–

a saját nevében és egy ideiglenes vállalkozási társulás megbízottjaként eljáró Tedeschi Srl, valamint a saját nevében és egy ideiglenes vállalkozási társulás megbízottjaként eljáró Consorzio Stabile Istant Service képviseletében A. Clarizia, P. Ziotti, E. Perrettini, L. Albanese és G. Zurlo avvocati,

–

a C. M. Service Srl képviseletében F. Cardarelli avvocato,

–

az Università degli Studi di Roma La Sapienza képviseletében G. Bernardi avvocato,

–

az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítői: C. Colelli és de V. Nunziata avvocati dello Stato,

–

az osztrák kormány képviseletében G. Hesse, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében G. Gattinara, P. Ondrůšek és L. Haasbeek, meghatalmazotti minőségben,

–

a norvég kormány képviseletében K. H. Aarvik, C. Anker és H. Røstum, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk, az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2004. L 351., 44. o.) 25. cikkének, valamint a közbeszerzésről és a 2004/18 irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítés: HL 2015. L 275., 68. o.) 71. cikkének értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet a saját nevében és egy ideiglenes vállalkozási társulás megbízottjaként eljáró Tedeschi Srl, a saját nevében és egy ideiglenes vállalkozási társulás megbízottjaként eljáró Consorzio Stabile Istant Service (a továbbiakban együtt: Tedeschi IVT) és a C. M. Service Srl, valamint az Università degli Studi di Roma La Sapienza (Római La Sapienza Tudományegyetem, Olaszország) között egy takarítási szolgáltatásra vonatkozó közbeszerzési szerződés odaítélése tárgyában folyamatban lévő jogvitában terjesztették elő.

3

A 2004/18 irányelv (2), (6), (32) és (43) preambulumbekezdése előírja:

[…]

[…]

4

Ezen irányelvnek „A közbeszerzési szerződések értékhatárai” című 7. cikke előírja:

„Ezt az irányelvet olyan közbeszerzési szerződésekre kell alkalmazni, amelyek a 10. és 11., valamint a 12–18. cikkben előírt kivételek alapján nincsenek kizárva, és amelyek hozzáadottérték‑adó (héa) nélküli becsült értéke eléri a következő értékhatárt:

[…]

5

Az említett irányelv „Alvállalkozás” című 25. cikke ekképp rendelkezik:

„Az ajánlattételhez szükséges dokumentációban az ajánlatkérő szerv kérheti az ajánlattevőtől, illetve valamely tagállam kötelezheti az ajánlatkérő szervet arra, hogy kérje az ajánlattevőtől, hogy ajánlatában jelölje meg a szerződésnek azt a részét, amelyre nézve harmadik személlyel alvállalkozói szerződést kíván kötni, valamint a javasolt alvállalkozókat.

[…]”

6

Ugyanezen irányelv „Szerződésteljesítési feltételek” című 26. cikkének megfogalmazása a következő:

„Az ajánlatkérő szerv különleges feltételeket állapíthat meg valamely szerződés teljesítésére vonatkozóan, feltéve hogy e feltételek összeegyeztethetők a közösségi joggal és szerepelnek a hirdetményben vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban. A szerződés teljesítésére irányadó feltételek különösen szociális és környezetvédelmi tárgyúak lehetnek.”

7

A 2004/18 irányelvnek „A részvételre jelentkező, illetve az ajánlattevő személyes helyzete” címet viselő 45. cikke értelmében:

„(1)   Ki kell zárni a közbeszerzési eljárásban való részvételből azt a részvételre jelentkezőt és ajánlattevőt, akit, illetve amelyet a következőkben felsorolt egy vagy több okból jogerősen elítéltek, és erről a jogerős ítéletről az ajánlatkérő szervnek tudomása van:

[…]”

8

Ezen irányelv „Gazdasági és pénzügyi kapacitás” címet viselő 47. cikkének (2) és (3) bekezdése előírja:

„(2)   Egy gazdasági szereplő szükség esetén és egy adott szerződés tekintetében egyéb szervezetek kapacitására is támaszkodhat, a velük fennálló kapcsolatának jogi jellegétől függetlenül. Ebben az esetben a gazdasági szereplőnek bizonyítania kell az ajánlatkérő szerv számára, hogy a szükséges erőforrások rendelkezésére fognak állni, például olyan módon, hogy bemutatja az említett szervezetek erre vonatkozó kötelezettségvállalását.

(3)   Ugyanezen feltételek mellett a gazdasági szereplők 4. cikkben említett csoportja is támaszkodhat a csoport tagjainak vagy más szervezeteknek a kapacitására.”

9

Az említett irányelvnek a „Műszaki és/vagy szakmai alkalmasság” című 48. cikke (3) és (4) bekezdése a következőket írja elő:

„(3)   Egy gazdasági szereplő szükség esetén és egy adott szerződés tekintetében egyéb szervezetek kapacitására is támaszkodhat, a velük fennálló kapcsolatának jogi jellegétől függetlenül. Ebben az esetben a gazdasági szereplőnek bizonyítania kell az ajánlatkérő szerv számára, hogy a szerződés teljesítéséhez ezek az erőforrások a rendelkezésére fognak állni, például olyan módon, hogy bemutatja az említett szervezetek arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy a szükséges erőforrásokat a gazdasági szereplő rendelkezésére bocsátják.

(4)   Ugyanezen feltételek mellett a gazdasági szereplők 4. cikkben említett csoportja is támaszkodhat a csoport tagjainak vagy más szervezeteknek a kapacitására.

10

Ugyanezen irányelv „Kirívóan alacsony összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlat” címet viselő 55. cikkének (1) bekezdése ekképp rendelkezik:

„Ha egy adott szerződés esetében az ajánlatok az áruhoz, építményhez vagy szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaznak, az ajánlatkérő szerv – mielőtt elutasítaná ezeket az ajánlatokat – írásban megkéri az ajánlat általa lényegesnek ítélt alkotóelemeinek jellemzőit.

[…]”

11

A 2014/24 irányelv 90. cikkének (1) bekezdése előírja:

„A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2016. április 18‑ig megfeleljenek. […]”

12

A 2006. április 12‑i decreto legislativo n. 163, Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/EK e 2004/18/EK (163. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a 2004/17/EK, valamint a 2004/16/EK irányelv alkalmazásában az építési beruházásra, a szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződéseket szabályozó törvénykönyv, a GURI 2006. május 2‑i 100. számának rendes melléklete; a továbbiakban: 163/2006. sz. törvényerejű rendelet) 118. cikke előírja:

[…]”

(2)   Az ajánlatkérő hatóságnak a projektben és az ajánlattételi felhívásban köteles megjelölni minden egyes szolgáltatásnyújtást, az építési munkák tekintetében pedig a fő kategóriát a vonatkozó összeggel, valamint a projektben előírt minden más műveletre vonatkozó többi kategóriát, szintén az összeg feltüntetésével. Valamennyi szolgáltatásnyújtás és művelet, kategóriájától függetlenül egyenként alvállalkozásba adható. Az építési munkákra vonatkozóan a fő kategóriára nézve rendeletben határozható meg az alvállalkozásba adható arány, adott esetben a különböző kategóriák szerint eltérő mértékben, de mindenesetre legfeljebb [30%‑ban]. A szolgáltatásnyújtásra és az árubeszerzésre vonatkozóan az említett arányt a szerződés összértékéhez kell viszonyítani […];

[…]

4.   A nyertes ajánlattevőnek az alvállalkozásba adott szolgáltatásnyújtások tekintetében az odaítélésből következő egységárakat kell alkalmaznia, oly módon, hogy [20%‑ot] meghaladó csökkentést alkalmazna”.

13

Az Európai Unió Hivatalos Lapjában 2015 decemberében közétett hirdetménnyel az Università degli Studi di Roma „La Sapienza” takarítási szolgáltatásokra vonatkozó nyílt ajánlattételi eljárást indított. Ezen ötéves időtartamú közbeszerzési szerződést a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja alapján kellet odaítélni. Az említett közbeszerzési szerződés alapértékét hozzáadottérték‑adó (héa) nélkül összesen 46300968,40 euróra becsülték.

14

A C. M. Service, amelyet a közbeszerzési eljárás végén a második helyre soroltak, az Università degli Studi di Roma „La Sapienza”2017. április 12‑i határozatának megsemmisítésére irányuló keresetet nyújtott be a Tribunale amministrativo regionale per il Lazióhoz (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország), amely határozat a Tedeschi IVT‑nek ítélte oda az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződést, összesen 31744359,67 euró összegben, héa és biztonsági költségek nélkül. Keresetének alátámasztására a C. M. Service egy jogalapra hivatkozott, amelynek keretében az olasz jog által előírt általános korlátozások megsértésére hivatkozott, amennyiben a szerződésnek az a része, amelyet a nyertes ajánlattevő alvállalkozásba kívánt adni, e közbeszerzési szerződés összértékének több mint 30%‑át jelentette. Arra is hivatkozott, hogy a nyertes ajánlattevő által benyújtott ajánlat nem képezte az ajánlatkérő szerv általi, megbízható konkrét vizsgálat tárgyát, mivel ez utóbbi az olasz jog releváns rendelkezéseinek megsértésével fogadta el, hogy az alvállalkozó vállalkozások díjazása több mint 20%‑kal kevesebb legyen az odaítélésből következő egységárakhoz viszonyítva.

15

A Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) helyt adott e keresetnek. E bíróság először is azt állapította meg, hogy nem történt meg azon tény jellemzőinek megbízható vizsgálata, hogy az alvállalkozás keretében jelentős mértékben került sor szociális szövetkezetek igénybevételére, amely a nyertes ajánlatnak az ajánlott jelentős csökkentést lehetővé tévő, megkerülhetetlen eleme. Másodsorban az említett bíróság azt állapította meg, hogy az alvállalkozásba adott feladatok díjazásai több mint 20%‑kal alacsonyabbak, mint a Tedeschi IVT által azon személyek tekintetében alkalmazott díjazás, akiket közvetlenül foglalkoztat.

16

A Tedeschi IVT fellebbezést nyújtott be a kérdést előterjesztő bírósághoz a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága) ítéletével szemben. A C. M. Service is csatlakozó fellebbezést nyújtott be, amelynek keretében újból felhozta az első fokon elutasított kifogásokat, valamint az azon olasz jogi rendelkezések megsértésére vonatkozó kifogást, amelyek tiltják, hogy az érintett közbeszerzési szerződés teljes értékének több mint 30%‑át kitevő szolgáltatásnyújtásokat alvállalkozásba adják.

17

A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak a tekintetben, hogy a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó olasz szabályozás összeegyeztethető‑e az uniós joggal.

18

E bíróság elsősorban azt emeli ki, hogy a belső jog által az alvállalkozás tekintetében előírt korlátozások nehezebbé tehetik a közbeszerzésekhez való hozzáférést a vállalkozások, és különösen a kis‑ és középvállalkozások számára, ily módon korlátozva a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát. E bíróság előadja, hogy e korlátozások az ajánlatkérőket is megfosztják annak a lehetőségétől, hogy több és többféle ajánlatot kapjanak. Azt a tényt ugyanis, hogy alvállalkozókat csak a szerződés egy, annak egy elvont módon meghatározott százalékos arányában lehet igénybe venni az esetleges alvállalkozók kapacitása vizsgálatának lehetőségétől függetlenül, és a szóban forgó feladat lényegi jellemzőjének említése nélkül, nem írja elő a 2004/18 irányelv, az tehát ellentétes lehet a verseny megnyitására, valamint a kis‑ és középvállalkozásoknak a közbeszerzésekhez való hozzáférése megkönnyítésére irányuló céllal.

19

Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság arra is rámutat, hogy az alvállalkozásról szóló nemzeti szabályozásról készített tanácsadói véleménynyilvánításának keretében már megállapította, hogy a közbeszerzési eljárások integritásának biztosítására, illetve az annak megakadályozására irányuló célkitűzések, hogy a bűnszervezetek beszivároghassanak azokba, igazolhatják a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását. E bíróság ezenfelül más olyan okokat is felsorol, amelyek szerinte indokolják az alapügyben szereplő küszöbértékeket. Ennek megfelelően egyfelől azt állítja, hogy ha a 163/2006. sz. törvényerejű rendelet 118. cikkének (4) bekezdésében előírt 20%‑os korlátot eltörölnék, a rejtett bérdömping versenyellenes hatás keltésére alkalmas különböző formáinak gyakorlására kerülhet sor. E bíróság másfelől előadja, hogy ha a 163/2006. sz. törvényerejű rendelet 118. cikkének (2) bekezdésében előírt 30%‑os korlátot is eltörölnék, bizonyos odaítélések végrehajtása veszélybe kerülhetne azon nehézség okán, amely az ajánlatok megvalósíthatóságnak – tehát az anomáliák hiányának – vizsgálatából következhet, amint az alapügyben is.

20

E körülmények között a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:

„Ellentétes‑e a letelepedésnek és a szolgáltatásnyújtásnak az [EUMSZ] 49. és [EUMSZ] 56. cikkben foglalt szabadságával, a [2004/18 irányelv] 25. cikkével, illetve a [2014/24 irányelv] 71. cikkével – amely irányelvi rendelkezések nem tartalmaznak korlátozásokat az alvállalkozásba adható arány és az alvállalkozókra alkalmazható árengedmény tekintetében –, valamint az arányosság uniós elvével a [163. sz. törvényerejű rendelet] 118. cikkének (2) és (4) bekezdésében foglalt olasz szabályozáshoz hasonló olyan nemzeti közbeszerzési szabályozás, amely szerint az alvállalkozói tevékenység nem haladhatja meg a szerződés összértékének 30%‑át, a nyertes ajánlattevő pedig köteles az alvállalkozásba adott szolgáltatásokra az odaítélésről szóló döntés szerinti egységárat alkalmazni, legfeljebb 20%‑os árengedménnyel?”

21

A Bíróság elnöke a 2018. szeptember 18‑iTedeschi és Consorzio Stabile Istant Service végzésében (C‑402/18, nem tették közzé, EU:C:2018:762) elutasította a kérdést előterjesztő bíróságnak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmének a Bíróság eljárási szabályzata 105. cikkének (1) bekezdése szerinti gyorsított eljárásban való elbírálására irányuló kérelmét.

22

Az olasz kormány kétségeit fejezi ki azt a kérdést illetően, hogy a kérdést előterjesztő bíróság kellőképpen felvázolta‑e azt a jogi környezetet, amelybe a feltett kérdés illeszkedik.

23

Ezenfelül a C. M. Service azt állítja, hogy az előterjesztett kérdés elfogadhatatlan, mivel nem releváns az alapügy megoldása szempontjából. A Bíróságnak az e kérdésre adandó válaszától függetlenül a kérdést előterjesztő bíróságnak mindenesetre meg kell állapítania, hogy az e jogvitában szóban forgó eljárás keretében nyertesnek minősített ajánlatot benyújtott ajánlattevő jogsértést követett el, tekintettel arra, hogy az említett ajánlattevő, amikor benyújtotta az ajánlatát, köteles lett volna tiszteletben tartani a 30%‑os, illetve a 20%‑os korlátot, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság utal kérdésében.

24

Először is arra kell emlékeztetni, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében a nemzeti bíróság által saját felelősségére meghatározott jogszabályi és ténybeli háttér alapján – amelynek helytállóságát a Bíróság nem vizsgálhatja – az uniós jog értelmezésére vonatkozóan előterjesztett kérdések releváns voltát vélelmezni kell. A Bíróság csak akkor utasíthatja el a nemzeti bíróság által előzetes döntéshozatal iránt előterjesztett kérelmet, ha az uniós jog kért értelmezése nyilvánvalóan semmilyen összefüggésben nincs az alapügy tényállásával vagy tárgyával, ha a probléma hipotetikus jellegű, vagy ha nem állnak a Bíróság rendelkezésére azok a ténybeli vagy jogi elemek, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az elé terjesztett kérdésekre hasznos választ adhasson, ami megköveteli, hogy a nemzeti bíróság meghatározza az általa feltett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalább kifejtse azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak (2019. március 28‑iIdi ítélet, C‑101/18, EU:C:2019:267, 28. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

25

A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban említett ténybeli, illetve jogi elemek lehetővé teszik azon indokok megértését, amelyek miatt a kérdést előterjesztő bíróság benyújtotta a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelmet.

26

Másodsorban, az előterjesztett kérdés feltételezetten irreleváns jellegét illetően arra kell emlékeztetni, hogy az alapeljárás az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárás keretében az ajánlatkérő szerv által nyertesnek minősített ajánlat jogszerűségére vonatkozik. Márpedig, amint az az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból is következik, az ezen ajánlatban ajánlott árral – amely lehetővé tette, hogy az ajánlatot nyertesnek minősítsék – átlépték az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozásban előírt 30%‑os, illetve 20%‑os korlátot, amelynek az uniós joggal való összeegyeztethetősége a kérdést előterjesztő bíróság által előterjesztett kérdés tárgyát képezi. Ebből az következik, hogy, amint egyébként arra a kérdést előterjesztő bíróság is rámutat, az előtte folyó jogvita megoldása a Bíróság által az e kérdésre adandó választól függ.

27

Következésképpen az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadható.

28

Kérdésének első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, a 2004/18 irányelvet, illetve a 2014/24 irányelvet, hogy azokkal ellentétes az alapügyben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely 30%‑ra korlátozza a közbeszerzési szerződés azon részét, amelyet a nyertes ajánlattevő alvállalkozásba adhat harmadik személyek számára (a továbbiakban: 30%‑os korlátozás).

29

Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást, és véglegesen eldönti, hogy fennáll‑e egy előzetes versenyeztetési kötelezettség a közbeszerzési szerződés odaítélésénél. Ezzel szemben nem alkalmazandók azon irányelv rendelkezései, amely átültetésének a határideje ezen időpontot követően járt le (2014. július 10‑iImpresa Pizzarotti ítélet, C‑213/13, EU:C:2014:2067, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

30

E tekintetben ki kell emelni, hogy a 2004/18 irányelvet 2016. április 18‑i hatállyal helyezte hatályon kívül a 2014/24 irányelv. A 2014/24 irányelv 90. cikke úgy rendelkezik, hogy a tagállamok, bizonyos kivételek fenntartásával, hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb 2016. április 18‑ig megfeleljenek.

31

Következésképpen az alapügyben szóban forgó közbeszerzési hirdetmény közzétételének időpontjában, azaz 2015 decemberében a 2004/18 irányelv volt még hatályban, ily módon az előterjesztett kérdés első részét úgy kell érteni, hogy az elsősorban a 2004/18 irányelv, és nem a 2014/24 irányelv értelmezésére irányul.

32

Ezenfelül meg kell állapítani, hogy mivel az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződés értéke héa nélkül nagyobb volt, mint a 2004/18 irányelv 7. cikkének b) pontjában előírt küszöbérték, az előterjesztett kérdés első részére ez utóbbira figyelemmel kell választ adni.

33

Emlékeztetni kell arra, hogy ezen irányelvnek az a célja – amint az lényegében annak (2) preambulumbekezdéséből kitűnik –, hogy a közbeszerzési szerződések odaítélése során biztosítsa különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának és a szolgáltatásnyújtás szabadságának, valamint az ezekből eredő elveknek, különösen az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetés tilalma, az arányosság és az átláthatóság elvének a tiszteletben tartását, és hogy garantálja azt, hogy a közbeszerzés területe nyitott legyen a verseny előtt.

34

Különösen ennek érdekében az említett irányelv 47. cikkének (2) és (3) bekezdésében, valamint 48. cikkének (3) és (4) bekezdésében kifejezetten előírja az ajánlattevők azon lehetőségét, hogy bizonyos feltételek mellett más szervezetek kapacitásait vegyék igénybe a gazdasági szereplők bizonyos kiválasztási szempontjainak való megfelelés érdekében.

35

Egyébiránt a 2004/18 irányelv 25. cikkének első bekezdése szerint az ajánlatkérő szerv kérheti az ajánlattevőtől, illetve valamely tagállam kötelezheti az ajánlatkérő szervet arra, hogy azt kérje az ajánlattevőtől, hogy ajánlatában jelölje meg a szerződésnek azt a részét, amelyre nézve harmadik személlyel alvállalkozói szerződést kíván kötni, valamint a javasolt alvállalkozókat.

36

Ebből az következik, hogy a 2004/18 irányelv rögzíti az ajánlattevők azon lehetőségét, hogy a szerződés végrehajtásának érdekében alvállalkozást vegyenek igénybe (lásd ebben az értelemben 2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 31–33. pont).

37

Mindazonáltal, mivel a szerződésre irányadó dokumentáció előírja az ajánlattevők számára, hogy a 2004/18 irányelv 25. cikke első bekezdésének megfelelően ajánlatukban tüntessék fel a szerződés azon részét, amelyet adott esetben alvállalkozásba kívánnak adni, továbbá a javasolt alvállalkozókat, az ajánlatkérőnek jogában áll megtiltani olyan alvállalkozók igénybevételét a szerződés lényeges részeinek teljesítéséhez, amelyek alkalmasságáról az ajánlatok megvizsgálása és a nyertes ajánlattevő kiválasztása során nem tudott meggyőződni (2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

38

Nem ez a helyzet azonban az alapeljárásban szóban forgóhoz hasonló nemzeti szabályozás hatálya esetében, amely az alvállalkozók igénybevételét a szerződés egy elvontan meghatározott százalékos arányban kifejezett része tekintetében korlátozza, függetlenül az esetleges alvállalkozók alkalmassága és az érintett feladatok lényeges volta vizsgálatának lehetőségétől. Minderre tekintettel, az a szabályozás, amely a 30%‑os hoz hasonló korlátozást ír elő, összeegyeztethetetlen a 2004/18 irányelvvel (lásd analógia útján: 2016. július 14‑iWrocław – Miasto na prawach powiatu ítélet, C‑406/14, EU:C:2016:562, 35. pont).

39

Ez az értelmezés megfelel a közbeszerzéseknek a nemcsak a gazdasági szereplők, hanem egyúttal az ajánlatkérő szervek javát szolgáló, lehető legszélesebb verseny előtti megnyitására irányuló, az e területre vonatkozó irányelvek által elérni kívánt célkitűzésnek. Ez az értelmezés ezenfelül olyan jellegű, hogy megkönnyíti a kis‑ és középvállalkozások hozzáférését a közbeszerzésekhez, amire a 2004/18 irányelv is törekszik, amint azt (l32) preambulumbekezdése is megemlíti (lásd ebben az értelemben: 2013. október 10‑iSwm Costruzioni 2 és Mannocchi Luigino ítélet, C‑94/12, EU:C:2013:646, 34. pont).

40

A jelen ítélet 38. pontjában kifejtett értelmezést az olasz kormány által hivatkozott azon értelmezés sem teszi vitathatóvá, miszerint a 30%‑os korlátozás az Olaszországban uralkodó sajátos körülményekre figyelemmel igazoltnak tekinthető, ahol az alvállalkozás igénybevétele mindig is a bűnözési szándék megvalósításához felhasznált eszközök egyike volt. A nemzeti szabályozás azáltal, hogy korlátozza a szerződés alvállalkozásba adható részét, a bűnszervezetek számára kevésbé vonzóvá teszi a közbeszerzésekben való részvételt, ami alkalmas arra, hogy elkerülje a maffia közbeszerzésekbe való beszivárgásának a jelenségét, és ezáltal védje a közrendet.

41

Kétségtelen – amint az különösen a 2004/18 irányelvben előírt minőségi kiválasztási kritériumokból, különösen a 45. cikkének (1) bekezdésében szereplő kizárási okokból következik –, hogy az uniós jogalkotó az ilyen rendelkezés elfogadásával el kívánta kerülni, hogy az e rendelkezésben előírt egy vagy több feltétel mellett jogerősen elítélt gazdasági szereplők vegyenek részt a közbeszerzési eljárásban.

42

Hasonlóképpen, a 2004/18 irányelv (6) preambulumbekezdése előírja, hogy ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem akadályozhatja meg azoknak az intézkedéseknek a bevezetését vagy végrehajtását, amelyek többek között a közrend, a közerkölcs és a közbiztonság védelme érdekében szükségesek, feltéve hogy ezen intézkedések összhangban vannak az EK‑Szerződéssel, míg ezen irányelv (43) preambulumbekezdése pontosítja, hogy a közbeszerzési szerződéseket nem lehet – többek között – olyan gazdasági szereplők részére odaítélni, amelyek bűnszervezetben vettek részt.

43

Ráadásul az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tagállamok számára bizonyos mérlegelési mozgásteret kell biztosítani az átláthatósági kötelezettség tiszteletben tartásának biztosítását célzó intézkedések elfogadására vonatkozóan, amely kötelezettség valamennyi közbeszerzési eljárásban irányadó az ajánlatkérőkre. A tagállamok ugyanis a rájuk jellemző sajátos történelmi, jogi, gazdasági és társadalmi szempontokat figyelembe véve a legmegfelelőbben tudják azonosítani azokat a helyzeteket, amelyek kedveznek az olyan magatartások megjelenésének, amelyek sérthetik e kötelezettség tiszteletben tartását (lásd ebben az értelemben: 2015. október 22‑iImpresa Edilux és SICEF ítélet, C‑425/14, EU:C:2015:721, 26. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

44

Konkrétabban, a Bíróság már megállapította, hogy a szervezett bűnözésnek a közbeszerzési szerződések területére való beszivárgása jelensége leküzdése olyan jogszerű célkitűzésnek minősül, amely igazolhatja az EUM‑Szerződés azon alapvető szabályainak és általános elveinek korlátozását, amelyeket a közbeszerzési szerződések odaítélésének keretében kell alkalmazni (lásd ebben az értelemben: 2015. október 22‑iImpresa Edilux és SICEF ítélet, C‑425/14, EU:C:2015:721, 27. és 28. pont).

45

Mindazonáltal, még azt feltételezve is, hogy az alvállalkozás igénybevételére vonatkozó mennyiségi korlátozás alkalmas az ilyen jelenség elleni küzdelemre, az olyan korlátozás, mint amelyről az alapügyben szó van, meghaladja az e cél eléréséhez szükséges mértéket.

46

E tekintetben arra kell emlékeztetni, hogy az ajánlatkérő szerveknek az egész eljárás során tiszteletben kell tartaniuk a közbeszerzési szerződések odaítélésének a 2014/24 irányelv (2) preambulumbekezdésében rögzített elveit, amelyek között az egyenlő bánásmód, az átláthatóság és az arányosság elve is szerepel (lásd ebben az értelemben: 2009. december 23‑iSerrantoni és Consorzio stabile edili ítélet, C‑376/08, EU:C:2009:808, 23. pont).

47

Márpedig különösen – amint az a jelen ítélet 38. pontjában említésre került – az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás általános és elvont módon tiltja az alvállalkozás olyan igénybevételét, amely meghaladja az érintett közbeszerzési szerződés összegének meghatározott százalékarányát, így e tilalom a szóban forgó szerződés által érintett gazdasági ágazattól, az építési beruházások természetétől vagy az alvállalkozók kilététől függetlenül alkalmazandó. Egyébiránt az ilyen általános tilalom nem hagy teret az említett szerv által elvégzendő eseti mérlegelésre (lásd analógia útján: 2019. szeptember 26‑iVitali ítélet, C‑63/18, EU:C:2019:787, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

48

Ebből az következik, hogy az alapügyben szóban forgóhoz hasonló nemzeti szabályozás keretében valamennyi szerződés esetében az érintett építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatások jelentős részét magának a nyertes ajánlattevőnek kell megvalósítania, ellenkező esetben automatikusan kizárják a közbeszerzési eljárásból, ideértve azt az esetet is, ha az ajánlatkérő szerv ellenőrizni tudja az érintett alvállalkozók azonosságát, és ha az ellenőrzést követően úgy véli, hogy ilyen tilalom nem szükséges a szóban forgó szerződés keretében a szervezett bűnözés elleni küzdelemhez (lásd analógia útján: 2019. szeptember 26‑iVitali ítélet, C‑63/18, EU:C:2019:787, 41. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

49

Márpedig olyan kevésbé korlátozó intézkedésekkel is el lehetne érni az olasz jogalkotó által követett célkitűzést, mint például azon megközelítés, amelynek lényege az ajánlattevő arra való kötelezése, hogy az ajánlat benyújtásának időpontjában azonosítsa az esetleges alvállalkozóit annak érdekében, hogy az ajánlatkérő szerv számára lehetővé váljon, hogy ellenőrzéseket végezzen a javasolt alvállalkozók tekintetében, legalább is azon közbeszerzési szerződések esetében, amelyek a szervezett bűnözés beszivárgásának fokozott kockázatával járhatnak. Egyébként pedig, amint az a Bírósághoz benyújtott iratokból kitűnik, az olasz jog már számos, kifejezetten arra irányuló intézkedést előír, hogy megtiltsák a közbeszerzésekhez való hozzáférést az azzal gyanúsított vállalkozásoknak, hogy a maffiához tartoznak, vagy legalább is kapcsolatok fűzik az országban működő fő bűnszervezetek érdekeihez.

50

A jelen ítélet 38. pontjában kifejtett értelmezést az olasz kormány által hivatkozott azon érv sem teszi vitathatóvá, miszerint az ajánlatkérő szerv által a nemzeti jog értelmében végzendő ellenőrzések nem hatékonyak. Az ilyen körülmény ugyanis, amely – amint az ugyanezen kormány észrevételeiből kitűnik – ezen ellenőrzések különös módozataiból következik, egyáltalán nem enyhíti az alapügyben szóban forgó nemzeti intézkedés korlátozó jellegét. Ezenfelül az olasz kormány a jelen ügy keretében egyáltalán nem bizonyította, hogy például az olyan szabályok, amelyek az előző pontban említett ellenőrzéseket vonják maguk után, a 2004/18 irányelv 45. cikkének értelmében lehetővé tett, az alvállalkozók kizárását megalapozó indokok alkalmazásával együttesen nem hajthatók oly módon végre, hogy lehetővé váljon az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás által követett célkitűzés elérése.

51

A fenti megfontolásokra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/18 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely 30%‑ra korlátozza a szerződés azon részét, amelyet az ajánlattevő harmadik személyeknek alvállalkozásba adhat.

52

Kérdésének második részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy úgy kell‑e értelmezni EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikket, a 2004/18 irányelvet, valamint a 2014/24 irányelvet, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely korlátozza azt a lehetőséget, hogy az alvállalkozásba adott szolgáltatásokra alkalmazandó árakat több mint 20%‑kal lehessen csökkenteni az odaítélő döntésből következő árakhoz viszonyítva.

53

A 29–32. pontjában kifejtett indokok miatt az előterjesztett kérdés második felére kizárólag a 2004/18 irányelv vonatkozásában kell választ adni.

54

E tekintetben arra kell emlékeztetni, hogy – amint az a jelen ítélet 36. pontjából is következik – a 2004/18 irányelv rögzíti az ajánlattevők azon lehetőségét, hogy a szerződés végrehajtásának érdekében alvállalkozást vegyenek igénybe.

55

A jelen ügyben az alapügyben szóban forgó nemzeti szabályozás valamennyi közbeszerzési szerződés tekintetében korlátozásokat ír elő azon árak vonatkozásában, amelyek akkor fizethetők, ha az alvállalkozók kötelezik magukat, hogy a közbeszerzési szerződés tárgyát alkotó szolgáltatásokat nyújtják, mivel e szolgáltatásnyújtások tekintetében nem fogad el 20%‑ot meghaladó csökkentést az odaítélő döntésből következő árakhoz viszonyítva (a továbbiakban: 20%‑os korlátozás).

56

A tárgyalás során az Európai Bizottság kifejtette, hogy az az álláspont, amelyet a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételeiben képviselt, és amely szerint a 20%‑os korlátozást a szolgáltatásnyújtás szabadságával és a letelepedés szabadságával összeegyeztethetőnek lehet tekinteni, a kérdést előterjesztő bíróság azon megállapításainak olvasatán alapult, miszerint e korlátozás lehetővé teszi azon kérdés esetről esetre történő vizsgálatát, hogy ennek alkalmazása ténylegesen szükséges‑e a szociális dömping elkerüléséhez.

57

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság – az uniós és nemzeti bíróságok hatáskörmegosztásának keretén belül – azt az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban meghatározott ténybeli és szabályozási hátteret köteles figyelembe venni, amelybe az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések illeszkednek. Következésképpen, bárhogyan is értelmezi a Bizottság a nemzeti jogot, a jelen előzetes döntéshozatal vizsgálatát e jog azon értelmezésére tekintettel kell megvizsgálni, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság adott (lásd analógia útján: 2009. október 29‑iPontin ítélet, C‑63/08, EU:C:2009:666, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

58

Márpedig az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből az következik, hogy a 20%‑os korlát alkalmazása kötelező az ajánlattevő tekintetében, a közbeszerzési eljárásból való kizárás terhe mellett. E kérelemből ezenfelül az következik, hogy az említett korlátozást általános és elvont módon határozták meg, azon kérdés bármely vizsgálatától függetlenül, hogy az ténylegesen szükséges‑e egy adott közbeszerzés keretében ahhoz, hogy biztosítani lehessen az alvállalkozó munkavállalók számára a minimális munkabér védelmét. Ugyanezen korlátozást így kell alkalmazni, bármely legyen is a gazdasági ágazat vagy az érintett tevékenység, függetlenül azon nemzeti vagy uniós törvények, rendeletek vagy kollektív szerződések figyelembevételétől, amelyeket szokásosan az ilyen munkavállalókra alkalmazni kell.

59

Ebből az következik, hogy a 20%‑os korlátozás kevésbé vonzóvá teheti a 2004/18 irányelv által biztosított azon lehetőséget, hogy alvállalkozókat lehessen igénybe venni a közbeszerződési szerződés végrehajtásához, mivel e szabályozás korlátozza a költségekben megjelenő azon esetleges versenyelőnyt, amelyet az alvállalkozó munkavállalók képviselnek az e lehetőséggel élni kívánó vállalkozások tekintetében. Márpedig az ilyen elrettentő hatás szembemegy a jelen ítélet 39. pontjában említett, a közbeszerzéseknek a lehető legszélesebb verseny előtti megnyitására, és különösen a kis‑ és középvállalkozásoknak a közbeszerzésekhez való hozzáférésére irányuló, az e területre vonatkozó irányelvek által elérni kívánt célkitűzésekkel.

60

A bíróság előtt a jelen ügy keretében hivatkozott egyetlen célkitűzés sem teszi lehetővé az alvállalkozók igénybevételének olyan korlátozását, mint a 20%‑os korlátozás.

61

Először is, az igaz, hogy az alvállalkozó munkavállalók védelmének célkitűzése főszabály szerint igazolhatja az alvállalkozás igénybevételének bizonyos korlátozásait (lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 18‑iBundesdruckerei ítélet, C‑549/13, EU:C:2014:2235, 31. pont).

62

Az is igaz, hogy a 2004/18 irányelv 26. cikke az ajánlatkérő szervek tekintetében kifejezetten előírja annak lehetőségét, hogy olyan különleges feltételeket követeljenek meg egy közbeszerzési szerződés végrehajtásához, amelyek különösen szociális tárgyúak lehetnek.

63

Mindazonáltal, még azt feltételezve is, hogy az ár vonatkozásában a szóban forgó nemzeti szabályozás által előírt követelmények „valamely szerződés teljesítésére [vonatkozó] különleges feltételeknek”, különösen pedig „szociális” tárgyúaknak minősíthetők, amelyek „szerepelnek a hirdetményben vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban”, a 2004/18 irányelv 26. cikkének értelmében véve, ez utóbbi rendelkezés alapján csak annyiban lehet ilyen követelményeket előírni, amennyiben azok összeegyeztethetők az uniós joggal (lásd analógia útján: 2014. szeptember 18‑iBundesdruckerei ítélet, C‑549/13, EU:C:2014:2235, 28. pont).

64

Márpedig a jelen ítélet 55. 58. és 59. pontjában bemutatotthoz hasonló nemzeti szabályozás nem minősíthető úgy, hogy az olyan jellegű védelmet biztosít a munkavállalóknak, hogy az igazolja az alvállalkozók igénybevételének olyan korlátozását, mint a 20%‑os korlátozás.

65

Egy ilyen korlátozás ugyanis túlmegy azon, ami ahhoz szükséges, hogy az alvállalkozó munkavállalók részére védelmet lehessen biztosítani a munkabéreket illetően. Amint ugyanis az a jelen ítélet 55. és 58. pontjában is megállapításra került, a 20%‑os korlátozás nem hagy teret az ajánlatérő szerv általi, esetről esetre történő értékelésnek, mivel azt azon szociális védelem bármely figyelembevételétől függetlenül kell alkalmazni, amelyet az érintett munkavállalókra alkalmazandó törvények, rendeletek és kollektív szerződések garantálnak.

66

E tekintetben a Bíróság rendelkezésére álló adatokból az következik, hogy az olasz jog azt írja elő, hogy az alvállalkozó, akárcsak az ajánlatkérő hatóság, alkalmazottai tekintetében az alvállalkozás keretében nyújtott szolgáltatásokat illetően köteles teljeskörűen tiszteletben tartani az azon ágazat, illetve övezet tekintetében hatályos nemzeti és területi kollektív szerződésekben rögzített gazdasági és rendeleti bánásmódot, amelyben a szolgáltatásokat nyújtják. Ugyanezen adatok szerint az ajánlatkérő hatóság egyébként egyetemlegesen felelős azért, hogy az alvállalkozók tiszteletben tartsák az említett szabályozást.

67

A Bíróság rendelkezésére bocsátott adatokból az is kitűnik, hogy a jelen ügyben a szóban forgó alvállalkozás olyan szociális szövetkezetek igénybevételét jelenti, amelyek az ilyen szövetkezetekre alkalmazandó olasz szabályozás értelmében kedvezményes adó‑, járadék‑, díjazási és biztosítási rendszer alá tartoznak, és ez a szabályozás pontosan arra irányul, hogy megkönnyítse bizonyos hátrányos helyzetű személyek munkapiaci integrációját, lehetővé téve, hogy annál alacsonyabb díjazást fizessenek számukra, mint amelyet a hasonló szolgáltatásokat nyújtó személyeknek kell fizetni. Mindazonáltal az e tekintetben szükséges ellenőrzéseket a kérdést előterjesztő bíróságnak kell elvégeznie.

68

Másodsorban az alvállalkozás igénybevételének olyan korlátozását, mint a 20%‑os korlátozás, az a célkitűzés sem igazolja, amelynek lényege az ajánlat megvalósíthatóságának és a szerződés megfelelő végrehajtásának biztosítására irányuló akarat.

69

Az persze nem zárható ki, hogy az ilyen célkitűzés igazolhatja az alvállalkozás igénybevételének bizonyos korlátozásait (lásd ebben az értelemben: 2017. április 5‑iBorta ítélet, C‑298/15, EU:C:2017:266, 54. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

70

Mindazonáltal még azt feltételezve is, hogy a 20%‑os korlátozás alkalmas e célkitűzés elérésére, az ilyen általános és elvont korlátozás mindenesetre aránytalan a követett célkitűzéshez viszonyítva, tekintettel arra, hogy léteznek olyan kevésbé korlátozó intézkedések, amelyek megkönnyítik e célkitűzés megvalósítását. Elsősorban egy olyan intézkedést lehetne tervezni, amely egyfelől megköveteli az ajánlattevőktől, hogy ajánlataikban tüntessék fel a szerződés azon részét, illetve azokat a munkálatokat, amelyeket alvállalkozásba kívánnak adni, illetve hogy azonosítsák a javasolt alvállalkozókat, másfelől pedig előírja az ajánlatkérő szerv azon lehetőségét, hogy megtiltsa az ajánlattevők számára, hogy megváltoztassa az alvállalkozókat, ha e szerv előzetesen nem tudta ellenőrizni az ajánlott új alvállalkozók kilétét, kapacitását és megbízhatóságát (lásd analógia útján: 2017. április 5‑iBorta ítélet, C‑298/15, EU:C:2017:266, 57. pont).

71

Egyébiránt meg kell jegyezni, hogy a jelen ügyben a Bíróság rendelkezésére bocsátott adatokból az tűnik ki, hogy az olasz jogban már léteznek olyan intézkedések – aminek ellenőrzése a kérdést előterjesztő bíróság feladata –, amelyek közül egyesek, legalább is részben, átfedést mutatnak az előző pontban részletezett intézkedéssel, és amelyek arra irányulnak, hogy az ajánlatkérő szerv ellenőrizni tudja az alvállalkozó kapacitását és megbízhatóságát, mielőtt az az alvállalkozásba adott szolgáltatást nyújtaná.

72

A jelen ítélet 68. pontjában említett célkitűzés eléréséhez a 2004/18 irányelv 55. cikkének a szolgáltatáshoz viszonyítva kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlatok ellenőrzésére vonatkozó rendelkezéseinek az alkalmazása is hozzájárulhat, amely rendelkezések lehetővé teszik az ajánlatkérő szerv számára, hogy egy adott közbeszerzési szerződés tekintetében és az e vonatkozásban előírt feltételek szerint elutasítsa az ekképp minősített ajánlatokat.

73

Harmadsorban nem tekinthető a 20%‑os korlátozás uniós joggal való összeegyeztethetősége megalapozásának a Bizottság annak bizonyítására irányuló érve sem, hogy e korlátozás a gazdasági szereplők közötti egyenlő bánásmód tekintetében igazolható. Ezen intézmény szerint az a tény, hogy anélkül fizetnek csökkentett árakat az alvállalkozóknak, hogy a fővállalkozónak az ajánlatban megjelölt díjazása változna, a költségek lényegi csökkenését vonja maga után az ajánlattevő tekintetében, ily módon megnövelve a közbeszerzési szerződésből származó hasznát.

74

E tekintetben elegendő annak megállapítása, hogy az a puszta körülmény, hogy az ajánlattevő az alvállalkozókkal kialkudott árak okán képes a költségeit csökkenteni, önmagában nem alkalmas az egyenlő bánásmód elvének megsértésére, hanem inkább a verseny fokozásához, tehát azon, a jelen ítélet 39. pontjában említetthez hasonló célkitűzéshez járul hozzá, amelyeket a közbeszerzések területén elfogadott irányelvek követnek.

75

A fenti megfontolásokra figyelemmel az előterjesztett kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy a 2004/18 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapügyben szóban forgóhoz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely korlátozza azt a lehetőséget, hogy az alvállalkozásba adott szolgáltatásokra alkalmazandó árakat több mint 20%‑kal lehessen csökkenteni az odaítélő döntésből következő árakhoz viszonyítva.

76

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (ötödik tanács) a következőképpen határozott:

Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet úgy kell értelmezni, hogy: