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Document 52014DC0905
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN CENTRAL BANK, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Economic governance review Report on the application of Regulations (EU) n° 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 and 473/2013
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALLA BANCA CENTRALE EUROPEA, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Riesame della governance economica Relazione sull'applicazione dei regolamenti (UE) nn. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALLA BANCA CENTRALE EUROPEA, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Riesame della governance economica Relazione sull'applicazione dei regolamenti (UE) nn. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013
/* COM/2014/0905 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALLA BANCA CENTRALE EUROPEA, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Riesame della governance economica Relazione sull'applicazione dei regolamenti (UE) nn. 1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013 /* COM/2014/0905 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL
PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, ALLA BANCA CENTRALE EUROPEA, AL COMITATO
ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI Riesame della governance economica
Relazione sull'applicazione dei regolamenti (UE) nn.
1173/2011, 1174/2011, 1175/2011, 1176/2011, 1177/2011, 472/2013 e 473/2013[1]
1. INTRODUZIONE
In risposta alle
debolezze del sistema di governance economica messe
in
luce dalla crisi economica e finanziaria, l'UE ha adottato una vasta gamma di
misure intese a rafforzare la governance economica e a conseguire la
convergenza duratura e a favorire la crescita economica e l'occupazione. Al
centro di tali sforzi sono stati i pacchetti legislativi conosciuti come "six-pack"
e "two-pack". Oggetto del presente riesame sono i sette regolamenti
dei pacchetti[2];
per uno di essi, il regolamento (UE) n. 472/2013, un primo riesame è già stato
pubblicato nel febbraio 2014[3].
La normativa mira a un più stretto coordinamento delle politiche economiche
attraverso il rafforzamento della sorveglianza di bilancio nell'ambito del
patto di stabilità e crescita, l'introduzione di una nuova procedura in materia
di squilibri macroeconomici, l'istituzione di un quadro per i paesi che si
trovano in difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria e la
previsione nella normativa della sorveglianza economica e di bilancio integrata
nella forma del semestre europeo. Gli aspetti
fondamentali analizzati nel presente riesame sono: in quale misura le nuove
norme introdotte dal "six-pack" e dal "two-pack" sono state
efficaci nel raggiungere i loro obiettivi e in quale misura hanno contribuito a
conseguire progressi nell'assicurare un più stretto coordinamento delle
politiche economiche e una convergenza duratura dei risultati economici degli
Stati membri, garantendo al tempo stesso un elevato livello di trasparenza,
credibilità e responsabilità democratica. La possibilità
di trarre conclusioni sull'efficacia dei regolamenti è limitata dal breve
periodo di applicazione (il "six-pack" è entrato in vigore alla fine
del 2011 e il "two-pack" solo a metà del 2013), che in più è stato
caratterizzato da una grave crisi economica. Pertanto le norme non sono state
ancora messe alla prova in tempi di normalità economica.
2. EFFICACIA
DEI REGOLAMENTI
Le successive
sottosezioni analizzano l'efficacia di ciascuno dei regolamenti nel realizzare
gli obiettivi sulla base di aspetti di attualità dei vari elementi della nuova
normativa in materia di governance economica.
2.1. Sorveglianza
di bilancio
Obiettivi La crisi
economica e finanziaria e il conseguente aumento del livello del disavanzo e
del debito nell'UE hanno richiesto una profonda riforma del patto di stabilità
e crescita[4],
sia del braccio preventivo che di quello correttivo[5]. In
sintesi, i due principali obiettivi delle riforme del "six-pack" e
del "two-pack" in materia di sorveglianza fiscale erano 1) il
rafforzamento e l'approfondimento della sorveglianza di bilancio, per renderla
più continua e integrata, anche tramite il rafforzamento del meccanismo delle
sanzioni, e 2) una sorveglianza supplementare per gli Stati membri della
zona, per assicurare la correzione dei disavanzi eccessivi e un'adeguata
integrazione delle raccomandazioni politiche dell'UE nella preparazione dei
bilanci nazionali. In particolare,
è stato rafforzato il braccio preventivo,
che è stato reso più vincolante. Il "six-pack"
ha sancito il concetto di deviazione significativa dall'obiettivo a medio
termine o dal percorso di aggiustamento verso l'obiettivo. Una correzione
insufficiente della deviazione può portare, a termine, a sanzioni finanziarie
per i paesi della zona euro. I requisiti relativi al percorso di
aggiustamento sono stati formulati in modo tale da tener conto dei rischi per
la sostenibilità e del contesto economico generale. È stato introdotto il parametro
di riferimento della spesa per fornire agli Stati
membri orientamenti più chiari e operativi. L'accresciuto
coinvolgimento e il rafforzamento dell'esecuzione nel braccio preventivo
riflettono l'importanza di politiche di bilancio prudenti nei periodi di congiuntura
economica favorevole. È stato
aggiornato il braccio correttivo,
rendendo operativo il criterio del debito stabilito dal trattato. Sono state
inasprite le sanzioni inflitte ai paesi della zona euro che non si conformano
alle raccomandazioni formulate nell'ambito della procedura per i disavanzi
eccessivi. Sono state introdotte nuove disposizioni in materia di obiettivi di
disavanzo annuo nominale e strutturale per la durata della procedura per i
disavanzi eccessivi. Nel complesso, il patto di stabilità e crescita è stato
reso più flessibile attraverso la possibilità di adattare il ritmo del
risanamento di bilancio nel braccio preventivo e in quello correttivo in casi
giustificati. Riconoscendo la
portata e le conseguenze potenziali delle ricadute sulle situazioni economiche
e di bilancio degli Stati membri della zona euro, il "two pack" ha
introdotto procedure supplementari di sorveglianza e monitoraggio per gli Stati
membri della zona euro. È stato istituito un sistema di monitoraggio graduato
del Consiglio e della Commissione, al fine di assicurare una tempestiva e
duratura correzione dei disavanzi eccessivi e permettere un'individuazione
tempestiva del rischio che uno Stato membro non rispetti le disposizioni del
patto. Esso comprende l'analisi dei documenti programmatici di bilancio degli
Stati membri della zona euro ogni anno, in autunno, e la possibilità per la
Commissione di formulare autonome raccomandazioni agli Stati membri che
presentano un disavanzo eccessivo. Il sistema comprende inoltre l'obbligo per
questi ultimi paesi di presentare programmi di partenariato economico per
illustrare le riforme strutturali di bilancio da attuare per assicurare una
correzione effettiva e duratura dei disavanzi. A integrazione di
quanto precede, il "two pack", anche basandosi sulla direttiva
relativa ai requisiti per i quadri di bilancio del "six pack", ha
introdotto ulteriori elementi per rafforzare i quadri di bilancio degli Stati
membri della zona euro: maggiore enfasi sulla programmazione a medio termine,
procedure di bilancio meglio sincronizzate e più trasparenti, procedure per
favorire l'uso di previsioni macroeconomiche imparziali per la programmazione
di bilancio, nonché il monitoraggio indipendente del rispetto delle regole di
bilancio a livello nazionale. Valutazione Nel complesso,
la riforma del quadro normativo si è dimostrata efficace nel rafforzare la
sorveglianza di bilancio e, di conseguenza, nell'orientare gli Stati membri nei
loro sforzi di risanamento delle finanze pubbliche in condizioni economiche
difficili. Sebbene le norme siano entrate in vigore da poco tempo e il loro
contributo specifico sia difficilmente distinguibile da quello di altri fattori
alla base di altre azioni politiche, le prime esperienze suggeriscono che in
effetti la riforma delle regole di bilancio UE ha avuto un certo impatto. In
sintesi, vi sono stati progressi nel risanamento di bilancio, con il disavanzo
di bilancio medio nell'UE-28 passato dal 4,5% del PIL nel 2011 a una previsione
di circa il 3% del PIL nel 2014. I risultati nel
quadro del braccio preventivo riformato possono essere considerati
finora incoraggianti. La maggior parte degli Stati membri interessati ha
raggiunto o compiuto idonei progressi verso il raggiungimento dell'obiettivo a
medio termine (cfr. allegato 1.2). Finora non sono state rilevate
deviazioni significative. Tuttavia, quando le condizioni economiche
miglioreranno sarà possibile avere un quadro migliore dell'efficacia del
braccio preventivo, in particolare per quanto riguarda il parametro di
riferimento per la spesa. Nel quadro del braccio
correttivo si è avuta una notevole correzione duratura dei disavanzi
eccessivi dall'entrata in vigore del "six pack" nel dicembre 2011. A
quella data 23 dei 27 Stati membri erano oggetto di procedura per i
disavanzi eccessivi (cfr. allegato 1.3). Alla fine di agosto 2014 il numero era
sceso a 11 su 28. L'esperienza con il parametro di riferimento del debito
è molto limitata, non da ultimo perché le nuove regole prevedono un periodo
transitorio prima della piena entrata in vigore di tale parametro. Tuttavia,
divenendo operativo il criterio del debito, è aumentata la consapevolezza dell'importanza
del debito per la stabilità di bilancio e sono cresciuti gli incentivi a
riportare il debito su un percorso sostenibile. Gli obiettivi di disavanzo
nominale e strutturale intermedi nel quadro della procedura per i disavanzi
eccessivi hanno permesso
un orientamento e un monitoraggio delle politiche più precisi e trasparenti.
Hanno attenuato gli incentivi perversi a posporre l'aggiustamento strutturale e
hanno consentito di tener conto dell'incertezza sullo scenario macroeconomico
alla base della raccomandazione. La possibilità di adattare le raccomandazioni
esistenti è stata utilizzata per motivi giustificati, e si è rivelata
particolarmente utile per l'adeguamento dei percorsi di risanamento nel
contesto di rapida trasformazione degli ultimi dieci anni. Dato che non
sono state imposte sanzioni ai paesi non conformi alle norme riformate del patto
di stabilità e crescita, non è possibile valutare pienamente se è stato
realmente realizzato l'obiettivo di un'esecuzione più efficace della
sorveglianza di bilancio nella zona euro. Si può tuttavia affermare che gli
ulteriori elementi della sorveglianza di bilancio per gli Stati membri della
zona euro introdotti dal "two-pack" sembrano aver sostanzialmente
raggiunto l'obiettivo di aumentare almeno la pressione alla correzione dei
disavanzi eccessivi. La possibilità offerta alla Commissione di formulare raccomandazioni
autonome ha costituito un'aggiunta significativa al monitoraggio degli
Stati membri con disavanzi eccessivi, perché consentirà di fornire loro
orientamenti in tempi più rapidi. Questa possibilità, che impone una migliore
individuazione dei rischi, consente agli Stati membri di tenere conto dei
rischi e di adottare misure precauzionali. I programmi di partenariato
economico accresceranno la consapevolezza dei decisori politici sul legame
e sull'importanza delle riforme strutturali per la sostenibilità di bilancio. A
tal fine, è necessario che i programmi di partenariato economico si concentrino
sull'individuazione specifica delle misure in corso e delle misure
potenzialmente necessarie per assicurare la sostenibilità della correzione del
disavanzo. Nell'autunno
2013 è stata effettuata per la prima volta una valutazione trasparente,
comparabile e indipendente dei documenti programmatici di bilancio di tutti gli
Stati membri della zona euro prima dell'adozione dei bilanci da parte dei
parlamenti nazionali[6].
Questo esercizio ha segnato un cambiamento importante nell'approccio alla
sorveglianza di bilancio, passato da una valutazione ex-post a
orientamenti ex-ante. Esso contribuisce pertanto al conseguimento dell'obiettivo
di un'adeguata integrazione nella preparazione dei bilanci nazionali delle
raccomandazioni dell'UE sulle politiche. Inoltre, l'impulso
del "two pack" al rafforzamento dei quadri di bilancio degli Stati
membri della zona euro ha già prodotto miglioramenti tangibili. Sono cresciute
la portata e la qualità della formazione annuale del bilancio e della
programmazione di bilancio a medio termine. Questi processi sono ora basati di
norma su previsioni macroeconomiche elaborate o approvate da soggetti
indipendenti. Le procedure di bilancio nazionali nella zona euro si stanno
allineando con le tappe fondamentali stabilite dal "two pack". Nella
zona euro sono stati creati o potenziati vari organismi indipendenti a cui la
legge nazionale affida il compito di monitorare il rispetto delle norme
nazionali di bilancio. Poiché la maggior parte di questi organismi sono stati
creati solo di recente, la loro indipendenza, credibilità e efficacia dovrà
essere confermata nella prassi nei prossimi anni. Le norme hanno
consentito di trovare un equilibrio tra obblighi di sostenibilità e obblighi di
stabilizzazione ciclica, tra l'altro grazie alla modulazione dello sforzo di
bilancio in funzione delle condizioni economiche e dei rischi per la
sostenibilità, nel braccio preventivo, e all'estensione dei termini per la
correzione dei disavanzi eccessivi, nel braccio correttivo. Sia nel braccio
preventivo che in quello correttivo esiste una clausola di salvaguardia
generale per le situazioni eccezionali che rappresentano una minaccia per
le economie della zona euro o per l'UE nel suo complesso.
2.2 Procedura
per gli squilibri macroeconomici
Obiettivi Nella procedura
per gli squilibri macroeconomici[7]
la sorveglianza delle politiche economiche degli Stati membri è stata estesa e
abbraccia ora, oltre alle questioni di bilancio, gli squilibri esterni, la
competitività, i prezzi degli attivi e il debito interno ed esterno. L'obiettivo
dei due regolamenti che hanno introdotto la procedura per gli squilibri
macroeconomici era creare un quadro efficace per 1) l'individuazione degli
squilibri macroeconomici, 2) la prevenzione e correzione degli squilibri
macroeconomici eccessivi e 3) l'effettiva esecuzione della correzione
degli squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro. Per conseguire
questi obiettivi, sono stati introdotti i seguenti strumenti principali. La relazione
sul meccanismo di allerta, che costituisce un primo filtro per individuare
gli Stati membri per i quali è necessario un esame dettagliato (esame
approfondito) prima di trarre conclusioni sull'esistenza o meno di squilibri o
di squilibri eccessivi. La relazione contribuisce anche a individuare gli
aspetti degli squilibri di interesse comune, per i quali sono necessari la
discussione e il coordinamento tra gli Stati membri, tramite un quadro di valutazione
composto di indicatori e di una serie di variabili accessorie (compresa una
serie di indicatori sociali). Gli esami approfonditi, che consentono di
individuare le sfide e le opzioni politiche con l'obiettivo di elaborare
raccomandazioni sulle politiche e contribuire al dialogo con le istituzioni
dell'UE e con gli Stati membri interessati. Nel preparare gli esami
approfonditi, la Commissione fonda la sua analisi su una ricca serie di
materiale analitico. Sulla base della valutazione e delle conclusioni di tali
esami approfonditi possono seguire ulteriori provvedimenti nell'ambito della
procedura per gli squilibri macroeconomici, in funzione della gravità della
situazione e dei rischi. Nel quadro del braccio preventivo della
procedura per gli squilibri macroeconomici, quando viene constatato uno
squilibrio, possono essere formulate raccomandazioni sulle politiche, come
parte integrante delle raccomandazioni specifiche per paese che la Commissione
presenta alla fine del semestre europeo. La procedura per i disavanzi
eccessivi (il braccio correttivo della procedura per gli squilibri
macroeconomici), che può essere avviata nei confronti degli Stati membri che
presentano squilibri eccessivi. Nell'ambito del braccio correttivo gli Stati
membri interessati sono invitati a elaborare un piano di azione correttivo, la
cui attuazione è oggetto di regolare monitoraggio. Possono essere imposte
sanzioni finanziarie agli Stati membri della zona euro se il loro piano di
azione correttivo non è appropriato in considerazione dei problemi e se l'attuazione
è ritenuta insufficiente. Nel 2013 la
Commissione ha potenziato la dimensione sociale dell'UEM introducendo un quadro
di valutazione composto da indicatori sociali e occupazionali fondamentali ed
estendendo il numero di indicatori supplementari su cui si basa la relazione
annuale sul meccanismo di allerta, quali il tasso di partecipazione, il tasso
di disoccupazione di lunga durata, il tasso di disoccupazione giovanile e la
percentuale della popolazione a rischio di povertà o di esclusione sociale. Nella procedura per gli squilibri macroeconomici sono stati
introdotti indicatori sociali e occupazionali che consentiranno una
migliore analisi del mercato del lavoro e degli sviluppi e dei rischi sul piano
sociale. Inoltre, la Commissione farà
in modo che le parti sociali europee siano meglio associate al processo del
semestre europeo. Valutazione Sebbene la
finalità della relazione sul meccanismo di allerta e del suo quadro di
valutazione non sia l'identificazione meccanicistica degli squilibri, il
quadro di valutazione si è nondimeno dimostrato un utile strumento per fornire
una prima valutazione dei rischi e della correzione degli squilibri. Inoltre,
il quadro di valutazione si è rivelato un utile strumento di comunicazione e di
responsabilità, in quanto ha consentito di giustificare la necessità o meno di
un esame approfondito dei rischi macroeconomici in un dato Stato membro. Il
quadro di valutazione non è uno strumento statico; negli ultimi tre anni la
Commissione ha introdotto una serie di modifiche, in collaborazione con il
Parlamento e il Consiglio. Per quanto sia opportuno mantenere relativamente
stabile la struttura del quadro di valutazione, continuano a essere necessarie
valutazioni periodiche delle variabili del quadro di valutazione, per tener
conto non solo dell'andamento dell'economia e dei rischi connessi, ma anche dei
progressi nelle scienze statistiche. Gli esami
approfonditi si sono dimostrati una parte fondamentale della procedura per
gli squilibri macroeconomici. Hanno riguardato gli squilibri più importanti in
ogni economia e il modo in cui questi possono incidere sulla crescita, l'occupazione
e la stabilità finanziaria a medio termine. Nel corso dei primi tre cicli
annuali la Commissione ha pubblicato 42 esami approfonditi (2012: 12 Stati
membri; 2013: 14 Stati membri; 2014: 17 Stati membri), per un totale di 18
Stati membri[8].
Ciò riflette il fatto che i primi cicli della procedura per gli squilibri
macroeconomici si sono svolti in un contesto di crisi e di ripresa, durante i
quali in diversi Stati membri si sono individuati squilibri (e a volte
squilibri eccessivi) che hanno richiesto analisi dettagliate e frequenti. L'aumento
i) del numero di Stati membri sottoposti a esame approfondito, ii) degli
squilibri individuati dalla Commissione e iii) degli squilibri eccessivi non
significa che nell'UE i rischi macroeconomici siano aumentati. L'incremento
evidenzia piuttosto che la procedura sta progressivamente giungendo a maturità,
che ha ampliato l'ambito degli interessi, e che tenta di individuare sviluppi
potenzialmente dannosi prima che abbiano ripercussioni sulle economie. Per quanto riguarda la questione dell'efficacia
della procedura nell'individuare le pertinenti questioni politiche e nel
contribuire a formulare e monitorare raccomandazioni politiche adeguate, nonché
del suo impatto sul dibattito politico in ogni Stato membro e nell'Unione nel
suo complesso, occorre rilevare che la procedura per gli squilibri
macroeconomici, insieme ad altri elementi della governance economica, ha
contribuito a una comprensione condivisa tra gli Stati membri delle sfide
politiche specifiche e di quelle comuni e della risposta sul piano delle
politiche. Tuttavia, occorre migliorare l'attuazione delle pertinenti
raccomandazioni politiche e trovare gli strumenti che consentano di migliorare
gli incentivi per gli Stati membri a adottare e ad attuare le politiche
necessarie. Finora la
procedura per gli squilibri eccessivi non è mai stata avviata. Nel 2013
e nel 2014 la Commissione, pur avendo individuato squilibri eccessivi in cinque
casi, non ha presentato alcuna proposta di avvio formale da parte del
Consiglio, per cui la procedura non è scattata. In entrambi gli anni la
Commissione ha ritenuto che le politiche delineate dai governi interessati
(Spagna e Slovenia nel 2013, Italia, Croazia e Slovenia nel 2014) nei
rispettivi programmi nazionali di riforma e nei programmi di stabilità (o
convergenza) fossero adeguate a far fronte alle rispettive sfide individuate
negli esami approfonditi. Tuttavia in ognuno dei predetti casi la Commissione
si è valsa della flessibilità insita nella procedura per gli squilibri
macroeconomici per mettere in moto uno specifico e attento monitoraggio dell'attuazione
delle politiche, che ha contribuito alla pressione dei pari, alla
valutazione in tempo reale degli interventi e alla promozione delle misure di
riforma negli Stati membri[9].
2.3 Paesi della zona
euro che si trovano in difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità
finanziaria[10]
Obiettivi L'obiettivo
principale del secondo regolamento del "two pack" consiste nel
rafforzare il monitoraggio e la sorveglianza degli Stati membri che si trovano
o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro
stabilità finanziaria. Esso mira a istituire processi di sorveglianza
trasparenti, efficienti, razionali e prevedibili per gli Stati membri soggetti
a sorveglianza rafforzata, a programmi di aggiustamento macroeconomico e a
sorveglianza post-programma. Per gli Stati membri della zona euro soggetti ad
un programma di aggiustamento è sospesa l'attuazione delle procedure, che
altrimenti si sovrapporrebbero, nell'ambito degli strumenti preventivi, ossia
il semestre europeo, la procedura per gli squilibri macroeconomici e l'altro
regolamento del "two-pack". Ciò riflette tra l'altro il ruolo della
procedura per gli squilibri macroeconomici, che è una procedura preventiva e
non uno strumento di gestione delle crisi[11]. Valutazione Gli Stati membri
della zona euro che alla data di entrata in vigore del regolamento, nel maggio
2013, beneficiavano di assistenza finanziaria nel quadro di un programma di
aggiustamento macroeconomico erano la Grecia, l'Irlanda, il Portogallo e Cipro.
Cipro e la Grecia, dove i programmi sono ancora in corso, hanno compiuto un parziale
ritorno al mercato prima del previsto. La Spagna ha chiesto assistenza
finanziaria solo per la ricapitalizzazione degli istituti finanziari, e non è
stata sottoposta ad un programma di aggiustamento macroeconomico. Nel
frattempo, l'Irlanda e il Portogallo hanno completato con successo il programma
di aggiustamento macroeconomico e sono entrati nella fase di sorveglianza
post-programma. Anche la Spagna è stata soggetta sin dalla scadenza del
programma per il settore finanziario, nel gennaio 2014, alla sorveglianza
post-programma. Tutti e tre i paesi hanno nuovamente accesso al mercato del
debito sovrano a tassi di interesse sostenibili. In sintesi, sono stati
compiuti notevoli progressi nella riduzione dei disavanzi di bilancio nei paesi
che erano e in quelli che sono soggetti a programma, e nel complesso il debito
pubblico si sta stabilizzando. Sulla base dell'esperienza
acquisita con questi paesi, si può in effetti affermare che il sistema
integrato di norme accresce la trasparenza, la prevedibilità, la praticità e l'efficienza
della vigilanza a livello di singoli paesi e del monitoraggio degli Stati
membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà finanziarie.
Tuttavia, dato che il regolamento è entrato in vigore solo dopo l'avvio di
tutti i programmi ancora in corso o che si sono nel frattempo conclusi, la
valutazione dell'efficacia è necessariamente incompleta. In particolare, molte
disposizioni del regolamento sono pertinenti per il periodo nel quale i
programmi vengono elaborati e negoziati. Per i programmi esistenti, in tali
periodi il regolamento non era ancora entrato in vigore. Per quanto riguarda
queste prime fasi, quindi, non è possibile valutare l'efficacia del
regolamento. Inoltre, non è possibile valutare l'efficacia del regolamento in
relazione alla sorveglianza rafforzata in quanto finora nessuno Stato membro
della zona euro è stato sottoposto a sorveglianza rafforzata. La possibilità di
valutare l'efficacia della sorveglianza post-programma è anch'essa limitata dal
fatto che l'Irlanda, la Spagna e il Portogallo sono stati oggetto di
sorveglianza post-programma per meno di un anno. L'efficacia può essere
pertanto valutata soltanto in relazione ai programmi di aggiustamento
macroeconomico in corso. Alla luce di tali sviluppi economici, i programmi di
aggiustamento macroeconomico in corso hanno raggiunto gli obiettivi del
regolamento, ossia ristabilire rapidamente una situazione economica e
finanziaria sana e sostenibile e ripristinare l'accesso ai mercati finanziari.
Se in futuro saranno attuate le altre disposizioni, il regolamento prevede, tra
l'altro, miglioramenti nell'informazione al Parlamento europeo e una serie di
requisiti volti a tenere meglio conto dell'impatto sociale dei programmi e a
proteggere meglio le politiche fondamentali, come la sanità e l'istruzione.
3. LA
CONVERGENZA ECONOMICA, IL CONSEGUIMENTO DEGLI OBIETTIVI DELLA STRATEGIA DELL'UNIONE
PER LA CRESCITA E L'OCCUPAZIONE E UN PIÙ STRETTO COORDINAMENTO DELLE POLITICHE
ECONOMICHE
L'impatto del
sistema rivisto di governance economica per una convergenza duratura è
di difficile valutazione, dato che per il momento il periodo di tempo trascorso
dall'introduzione della nuova normativa è troppo breve per trarre conclusioni
significative. L'esperienza con la procedura per gli squilibri macroeconomici è
un ottimo esempio al riguardo. Benché molti squilibri di "flusso"
(quali i disavanzi delle partite correnti) siano stati risolti, molto resta
ancora da fare per gli squilibri di "stock" (quali le passività
esterne). Pertanto, anche se per molti paesi si sono ridotti i rischi
macroeconomici, una valutazione significativa del contributo delle
raccomandazioni politiche che scaturiscono dalla procedura al miglioramento
della crescita, dell'occupazione e della stabilità finanziaria richiederebbe un
orizzonte temporale più ampio di quello consentito dall'esperienza maturata
finora con la procedura per gli squilibri macroeconomici. In particolare, il
vero banco di prova dello strumento sarà la sua capacità di prevenire un accumulo
di squilibri e di rischi in periodo di congiuntura economica favorevole. Tuttavia, per
garantire un più stretto coordinamento delle politiche, il nuovo sistema di governance
dovrebbe contribuire a promuovere la convergenza della crescita e il conseguimento
degli obiettivi della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente,
sostenibile e inclusiva[12].
Inoltre, impedendo l'accumulo di grandi squilibri macroeconomici, il nuovo
sistema di governance dovrebbe attenuare i fattori che sono attualmente
la principale causa delle grandi divergenze cicliche tra gli Stati membri. I
regolamenti del "six-pack" e del "two-pack" hanno
rafforzato in misura significativa il quadro di governance dell'UE in
diversi settori politici. Il semestre europeo riunisce questi diversi strumenti
in un quadro generale per la sorveglianza economica e di bilancio multilaterale
integrata, e la semplificazione e il rafforzamento del semestre europeo 2015,
come indicati nell'analisi annuale della crescita 2015 della Commissione, ne
miglioreranno ulteriormente il funzionamento[13]. Le relazioni tra
i vari strumenti di sorveglianza economica sono complesse e limitano la
trasparenza del processo di elaborazione delle politiche, il che a sua volta
crea difficoltà per la loro attuazione, per la comunicazione con le parti
interessate e il pubblico in generale e, di conseguenza, per la titolarità, la
legittimità democratica e la responsabilità. Un adeguato coinvolgimento dei
parlamenti nazionali è essenziale per garantire la legittimità dell'azione
degli Stati membri. A livello dell'UE, il Parlamento europeo ha un ruolo
fondamentale, in particolare mediante i "dialoghi economici", che
hanno consentito di chiamare regolarmente gli attori istituzionali a riferire
sulle principali questioni relative alla governance economica.
4. CONCLUSIONE
Il sistema di governance
economica ha subito profondi cambiamenti all'indomani della crisi economica e
finanziaria. I vari atti normativi in materia di governance sono stati
al centro di questa evoluzione e hanno notevolmente rafforzato l'attuale
struttura di governance. Nel complesso, i disavanzi sono diminuiti,
consentendo a molti paesi di uscire dalla procedura per i disavanzi eccessivi,
e gli squilibri sono in fase di correzione. Tuttavia, la crescita è ancora
fragile e le sfide economiche ancora grandi. A causa
del limitato lasso di tempo trascorso dall'entrata in vigore, l'esperienza
acquisita con l'applicazione di questo nuovo sistema di governance
economica non è molto vasta e una serie di strumenti specifici non sono stati
ancora messi alla prova. Inoltre, il sistema è stato finora applicato durante
(all'indomani di) una grave crisi finanziaria ed economica, il che limita le
possibilità di giudicare l'efficacia del sistema in condizioni economiche più
favorevoli. Infatti, l'efficacia del sistema si fonda,
in larga misura, sul corretto funzionamento della parte preventiva, che è
proprio l'elemento che rimane da testare in periodi di migliore congiuntura
economica. Il riesame ha
evidenziato punti di forza ma anche possibili margini di miglioramento riguardo
alla trasparenza e alla complessità dell'elaborazione delle politiche e del
loro impatto su crescita, squilibri e convergenza. La Commissione prevede di
discuterne con il Parlamento europeo e il Consiglio nei prossimi mesi. ALLEGATO 1. SORVEGLIANZA DI BILANCIO
1.1
Modifiche del braccio preventivo e del braccio correttivo del patto di
stabilità e crescita introdotte dalle riforme del 2011 (in corsivo) rispetto ai
requisiti già in vigore
Obiettivo || Spiegazione || Percorso di aggiustamento || Modalità di applicazione Braccio preventivo Requisito del saldo prossimo al pareggio o in attivo || Conseguimento dell'obiettivo a medio termine specifico per paese in termini strutturali: - garantire un margine di sicurezza rispetto al limite del 3% di disavanzo - assicurare rapidi progressi verso la sostenibilità - lasciare un margine di manovra di bilancio Per la zona euro e gli Stati membri dell'ERM II: limiti di -1% del PIL Parametro di riferimento per la spesa: la spesa al netto delle misure discrezionali dovrebbe crescere ≤ del PIL potenziale a medio termine || 0,5% del PIL come parametro di riferimento: - di più nei periodi di congiuntura favorevole - di meno nei periodi di congiuntura sfavorevole > 0,5% se il debito supera il 60% o in presenza di seri rischi per la sostenibilità La deviazione temporanea dal percorso di aggiustamento è autorizzata alle seguenti condizioni: - attuazione di importanti riforme strutturali aventi un'incidenza verificabile sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche, con particolare attenzione alla riforma delle pensioni - evento inconsueto che sfugge al controllo dello Stato membro interessato e ha ripercussioni rilevanti sulla sua situazione finanziaria - grave recessione economica della zona euro o dell’intera UE purché questo non comprometta la sostenibilità di bilancio a medio termine || Procedura di correzione della deviazione significativa (0,5% in un solo anno o, cumulativamente, nell'arco di 2 anni) dall’obiettivo a medio termine o dal percorso di aggiustamento Per la zona euro: sanzioni finanziarie in caso di ripetuta inosservanza (deposito fruttifero pari allo 0,2% del PIL) Braccio correttivo Correggere gli errori rilevanti nell'attuazione delle politiche || Stabilisce limiti: - disavanzo pari al 3% del PIL - debito pari al 60% del PIL o che si sta riducendo in misura sufficiente Definizione di "si sta riducendo in misura sufficiente = rispetto del parametro di riferimento per la riduzione del debito Parametro di riferimento per la riduzione del debito = riduzione del 5% all’anno in media nell’arco di 3 anni del divario rispetto al 60%, tenendo conto del ciclo, o rispetto del parametro nei successivi due anni. (periodo di transizione di tre anni dopo la correzione del disavanzo eccessivo per gli Stati membri soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi all’entrata in vigore (dicembre 2011) delle modifiche). || Miglioramento annuo minimo pari ad almeno lo 0,5% del PIL come parametro di riferimento in termini strutturali Eventuale proroga del termine: - se è stato dato seguito effettivo e si verificano eventi economici sfavorevoli imprevisti con importanti conseguenze negative per le finanze pubbliche - In caso di grave recessione economica nella zona euro o nell’intera Unione, a condizione che ciò non comprometta la sostenibilità di bilancio a medio termine || Per la zona euro: sistema di sanzioni precoci e graduali, che deve essere attivato in ogni fase della procedura per i disavanzi eccessivi
1.2
Saldo strutturale e obiettivo a medio termine per i paesi soggetti al braccio
preventivo
1.3
Numero di Stati membri dell’UE soggetti a procedura per i disavanzi eccessivi
1.4 Sforzo strutturale
raccomandato dal Consiglio nelle raccomandazioni formulate nell'ambito della
procedura per i disavanzi eccessivi (% del PIL)
|| || 2009 || 2010 || 2011 || 2012 || 2013 || 2014 || 2015 || 2016 IE || 27.4.2009 || || 1,5 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || 2.12.2009 || || 2 || 2 || 2 || 2 || 2 || || 7.12.2010 || || || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || 1,91 || FR || 27.4.2009 || || 1 || 1 || 1 || || || || 2.12.2009 || || 1,12 || 1,12 || 1,12 || 1,12 || || || 21.6.2013 || || || || || 1,3 || 0,8 || 0,8 || ES || 27.4.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 2.12.2009 || || 1,6 || 1,6 || 1,6 || 1,6 || || || 10.7.2012 || || || || 2,7 || 2,5 || 1,9 || || 21.6.2013 || || || || || 1,1 || 0,8 || 0,8 || 1,2 MT || 16.2.2010 || || || 0,75 || || || || || 21.6.2013 || || || || || 0,7 || 0,7 || || BE || 2.12.2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || || 21.6.2013 || || || || || 1 || || || DE || 2.12.2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || IT || 2.12.2009 || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || || NL || 2.12.2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.2013 || || || || || 0,6 || 0,7 || || AT || 2.12.2009 || || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || PT || 2.12.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || 8.10.2012 || || || || 2,3 || 1,6 || 1,3 || || 21.6.2013 || || || || || 0,6 || 1,4 || 0,5 || SI || 2.12.2009 || || 0,75 || 0,75 || 0,75 || 0,75 || || || 21.6.2013 || || || || || 0,7 || 0,5 || 0,5 || SK || 2.12.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || UK || 8.7.2008 || 0,5 || || || || || || || 24.3.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || 2.12.2009 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || LV || 7.7.2009 || || 2,75 || 2,75 || 2,75 || || || || PL || 7.7.2009 || || 1,25 || 1,25 || 1,25 || || || || 21.6.2013 || || || || || 0,8 || 1,3 || || 2.12.2013 || || || || || || 1 || 1,2 || LT || 7.7.2009 || 1,5 || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.2010 || || 2,25 || 2,25 || 2,25 || || || || RO || 7.7.2009 || || 1,5 || 1,5 || || || || || 16.2.2010 || || 1,75 || 1,75 || 1,75 || || || || CZ || 2.12.2009 || || 1 || 1 || 1 || 1 || || || BG || 13.7.2010 || || || 0,75 || || || || || DK || 13.7.2010 || || || 0,5 || 0,5 || 0,5 || || || Sforzo annuale medio. Le caselle con sfondo grigio indicano gli obiettivi annuali. Non comprende la Grecia e Cipro (lo sforzo di bilancio era stato espresso sotto forma di variazioni del saldo primario (per la Grecia) o di valore nominale delle misure (per Cipro). Note: 1 Raccomandazione espressa in termini cumulativi per l’intero periodo della procedura per i disavanzi eccessivi. 2 "Superiore all'1% del PIL".
1.5 Pareri della Commissione del 15
novembre 2013 sui documenti programmatici di bilancio
Paese || Conformità globale del documento programmatico di bilancio con il patto di stabilità e crescita || Conformità globale con le riforme strutturali e di bilancio di cui alle raccomandazioni specifiche per paese del 2013 Conclusioni generali basate sulle previsioni di autunno 2013 della Commissione || Conformità con la procedura per i disavanzi eccessivi nel 2013/2014 || Conformità con i requisiti del braccio preventivo nel 2014 || Conclusioni generali sui progressi compiuti verso le riforme strutturali e di bilancio || Progressi sulle singole riforme in risposta alla parte strutturale delle raccomandazioni specifiche per paese sul bilancio da giugno 2013 BE || Sostanzialmente conforme || Correzione duratura del disavanzo eccessivo nel 2013 || Una certa deviazione rispetto al percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine || Progressi limitati || Azione limitata: esplicite modalità di coordinamento tra il livello federale e il livello sub-federale. DE || Conforme || n.p. || Obiettivo di bilancio a medio termine superato || Nessun progresso || Nessuna azione relativa alla parte strutturale delle raccomandazioni specifiche per paese sul bilancio EE || Conforme || n.p. || Obiettivo di bilancio a medio termine raggiunto || Alcuni progressi || Progressi: regola sul pareggio di bilancio. Azione limitata: norme e massimali di spesa pluriennali ES || A rischio di non conformità || Sforzo di bilancio compiuto nel 2013, a rischio nel 2014 || n.p. || Alcuni progressi* || Progressi: organismo di bilancio indipendente, arretrati del settore pubblico, regimi di indicizzazione, sistema pensionistico, riforma della pubblica amministrazione, spesa sanitaria. Azione limitata: revisione complessiva della spesa, revisione del sistema fiscale FR || Conforme senza alcun margine || Sforzo di bilancio compiuto sia nel 2013 che nel 2014 || n.p. || Progressi limitati* || Progressi: sistema pensionistico Azione limitata: revisione della spesa, sistema fiscale, decentramento IT || A rischio di non conformità || n.p. || Conforme al parametro di riferimento per la riduzione del debito nel 2013, a rischio nel 2014 || Progressi limitati || Azione limitata: spesa pubblica, politica fiscale LU || A rischio di non conformità || n.p. || Deviazione significativa dall’obiettivo di bilancio a medio termine || Alcuni progressi || Progressi: quadro di bilancio a medio termine. MT || A rischio di non conformità || Obiettivo nominale raggiunto nel 2013, sforzo di bilancio a rischio sia nel 2013 che nel 2014 || n.p. || Progressi limitati* || Progressi: quadro di bilancio, efficienza della pubblica amministrazione (restano a rischio l’adozione e l’attuazione), spesa sanitaria (le informazioni sono inconcludenti). Azione limitata: sistema pensionistico NL || Conforme senza alcun margine || Sforzo di bilancio compiuto sia nel 2013 che nel 2014 || n.p. || Alcuni progressi* || Progressi: quadro di bilancio, mercato dell'edilizia abitativa (attuazione delle riforme precedenti). Azione limitata: sistema pensionistico, crediti d’imposta e deduzioni fiscali. AT || Sostanzialmente conforme || Correzione duratura del disavanzo eccessivo nel 2013 || Una certa deviazione rispetto al percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine || Alcuni progressi || Progressi: sistema pensionistico, mercato del lavoro Azione limitata: collegamento tra le prestazioni pensionistiche e l’evoluzione della speranza di vita, armonizzazione delle età pensionabili SI || Conforme senza alcun margine || Sforzo di bilancio compiuto sia nel 2013 che nel 2014 || n.p. || Progressi limitati* || Progressi: sistema fiscale, quadro di bilancio, assistenza a lungo termine Azione limitata: sistema pensionistico SK || Sostanzialmente conforme || Correzione duratura a rischio nel 2014 – Sforzo di bilancio compiuto || Una certa deviazione rispetto al percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine || Progressi limitati || Progressi: sistema fiscale (riscossione) Azione limitata: sistema pensionistico, politica tributaria, sanità, regole di bilancio FI || A rischio di non conformità || n.p. || Deviazioni significative rispetto al percorso di aggiustamento verso l’obiettivo di bilancio a medio termine, superamento della soglia del 60% nel 2014 || Alcuni progressi || Progressi: efficienza del settore pubblico, finanze dei comuni, riforma pensionistica.
ALLEGATO
2. PROCEDURA PER GLI SQUILIBRI MACROECONOMICI
2.1
Riepilogo dei risultati dell'applicazione della procedura per gli squilibri
macroeconomici
|| Conclusioni delle relazioni sul meccanismo di allerta || Conclusioni dopo gli esami approfonditi || Osservazioni Squilibri || di cui squilibri eccessivi Secondo la Commissione || Raccomandate dalla Commissione per l'adozione da parte del Consiglio || Adottate formalmente dal Consiglio 2012 || Esami approfonditi da preparare per 12 Stati membri: BE, BG, DK, ES, FR, IT, CY, HU, SI, SE, FI, UK. Nessuna necessità di esami approfonditi (e quindi nessuno squilibrio) per 11 Stati membri: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, MT, NL, PL, AT, SK. Paesi soggetti a programma (4): EL, IE, PT, RO. || Tutti gli Stati membri (12) per i quali è stato preparato l’esame approfondito. || Nessuna. || Nessuna. || Nessuna. || Cipro e Spagna erano casi limite (la Commissione ha definito molto gravi gli squilibri in questi paesi). Dato che poco dopo entrambi i paesi hanno chiesto assistenza finanziaria (anche se di natura diversa), con il senno di poi si potrebbe sostenere che sarebbe stato individuato uno squilibrio eccessivo. La Commissione ha definito gravi gli squilibri in Francia, Italia, Ungheria e Slovenia. 2013 || Esami approfonditi da preparare per 14 Stati membri: BE, BG, DK, ES, FR, IT, HU, CY, MT (nuovo), NL (nuovo), SI, SE, FI, UK. Nessuna necessità di esami approfonditi (e quindi nessuno squilibrio) per 9 Stati membri: CZ, DE, EE, LV, LT, LU, PL, AT, SK. Paesi soggetti a programma (5): EL, IE, PT, RO e, poco dopo la pubblicazione della relazione sul meccanismo di allerta, CY. La Spagna non è stata considerata paese soggetto a programma data la natura settoriale del suo programma di aggiustamento e dell'assistenza finanziaria. || Tutti gli Stati membri (13) per i quali è stato preparato l’esame approfondito. || ES, SI. || Nessuna. || Nessuna. || Non è stato preparato nessun esame approfondito per Cipro, in quanto è stato raggiunto un accordo sull’assistenza finanziaria nel periodo tra la pubblicazione della relazione sul meccanismo di allerta e quella degli esami approfonditi. La Commissione ha ritenuto che gli squilibri in Francia, Italia e Ungheria richiedessero azioni politiche risolute. Sebbene nel 2013 siano stati individuati squilibri eccessivi in Slovenia e in Spagna, non si è fatto ricorso al braccio correttivo della procedura per gli squilibri macroeconomici in considerazione della qualità della risposta politica delineata nel programma nazionale di riforme e nel programma di stabilità dei due paesi. La Commissione ha invece proposto un monitoraggio specifico, ma informale, per questi due Stati membri e si è riservata la possibilità di attivare il braccio correttivo in una fase successiva. 2014 || Esami approfonditi da preparare per 17 Stati membri: BE, BG, DE (nuovo), DK, IE (nuovo, dopo il positivo completamento del programma di aggiustamento e il reinserimento nelle procedure ordinarie), ES, FR, HR (nuovo, dopo l'adesione), IT, LU (nuovo), HU, MT, NL SI, SE, FI, UK. Nessuna necessità di esami approfonditi (e quindi nessuno squilibrio) per 7 Stati membri: CZ, EE, LV, LT, PL, AT, SK. Paesi soggetti a un programma (4): EL, CY, PT, RO || Tutti gli Stati membri per i quali è stato preparato l’esame approfondito, tranne DK, MT e LU, per i quali non sono stati individuati squilibri (14). || IT, HR, SI. || Nessuna || Nessuna || La Commissione ha ritenuto che gli squilibri in Irlanda, Spagna, Francia, Italia e Ungheria richiedessero azioni politiche risolute. Per la prima volta sono state adottate determinate misure: -- progressiva riduzione della procedura a mano a mano che la Spagna passava dallo squilibrio eccessivo allo squilibrio; -- non sono stati individuati squilibri sulla base di un esame approfondito in tre casi: (DK, LU, MT); -- per la prima volta è stato preparato un esame approfondito principalmente a causa di un avanzo molto elevato delle partite correnti (per la Germania); -- un paese precedentemente soggetto a programma (Irlanda) è stato reinserito nella procedura per gli squilibri macroeconomici. Come nel 2013, il braccio correttivo non è stato attivato, in quanto la Commissione ha giudicato sufficientemente ambiziose le misure presentate nei PNR e nei programmi di stabilità e di convergenza. Per contro, la Commissione ha annunciato un monitoraggio specifico dell’attuazione delle politiche per l’Italia, la Croazia e la Slovenia (squilibri eccessivi), ma anche per l’Irlanda e la Spagna (basato sulla sorveglianza post-programma) e per la Francia.
2.2
Natura degli squilibri e degli squilibri eccessivi individuati nei cicli
2012-2014
|| Anno || Natura degli squilibri BE || 2012 || Squilibrio: è opportuno prestare ulteriore attenzione agli sviluppi macroeconomici in termini di competitività esterna delle merci e di indebitamento, soprattutto per quanto riguarda il livello elevato del debito pubblico, in modo da ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno continuare a prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici in termini di competitività esterna delle merci e di indebitamento, soprattutto per quanto riguarda le implicazioni del livello elevato del debito pubblico per l’economia reale. || 2014 || Squilibrio: è opportuno continuare a prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici in termini di competitività esterna delle merci, in quanto il persistere del deterioramento minaccerebbe la stabilità macroeconomica. BG || 2012 || Squilibrio: è opportuno prestare attenzione al livello del debito estero e a certi sviluppi macroeconomici connessi alla riduzione dell'indebitamento delle imprese e al processo di aggiustamento in corso attraverso i mercati del lavoro, al fine di ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno prestare un’attenzione costante all’impatto della riduzione dell’indebitamento delle imprese, nonché all’aggiustamento continuo delle posizioni sull’estero, della competitività e del mercato del lavoro. || 2014 || Squilibrio: il protrarsi dell’aggiustamento del mercato del lavoro giustifica azioni politiche, mentre la correzione della posizione sull’estero e la riduzione dell’indebitamento delle imprese stanno progredendo in modo soddisfacente. DK || 2012 || Squilibrio: è opportuno prestare attenzione a certi sviluppi macroeconomici, segnatamente quelli sottostanti alla competitività esterna e ai rischi potenziali connessi all'indebitamento delle famiglie, onde ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno prestare un’attenzione costante agli aggiustamenti in corso sul mercato dell'edilizia abitativa, all’elevato livello di indebitamento delle famiglie e del settore privato e ai fattori che determinano la competitività esterna. || 2014 || Non esiste più uno squilibrio ai sensi della procedura per gli squilibri macroeconomici: l’aggiustamento del mercato dell'edilizia abitativa e le implicazioni di un debito elevato del settore privato per l’economia reale e la stabilità del settore finanziario sembrano contenuti. Tuttavia, è opportuno monitorare costantemente sia questi sviluppi, sia i fattori che determinano la competitività esterna. DE || 2014 || Squilibrio: le partite correnti hanno registrato un avanzo persistente estremamente elevato, che rispecchia una forte competitività, mentre una quota consistente dei risparmi è stata investita all’estero. Ciò indica anche una crescita interna rimasta debole e un’allocazione di risorse economiche forse non del tutto efficiente. Sebbene gli avanzi delle partite correnti non presentino rischi paragonabili a quelli derivanti da forti disavanzi, è opportuno prestare grande attenzione alla loro entità e persistenza. Date le dimensioni dell’economia tedesca, è particolarmente importante intervenire per ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia del paese e della zona euro. IE || 2014 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: gli sviluppi del settore finanziario, l’indebitamento del settore pubblico e privato e i corrispondenti volumi elevati delle passività nette e lorde verso l’estero, nonché la situazione del mercato del lavoro, indicano che i rischi sono tuttora presenti. ES || 2012 || Squilibrio molto grave: occorrono un monitoraggio rigoroso e un'attenzione urgente a livello di politica economica riguardo a certi sviluppi macroeconomici, segnatamente quelli connessi al livello elevato del debito del settore privato, all'esposizione fortemente negativa con l'estero e al settore finanziario, che sono stati influenzati dall'andamento del mercato dell'edilizia abitativa, onde evitare effetti negativi sul funzionamento dell'economia e dell'Unione economica e monetaria. || 2013 || Squilibrio eccessivo: i livelli molto elevati del debito interno e del debito estero continuano a rappresentare un rischio per la crescita e la stabilità finanziaria. L'azione politica risoluta intrapresa dall'UE e dalla Spagna ha prodotto un visibile aggiustamento dei flussi, la riduzione dei costi di finanziamento e l’attenuazione dei rischi immediati. || 2014 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: per diversi aspetti, l’aggiustamento degli squilibri individuati come eccessivi l’anno scorso ha segnato chiari progressi e il ritorno a tassi di crescita positivi ha ridotto i rischi. Ciononostante, in ragione della portata e della natura interconnessa degli squilibri, in particolare dei livelli del debito interno ed esterno, i rischi sono tuttora presenti. La Commissione proseguirà il monitoraggio specifico delle politiche raccomandate dal Consiglio alla Spagna nel contesto del semestre europeo e in tal senso riferirà periodicamente al Consiglio e all’Eurogruppo. Tale monitoraggio si baserà sulla sorveglianza post-programma. FR || 2012 || Grave squilibrio: è opportuno prestare attenzione a certi sviluppi macroeconomici, segnatamente quelli in materia di esportazioni e competitività, onde ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: è opportuno prestare un’attenzione costante al deterioramento della bilancia commerciale e dei livelli di competitività, connesso sia a fattori di costo che a fattori non di costo, nel contesto di un peggioramento della posizione sull’estero e di un debito pubblico elevato. Date le dimensioni dell’economia francese, è importante intervenire per ridurre il rischio di effetti negativi sul suo funzionamento e sul funzionamento dell’Unione economica e monetaria. || 2014 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: è opportuno prestare un’attenzione politica costante al deterioramento della bilancia commerciale e della competitività, così come alle conseguenze dell’elevato livello di indebitamento del settore pubblico. Date le dimensioni dell’economia francese e viste le potenziali ricadute sul funzionamento della zona euro, è importante intervenire in maniera risoluta per ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia del paese e della zona euro. Considerata la necessità di un’azione politica, già invocata nell’esame approfondito del 2013, la Commissione avvierà attività di monitoraggio specifiche delle politiche raccomandate dal Consiglio alla Francia nel contesto del semestre europeo e in tal senso riferirà periodicamente al Consiglio e all’Eurogruppo. HR || 2014 || Squilibri eccessivi: è richiesta un’azione politica in considerazione delle vulnerabilità derivanti dalle notevoli passività esterne, dal calo delle esportazioni, dall'elevato grado di indebitamento delle imprese e da un debito pubblico in rapido aumento, a fronte di una crescita debole e di una scarsa capacità di aggiustamento. IT || 2012 || Gravi squilibri: è opportuno prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici nel settore delle esportazioni, perché la competitività esterna dell'Italia è diminuita dall'adozione dell'euro. Visto il livello elevato del debito pubblico, il potenziale di crescita dovrebbe essere aumentato in via assolutamente prioritaria per ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta. l’andamento delle esportazioni e la relativa perdita di competitività, nonché l’elevato debito pubblico in un contesto di crescita debole, devono essere oggetto di un’attenzione costante nell’ambito di un ampio programma di riforme al fine di ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia italiana e dell’Unione economica e monetaria, viste in particolare le dimensioni dell'economia del paese. || 2014 || Squilibri eccessivi: è urgente prestare attenzione, in termini di politica economica, alle implicazioni dell'elevato livello del debito pubblico e della debolezza della competitività esterna, entrambi ascrivibili in ultima analisi al protrarsi di una crescita fiacca della produttività. Date le dimensioni dell’economia italiana, è importante intervenire in maniera risoluta per ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia del paese e della zona euro. CY || 2012 || Squilibrio molto grave: occorrono un monitoraggio rigoroso e un'attenzione urgente a livello di politica economica riguardo a certi sviluppi macroeconomici che si riflettono nelle partite correnti, nelle finanze pubbliche e nel settore finanziario, onde evitare effetti negativi sul funzionamento dell'economia e dell'Unione economica e monetaria. HU || 2012 || Grave squilibrio: va rivolta la massima attenzione a certi sviluppi macroeconomici, quali la dimensione fortemente negativa della posizione patrimoniale netta sull'estero e il debito pubblico, onde ridurre il forte rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: al fine di ridurre il rischio di importanti effetti negativi sul funzionamento dell’economia, è opportuno prestare la massima attenzione all’aggiustamento in corso della posizione patrimoniale netta sull’estero fortemente negativa, dovuta soprattutto alla riduzione dell’indebitamento nel settore privato a fronte di un elevato debito pubblico e di un contesto imprenditoriale fragile. || 2014 || Squilibri che richiedono un monitoraggio specifico e un’azione politica risoluta: al fine di ridurre il rischio di importanti effetti negativi sul funzionamento dell’economia, è opportuno continuare a prestare la massima attenzione all’aggiustamento in corso della posizione netta sull’estero fortemente negativa, all’elevato debito pubblico e privato in un contesto imprenditoriale fragile e al calo delle esportazioni. LU || 2014 || Non esiste uno squilibrio ai sensi della procedura per gli squilibri macroeconomici: sfide [che sono] riconducibili a un modello di crescita basato su un settore finanziario efficiente che ha saputo resistere alla crisi. Tuttavia, è opportuno monitorare costantemente le perdite di competitività nel settore manifatturiero, l’andamento del mercato dell'edilizia abitativa e l’elevato livello di indebitamento del settore privato. MT || 2013 || Squilibri: è opportuno prestare attenzione alla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche e continuare a tenere sotto controllo l’ampio settore finanziario e, soprattutto, lo stretto legame tra le banche rivolte al mercato interno e il mercato immobiliare, che rappresenta un rischio per la stabilità finanziaria. || 2014 || Non esiste più uno squilibrio ai sensi della procedura per gli squilibri macroeconomici: sebbene l’indebitamento resti elevato, i rischi per la sostenibilità del debito del settore privato e pubblico e per la stabilità del settore finanziario sembrano contenuti, pur richiedendo un monitoraggio costante. NL || 2013 || Squilibri: è opportuno prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici connessi al debito del settore privato e alle pressioni per la riduzione dell’indebitamento, unitamente alle altre inefficienze del mercato dell'edilizia abitativa. Sebbene il notevole avanzo delle partite correnti non presenti rischi paragonabili a quelli derivanti da forti disavanzi, la Commissione continuerà a monitorare l’evoluzione delle partite correnti anche nei Paesi Bassi. || 2014 || Squilibri: è opportuno prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici connessi al debito del settore privato e alla riduzione in corso dell’indebitamento, unitamente alle altre inefficienze del mercato dell'edilizia abitativa. Sebbene il notevole avanzo delle partite correnti non presenti rischi paragonabili a quelli derivanti da forti disavanzi, e sia in parte associato alla necessità di ridurre l’indebitamento, la Commissione monitorerà l’andamento delle partite correnti nei Paesi Bassi nel contesto del semestre europeo. SI || 2012 || Grave squilibrio: occorre monitorare attentamente gli sviluppi macroeconomici connessi alla riduzione dell’indebitamento del settore delle imprese e alla stabilità bancaria, così come l'andamento sfavorevole, anche se meno preoccupante, della competitività esterna, onde ridurre il forte rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibrio eccessivo: fino ad oggi, i livelli di debito pubblico e privato si situano al di sotto delle soglie di allerta definite nel quadro di valutazione e anche il debito estero netto è relativamente contenuto. Tuttavia, in un contesto caratterizzato dall’accelerazione dell’andamento economico negativo, l’indebitamento delle imprese e la sua riduzione rappresentano un rischio sostanziale per la stabilità del settore finanziario, anche per la loro correlazione con il livello del debito sovrano. Tali rischi sono aggravati dalla limitata capacità di aggiustamento dei mercati del lavoro e dei capitali e da una struttura economica dominata dalla proprietà statale. Periodi di incertezza politica e ostacoli giuridici alle riforme hanno impedito alla Slovenia di correggere adeguatamente i propri squilibri e di migliorare la sua capacità di aggiustamento, rendendola più vulnerabile in un periodo di maggiori difficoltà di finanziamento del debito sovrano. || 2014 || Squilibrio eccessivo: grazie alle attività di aggiustamento macroeconomico e a interventi politici risoluti del governo sloveno, gli squilibri sono diminuiti nel corso dell’ultimo anno. La portata della correzione necessaria indica tuttavia la persistenza di rischi sostanziali. La Commissione proseguirà il monitoraggio specifico delle politiche raccomandate dal Consiglio alla Slovenia nel contesto del semestre europeo e in tal senso riferirà periodicamente al Consiglio e all’Eurogruppo. FI || 2012 || Squilibrio: è opportuno prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici, connessi alla competitività, onde ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno prestare un’attenzione costante al notevole deterioramento della posizione delle partite correnti e all’andamento negativo delle esportazioni, dovuti alla ristrutturazione del settore industriale e a fattori di competitività di costo e non di costo. || 2014 || Squilibrio: è opportuno prestare un’attenzione costante all’andamento negativo delle esportazioni nel corso degli ultimi anni, dovuto alla ristrutturazione del settore industriale nonché a fattori di competitività di costo e non di costo. SE || 2012 || Squilibrio: va riservata attenzione a certi sviluppi macroeconomici connessi al debito del settore privato e al mercato abitativo, onde ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell'economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno prestare un'attenzione costante agli sviluppi macroeconomici connessi al debito del settore privato e alla riduzione dell’indebitamento, unitamente alle altre inefficienze del mercato dell'edilizia abitativa. Sebbene il notevole avanzo delle partite correnti non presenti rischi paragonabili a quelli derivanti da forti disavanzi, la Commissione continuerà a monitorare l’andamento delle partite correnti in Svezia. || 2014 || Squilibrio: è opportuno continuare a prestare attenzione agli sviluppi dell’indebitamento delle famiglie, associati a inefficienze del mercato dell'edilizia abitativa. Sebbene il notevole avanzo delle partite correnti non presenti rischi paragonabili a quelli derivanti da forti disavanzi e sia in parte associato alla necessità di ridurre l’indebitamento, la Commissione monitorerà l’andamento delle partite correnti in Svezia nel contesto del semestre europeo. UK || 2012 || Squilibrio: è opportuno prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici connessi all’indebitamento delle famiglie e al mercato abitativo, così come all’andamento sfavorevole, anche se meno preoccupante, della competitività esterna, onde ridurre il rischio di effetti negativi sul funzionamento dell’economia. || 2013 || Squilibrio: è opportuno continuare a prestare attenzione agli sviluppi macroeconomici nel settore dell’indebitamento delle famiglie, connesso ai livelli elevati di debito ipotecario e alle caratteristiche del mercato dell'edilizia abitativa, nonché all’andamento sfavorevole della competitività esterna, soprattutto per quanto riguarda le esportazioni di merci e la debole crescita della produttività. || 2014 || Squilibrio: è opportuno continuare a prestare attenzione agli sviluppi nel settore dell’indebitamento delle famiglie, connesso ai livelli elevati di debito ipotecario e alle caratteristiche strutturali del mercato dell'edilizia abitativa, nonché allo sviluppo sfavorevole delle quote del mercato delle esportazioni. 2.3
Criteri seguiti nell'applicare la procedura per gli squilibri macroeconomici
Nell’applicare la procedura la Commissione si è basata sui
seguenti criteri. In primo luogo, uno squilibrio è strettamente collegato
al concetto di sostenibilità. Se
una situazione o una tendenza è insostenibile,
a termine vi è un rischio di brusche correzioni.
Tali tendenze possono consistere in perdite di competitività, che potrebbero
mettere a repentaglio un elevato livello di attività economica e di
occupazione, o evoluzioni del credito e dei prezzi delle attività che
rappresentano bolle speculative, che non vengono corrette tempestivamente dai
mercati a causa di false aspettative. La sostenibilità, tuttavia, non riguarda
solo le debolezze strutturali che si accumulano su lunghi periodi: può
riguardare anche carenze del settore finanziario che emergono in circostanze
specifiche (a seguito di shock esterni o di sviluppi interni, o per questioni
attinenti alla regolamentazione interna del settore finanziario), le quali
possono diventare rapidamente una minaccia per la stabilità finanziaria e
propagarsi all’intera economia. Correzioni brusche e dannose potrebbero
avvenire qualora un paese perda l’accesso ai mercati finanziari o in caso di
deterioramento della sua capacità di finanziamento. In
secondo luogo, gli squilibri potrebbero indicare gravi distorsioni nell'allocazione delle risorse. Questo potrebbe verificarsi, ad
esempio, quando i flussi finanziari interni o transfrontalieri determinano
l'espansione eccessiva di un unico settore. Questa situazione può diventare
insostenibile di per sé, come dimostrano gli esempi di forte espansione del
settore delle costruzioni o di settori pubblici sovradimensionati. Questo
aspetto completa la valutazione della sostenibilità includendo nel concetto di squilibri
situazioni che di per sé potrebbero essere finanziariamente sostenibili, ma che
hanno costi socioeconomici elevati, ad esempio la persistenza di avanzi elevati delle partite correnti. Pur non destando preoccupazioni in merito
alla sostenibilità esterna del paese interessato[14],
questi avanzi possono comunque denotare un'allocazione eccessiva di risorse a
favore del settore dei beni commerciabili, una domanda inesistente e un volume
insufficiente di investimenti che incidono sulla formazione di capitale e
bloccano il potenziale di crescita a medio termine. In
terzo luogo, gli squilibri ai sensi della procedura
per gli squilibri eccessivi hanno ricadute
negative sui partner[15].
In linea generale, gli effetti di ricaduta non rappresentano uno squilibrio di
per sé, ma costituiscono fattori aggravanti di altri squilibri come i forti
disavanzi o avanzi delle partite correnti. In pratica, la Commissione ha
cercato di valutare i rischi macroeconomici (ponderando sia la probabilità di
eventuali sviluppi sfavorevoli che il loro impatto sulla crescita,
sull’occupazione e sulla stabilità finanziaria per ciascun paese, per l’UE e
per l'intera zona euro), tenendo conto delle situazioni e delle dinamiche
specifiche e delle politiche attuate.
[1] Regolamento
(UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre
2011, relativo all'effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella
zona euro; regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 16 novembre 2011, sulle misure esecutive per la correzione degli
squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro; regolamento (UE)
n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011,
che modifica il regolamento (CE) n. 1466/97 del Consiglio per il
rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza
e del coordinamento delle politiche economiche; regolamento (UE)
n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011,
sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; regolamento
(UE) n. 1177/2011 del Consiglio, dell'8 novembre 2011, che modifica il
regolamento (CE) n. 1467/97 per l'accelerazione e il chiarimento delle modalità
di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi; regolamento (UE) n.
472/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sul
rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri
nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per
quanto riguarda la loro stabilità finanziaria; regolamento (UE)
n. 473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio
2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei
documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi
negli Stati membri della zona euro. Pur facendo parte del cosiddetto "six-pack",
la direttiva 2011/85/UE del Consiglio, dell'8 novembre 2011, relativa ai
requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri, non è oggetto del
presente esercizio di riesame, dato il suo diverso calendario, che prevede il
riesame entro il 14 dicembre 2018. [2] I regolamenti
prevedono il riesame entro il 14 dicembre 2014. [3] COM(2014) 61
final del 6 febbraio 2014. [4] Il patto di
stabilità e crescita è stato concluso in origine nel 1997 per consentire il
coordinamento delle politiche di bilancio tra gli Stati membri, con l'obiettivo
di evitare che politiche di bilancio non sostenibili compromettano la politica
monetaria comune finalizzata alla stabilità dei prezzi. Il patto si compone di
due bracci. Il braccio preventivo mira ad assicurare la solidità sottostante
delle finanze pubbliche degli Stati membri per creare stabilità macroeconomica
e margine di bilancio per affrontare gli shock economici che possono sorgere.
Il requisito fondamentale è che gli Stati membri conseguano e mantengano un
obiettivo a medio termine, ossia un valore di riferimento del bilancio
specifico per paese definito in termini strutturali (ossia corretto per il
ciclo e al netto di misure una tantum e di altre misure temporanee). La
finalità del braccio correttivo, ossia della procedura per i disavanzi
eccessivi, è correggere i maggiori errori di politica di bilancio. La procedura
è incentrata sulle soglie per il disavanzo e per il debito pari,
rispettivamente, al 3% e al 60% del PIL. [5] L'allegato 1.1 sintetizza
le modifiche del patto di stabilità e crescita introdotte dal "six-pack"
e dal "two-pack. [6] L'allegato
1.5 presenta una panoramica delle conclusioni tratte dall'esercizio. [7] Regolamento
(UE) n. 1174/2011 e regolamento (UE) n. 1176/2011. [8] Cfr. allegato
2 per ulteriori dettagli. [9] La
Commissione ha pubblicato due relazioni sul monitoraggio specifico dell'attuazione
delle politiche in Spagna e Slovenia nell'autunno e nell'inverno 2013-2014. [10] Un riesame
formale è stato già effettuato all'inizio di quest'anno. Cfr. COM(2014) 61
final. [11] Alla fine del programma
lo Stato membro viene sottoposto alla procedura per gli squilibri
macroeconomici, e l'analisi effettuata nel quadro dell'esame approfondito
determina la sua collocazione nel braccio preventivo o in quello correttivo
della procedura per gli squilibri macroeconomici. Sulla base dell'esperienza
maturata finora, l'interazione tra la procedura per gli squilibri
macroeconomici e i programmi di aggiustamento si è svolta senza alcun problema.
Tuttavia il ciclo annuale della procedura per gli squilibri macroeconomici
potrebbe comportare un lasso di tempo relativamente lungo fra la sorveglianza
rafforzata nell'ambito di un programma in scadenza e il monitoraggio nel quadro
della procedura per gli squilibri eccessivi (nel caso in cui gli squilibri
eccessivi si prolunghino oltre la durata del programma), in parte compensato
dalla sorveglianza post-programma. [12] Per una più
ampia analisi dei progressi compiuti con la strategia Europa 2020, cfr.
Commissione europea, Bilancio della strategia Europa 2020, per una crescita
intelligente, sostenibile e inclusiva, COM(2014)130. [13] Per
maggiori informazioni cfr. l'analisi annuale della crescita 2015, COM(2014)906. [14] Cfr.
COM(2013) 790. [15] Cfr. Quarterly
Report on the Euro Area, 2013 (2) e (3).