

18.

Il 22 dicembre 2015, a seguito di una procedura accelerata, il Sejm ha modificato la legge sul Tribunale costituzionale (24). Le modifiche sono illustrate più in dettaglio in appresso, nella sezione 4.1. Nella sua sentenza del 9 marzo 2016, il Tribunale costituzionale ha dichiarato incostituzionale la legge adottata il 22 dicembre 2015 nella sua interezza, così come specifiche disposizioni della stessa. Finora le autorità polacche non hanno pubblicato la sentenza nella Gazzetta ufficiale. Il governo polacco contesta la legittimità della sentenza, dato che il Tribunale costituzionale non ha applicato la procedura prevista dalla legge adottata il 22 dicembre 2015. Questa stessa posizione è assunta dal governo nei confronti delle sentenze pronunciate dal Tribunale dopo il 9 marzo 2016.

19.

La Commissione ritiene che la sentenza del 9 marzo 2016 sia vincolante e debba essere rispettata. Il Tribunale costituzionale ha agito correttamente nel non applicare la procedura prevista dalla legge adottata il 22 dicembre 2015. A questo proposito, la Commissione concorda con la commissione di Venezia, la quale riguardo a questo punto sostiene che «un semplice atto legislativo, che rischia di disattivare il controllo costituzionale, deve esso stesso essere soggetto a valutazione di costituzionalità prima di poter essere applicato dalla Corte. […] L'idea stessa della supremazia della costituzione implica che una simile legge, che presumibilmente mette in pericolo la giustizia costituzionale, debba essere controllata — e, se necessario, annullata — dal Tribunale costituzionale prima che entri in vigore» (25). La Commissione sottolinea inoltre che, dato che la legge adottata il 22 dicembre 2015 imponeva un quorum di 13 giudici per le sentenze pronunciate in formazione collegiale e che il Tribunale costituzionale era composto soltanto da 12 giudici, lo stesso non avrebbe potuto altrimenti esaminare la costituzionalità delle modifiche del 22 dicembre 2015 come richiesto dal primo presidente della Corte suprema, dal Mediatore e dal Consiglio nazionale della magistratura. Ciò sarebbe stato contrario alla costituzione polacca che ha assegnato al Tribunale costituzionale il ruolo di assicurare il controllo di costituzionalità. Allo stesso modo, il Tribunale non avrebbe potuto decidere sulla costituzionalità del requisito di maggioranza qualificata votando in conformità con il requisito la cui costituzionalità era oggetto di esame.

20.

Il rifiuto del governo di pubblicare la sentenza del Tribunale costituzionale del 9 marzo 2016 desta serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, dato che il rispetto delle sentenze giudiziarie definitive è un requisito essenziale intrinseco allo Stato di diritto. In particolare, laddove la pubblicazione di una sentenza costituisca un prerequisito per la sua entrata in vigore e, qualora la pubblicazione spetti a un'autorità dello Stato diversa dal tribunale che ha pronunciato la sentenza, un controllo ex post da parte di tale autorità dello Stato in merito alla legalità della sentenza è incompatibile con lo Stato di diritto. Il rifiuto di pubblicare la sentenza rende nullo l'effetto giuridico e operativo automatico di una sentenza vincolante e definitiva, e viola i principi della legalità e della separazione dei poteri.

21.

Il rifiuto di pubblicare la sentenza del 9 marzo crea incertezza e controversie che pregiudicheranno non solo tale sentenza, ma tutte le successive e future sentenze del Tribunale. Dal momento che tali sentenze saranno, in seguito alla sentenza del 9 marzo 2016, pronunciate in conformità con le norme applicabili prima del 22 dicembre 2015, il rischio di una continua controversia su ogni sentenza futura pregiudicherà il corretto funzionamento della giustizia costituzionale in Polonia. Questo rischio è già una realtà dato che il Tribunale ha finora pronunciato 20 sentenze, dalla sua decisione del 9 marzo 2016, e nessuna di queste decisioni è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale.

22.

La Commissione osserva che la nuova legge adottata il 22 luglio 2016 relativa al Tribunale costituzionale non elimina le riserve sopra esposte. L'articolo 80, paragrafo 4, della legge impone che il presidente del Tribunale costituzionale presenti una «domanda» di pubblicazione delle sentenze al primo ministro. Questo sembra indicare che la pubblicazione delle sentenze dipenderebbe da una decisione del primo ministro. Ciò desta quindi notevoli preoccupazioni in merito all'indipendenza del Tribunale.

23.

Inoltre, l'articolo 89 stabilisce che «[l]e decisioni del Tribunale adottate prima del 20 luglio 2016 in modo contrario alla legge sul Tribunale costituzionale del 25 giugno 2015 sono pubblicate entro un arco di tempo di 30 giorni dalla data di entrata in vigore della [presente] legge fatta eccezione per le decisioni relative ad atti normativi che sono stati abrogati». Questa disposizione suscita preoccupazione in quanto la pubblicazione delle sentenze non dovrebbe dipendere da una decisione del legislatore. Inoltre, l'indicazione secondo la quale le sentenze sarebbero state rese illegalmente è contraria al principio della separazione dei poteri, dato che non spetta al Sejm determinarne la compatibilità con la costituzione. Inoltre, la disposizione è incompatibile con la sentenza del 9 marzo 2016 e con le conclusioni della commissione di Venezia.

24.

In conclusione, il fatto che il governo polacco si sia finora rifiutato di pubblicare la sentenza del 9 marzo 2016 del Tribunale costituzionale, nonché tutte le sentenze successive, nella Gazzetta ufficiale crea incertezza sulla base giuridica sulla quale il Tribunale deve agire e sugli effetti giuridici delle sue sentenze. Questa incertezza mina l'efficacia del controllo di costituzionalità e suscita gravi preoccupazioni in materia di Stato di diritto. La legge adottata il 22 luglio 2016 non dissipa queste preoccupazioni.

25.

La Commissione rileva che il 22 luglio 2016 il Sejm ha adottato una nuova legge relativa al funzionamento del Tribunale costituzionale che abroga la legge del 25 giugno 2015 sul Tribunale costituzionale. Questa legge segue la legge adottata il 22 dicembre 2015 che è stata dichiarata incostituzionale dal Tribunale costituzionale. Si deve pertanto valutare se questa legge sia compatibile con lo Stato di diritto, tenendo conto del suo impatto sull'efficacia del controllo di costituzionalità, ivi inclusi gli atti di recente adozione, e costituisca pertanto una misura adeguata per porre rimedio alle preoccupazioni in merito allo Stato di diritto identificate nel parere sullo Stato di diritto della Commissione del 1o giugno. La legislazione in questione e il suo impatto sono considerati con maggiore dettaglio di seguito, tenendo conto dell'effetto delle disposizioni sia individualmente che collettivamente, nonché della precedente giurisprudenza del Tribunale costituzionale e del parere della commissione di Venezia.

26.

Il 22 dicembre 2015, a seguito di una procedura accelerata, il Sejm ha modificato la legge sul Tribunale costituzionale (26). Le modifiche hanno, tra l'altro, innalzato il quorum di presenza dei giudici per trattare i procedimenti (27), aumentato le maggioranze necessarie affinché il Tribunale costituzionale possa giudicare in plenum (28), imposto il trattamento dei procedimenti in ordine cronologico (29) e indicato un termine minimo per le udienze (30). Alcune modifiche (31) hanno aumentato il coinvolgimento di altre istituzioni dello Stato nei procedimenti disciplinari riguardanti i giudici del Tribunale.

27.

Nella sua sentenza del 9 marzo 2016, il Tribunale costituzionale ha dichiarato incostituzionale la legge adottata il 22 dicembre 2015 nella sua interezza, così come specifiche disposizioni della stessa, in particolare quelle sopra citate. Finora le autorità polacche non hanno pubblicato la sentenza nella Gazzetta ufficiale (cfr. precedente sezione 3).

28.

Come già indicato nel suo parere del 1o giugno 2016, la Commissione riteneva che l'effetto delle modifiche relative a quorum di presenza, maggioranza di voto, trattamento dei procedimenti in ordine cronologico e termine minimo per le udienze, in particolare il loro effetto combinato, minasse l'efficacia del Tribunale costituzionale in qualità di garante della costituzione. Questa conclusione è condivisa dalla commissione di Venezia. Dato che questi risultati sono rilevanti per la valutazione della legge adottata il 22 luglio 2016, si riportano qui le principali precedenti conclusioni.

29.

L'articolo 44, paragrafo 3, modificato, disponeva che «[l]a pronuncia di sentenze da parte del plenum impone la partecipazione di almeno 13 giudici del Tribunale» (32). Secondo la modifica dell'articolo 44, paragrafo 1, il Tribunale costituzionale decide in plenum, salvo diversa disposizione di legge. Ciò si applicava in particolare ai c.d. «casi astratti» di controllo di costituzionalità delle leggi di nuova adozione. L'articolo 44, paragrafo 1, modificato, prevedeva anche delle eccezioni, in particolare per singoli ricorsi o casi presentati dai tribunali ordinari. La versione precedente della legge imponeva che una decisione in plenum richiedesse la presenza di almeno nove giudici (articolo 44, paragrafo 3, punto 3, della legge prima della modifica).

30.

La Commissione riteneva che il quorum di presenza di 13 giudici su 15 per il plenum (che si occupa del controllo di costituzionalità «astratta» di leggi di nuova adozione) rappresentasse un serio vincolo per il processo decisionale del Tribunale costituzionale che rischia di bloccarlo. La Commissione osservava, come confermato dalla commissione di Venezia, che un quorum di presenza di 13 giudici su 15 fosse insolitamente elevato rispetto ai requisiti in essere in altri Stati membri. Risulta infatti del tutto immaginabile che per vari motivi, tale quorum di presenza possa a volte non essere raggiunto, eventualità questa che porrebbe almeno temporaneamente il Tribunale nella condizione di non essere in grado di giudicare. In realtà, una simile situazione si verificherebbe nelle attuali circostanze, dato che il Tribunale è composto solo da 12 giudici in questa fase.

31.

Ai sensi del modificato articolo 99, paragrafo 1, le sentenze del Tribunale costituzionale in plenum (per i «casi astratti») richiedevano una maggioranza di due terzi dei giudici presenti. In considerazione del nuovo (più elevato) quorum di presenza (cfr. sopra), questo significava che una sentenza doveva essere approvata da almeno nove giudici qualora il Tribunale costituzionale avesse giudicato in plenum (33). Soltanto nel caso in cui il Tribunale avesse giudicato in un collegio costituito da sette o tre giudici (singoli ricorsi e richieste preliminari provenienti da tribunali ordinari), sarebbe stata richiesta una maggioranza semplice dei voti. La versione precedente della legge imponeva la maggioranza semplice dei voti per una decisione adottata dal plenum (articolo 99, paragrafo 1, della legge prima della modifica).

32.

Oltre all'innalzamento del quorum di presenza, la maggioranza dei due terzi per l'adozione di decisioni (relative al controllo di costituzionalità «astratta» delle leggi di nuova adozione) aggravava significativamente i vincoli imposti sul processo decisionale del Tribunale costituzionale. La Commissione osservava, come confermato anche dalla commissione di Venezia, che nella stragrande maggioranza dei sistemi giuridici europei è necessaria solo una maggioranza semplice dei voti. In ogni caso, il Tribunale costituzionale ha rilevato che la costituzione polacca prevede una votazione a maggioranza semplice e che, di conseguenza, il requisito della maggioranza è incostituzionale.

33.

Secondo il modificato articolo 80, paragrafo 2 (34), le date per le udienze o i procedimenti a porte chiuse, volti a considerare applicazioni in procedimenti di controllo di costituzionalità per astratto, «devono essere stabilite in base all'ordine in cui i procedimenti sono registrati presso il Tribunale». Non vi erano eccezioni previste a questa regola e ai sensi della modifica questa norma si applicava a tutti i casi pendenti per i quali non era stata ancora fissata alcuna data d'udienza (35). La versione precedente della legge non includeva una simile norma.

34.

La «norma della sequenzialità», secondo la quale il Tribunale costituzionale doveva trattare i procedimenti nella sequenza nella quale erano stati registrati influenzava negativamente la sua capacità di prendere rapidamente decisioni sulla costituzionalità di nuove leggi, in particolare in considerazione del numero di procedimenti pendenti. L'impossibilità di prendere in considerazione la natura di un procedimento (in particolare quando riguardava questioni relative a diritti fondamentali), la sua importanza e il contesto in cui si presentava, avrebbe potuto impedire al Tribunale costituzionale di soddisfare i requisiti di una durata ragionevole dei procedimenti, come sancito dall'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dall'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Come osservato anche dalla commissione di Venezia, la norma della sequenzialità avrebbe potuto altresì scoraggiare la presentazione di domande di pronuncia pregiudiziale alla Corte di giustizia, in particolare qualora fosse richiesta un'udienza dopo la sentenza della pronuncia pregiudiziale.

35.

In conformità con il modificato articolo 87, paragrafo 2 (36), «[l']udienza non può avere luogo prima di tre mesi dal giorno in cui la data dell'udienza è stata notificata alle parti del procedimento e, per i procedimenti giudicati in plenum, dopo sei mesi». La versione precedente della legge disponeva che l'udienza non poteva essere tenuta prima di 14 giorni della data di notifica della data della stessa alle parti del procedimento.

36.

Infine, la questione doveva essere esaminata in combinazione con il requisito della programmazione dell'esame dei procedimenti. In particolare, il termine minimo per lo svolgimento delle udienze rischiava di rallentare i procedimenti (le parti del procedimento devono ricevere la notifica dell'udienza davanti al Tribunale costituzionale almeno tre e, in casi importanti sei, mesi prima della data dell'udienza stessa). Come indicato in precedenza, l'assenza di una disposizione generale che consenta al Tribunale costituzionale di ridurre questi termini in caso di urgenza è incompatibile con i requisiti di una ragionevole durata del procedimento ai sensi dell'articolo 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e dell'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

37.

Ai sensi del modificato articolo 28 bis  (37), «possono essere altresì istituiti procedimenti disciplinari a seguito di una richiesta da parte del presidente della Repubblica di Polonia o del ministro della Giustizia entro tre settimane dalla data di ricezione della domanda, a meno che il presidente del Tribunale non decida che la domanda sia infondata». Inoltre, in conformità con il modificato articolo 31 bis, paragrafo 1, della legge (38)«[i]n casi particolarmente gravi, l'assemblea generale chiede al Sejm di revocare il giudice del Tribunale». Tale azione dell'assemblea generale avrebbe potuto essere avviata su domanda del presidente della Repubblica o del ministro della Giustizia ai sensi del modificato articolo 31 bis, paragrafo 2, sebbene il Tribunale costituzionale rimanesse libero di decidere. La decisione finale sarebbe stata presa dal Sejm. Ai sensi della precedente versione della legge, il potere esecutivo non aveva il diritto di avviare un procedimento disciplinare e il Sejm non aveva il potere di revocare un giudice del Tribunale, potere attribuito allo stesso Tribunale costituzionale.

38.

La Commissione ha osservato con preoccupazione il fatto che alcune modifiche aumentavano il coinvolgimento di altre istituzioni dello Stato nei procedimenti disciplinari riguardanti i giudici del Tribunale. In particolare, il presidente della Repubblica o il ministro della Giustizia disponevano del potere di avviare un procedimento disciplinare nei confronti di un giudice del Tribunale costituzionale (39) e, in casi particolarmente gravi, il Sejm poteva prendere la decisione finale sulla revoca di un giudice a seguito di una richiesta in tal senso da parte del Tribunale costituzionale (40).

39.

La Commissione ha ritenuto che il fatto che un organo politico decidesse in merito a (e, quindi, potesse rifiutare di imporre) una sanzione disciplinare, come proposta dal Tribunale costituzionale, rappresentasse un problema in relazione all'indipendenza del potere giudiziario, dato che il Parlamento (in qualità di organo politico) avrebbe con ogni probabilità preso le sue decisioni sulla base di considerazioni politiche. Allo stesso modo, non era chiaro il motivo per cui istituzioni politiche quali il presidente della Repubblica e il ministro della Giustizia dovessero avere il potere di avviare un procedimento disciplinare. Sebbene richiedessero l'approvazione del Tribunale o del suo presidente, il fatto stesso che tali procedimenti potessero essere avviati da istituzioni politiche avrebbe potuto avere incidere sull'indipendenza del Tribunale. Ciò sollevava preoccupazioni per quanto riguarda la separazione dei poteri e l'indipendenza del Tribunale costituzionale, in quanto la proposta del Tribunale di revocare un giudice avrebbe potuto essere respinta dal Sejm.

40.

In aggiunta alle disposizioni sulla nomina dei giudici del Tribunale e alla pubblicazione delle sue sentenze (cfr. sezioni 2 e 3), la legge adottata il 22 luglio 2016 contiene altre disposizioni sul funzionamento del Tribunale. La legge si ispira alla legge sul Tribunale Costituzionale del 1o agosto 1997, ma aggiunge nuove disposizioni, tra l'altro, sul quorum di presenza dei giudici per la trattazione dei procedimenti, sulle maggioranze necessarie affinché il Tribunale costituzionale possa giudicare in plenum, sulla gestione dei procedimenti in ordine cronologico, sul termine minimo per le udienze, sul ruolo del Procuratore generale, sul differimento di delibere, nonché disposizioni transitorie per i procedimenti in sospeso e la vacatio legis.

41.

La Commissione ritiene che, sebbene si possano rilevare alcuni miglioramenti rispetto alla legge di modifica del 22 dicembre 2015, e sebbene alcune preoccupazioni siano state affrontate come esposto di seguito, continui a sussistere una serie di preoccupazioni sollevate in relazione a tale legge e siano state introdotte nuove disposizioni problematiche. Nel complesso, gli effetti di alcune disposizioni della legge del 22 luglio 2016, considerati separatamente o in combinazione, sollevano preoccupazione in relazione all'efficacia del controllo di costituzionalità e dello Stato di diritto.

42.

L'articolo 26, paragrafo 2, stabilisce che «[l]'esame di un procedimento da parte del plenum del Tribunale richiede la partecipazione di almeno undici giudici del Tribunale». Inoltre, l'articolo 26, paragrafo 1, lettera g), stabilisce che «[i]l Tribunale delibera […] in plenum su […] procedimenti per i quali tre giudici del Tribunale hanno presentato una domanda in tal senso entro 14 giorni dalla ricezione di un ricorso costituzionale o di una domanda o questione giuridica di cui all'articolo 38, paragrafo 1».

43.

L'articolo 26, paragrafo 2, porta a undici il numero dei giudici che devono partecipare al plenum, che era precedentemente di nove (a norma della legge del 1997 sul Tribunale costituzionale e della legge del 25 giugno 2015, prima della sua modifica del 22 dicembre 2015). Ciò rappresenta un vincolo sul processo decisionale del Tribunale costituzionale. Il numero è stato ridotto rispetto ai tredici che erano imposti dalla legge di modifica del 22 dicembre 2015. Tuttavia, considerando in particolare il fatto che il Tribunale costituzionale è composto attualmente da soli 12 giudici, il quorum di presenza per il trattamento dei procedimenti potrebbe a volte non essere raggiunto, eventualità questa che impedirebbe al Tribunale, almeno temporaneamente, di essere in grado di deliberare.

44.

Inoltre, ai sensi dell'articolo 26, paragrafo 1, lettera g), il Tribunale giudica in plenum, tra l'altro, nei casi in cui tre giudici abbiano presentato una domanda a tale fine. Non è necessario che tali giudici siano i giudici assegnati a un collegio giudicante un determinato procedimento. La legge non prevede che la loro domanda sia giustificata o soddisfi alcuna particolare condizione. Tale disposizione ha per effetto che non sia prevedibile il numero di procedimenti da trattare in plenum, aspetto questo che può ostacolare l'efficiente funzionamento del Tribunale e di conseguenza l'efficacia del controllo di costituzionalità.

45.

L'articolo 69 dispone: «[l]e decisioni sono adottate a maggioranza semplice dei voti». Ciò costituisce un miglioramento rispetto alla legge di modifica del 22 dicembre 2015 dato che non contiene più il requisito incostituzionale di una maggioranza dei due terzi per l'adozione di decisioni e quindi risolve dissipa la preoccupazione precedentemente espressa in tal senso dalla Commissione.

46.

L'articolo 38, paragrafo 3, dispone che «[l]e date delle udienze nelle quali le domande sono esaminate sono fissate secondo l'ordine con il quale i procedimenti arrivano al Tribunale». L'Articolo 38, paragrafo 4, elenca un numero limitato di casi in cui l'ordine di arrivo di una domanda non è rilevante. L'articolo 38, paragrafo 5, prevede che «[i]l presidente del Tribunale può fissare la data per l'udienza in deroga alla condizione prevista dal paragrafo 3 [di cui sopra] nei casi in cui ciò sia giustificato dalla tutela dei diritti e delle libertà dei cittadini, dalla sicurezza dello Stato o dall'ordine costituzionale. A fronte di una domanda presentata da 5 giudici, il presidente del Tribunale può riconsiderare la sua decisione relativa alla determinazione della data d'udienza».

47.

La «norma della sequenzialità», secondo la quale il Tribunale deve trattare i procedimenti nella sequenza in cui sono stati registrati, è stata introdotta dalla legge di modifica del 22 dicembre 2015 e il Tribunale l'ha già giudicata contraria, tra l'altro, alla costituzione, per il motivo che interferisce con l'indipendenza del potere giudiziario e la sua separazione da altri rami del governo.

48.

Ai sensi dell'articolo 38, paragrafo 3, la norma della sequenzialità si applica alle «domande» e non si riferisce ai «ricorsi costituzionali». Anche se la norma della sequenzialità si applica solo alle domande, essa influenzerà la capacità del Tribunale di emettere decisioni rapide sulla costituzionalità di leggi, su richiesta di soggetti istituzionali.

49.

L'articolo 38, paragrafo 5, permette al presidente del Tribunale costituzionale di derogare alla norma della sequenzialità, ma tale possibilità è limitata a casi specifici e può dar luogo a ritardi, dato che cinque giudici possono presentare domanda di riesame della decisione del presidente del Tribunale costituzionale in merito alla determinazione della data d'udienza. Inoltre, non è chiaro se le condizioni permetterebbero al presidente del Tribunale di derogare alla norma della sequenzialità in tutti i casi che richiedono una decisione urgente.

50.

Pertanto, anche se la legge adottata il 22 luglio 2016 costituisce un miglioramento rispetto alla legge adottata il 22 dicembre 2015, l'impatto della norma della sequenzialità sull'efficacia del Tribunale può ancora dare adito ad alcune preoccupazioni.

51.

L'articolo 61, paragrafo 1, dispone che «[l]'udienza non può aver luogo prima di 30 giorni dalla notifica della data dell'udienza». L'articolo 61, paragrafo 3, prevede che «nei casi relativi a questioni legali, a ricorsi costituzionali e a conflitti di competenza tra le autorità costituzionali centrali dello Stato, il presidente del Tribunale può ordinare che il termine di cui al paragrafo 1 venga dimezzato, a meno che il denunciante, il tribunale che rinvia una questione legale o il ricorrente interessato non si opponga entro sette giorni dall'ordine del presidente del Tribunale». Il fatto che il presidente del Tribunale possa ordinare di dimezzare il periodo di 30 giorni rappresenta un miglioramento rispetto alla legge adottata il 22 dicembre 2015, anche se il denunciante, il tribunale che rinvia una questione legale o il ricorrente interessato possono opporsi all'abbreviazione di detto termine.

52.

La legge adottata il 22 luglio 2016 non prevede il coinvolgimento di altre istituzioni dello Stato nei procedimenti disciplinari riguardanti i giudici del Tribunale. Ciò è un miglioramento rispetto alla legge del 22 dicembre 2015 e, pertanto, la questione non suscita più preoccupazioni.

53.

L'articolo 61, paragrafo 6, prevede che «[l]'assenza del procuratore generale all'udienza, che gli è stata debitamente comunicata, o di un suo rappresentante non impedisce l'esame del caso a meno che l'obbligo di partecipare all'udienza non risulti da disposizioni di legge». L'articolo 30, paragrafo 5, prevede che «[i]l procuratore generale o il suo vice partecipi ai procedimenti esaminati dal Tribunale in plenum».

54.

In pratica, la combinazione dell'articolo 61, paragrafo 6, e dell'articolo 30, paragrafo 5, sembrerebbe dare la possibilità al procuratore generale, che è anche il ministro della Giustizia, di ritardare o addirittura impedire l'esame di determinati procedimenti, ivi inclusi quelli trattati in plenum, decidendo di non partecipare all'udienza. Ciò consentirebbe un'indebita ingerenza nel funzionamento del Tribunale e violerebbe l'indipendenza del potere giudiziario e il principio della separazione dei poteri.

55.

L'articolo 68, paragrafo 5 prevede che «[d]urante le deliberazioni del Tribunale in plenum, almeno quattro giudici possono opporsi alla soluzione proposta qualora ritengano che la questione sia particolarmente importante per motivi organizzativi dello Stato o motivi di ordine pubblico e non concordino con il tenore della decisione». L'articolo 68, paragrafo 6, dispone che «[i]n caso di opposizione ai sensi del paragrafo 5, le deliberazioni sono rinviate di tre mesi e, in occasione delle successive deliberazioni al termine di tale periodo, i giudici che hanno fatto opposizione presentano la loro proposta di soluzione congiunta». L'articolo 68, paragrafo 7, stabilisce che «[q]ualora, nel corso delle nuove deliberazioni di cui al paragrafo 6, almeno quattro giudici presentino una nuova obiezione, le deliberazioni sono rinviate di altri tre mesi. Al termine di tale periodo, si procede a nuove deliberazioni e a nuove votazioni».

56.

Per i casi esaminati in plenum, che potrebbero essere numerosi (cfr. supra), la legge adottata il 22 luglio 2016 consente ad almeno quattro giudici del Tribunale di sollevare un'obiezione nei confronti di una proposta di decisione. Ciò potrebbe portare al rinvio di deliberazioni su un procedimento di minimo tre mesi e, in alcuni casi, di sei mesi, dal momento in cui il Tribunale ha raggiunto la fase di deliberazione. La legge non prevede eccezioni per trattare più rapidamente eventuali casi di urgenza.

57.

L'impatto di queste disposizioni sull'efficacia del controllo di costituzionalità desta preoccupazione in relazione allo Stato di diritto, in quanto impedisce al Tribunale costituzionale di garantire pienamente un efficace controllo di costituzionalità e di assicurare un ricorso giurisdizionale efficace e tempestivo in tutti i casi.

58.

L'articolo 83, paragrafo 1, prevede che: «[l]e disposizioni della presente legge si applicano ai procedimenti avviati ma non completati prima della data di entrata in vigore della presente legge». Ai sensi dell'articolo 83, paragrafo 2, «[i]l Tribunale deve chiudere i procedimenti di cui al paragrafo 1 entro un anno dall'entrata in vigore della presente legge. Il termine di un anno non si applica ai procedimenti di cui all'articolo 84». L'articolo 84, paragrafo 1, recita: «[i]n caso di domande presentate dai soggetti di cui all'articolo 191, paragrafo 1, punti da 1 a 5, della costituzione, pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge, il Tribunale […] sospende il procedimento per sei mesi e invita i richiedenti a integrare le loro domande in conformità con i requisiti di cui all'articolo 33, paragrafi da 2 a 5». L'articolo 84, paragrafo 2, prevede che: «[s]e la domanda di cui al paragrafo 1 viene integrata in conformità con i requisiti di cui all'articolo 33, paragrafi da 2 a 5, il Tribunale ordina la ripresa del procedimento sospeso alla scadenza del termine di cui al paragrafo 1. In caso contrario, il procedimento giunge a termine.».

59.

L'articolo 85, paragrafo 1, recita: «[s]e la data di un'udienza è stata fissata prima dell'entrata in vigore della presente legge, l'udienza è rinviata e il collegio interessato è adeguato in conformità con la presente legge». L'articolo 85, paragrafo 2, prevede che: «[è] fissata una nuova data per l'udienza. L'udienza ha luogo in conformità con la presente legge». L'articolo 86 prevede: «[s]e la data di pubblicazione di una decisione è stata fissata prima dell'entrata in vigore della presente legge, la pubblicazione è rinviata e il collegio interessato e i requisiti relativi alla decisione sono adattati alla presente legge».

60.

Da un lato, l'articolo 83, paragrafo 2, fissa un termine di un anno dalla data di entrata in vigore della legge per trattare i procedimenti pendenti. Tuttavia, dall'altro, l'articolo 84 prevede, in deroga all'articolo 83, paragrafo 2, che le domande in sospeso (cioè le domande di soggetti istituzionali ai fini del controllo di costituzionalità della legislazione) vengano congelate per un periodo di sei mesi. Il Tribunale dovrebbe invitare i richiedenti ad integrare le loro domande al fine di conformarsi ai nuovi requisiti procedurali, e sarebbe in grado di riprendere i lavori su queste domande solo una volta trascorso tale periodo di sei mesi (anche nel caso in cui i richiedenti integrino la loro domanda prima di tale termine). La legge non prevede eccezioni per gestire più rapidamente eventuali casi di urgenza.

61.

Gli articoli 85 e 86 equivalgono a un'interferenza legislativa nei procedimenti pendenti, in particolare nel caso di quelli già in fase avanzata, e potrebbero ostacolare il funzionamento del Tribunale.

62.

Queste disposizioni transitorie considerate nel loro insieme sollevano importanti preoccupazioni in quanto rallenteranno in modo significativo il lavoro del Tribunale e impediranno al Tribunale di assicurare appieno un efficace controllo di costituzionalità. Ciò è particolarmente rilevante nel contesto di tutti i nuovi atti legislativi sensibili di cui al parere della Commissione (cfr., infra, sezione 4.3).

63.

L'articolo 92 della legge adottata il 22 luglio 2016, prevede che «[l]a presente legge entra in vigore 14 giorni dopo la pubblicazione». A meno che non si ricorra a un preventivo controllo di costituzionalità della legge, il periodo di vacatio legis di 14 giorni è troppo breve per un efficace controllo di costituzionalità della legge. Per ragioni di certezza del diritto, è importante che si metta a disposizione un tempo sufficiente per consentire al Tribunale costituzionale di effettuare il controllo di costituzionalità della legge prima della sua entrata in vigore.

64.

A questo proposito si ricorda che nel suo parere dell'11 marzo 2016, la commissione di Venezia ha sottolineato che il Tribunale costituzionale deve avere la possibilità di esaminare una legge ordinaria che disciplina il funzionamento del Tribunale prima della sua entrata in vigore.

65.

Il Sejm ha adottato una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili, spesso con procedure legislative accelerate, come ad esempio, in particolare, una legge sui media (41), una nuova legge sul pubblico impiego (42), una legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi (43) e le leggi sull'Ufficio del pubblico ministero (44), nonché una nuova legge sul Mediatore e che modifica talune altre leggi (45). La Commissione ha chiesto al governo polacco un aggiornamento sulla situazione attuale e sul contenuto di queste riforme legislative nelle sue lettere del 1o febbraio 2016 e del 3 marzo 2016, tuttavia finora queste informazioni non sono state fornite. Inoltre, una serie di altri progetti di atti legislativi sensibili sono stati adottati dal Sejm, come ad esempio la legge sul consiglio nazionale dei media (46) e una nuova legge anti-terrorismo (47).

66.

La Commissione ritiene che, fintantoché al Tribunale costituzionale viene impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità, non ci sarà alcun esame efficace della conformità alla costituzione di atti legislativi, come quelli di cui sopra, ivi incluso dei diritti fondamentali.

67.

La Commissione rileva ad esempio che la nuova legislazione (in particolare la legislazione sui media (48)) suscita preoccupazioni in materia di libertà e pluralismo dei mezzi di comunicazione. Più in particolare, essa modifica le regole per la nomina dei consigli di amministrazione e di vigilanza delle emittenti di servizio pubblico, mettendoli sotto il controllo del governo (ministro del Tesoro), anziché di un organo indipendente. La nuova legislazione prevede altresì la destituzione immediata degli esistenti consigli di amministrazione e di vigilanza. A questo proposito la Commissione si chiede, in particolare, se vi siano possibilità di ricorso giurisdizionale per le persone interessate da tale legislazione.

68.

Una normativa come la nuova legge sul pubblico impiego (49) è altrettanto importante dal punto di vista dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali. A questo proposito, la Commissione, nelle sue lettere del 1o febbraio e del 3 marzo 2016 (50), ha chiesto al governo polacco se vi siano possibilità di ricorso giurisdizionale per le persone interessate dalla legge. Il governo polacco non ha finora risposto alla Commissione su questo punto.

69.

Anche la legge che modifica la legge sulla polizia e alcune altre leggi (51) può sollevare riserve in merito alla sua conformità con i diritti fondamentali, tra cui la privacy e la protezione dei dati. Il 28-29 aprile 2016 una delegazione della commissione di Venezia si è recata a Varsavia per discutere delle modifiche alla legge sulla polizia e alcune altre leggi, e ha espresso un parere nella sessione del 10-11 giugno 2016 (52). Tale parere afferma, tra l'altro, che le garanzie procedurali e le condizioni materiali indicate nella legge sono ancora insufficienti per prevenirne l'uso eccessivo e l'ingiustificata interferenza nella vita privata delle persone.

70.

Inoltre, la nuova legislazione anti-terrorismo può sollevare questioni in merito al suo rispetto dei diritti fondamentali (53) ed è oggetto di controllo di costituzionalità.

71.

In conclusione, la Commissione ritiene che, fintantoché al Tribunale costituzionale viene impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità, non ci sarà alcun esame efficace della conformità degli atti legislativi con i diritti fondamentali. Ciò solleva serie preoccupazioni per quanto riguarda lo Stato di diritto, soprattutto perché è stata adottata di recente dal Sejm una serie di nuovi atti legislativi particolarmente sensibili che dovrebbe poter fare oggetto di un controllo di costituzionalità. Queste preoccupazioni sono ulteriormente incrementate dal fatto che, come indicato in precedenza, la legge adottata il 22 luglio 2016 prevede che un certo numero di procedimenti pendenti sia messo in attesa.

72.

Per le ragioni sopra esposte, la Commissione è del parere che nell'attuale situazione sussista una minaccia sistemica allo Stato di diritto in Polonia. Il fatto che al Tribunale costituzionale venga impedito di assicurare pienamente un efficace controllo di costituzionalità ne influenza negativamente l'integrità, la stabilità e il corretto funzionamento, che costituiscono una delle garanzie essenziali dello Stato di diritto in Polonia. Laddove sia stato istituito un sistema di giustizia costituzionale, la sua efficacia è un fattore chiave dello Stato di diritto.

73.

Il rispetto dello Stato di diritto non è solo un prerequisito per la protezione di tutti i valori fondamentali di cui all'articolo 2 del trattato sull'Unione europea. È anche un prerequisito per il rispetto di tutti i diritti e gli obblighi derivanti dai trattati e dal diritto internazionale, e per stabilire la fiducia reciproca dei cittadini, delle imprese e delle autorità nazionali negli ordinamenti giuridici di tutti gli altri Stati membri.

74.

La Commissione raccomanda alle autorità polacche di intraprendere urgentemente azioni adeguate per affrontare questa minaccia sistemica allo Stato di diritto. In particolare, la Commissione raccomanda alle autorità polacche di:

75.

La Commissione sottolinea che la necessaria leale collaborazione tra le diverse istituzioni statali in merito a questioni relative allo Stato di diritto è essenziale al fine di trovare una soluzione alla situazione attuale. La Commissione incoraggia inoltre le autorità polacche a richiedere il punto di vista della commissione di Venezia sulla nuova legge adottata il 22 luglio 2016 sul Tribunale costituzionale.

76.

La Commissione invita il governo polacco a risolvere i problemi individuati nella presente raccomandazione entro tre mesi dalla ricezione della stessa e a informare la Commissione delle misure adottate in tal senso.

77.

Sulla base della presente raccomandazione, la Commissione è desiderosa di proseguire il dialogo costruttivo con il governo polacco.