52006DC0048

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 8.2.2006

COM(2006) 48 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Relazione sul funzionamento delle disposizioni temporanee di cui al trattato di adesione del 2003 (periodo dal 1° maggio 2004 al 30 aprile 2006)

INDICE

1. Obiettivo della relazione 3

2. Le disposizioni temporanee 4

3. Consultazione degli Stati membri e delle parti sociali 5

4. Dati statistici sulla mobilità dei lavoratori prima e dopo l’allargamento 6

4.1 Mobilità dei lavoratori nell’Unione europea allargata 7

4.2 Risultati del mercato del lavoro per paese e per cittadinanza UE: tassi di occupazione 11

4.3. Composizione dei settori e delle qualifiche della forza lavoro UE10 negli Stati membri dell’UE15: complementarietà o sostituzione? 13

5. Conclusioni e raccomandazioni 14

ANNEX I: STATISTICAL ANNEX 18

ANNEX II: BIBLIOGRAPHY 22

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

Relazione sul funzionamento delle disposizioni temporanee di cui al trattato di adesione del 2003 (periodo dal 1° maggio 2004 al 30 aprile 2006) (Testo rilevante ai fini del SEE)

1. OBIETTIVO DELLA RELAZIONE

1. La Commissione presenta questa relazione al Consiglio conformemente al paragrafo 3, comma 2 delle disposizioni temporanee sulla libertà di circolazione delle persone[1] allegato al trattato di adesione del 2003.[2] In virtù di queste disposizioni temporanee l’introduzione di parte della legislazione comunitaria sulla libera circolazione dei lavoratori nell’UE allargata può essere differita per un periodo massimo di 7 anni [3].

2. Conformemente alla formula "2 più 3 più 2", il periodo transitorio è diviso in tre fasi distinte. Diverse condizioni sono di applicazione durante ciascuna fase. La prima fase delle disposizioni temporanee è iniziata il 1° maggio 2004 e terminerà il 30 aprile 2006 .

3. Il trattato di adesione stabilisce che prima della conclusione di questa fase il Consiglio deve rivedere il funzionamento delle disposizioni temporanee in base ad una relazione della Commissione . Alla conclusione di tale revisione, ed entro la fine del periodo biennale successivo alla data di adesione, gli Stati membri dell’UE15 devono informare la Commissione delle loro intenzioni per la seconda fase delle disposizioni temporanee[4]. In caso di mancata notifica la legislazione comunitaria sulla libera circolazione dei lavoratori sarà di applicazione a decorrere dal 1° maggio 2006.

2. LE DISPOSIZIONI TEMPORANEE

4. La libera circolazione delle persone è una delle libertà fondamentali sancite dal diritto comunitario e include il diritto dei cittadini dell’UE di spostarsi in un altro Stato membro UE per motivi di lavoro e di stabilirvisi nello insieme alle loro famiglie. Agli Stati membri dell'UE è vietato applicare qualsiasi misura discriminatoria basata sulla nazionalità, diretta o indiretta, contro i lavoratori migranti e le loro famiglie. I lavoratori migranti dell’UE e le loro famiglie hanno il diritto alla parità di trattamento non solo sul piano dell’occupazione, ma anche sul piano degli alloggi pubblici, dei vantaggi fiscali e dei benefici sociali[5]. L'abolizione delle barriere alla mobilità tra Stati membri costituisce inoltre una priorità della strategia di Lisbona rinnovata.

5. Le disposizioni temporanee stabilite dal trattato di adesione del 2003 consentono deroghe limitate ai principi di cui al paragrafo precedente per un periodo transitorio che terminerà irrevocabilmente il 30 aprile 2011. Le restrizioni possono essere applicate unicamente ai lavoratori migranti, ad esclusione di qualsiasi altra categoria di cittadini dell’UE. Inoltre, le restrizioni possono essere applicate soltanto al permesso di accesso al mercato del lavoro e possono limitare unicamente l’idoneità al lavoro in un particolare Stato membro. Una volta che un lavoratore ha ottenuto l’accesso al mercato del lavoro in uno Stato membro è di applicazione il diritto comunitario relativo alla parità di trattamento in materia di retribuzione , ad altre questioni connesse al lavoro e all’accesso ai benefici sociali e fiscali . In altre parole, nessuna discriminazione di nessun tipo è permessa per motivi di nazionalità tra lavoratori legalmente dichiarati, indipendentemente dal fatto che provengano da uno degli Stati membri dell’UE15 o dell’UE10. Non esistono inoltre disposizioni temporanee per l’applicazione del diritto comunitario in materia di coordinamento dei regimi di sicurezza sociale [6].

6. La Commissione ha prodotto diversi documenti che spiegano il contesto normativo delle disposizioni temporanee[7]. Per regolamentare l’accesso ai mercati del lavoro da parte dei cittadini dell’UE8 il trattato di adesione stabilisce che per i primi due anni delle disposizioni temporanee gli Stati membri dell’UE15 applicheranno misure nazionali o derivanti da accordi bilaterali. Le diverse misure nazionali prese durante questa prima fase di disposizioni temporanee hanno prodotto normative diverse che disciplinano l’accesso al mercato del lavoro nell’UE25. Svezia e Irlanda hanno deciso di non applicare restrizioni all’accesso al lavoro per i cittadini dell’UE8. Il Regno Unito non ha applicato restrizioni ex-ante, ma ha istituito un regime di registrazione dei lavoratori[8]. Tutti gli altri paesi dell’UE15 hanno mantenuto un regime di permessi di lavoro, talvolta associati a contingentamenti. Per Cipro non è applicabile alcuna disposizione temporanea. Malta rilascia permessi di lavoro ai fini di controllo. Polonia, Slovenia e Ungheria applicano restrizioni reciproche ai cittadini degli Stati membri dall’UE15 che applicano restrizioni. Tutti gli Stati membri dell’UE10 hanno aperto i rispettivi mercati del lavoro ai lavoratori degli altri Stati membri dell’UE10[9].

7. A decorrere dal 1° maggio 2006 inizierà la seconda fase del periodo transitorio. Gli Stati membri che decidono di abolire le restrizioni con decorrenza dal 1° maggio 2006 mantengono per tutto il periodo transitorio la possibilità, in caso di perturbazioni constate o previste del mercato del lavoro, di introdurre nuovamente le restrizioni mediante la procedura di salvaguardia prevista dal trattato di adesione. Il trattato di adesione dispone inoltre che, nonostante le restrizioni applicate, gli Stati membri devono riservare un trattamento preferenziale ai lavoratori cittadini degli Stati membri dell’UE8[10], rispetto a quelli cittadini di paesi terzi.

3. CONSULTAZIONE DEGLI STATI MEMBRI E DELLE PARTI SOCIALI

8. La Commissione ha convocato una riunione del Gruppo ad alto livello sulla libera circolazione delle persone , che si è riunito il 16 settembre 2005 per discutere il funzionamento delle disposizioni temporanee. Oltre ai rappresentanti degli Stati membri, sono stati invitati anche i rappresentanti delle parti sociali europee e nazionali. Durante la riunione molti Stati membri dell’UE15 hanno dichiarato di aver iniziato il processo di consultazioni interne per determinare la loro posizione per la seconda fase. Tutti erano concordi sul fatto che occorrono dati solidi per poter dare un fondamento a tali decisioni. Gli Stati che non hanno applicato restrizioni durante la prima fase si sono dimostrati generalmente positivi sugli effetti di questa decisione sui propri mercati del lavoro, sottolineando il contributo dei lavoratori dell’UE8 alle economie nazionali.

9. Per quanto riguarda gli Stati membri dell’UE15 che applicano restrizioni, alcuni hanno affermato che tali restrizioni consentono loro di gestire la migrazione dagli Stati membri dell’UE8 confinanti. Due Stati membri continuano a considerare necessarie queste misure nel prossimo futuro, tenendo conto della capacità di assorbimento a livello nazionale, della necessità di integrare tutti i migranti, inclusi quelli cittadini di paesi terzi, e della necessità di effettuare riforme strutturali interne. È stata tuttavia riconosciuta la probabilità che le restrizioni abbiano incoraggiato i cittadini dell’UE8 a cercare altri modi per svolgere un’attività economica negli Stati membri dell’UE15, visto il flusso eccezionalmente elevato di lavoratori in trasferta o di lavoratori che dichiarano di essere indipendenti.

10. Per quanto riguarda gli Stati membri dell’UE8 praticamente tutti hanno chiesto la soppressione delle restrizioni . Essi hanno sottolineato la natura fondamentale del diritto dei propri cittadini alla libera circolazione in quanto lavoratori nell’UE25 e hanno dimostrato con prove statistiche che i loro cittadini non hanno inondato i mercati del lavoro dell’UE15, né hanno causato un aumento vertiginoso delle spese sociali degli Stati membri dell’UE15. Essi hanno inoltre sottolineato il ruolo dei propri cittadini nell’alleviare i problemi causati dall’invecchiamento della forza lavoro dell’UE15.

11. Le parti sociali hanno chiesto alle proprie autorità nazionali di essere consultati in merito alla loro posizione per il secondo periodo. Molti hanno sottolineato il fatto che le restrizioni potrebbero aver soltanto posticipato riforme strutturali indispensabili nei mercati del lavoro sia dell’UE15 che dell’UE8. Riconoscendo che i flussi di migrazione dall’UE8 agli Stati membri dell’UE15 sono stati modesti, molte parti sociali hanno sottolineato la necessità di evitare l'erosione delle normative sul lavoro e il "dumping" sociale. Essi hanno inoltre indicato che le restrizioni sul lavoro legale comportano effettivamente una proliferazione del lavoro non dichiarato, del lavoro “indipendente” fittizio, nonché la fornitura di servizi e di subappalti fittizi. Sono state inoltre indicate le lacune nell’applicazione della legislazione comunitaria esistente, in particolare della direttiva sui lavoratori in trasferta. La stragrande maggioranza delle parti sociali , ad eccezione dei rappresentanti delle PMI e/o dei sindacati in alcuni paesi, hanno dichiarato di essere a favore della soppressione delle restrizioni , in modo da stabilire condizioni di parità.

4. DATI STATISTICI SULLA MOBILITÀ DEI LAVORATORI PRIMA E DOPO L’ALLARGAMENTO

12. Per consentire alla Commissione di valutare il funzionamento delle disposizioni temporanee gli Stati membri sono stati invitati a fornire ad EUROSTAT dati nazionali sui permessi di soggiorno rilasciati ai cittadini dell’UE per motivi di riunificazione familiare, lavoro, studio e altro, classificati per cittadinanza, sesso e età. I dati nazionali ricevuti dalla Commissione in risposta alla richiesta riguardano i permessi di soggiorno, i permessi di lavoro e il numero di lavoratori da altri fonti di dati amministrative, quali registri della sicurezza sociale, a seconda dei sistemi nazionali e del contesto istituzionale. Sebbene nella presente relazione i dati nazionali siano stati armonizzati il più possibile, occorre ricordare che non sono completamente armonizzati né sono completamente confrontabili tra paesi e che il livello di dettaglio varia da paese a paese. Va notato inoltre che in base ad alcuni dati disponibili al pubblico, i flussi di migrazione per alcuni paesi potrebbero essere diversi da quelli contenuti nella presente relazione. Questa discrepanza può essere spiegata dal fatto che non tutti i dati pubblici sono stati sottoposti alla stessa attenta analisi di quelli contenuti nella presente relazione[11]. Inoltre, i flussi effettivi di migrazione nell’UE allargata potrebbero essere superiori rispetto ai dati indicati nella presente relazione, poiché il fenomeno del lavoro non dichiarato non è preso completamente in considerazione dalle statistiche ufficiali.

13. Oltre ai dati amministrativi nazionali, la presente relazione comprende anche dati dall’Indagine sulla forza lavoro[12] (IFL)[13]. La valutazione non tiene conto dell’interazione tra il funzionamento delle disposizioni temporanee e altri cambiamenti nella sfera economica e/o politica. La valutazione delle disposizioni temporanee è stata inoltre oggetto di relazioni di diversi Stati membri e di terzi ed i dati presentati in queste relazioni sono stati utilizzati quando pertinenti.

4.1 Mobilità dei lavoratori nell’Unione europea allargata

14. Dall’allargamento si è registrato un aumento del numero di lavoratori dell’UE10 presenti negli Stai membri dell’UE15. Tuttavia, nonostante questo aumento, l’impatto relativo misurato dal numero di permessi rilasciati per motivi di lavoro rispetto all’invecchiamento della forza lavoro del paese ospite è piuttosto limitato (cfr. tabella sotto). Inoltre, il numero di permessi di soggiorno e di lavoro rilasciati in qualsiasi momento nel tempo sopravaluta il numero effettivo di cittadini dell’UE10 che si sono stabiliti nel paese di destinazione, perché non tiene conto delle persone che ritornano al paese di origine, vale a dire i flussi in uscita e il periodo di validità dei permessi di lavoro. Lo stesso è vero se si tiene contro del fatto che i dati possono riflettere fattori temporanei, quali la regolarizzazione di migranti illegali che sono entrati negli Stati membri dell’UE15 nell’arco di diversi anni.

15. In Austria la percentuale di permessi di lavoro rilasciati nel 2004, la maggioranza dei quali per un periodo breve[14], corrisponde al 1,2% della popolazione attiva in generale, ma la media annuale di occupati per il 2004 corrisponde allo 0,7% della popolazione attiva (cfr. tabella sotto). Va notato inoltre che dopo il primo periodo di adattamento il numero di cittadini dell’UE8 in Austria, misurato in base alla media annuale, si stabilizza nel 2005 (cfr. tabella A1 nell’allegato statistico). Allo stesso modo, anche se i permessi di lavoro rilasciati in Germania nel 2004 corrispondono allo 0,9% della popolazione attiva, questo dato scende allo 0,2% se si tiene conto del periodo di validità del permesso e del numero di lavoratori provenienti dall’UE8 (vale a dire quelli con diritto ai contributi sociali)[15].

16. In Irlanda il numero di identificazione personale del servizio pubblici (PPS) rilasciati ai cittadini dell’UE10 tra maggio e dicembre 2004 corrisponde a 1,9% della popolazione attiva; questa cifra non è tuttavia del tutto confrontabile con le altre presentate nella tabella sotto, poiché i numeri PPS sono rilasciati dalle autorità irlandesi anche per motivi diversi dall’occupazione. I numeri PPS sono numeri di riferimento unici rilasciati anche per altri scopi, ad esempio l’accesso all’informazione, alla sicurezza sociale, alla sanità e ad altri servizi pubblici e includono non solo i lavoratori migranti ma anche le loro famiglie. Il numero di numeri PPS rilasciati nel 2005 è salito nel periodo da gennaio a novembre 2005 a 3,8%, ma questo fatto non sembra aver causato perturbazioni nel mercato del lavoro irlandese (cfr. tabelle A4 e A5 nell’allegato statistico).

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17. I dati dell’IFL sono comparabili a quelli presentati dalle fonti amministrative, dopo aver tenuto conto delle differenze di definizione e di periodo di riferimento[16]. Infatti, i dati IFL rappresentano l’effetto netto dei flussi in entrata e in uscita e presentano quindi una panoramica migliore del numero effettivo di cittadini dell’UE10 che si sono stabiliti nei paesi dell’UE15. Nel primo trimestre del 2005 la percentuale della popolazione attiva dell’UE10 presente nell’UE15 era piuttosto modesta, variando dallo 0,1% in Francia e nei Paesi Bassi a 1,4% in Austria e a 2% in Irlanda[17].

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18. Inoltre, queste cifre sono rimaste stabili rispetto ai due anni precedenti l’allargamento , vale a dire nel primo trimestre del 2003 e del 2004, con un aumento modesto dello 0,1 % all’anno nel Regno Unito e un aumento più marcato in Austria, dove la cifra si è raddoppiata a 1,4 %. È inoltre interessante notare che in tutti gli Stati membri dell’UE15 la percentuale di cittadini provenienti da paesi terzi è significativamente superiore a quella dei cittadini dell’UE (cfr. tabella A2 nell’allegato). Questo fenomeno può essere spiegato con motivi storici e dal fatto che l’immigrazione dall’UE10 è relativamente recente. Tale fatto implica che l’ immigrazione dai paesi terzi costituisce un fenomeno molto più importante della mobilità intra-UE , sia all’interno dell’UE15 che dell’UE25.

19. Per quanto riguarda le disposizioni temporanee, non risultano dati da fonti amministrative o dall’Indagine sulla forza lavoro che indicano un nesso diretto tra la dimensione dei flussi di mobilità dagli Stati membri dell’UE10 e le disposizioni temporanee in vigore. In particolare, i flussi d’ingresso nel Regno Unito e in Svezia, Stati membri che non hanno imposto restrizioni per i lavoratori dell’UE8, sono comparabili se non inferiori a quelli dei paesi che hanno applicato le disposizioni temporanee[18]. Tale fatto è confermato dall’esperienza dei paesi nordici, che hanno mercati del lavoro e risultati economici comparabili[19]. In ultima analisi i flussi di mobilità sono promossi da fattori relativi alla domanda e all’offerta. Tutto al più, le disposizioni temporanee possono ritardare gli adattamenti del mercato del lavoro, col rischio di creare tendenze “falsate” di destinazione su una base ancora più permanente.

20. Ad un livello più generale, le restrizioni sull’accesso al mercato del lavoro rischiano di aumentare il lavoro non dichiarato. Se si aggiungono le lacune nell’applicazione della legislazione comunitaria già in vigore, questo fenomeno comporta conseguenze sociali indesiderabili sia per i lavoratori non dichiarati che per i lavoratori in regola.

21. Per quanto riguarda la durata dei permessi i dati indicano che una percentuale significativa dei permessi di soggiorno/lavoro è concessa per motivi di lavoro di durata breve o stagionale. Ad esempio, questo è il caso dei paesi seguenti:

- In Austria di tutti i permessi concessi ai cittadini dell’UE8 nel 2004, l’87% è stato rilasciato per un periodo inferiore ai 6 mesi (85% nella prima metà del 2005), il 12% (14% nel 2005) per una durata da 6 mesi ad un anno e il 2% (0% nel 2005) per un periodo superiore ad un anno.

- In Germania il 95% dei circa 500 000 permessi di lavoro è stato rilasciato con restrizioni di tempo e altra natura. Il 30 giugno 2004 il numero di cittadini dell’UE10 occupati che erano in Germania per un periodo molto limitato e che erano sottoposti all’obbligo dei contributi per la sicurezza sociale, corrispondeva solo a circa 100 000, vale a dire lo 0,2% della popolazione attiva.

- Nei Paesi Bassi circa 24 400 permessi sono stati rilasciati nel 2004, ma a causa del numero elevato di lavoratori stagionali la cifra corrisponde solo a circa 13 000 "anni-lavoratori”.

- In Italia il 76% dei permessi di lavoro rilasciati nel 2004 e il 71% nel 2005 sono stati concessi a lavoratori stagionali.

- In Francia dei permessi di lavoro rilasciati nel 2004, il 74% è stato concesso a lavoratori stagionali, l’11% a lavoratori temporanei, il 5% per i lavoratori permanenti e il 10% ad altri beneficiari[20].

22. Dopo l’allargamento gli sviluppi del mercato del lavoro nell’UE sono stati positivi, con una diminuzione significativa della disoccupazione in quasi tutti i paesi (cfr. le tabelle A4 e A5 nell’allegato). Ciò suggerisce che vi è motivo di prevedere un aumento della pressione a spostarsi dai paesi dell’UE8. Inoltre, le prospettive di crescita economica rimangono buone, poiché l’aumento significativo dei Fondi strutturali per lo sviluppo rurale incominciano a promuovere la crescita economica e la creazione di posti di lavoro.

4.2 Risultati del mercato del lavoro per paese e per cittadinanza UE: tassi di occupazione

23. È importante prendere in considerazione i risultati del mercato del lavoro per i cittadini dell’UE10 presenti negli Stati membri dell'UE15. Negli Stati membri dell’UE15 per cui sono disponibili informazioni statisticamente significative (cfr. tabella sotto), l’indicatore chiave del mercato del lavoro, vale a dire il tasso di occupazione, indica che per i cittadini dell’UE10 i tassi di occupazione in ogni paese tendono ad essere comparabili a quelli dei lavoratori nazionali e dell’UE15. Inoltre, i tassi di occupazione sono generalmente superiori per i cittadini di paesi terzi. In Irlanda, Spagna e Regno Unito i tassi di occupazione dei cittadini dell’UE10 sono perfino superiori a quelli dei lavoratori cittadini di questi paesi. Questi dati dimostrano che in ogni Stato membro i cittadini dell’UE10 contribuiscono in modo positivo ai risultati generali del mercato del lavoro, alla crescita economica continua e alle finanze pubbliche.

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24. È interessante notare che dall’allargamento il tasso di occupazione dei cittadini dell’UE10 in diversi Stati membri dell’UE15, inclusi Spagna, Francia, Paesi Bassi, Austria e Regno Unito è aumentato, in taluni casi anche in modo significativo. Questo fenomeno potrebbe essere ricollegato a due fatti:

- Innanzitutto l’allargamento può aver contribuito a far emergere una parte dell’economia sommersa costituita dai lavoratori non dichiarati provenienti dagli Stati membri dell’UE10, con gli effetti benefici ben noti, quali un maggior rispetto delle normative sul lavoro, una migliore coesione sociale grazie ad un minor rischio di emarginazione degli interessati e maggiori entrate per lo Stato grazie al pagamento di imposte e contributi sociali. Ciò significa inoltre che l’aumento della mobilità dei lavoratori dagli Stati membri dell’UE10 dovuto all’allargamento potrebbe risultare effettivamente meno importante di quanto indicato dai dati[21].

- In secondo luogo, un miglioramento del tasso di occupazione dei cittadini dell’UE10 dopo l’allargamento potrebbe essersi verificato grazie al cambiamento di atteggiamento dei datori di lavoro, alle maggiori opportunità di creare nuove imprese e ad una migliore informazione e regolamentazione.

4.3. Composizione dei settori e delle qualifiche della forza lavoro UE10 negli Stati membri dell’UE15: complementarietà o sostituzione?

25. Viste le dimensioni ridotte del campione, è difficile presentare una panoramica dettagliata e nel contempo statisticamente solida della forza lavoro proveniente dall’UE10. L’analisi che segue quindi prende in considerazione l’UE15 nel suo insieme. Per quanto riguarda la mobilità dei lavoratori non basta prendere in considerazione la sua dimensione; è altresì necessario verificare se i lavoratori dell’UE10 sostituiscono quelli già presenti nel paese e se competono per lavori simili o svolgono un ruolo complementare.

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26. La composizione settoriale della forza lavoro suggerirebbe quest’ultimo. La composizione settoriale della forza lavoro nazionale non è evoluta significativamente nel 2003, 2004 e 2005. Ciò dimostra che, visto l’influsso limitato, i lavoratori dagli Stati membri dell’UE10 non hanno preso il posto dei lavoratori nazionali , almeno a questo livello ampio di aggregazione[22]. I cittadini nazionali sono relativamente più concentrati nel settore dei servizi, in particolare dell’amministrazione pubblica, della sanità, dell’istruzione e altri (il 32% nel 1° trimestre del 2005), mentre i lavoratori dell’UE10 sono relativamente meglio rappresentati nel settore dell’edilizia (15% dei cittadini dell’UE10 rispetto all’8% dei cittadini nazionali)[23].

27. La composizione delle qualifiche della forza lavoro dell’UE10 sostiene il punto di vista che i cittadini dei paesi dell’UE10 apportano un contributo complementare alle economie nazionali. La proporzione di cittadini dell’UE10 negli Stati membri dell’UE15 con qualifiche di basso livello è inferiore a quella dei cittadini nazionali di questi paesi (21% rispetto al 31%), dei cittadini dell’UE15 e dei cittadini di paesi terzi. Questo fatto si riflette in una più alta percentuale di persone con qualifiche di medio livello (57% rispetto a 46%), con percentuali comparabili di persone altamente qualificate. Le qualifiche di medio livello includono l’istruzione media superiore e la formazione professionale specializzata. Questo è il livello di qualifiche tipicamente sottorappresentata in diversi Stati membri dell’UE15 che comporta un deficit di qualifiche in diversi settori dell’economia[24].

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28. I dati suggeriscono pertanto che la mobilità dagli Stati membri dell’UE10 verso gli Stati membri dell’UE15 ha effetti positivi sui mercati del lavoro in quanto sopperisce alla domanda di manodopera in taluni settori. Nuovi posti di lavoro possono essere creati, ad esempio nell’edilizia e nei servizi interni di ristorazione e catering che in alcuni paesi rischierebbero di rimanere non occupati. I lavoratori altamente qualificati dagli Stati membri dell’UE10 possono contribuire alla creazione di imprese e alla crescita a lungo termine mediante l’accumulo di capitale umano. La promozione del capitale umano e della formazione permanente costituisce una degli aspetti i più importanti della politica UE di occupazione e coesione. I programmi UE, quali la strategia europea per l'occupazione, il Fondo sociale europeo e la formazione permanente, sostengono lo sviluppo continuo del capitale umano. Anche l’efficienza del mercato del lavoro potrebbe aumentare, poiché i lavoratori stranierei rispondono tipicamente di più alle differenze regionali delle opportunità economiche.

5. CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

29. Alla vigilia della seconda fase delle disposizioni temporanee sono in applicazione molti regimi normativi nazionali diversi per l’accesso al mercato del lavoro dell’UE25. I paesi che hanno aperto i propri mercati del lavoro sono ottimisti dei risultati di questa decisione, mentre quelli che hanno mantenuto le restrizioni tendono a sottolineare la loro utilità, citando circostanze nazionali particolari.

30. Gli Stati membri dovrebbero aumentare i propri sforzi per garantire l’applicazione della legislazione UE esistente, della normativa sul lavoro e in particolare delle disposizioni della direttiva relativa ai lavoratori in trasferta, all’occorrenza con una rafforzamento della cooperazione amministrativa. In alcuni paesi è possibile che le lacune nell’applicazione da parte delle autorità nazionali della legislazione comunitaria e nazionale esistente abbiano creato un’impressione negativa ed errata dell’allargamento e dei benefici della libera circolazione dei lavoratori.

31. L’analisi statistica dei dati nazionali ricevuti e utilizzati per questa relazione consentono le seguenti conclusioni:

- I flussi di mobilità tra l’UE10 e l’UE15 sono molto limitati e non sono semplicemente abbastanza importanti per influenzare il mercato del lavoro in generale. Inoltre, i flussi di mobilità dall’UE15 all’UE10 e tra Stati membri dell’UE10 sono generalmente trascurabili (cfr. tabella A1).

- La percentuale di cittadini dei paesi dell’UE10 facente parte della popolazione residente di ciascuno Stato membro dell’UE15 era relativamente stabile prima dell’allargamento e rimane stabile dopo l’allargamento , con aumenti nel Regno Unito e in modo più marcato in Austria e Irlanda[25]. In Austria tuttavia i dati indicano che la quota di cittadini dell’UE8 si sia stabilizzata nell’anno 2005.

- Non vi sono dati che provano un nesso diretto tra la dimensione dei flussi di mobilità dagli Stati membri dell’UE10 e le disposizioni temporanee in vigore. In ultima analisi i flussi di mobilità sono determinati da fattori relativi all’offerta e alla domanda. Tutto al più le disposizioni temporanee possono ritardare gli adeguamenti del mercato del lavoro, col rischio di creare tendenze falsate per la destinazione anche su base permanente.

- Il tasso di occupazione dei cittadini dell’UE10 negli Stati membri dell’UE15 è simile a quello dei cittadini nazionali, anche se è più alto in Irlanda, Spagna e Regno Unito.

- I flussi di migrazione dopo l’allargamento hanno avuto effetti positivi sulle economie degli Stati membri dell’UE15: i cittadini dell’UE10 contribuiscono positivamente ai risultati globali del mercato del lavoro, alla crescita economia continua e alle finanze pubbliche.

- Questo tasso di occupazione è aumentato in diversi paesi dopo l’allargamento, che ha contribuito a far emergere l’economia sommersa costituita in precedenza dai lavoratori non dichiarati provenienti dall’UE10 con gli effetti positivi ben noti, quali il maggior rispetto delle norme giuridiche sul lavoro, la migliore coesione sociale e maggiori entrate per lo stato grazie al pagamento di imposte e contributi sociali. Ciò favorisce anche l’integrazione dei cittadini dell’UE10 grazie al cambiamento di atteggiamento dei datori di lavoro, alle migliori opportunità di creare imprese private, nonché alla migliore informazione e regolamentazione.

- La composizione settoriale della forza lavoro dell’UE15 non ha registrato cambiamenti significativi dopo l’allargamento e non vi sono dati che indicano che i lavoratori cittadini degli Stati membri dell’UE10 abbiano preso il posto dei lavoratori nazionali [26]. I cittadini dell’UE10 svolgono un ruolo complementare .

- I cittadini dell’UE10 contribuiscono alla soluzione dei problemi di mancanza di mano d’opera qualificata negli Stati membri dell’UE15 e alla crescita a lungo termine grazie all’accumulo di risorse umane.

32. La Commissione si augura che la presente relazione fornisca agli Stati membri le informazioni necessarie per rivedere la propria posizione nella seconda fase delle disposizioni temporanee. Tuttavia, viste le difficoltà incontrate nella raccolta di statistiche nazionali sui flussi di migrazione dei cittadini UE, la Commissione invita gli Stati membri a prendere le disposizioni amministrative necessarie per raccogliere i dati necessari a livello nazionale e a trasmettere tali dati a Eurostat in tempo utile. La Commissione intende chiedere agli Stati membri, in cooperazione con Eurostat, di trasmettere su base annuale i dati sui flussi di mobilità dei lavoratori all’interno dell’UE.

33. Alla riunione del 16 settembre 2005 la maggioranza delle parti sociali era a favore della soppressione delle restrizioni sull’accesso ai mercati del lavoro. La Commissione è a consapevole del fatto che la maggior parte degli Stati membri intende riflettere seriamente sull’opportunità di mantenere le restrizioni. Gli Stati membri dovrebbero inoltre consultarsi in modo da determinare la loro posizione per la seconda fase delle disposizioni temporanee.

34. Per quanto riguarda la preparazione e la presentazione della notifica delle loro intenzioni la Commissione invita gli Stati membri non solo a tenere conto dei dati statistici ma anche a trasmettere un messaggio globale positivo ai propri cittadini in merito alle prospettive della libera circolazione in tutta l’Unione europea. Essa raccomanda inoltre che le parti sociali partecipino pienamente alla preparazione di tali decisioni.

35. Gli Stati membri che non sono in grado di eliminare le restrizioni dovranno continuare a trovare altri modi per far fronte alle penurie del mercato del lavoro, ad esempio mediante la conclusione di accordi bilaterali. Inoltre, la Commissione ribadisce che vanno evitati gli effetti secondari negativi del mantenimento delle restrizioni. Gli Stati membri devono anche risolvere il problema delle persone che si fanno passare per lavoratori indipendenti per aggirare la legge nazionale.

36. La Commissione ricorda che la libertà di circolazione dei lavoratori è una delle libertà fondamentali del trattato CE. Nonostante i timori espressi in occasione degli allargamenti, la libera circolazione dei lavoratori non ha comportato distorsioni dei mercati nazionali del lavoro. È quindi appropriato che in occasione della firma del trattato di adesione gli Stati membri dell’UE15 abbiano dichiarato che sarebbero passati il più velocemente possibile alla completa applicazione dell’ acquis in questo settore. Ricordando il diritto degli Stati membri stabilito nel trattato di adesione del 2003 di mantenere le restrizioni delle disposizioni temporanee, la Commissione raccomanda che gli Stati membri considerino attentamente la necessità di mantenere tali restrizioni alla luce della situazione del proprio mercato del lavoro e dei risultati della presente relazione.

37. Indipendentemente dalle decisioni prese dagli Stati membri in questa fase, essi devono prepararsi ad aprire i propri mercati del lavoro in modo da rispettare gli impegni presi nell’ambito dei trattati. Lo scopo delle disposizioni temporanee è quello di consentire loro di raggiungere questo obiettivo irrevocabile il più presto possibile. In questo contesto la Commissione accoglie con favore le esperienze positive degli Stati membri che hanno aperto già completamente i propri mercati del lavoro ai cittadini dell’UE8 nella prima fase delle disposizioni temporanee.

ANNEX I: STATISTICAL ANNEX

TABLE A1

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TABLE A2

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TABLE A3

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TABLE A4

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TABLE A5

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ANNEX II: BIBLIOGRAPHY

Free Movement of Workers to and from the new Member States- how will it work in practice? (Commission publication available in 20 Community languages)

http://europa.eu.int/comm/employment_social/free_movement/docs_en.htm

Guide for National Administrations- The transitional arrangements for the free movement of workers from the new Member States following the enlargement of the European Union on 1 May 2004 (Document available in 20 Community languages)

http://europa.eu.int/comm/employment_social/free_movement/docs_en.htm

''Where can I go for work? Information on the transitional rules governing the free movement of workers from, to and between the new Member states.'' (Commission's Eures website)

http://europa.eu.int/eures/home.jsp?lang=en

UK, Accession Monitoring Reports , joint online reports by the Home Office, the Department for Work and Pensions, the HM Revenue and Customs and the Office of the Deputy Prime Minister (UK)

The Netherlands, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Evaluatie Werknemersverkeer MOE-landen , 20 May 2005 (Netherlands)

J. Portes and S. French, The Impact of Free Movement of Workers from Central and Eastern Europe on the UK labour market: early evidence , Working Paper No 18., for the UK Department for Work and Pensions (UK)

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[1] Sul piano giuridico occorre distinguere la libera circolazione dei lavoratori (articolo 39 CE) dalla libertà di stabilimento (articolo 43 CE) e dalla libertà di prestazione di servizi (articolo 49 CE). La direttiva sui lavoratori in trasferta, che riguarda la libertà di prestazione di servizi, non è soggetta a disposizioni temporanee, sebbene a Germania e Austria sia consentito applicare restrizioni sulla fornitura di servizi transfrontalieri in alcuni settori sensibili che riguardano la trasferta di lavoratori a norma del paragrafo 13 delle disposizioni temporanee.

[2] La presente relazione riguarda la libertà di circolazione dei lavoratori nell’UE e non l’immigrazione economica di cittadini di paesi terzi.

[3] Si noti che i cittadini di Malta e Cipro non possono essere soggetti a restrizioni.

[4] Nella presente relazione “Stati membri dell’UE15” si riferisce a tutti gli Stati membri facenti parte dell’UE prima del 1° maggio 2004; “Stati membri dell’UE10” si riferisce a tutti gli Stati che hanno aderito all’UE il 1° maggio 2004, mentre “Stati membri dell’UE8” si riferisce a tutti gli Stati membri dell’UE10 ad eccezione di Malta e Cipro.

[5] Articolo 39 CE; regolamento n. 1612/68/CEE; direttiva 68/360/CE. Con decorrenza dal 30 aprile 2006, sarà di applicazione la direttiva 2004/38/CE che sostituisce/modifica la legislazione precedente.

[6] Esiste tuttavia un impatto indiretto sull’articolo 69 del regolamento n. 1408/71/CEE.

[7] Si veda la bibliografia.

[8] Esso non è applicabile a Gibilterra, che ha adottato un regime di permessi di lavoro.

[9] Una panoramica dettagliata delle misure nazionali che gli Stati membri hanno preso per la prima fase delle disposizioni temporanee è disponibile al portale della mobilità del lavoro Eures . Un riassunto di queste misure è disponibile sul sito web della DG EMPL della Commissione, che è indicato nella bibliografia.

[10] Si vedano le disposizioni pertinenti del paragrafo 14 delle disposizioni temporanee riguardanti il trattamento preferenziale.

[11] La Commissione ha ricevuto dati amministrativi da tutti gli Stati membri, ad eccezione di Lussemburgo e Cipro, che non sono inclusi nell’analisi.

[12] L’IFL è un’indagine trimestrale dell’UE che copre tutta la popolazione residente in ciascuno Stato membro e si basa su un campione di circa 1,7 milioni di persone nell’UE25.

[13] Le informazioni contenute nei dati amministrativi sono più limitate rispetto a quelle disponibili nell’IFL e sono più sensibili al contesto giuridico applicato ai cittadini stranieri.

[14] Si veda sotto.

[15] Per informazioni più dettagliate sul numero di permessi, si veda la tabella A1 nell’allegato statistico.

[16] I dati dell’IFL si riferiscono ad un trimestre di un anno, mentre i dati amministrativi si riferiscono a periodi diversi, come specificato nelle relative tabelle. Inoltre, i dati IFL si riferiscono al numero “netto” di individui per nazionalità in qualsiasi punto nel tempo, mentre i dati amministrativi relativi alla situazione attuale e ai flussi, si riferiscono al numero di permessi rilasciati o richiesti, indipendentemente dal tempo effettivo di residenza, dai rimpatri nei paesi di origine o nel caso dei flussi, dei permessi rilasciati in precedenza.

[17] Poiché negli Stati membri dell’UE10 è presente solo un numero modesto di altri cittadini dell’UE, l’analisi è limitata all’UE15 per motivi di affidabilità dei dati.

[18] I flussi d’ingresso in Irlanda sono superiori, anche se come indicato al paragrafo 16, i dati non sono del tutto comparabili.

[19] La migrazione dagli Stati membri dell’UE8 in Norvegia è significativamente più alta rispetto a tutti gli altri paesi nordici messi insieme, con o senza disposizioni temporanee. La Svezia non ha imposto restrizioni, mentre Norvegia, Danimarca, Finlandia e Islanda applicano un sistema di restrizioni. Di questi ultimi paesi Danimarca e Norvegia applicano un regime più liberale.

[20] Si noti che i dati amministrativi forniti dalla Francia non includono i permessi di lavoro rilasciati per periodi inferiori ai 3 mesi.

[21] I dati statistici sulla mobilità e sulla migrazione non rappresentano l’effettivo flusso di individui da un paese all’altro. Le indagini statistiche possono rilevare più facilmente i lavoratori non dichiarati in passato, perché queste persone sono incluse ad esempio nelle anagrafi della popolazione che spesso costituiscono la base per il campionamento di tali indagini oppure grazie alla maggiore disponibilità delle persone a partecipare a tali indagini statistiche.

[22] Non si può escludere tuttavia, che in alcuni casi la migrazione dai paesi dell’UE10 abbia avuto un impatto a livello regionale o occupazionale.

[23] I dati amministrativi suggeriscono che i cittadini dell’UE10 contribuiscono notevolmente al settore agricolo, ma a causa della dimensione molto limitata dell’agricoltura in termini di mercato del lavoro, della sua natura stagionale e del fatto che le cifre prese in considerazione si riferiscono al trimestre invernale, le percentuali non sono particolarmente elevate.

[24] Inoltre, a parità di condizioni, gli influssi dei lavoratori che sono complementari ai cittadini nazionali piuttosto di ridurre, aumenterebbero la produttività dei cittadini nazionali e quindi anche il livello di retribuzione

[25] Si veda il paragrafo 16 sopra.

[26] Tuttavia, non si può escludere che in alcuni casi la migrazione dai paesi dell’UE10 abbia avuto un qualche impatto a livello regionale o in termini occupazionali.