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Document 52014DC0061
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Regulation (EU) No 472/2013
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa all'applicazione del regolamento (UE) n. 472/2013
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa all'applicazione del regolamento (UE) n. 472/2013
/* COM/2014/061 final */
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa all'applicazione del regolamento (UE) n. 472/2013 /* COM/2014/061 final */
COMUNICAZIONE
DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO relativa
all’applicazione del regolamento (UE) n. 472/2013 1.
INTRODUZIONE La crisi
economica e finanziaria ha evidenziato una serie di debolezze nella governance e
nella sorveglianza economica a livello dell’UE. La maggior parte delle
debolezze relative alla sorveglianza sono state affrontate in modo efficace
grazie all’introduzione del semestre europeo per il coordinamento delle
politiche economiche ed ai sei atti legislativi comunemente noti come “six-pack”.
La moneta unica, tuttavia, comporta un rischio più elevato di ripercussioni
negative generalizzate delle politiche economiche e di bilancio. Si è pertanto
resa necessaria l’introduzione di meccanismi più rigorosi. A tal fine il legislatore
ha adottato i regolamenti (UE) n. 472/2013 e (UE) n. 473/2013[1].
Il regolamento (UE) n. 472/2013 stabilisce processi specifici relativi
alla sorveglianza rafforzata, alla sorveglianza nell’ambito di un programma e
alla sorveglianza post-programma degli Stati membri della zona euro,
formalizzando i precedenti approcci ad hoc e creando continuità tra l’assistenza
finanziaria e il quadro, stabilito a titolo del trattato, relativo al
coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri. Questi due
regolamenti, detti “two-pack”, sono entrati in vigore il 30 maggio 2013. Il
regolamento (UE) n. 472/2013 (in appresso “il regolamento”) stabilisce
norme relative alla sorveglianza rafforzata, ai programmi di aggiustamento
macroeconomico e alla sorveglianza post-programma che consentono alla
Commissione e al Consiglio di esercitare un grado di sorveglianza adeguato ai
singoli casi e che integrano gli altri processi di sorveglianza multilaterale.
In tal modo, essi possono stabilire se uno Stato membro deve adottare ulteriori
misure per far fronte ai rischi specifici che esso pone alla stabilità
finanziaria della zona euro. Dette misure mirano a ristabilire rapidamente una
situazione economica e finanziaria sana e, se del caso, a ripristinare la
capacità degli Stati membri di finanziarsi interamente sui mercati finanziari. Il
regolamento è stato elaborato allo scopo di allineare la prassi attualmente
utilizzata nell’attuazione dei programmi di assistenza finanziaria negli Stati
membri della zona euro con il quadro istituzionale previsto dal trattato e,
pertanto, di garantire nel contempo una migliore applicazione di tali principi
in tutti gli Stati membri. Il grado di invasività del monitoraggio e della
sorveglianza dipenderà dalla gravità della situazione finanziaria dello Stato
membro interessato. Il regolamento consente inoltre di semplificare gli
obblighi di comunicazione che si sovrappongono nei casi specifici in cui uno
Stato membro benefici di assistenza finanziaria. Ai sensi
dell’articolo 19 del regolamento, entro gennaio 2014 e, successivamente, ogni
cinque anni, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una
relazione sull’applicazione del regolamento stesso, corredata, se del caso, di
una proposta di modifica del regolamento. La relazione valuta, tra l’altro: a)
l’efficacia del regolamento; b) i progressi conseguiti nel garantire un più
stretto coordinamento delle politiche economiche e una convergenza sostenuta
dei risultati economici degli Stati membri conformemente al TFUE; c) il
contributo del regolamento al conseguimento degli obiettivi della strategia
dell’Unione per la crescita e l’occupazione. Va
osservato che il riesame del regolamento mira a fornire una visione d’insieme
circa la sua attuazione a partire dalla sua entrata in vigore. Le risultanze
del riesame relative ai progressi realizzati dagli Stati membri nell’ambito del
programma non sono intese né a duplicare i regolari riesami svolti a titolo dei
programmi né a costituirne un proseguimento. Il
regolamento è in vigore da pochissimo tempo, cosa che, in questo momento,
implica gravi limitazioni per quanto riguarda ciò che può essere valutato e il
livello di dettaglio della valutazione. Il riesame del “six-pack” e del “two-pack”
alla fine del 2014, invece, consentirà di effettuare una valutazione più
completa e approfondita dell’efficacia del regolamento. 2. APPLICAZIONE
DEL REGOLAMENTO (UE) N.472/2013 2.1.
Attuazione del regolamento L’articolo
2, paragrafo 5, e l’articolo 7, paragrafo 12, del regolamento, dispongono che
la Commissione pubblichi, a fini informativi, due elenchi degli strumenti che
forniscono assistenza finanziaria: i) gli strumenti che forniscono assistenza
finanziaria precauzionale e, separatamente, ii) gli strumenti per i quali le
norme del meccanismo europeo di stabilità (MES) non prevedono un programma di
aggiustamento macroeconomico. La Commissione ha adottato una comunicazione al
riguardo nell’ottobre 2013[2].
Dall’entrata
in vigore del regolamento, nessuno Stato membro della zona euro è stato ancora
oggetto di una sorveglianza rafforzata a norma dell’articolo 2 e nessuno
Stato membro della zona euro ha ancora concluso un nuovo programma di
aggiustamento macroeconomico. Tuttavia,
ai sensi dell’articolo 16 del regolamento, gli Stati membri che beneficiano
di assistenza finanziaria alla data di entrata in vigore del regolamento, sono
soggetti alle disposizioni di quest’ultimo. Di conseguenza, esso si applica
agli Stati membri della zona euro che al 30 maggio 2013 beneficiavano di uno
strumento di assistenza finanziaria. Al
momento dell’entrata in vigore del regolamento, la Grecia, l’Irlanda, il
Portogallo, la Spagna, a Cipro beneficiavano di assistenza finanziaria da uno o
più altri Stati membri, dal Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria
(MESF), dal Meccanismo europeo di stabilità (MES), dal fondo europeo di
stabilità finanziaria (FESF) o da altre istituzioni finanziarie internazionali
pertinenti quali il Fondo monetario internazionale (FMI). A norma del presente
regolamento sono state adottate nuove decisioni che adeguano i programmi di
aggiustamento macroeconomico esistenti. Quattro
Stati membri beneficiano di assistenza finanziaria nel quadro di un programma
di aggiustamento macroeconomico e sono pertanto soggetti all’articolo 7
del regolamento: Grecia La
Grecia ha concluso due programmi di aggiustamento economico. Il primo è stato
descritto nel dettaglio nella decisione n. 2010/320/UE del Consiglio, del
26 maggio 2010, più volte modificata. Il secondo programma di aggiustamento
economico è stato attuato con decisione n. 2011/734/UE del Consiglio, del
12 luglio 2011, modificata da ultimo dalla decisione n. 2013/6/UE del
Consiglio[3].
Irlanda Il
programma di aggiustamento economico irlandese è stato attuato con decisione
n. 2011/77/UE del Consiglio nel febbraio 2011. Gli aggiornamenti del
programma di aggiustamento macroeconomico sono stati adottati il 9 luglio 2013
a norma dell’articolo 7, paragrafo 5, del regolamento, tramite la
decisione di esecuzione del Consiglio n. 2013/373/UE[4]. Portogallo Il
programma di aggiustamento economico portoghese è stato attuato con decisione
n. 2011/344/UE del Consiglio il 20 maggio 2011. Gli aggiornamenti del
programma di aggiustamento macroeconomico sono stati adottati il 9 luglio 2013
a norma dell’articolo 7, paragrafo 5, del regolamento, tramite la
decisione di esecuzione del Consiglio n. 2013/375/UE[5]. Cipro Il
programma di aggiustamento economico cipriota è stato attuato con decisione
n. 2013/236/UE del Consiglio, del 23 aprile 2013, poco prima dell’entrata
in vigore del regolamento. Per motivi di chiarezza e di certezza del diritto,
il programma di aggiustamento macroeconomico è stato in seguito approvato a
norma dell’articolo 7, paragrafo 2, del regolamento, tramite la
decisione n. 2013/463/UE del Consiglio, del 13 settembre 2013[6].
La
Spagna ha beneficiato di assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione degli
istituti finanziari. Ciò significa che le disposizioni del regolamento relative
al programma di aggiustamento macroeconomico non si applicano alla Spagna. La
Spagna, tuttavia, sarà soggetta a sorveglianza post-programma in
conformità con l’articolo 14 del regolamento non appena l’attuale
programma di assistenza finanziaria terminerà. 2.2.
Efficacia del regolamento L’obiettivo
principale del regolamento consiste nel rafforzare il monitoraggio e la
sorveglianza degli Stati membri che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi
difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria. Il regolamento
mira a istituire processi di sorveglianza trasparenti, efficienti, razionali e
prevedibili per gli Stati membri soggetti a sorveglianza rafforzata, a
programmi di aggiustamento macroeconomico e a sorveglianza post-programma. Il
regolamento è in vigore dal 30 maggio 2013. Un lasso di tempo così breve rende
particolarmente difficile valutarne l’efficacia, in quanto fornisce elementi
limitati su cui basare la valutazione. In
particolare, molte disposizioni del regolamento sono pertinenti per il periodo
nel quale i programmi vengono elaborati e negoziati. Per i programmi esistenti,
in tali periodi il regolamento non era ancora entrato in vigore. Per quanto
riguarda queste prime fasi, quindi, non è possibile valutare l’efficacia del
regolamento, come previsto all’articolo 19. Inoltre,
non è possibile valutare l’efficacia del regolamento in relazione alla
sorveglianza rafforzata in quanto finora nessuno Stato membro della zona euro è
stato sottoposto a sorveglianza rafforzata. Per queste stesse ragioni, l’efficacia
del regolamento non può ancora essere valutata per quanto riguarda l’applicazione
della sorveglianza post-programma. In
questo periodo, l’efficacia può essere valutata soltanto in relazione ai
programmi di aggiustamento macroeconomico in corso. Detti programmi mirano a
ristabilire rapidamente una situazione economica e finanziaria sana e
sostenibile e a ripristinare la capacità degli Stati membri di finanziarsi
interamente sui mercati finanziari. Finora, i programmi di aggiustamento
macroeconomico hanno raggiunto gli obiettivi del regolamento. Tuttavia,
l’attuazione dei programmi per la Grecia, il Portogallo e Cipro, tuttora in
corso, fornirà parametri ed elementi importanti su come valutare l’efficacia
del regolamento per il prossimo esercizio di riesame. Analogamente, l’imminente
uscita dell’Irlanda e della Spagna dai programmi di assistenza finanziaria
fornirà nuovi elementi per condurre una valutazione più approfondita dell’efficacia
della sorveglianza post programma in una fase successiva. L’attento
monitoraggio di tutti gli Stati membri della zona euro servirà per intervenire
immediatamente in caso di fragilità e per evitare il contagio nell’UEM o in
tutta l’Unione. 2.3. Progressi
ottenuti nel garantire un più stretto coordinamento delle politiche economiche
e una convergenza duratura dei risultati economici degli Stati membri
conformemente al TFUE Il
regolamento (UE) n. 473/2013 e il pacchetto legislativo noto come “six-pack”
saranno valutati nel 2014, nel quadro di un esercizio di riesame. Si prevede
che tale riesame richiederà una riflessione più globale sui progressi compiuti
per quanto riguarda il coordinamento e la convergenza. Il
regolamento (UE) n. 472/2013 stabilisce un quadro per il rafforzamento
della sorveglianza economica e di bilancio per gli Stati membri della zona euro
che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà. Esso dispone, tra l’altro,
un più stretto coordinamento per gli Stati membri soggetti a programmi di
aggiustamento macroeconomico e stabilisce il quadro generale per una
sorveglianza post-programma. Inoltre,
il regolamento prevede una sorveglianza economica rafforzata al fine di
garantire la coerenza delle politiche economiche — in particolare tra il quadro
di sorveglianza multilaterale dell’Unione stabilito dal TFUE e le condizioni
politiche cui è eventualmente soggetta l’assistenza finanziaria — e di evitare
la duplicazione degli obblighi di comunicazione. A tal fine, il regolamento
contiene disposizioni relative alla coerenza con il patto di stabilità e
crescita, con il regolamento (UE) n. 1176/2011[7]
e con alcune disposizioni del regolamento (UE) n. 473/2013[8].
Gli Stati membri della zona euro, che sono soggetti al regolamento, sono stati
esentati da alcuni obblighi per evitare appunto questa duplicazione degli oneri
di informazione. Il
regolamento non contiene disposizioni transitorie per gli Stati membri (ad
esempio l’Irlanda) per i quali il programma e la relativa assistenza
finanziaria terminano durante i cicli annuali di sorveglianza macroeconomica. Allo
scopo di agevolare il pieno reinserimento degli Stati membri in questione nei
meccanismi di coordinamento economico, la Commissione procederà rapidamente ad
applicare gli strumenti di sorveglianza ordinari nei confronti degli Stati
membri che hanno attuato con successo i programmi di aggiustamento economico. 3.
VALUTAZIONE DEI PROGRESSI COMPIUTI IN RELAZIONE ALLE CONDIZIONI ECONOMICHE Dato che
il regolamento (UE) n. 472/2013 è entrato in vigore soltanto di recente, è
ancora troppo presto per valutare l’impatto della sua attuazione sulle
condizioni economiche. Tutti
gli Stati membri ai quali si applica il contenuto del regolamento hanno
realizzato riforme strutturali intese a porre rimedio alle cause di
vulnerabilità e di instabilità finanziaria. Per l’Irlanda e Cipro i problemi
erano principalmente riconducibili al settore bancario. Di conseguenza, l’Irlanda
ha riorganizzato il settore, ha ricapitalizzato le banche solvibili, ha
liquidato le banche non solvibili e sta attuando prove di stress molto rigorose
per valutare correttamente i portafogli di attività. Anche Cipro ha
ristrutturato o liquidato le banche che lo necessitavano e ha proceduto ad una
riduzione rapida e immediata della leva finanziaria. Inoltre, entrambi i paesi
hanno avviato la riforma - ancora in corso - dei mercati del lavoro e dei prodotti.
Per quanto riguarda il mercato del lavoro, la riforma prevede in Irlanda l’attuazione
del piano di azione per l’occupazione e la riforma dei programmi di istruzione
e formazione, mentre a Cipro la sospensione dell’indicizzazione dei salari nel
settore privato fino al 2014. Per quanto riguarda il mercato dei prodotti, la
riforma fa riferimento tra l’altro ai programmi di privatizzazione nei vari
settori dell’energia e dei trasporti e all’applicazione delle norme in materia
di concorrenza (Irlanda). Inoltre, entrambi i paesi hanno intrapreso riforme -
ancora in corso - intese a risanare le finanze pubbliche e a ridurre la
pressione finanziaria. La
Grecia ha realizzato un importante risanamento di bilancio e ha attuato
profonde riforme del mercato del lavoro e dei prodotti, ad esempio
semplificando le formalità per avviare nuove attività e le procedure di
rilascio delle licenze. Per favorire l’aggiustamento economico, la
competitività e la crescita sono inoltre state attuate riforme dei sistemi
pensionistici, dell’assistenza sanitaria e dei sistemi tributari. Restano
tuttavia preoccupanti il livello elevato del debito pubblico, le rigidità
strutturali e la farraginosità dei meccanismi istituzionali. Infine,
in Portogallo si sono osservate rigidità strutturali e livelli elevati di
debito pubblico. Per porre rimedio a queste fonti di instabilità sono stati
attuati vari pacchetti di riforme. Ad esempio, sono stati ridotti i sussidi di
disoccupazione, sono stati realizzati programmi di privatizzazione, è stata aumentata
la concorrenza nel commercio al dettaglio e sono state ridotte le barriere all’ingresso
nei servizi professionali. Inoltre, la base IVA è stata ampliata e numerose
detrazioni fiscali applicabili all’imposta sul reddito sono state eliminate. Una valutazione
dettagliata ed esaustiva della situazione dei paesi che beneficiano di un
programma è contenuta nei risultati delle missioni di riesame, pubblicati su “European
economy” e disponibili sul sito web della Commissione europea al seguente
indirizzo: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4.
CONCLUSIONE La
presente comunicazione illustra alcuni dei principali aspetti del cosiddetto “two-pack”,
nella fattispecie del regolamento (UE) n. 472/2013. Un risanamento di
bilancio ambizioso, unito a profonde riforme strutturali e ad un risanamento
del settore finanziario, sostenuti da un’assistenza finanziaria esterna — nella
maggior parte dei casi attraverso programmi di aggiustamento macroeconomico —
hanno contribuito a contenere le turbolenze sui mercati finanziari e poi a
stabilizzare i mercati. In
questo contesto, la Commissione è del parere che il regolamento (UE)
n. 472/2013 si sia finora dimostrato un quadro adeguato per un regime
rafforzato di monitoraggio e sorveglianza degli Stati membri della zona euro
che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà relativamente alla
loro stabilità finanziaria. Le
disposizioni contenute nel “two-pack” e le norme procedurali ivi adottate
sembrano rendere possibile un maggiore coordinamento in tutti gli Stati membri
della zona euro. Tuttavia, come illustrato nella presente comunicazione,
essendo il regolamento in vigore da poco tempo, la valutazione si basa su prove
limitate. La sorveglianza rafforzata, ad esempio, deve ancora essere sottoposta
a prova, ma il regolamento stabilisce un quadro che dovrebbe consentire un
monitoraggio più attento degli Stati membri della zona euro che si trovano o
rischiano di trovarsi in difficoltà finanziarie. Anche la sorveglianza
post-programma resta da sottoporre a prova. Una
valutazione sistematica e approfondita basata sull’esperienza acquisita avrà
luogo in occasione del prossimo riesame del regolamento in oggetto, che sarà
condotto in parallelo con il riesame del regolamento (UE) n. 473/2013 e
con il pacchetto legislativo noto come “six-pack”. [1] GU L 140 del 27.5.2013. [2] GU C 300 del 16.10.2013. [3] GU L 48 del 21.2.2013. [4] GU L 191 del 12.7.2013. [5] GU L 192 del 13.7.2013. [6] GU L 250 del 20.9.2013. [7] Regolamento (UE)
n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 novembre 2011,
sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici (GU L 306 del 23.11.2011,
pag. 25). 8 Gli articoli da 1 a 5 e
da 13 a 18 del regolamento (UE) n. 473/2013, tuttavia, non si applicano.