—

C. Demir képviseletében J. P. Sanchez Montoto advocaat,

—

a holland kormány képviseletében M. Noort, B. Koopman és C. Wissels, meghatalmazotti minőségben,

—

a német kormány képviseletében T. Henze, J. Möller és A. Wiedmann, meghatalmazotti minőségben,

—

az olasz kormány képviseletében G. Palmieri, meghatalmazotti minőségben, segítője: F. Urbani Neri avvocato dello Stato,

—

az Európai Bizottság képviseletében V. Kreuschitz és M. van Beek, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a társulás elősegítéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi határozat (a továbbiakban: az 1/80 határozat) 13. cikkének értelmezésére irányul. A Társulási Tanácsot az Európai Gazdasági Közösség és Törökország között társulást létrehozó, 1963. szeptember 12‑én Ankarában egyrészt a Török Köztársaság, másrészt az EGK tagállamai és a Közösség által aláírt és ez utóbbi nevében az 1963. december 23‑i 64/732/EGK tanácsi határozattal (HL 1964. 217., 3685. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 11. kötet, 10. o.; a továbbiakban: társulási megállapodás) megkötött, jóváhagyott és megerősített megállapodás hozta létre.

2

E kérelmet a C. Demir és a Staatssecretaris van Justitie (igazságügyminiszter, a továbbiakban: Staatssecretaris) között egy tartózkodási engedély megadása iránti kérelem elutasítása tárgyában folyamatban lévő peres eljárásban terjesztették elő.

3

A társulási megállapodás célja, 2. cikkének (1) bekezdése értelmében, a szerződő felek közötti kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok folyamatos és kiegyensúlyozott megerősítésének elősegítése, annak teljes mértékű figyelembevételével, hogy biztosítani kell a török gazdaság gyorsuló fejlődését, továbbá javítani kell a török lakosság foglalkoztatási szintjét és életkörülményeit.

4

E megállapodás 12. cikke értelmében „[a] Szerződő Felek megállapodnak abban, hogy az [EK 39.], [EK 40.] és az [EK 41.] cikk szolgál iránymutatásul a munkavállalók Szerződő Felek közötti szabad mozgása fokozatos biztosításának megvalósításához”.

5

Az említett megállapodás 22. cikke (1) bekezdésének szövege a következő:

„A Társulási Tanács a megállapodás célkitűzéseinek megvalósítása érdekében és a megállapodás által meghatározott esetekben döntési jogkörrel rendelkezik. Mindkét fél köteles a meghozott döntések végrehajtásához szükséges intézkedéseket megtenni. [...]”

6

Az 1/80 határozatnak „A foglalkoztatással és a munkavállalók szabad mozgásával kapcsolatos kérdések” című, II. fejezetének I. része a 6–16. cikket foglalja magában.

7

E határozat 6. cikke kimondja:

„(1)   A családtagok szabad munkavállalásra való jogosultságáról szóló 7. cikk sérelme nélkül, valamely tagállam rendes munkaerőpiacához tartozó török munkavállaló ebben a tagállamban:

(2)   Az éves szabadság és az anyaság, a munkahelyi baleset vagy a rövid betegség miatti távollét beleszámít a rendes foglalkoztatás idejébe. Az önhibán kívüli munkanélküliség időtartama, amelyet a hatáskörrel rendelkező hatóságok szabályosan megállapítottak, valamint a hosszabb betegség miatti távollét nem számít ugyan bele a rendes foglalkoztatás idejébe, de nem érinti a korábbi foglalkoztatási időtartam alatt megszerzett jogokat.

(3)   Az (1) és (2) bekezdés alkalmazásának szabályait a nemzeti jogszabályok állapítják meg.”

8

Az említett határozat 13. cikkének szövege a következő:

„A Közösség tagállamai és Törökország nem vezethetnek be új korlátozásokat a területükön – a tartózkodást és foglalkoztatást illetően – jogilag rendezett helyzetben lévő munkavállalók és családtagjaik munkavállalási feltételeire vonatkozóan.”

9

Ugyanezen határozat 14. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   E rész rendelkezéseit a közrend, a közbiztonság és a közegészségügy által indokolt korlátozásokra is figyelemmel kell alkalmazni.

(2)   E rész rendelkezései nem érintik a nemzeti jogszabályokból vagy a Törökország és a Közösség tagállamai között létrejött kétoldalú egyezményekből származó jogokat és kötelezettségeket, amennyiben azok az állampolgáraik számára kedvezőbb szabályokat állapítanak meg.”

10

Az 1/80 határozat 16. cikke (1) bekezdése szerint, a határozat II. fejezete I. részének rendelkezései 1980. december 1‑jétől alkalmazandók.

11

1980. december 1‑jén a külföldiek Hollandiába történő beutazására és ott‑tartózkodására a külföldiekről szóló törvény (Vreemdelingenwet, Stb. 1965., 40. sz.) és e törvény végrehajtási rendelete (Vreemdelingenbesluit, Stb. 1966., 387. sz.) volt irányadó.

12

E rendelet 41. cikke (1) bekezdésének c) pontja szerint a külföldieknek a Hollandiába történő beutazáshoz érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel ellátott érvényes útlevéllel kellett rendelkezniük, ha három hónapot meghaladó tartózkodás céljából utaztak Hollandiába. Az említett engedély megkövetelésének főként az illegális beutazás és tartózkodás megelőzése volt a célja.

13

A Raad van State (államtanács) egy, a fent említett nemzeti rendelkezések alapján hozott ítéletét követően, az ideiglenes tartózkodási engedély hiánya miatt nem volt megtagadható a tartózkodási kérelem megadása, ha a kérelem benyújtásának időpontjában az összes többi feltétel teljesült. Ugyanakkor ezen engedély hiányában a holland területre való beutazás és az ott‑tartózkodás illegálisnak minősült.

14

A külföldiekről szóló törvény általános felülvizsgálatáról szóló 2000. november 23‑i törvény (Wet tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet, Stb. 2000, 495. sz., a továbbiakban: a 2000. évi törvény) és a külföldiekről szóló rendelet (Vreemdelingenbesluit, Stb. 2000, 497. sz., a továbbiakban: a 2000. évi rendelet) 2001. április 1‑jén lépett hatályba.

15

A 2000. évi törvény 1. cikkének h) pontja a következőképpen rendelkezik:

„E törvény és az azon alapuló rendelkezések alkalmazásában:

[…]

16

E törvény 8. cikkének a) és f) pontja a következőképpen rendelkezik:

„A külföldi személy jogszerűen tartózkodik Hollandiában,

[…]

17

Az említett törvény 16. cikke (1) bekezdésének a) pontja kimondja:

„A határozott időre szóló rendes tartózkodási engedély kiadása iránti kérelem elutasítható, ha:

18

A 2000. évi rendelet 3.1. cikkének (1) bekezdése szerint tartózkodási engedély kiadása iránti kérelem benyújtása esetén a kitoloncolás nem hajtható végre, kivéve, ha azt a minisztérium a korábbi kérelemmel azonosnak minősíti.

19

E rendelet 3.71. cikke így rendelkezik:

„(1)   A 2000. évi törvény 14. cikke értelmében vett határozott időre szóló tartózkodási engedély kiadása iránti kérelmet el kell utasítani, ha a külföldi állampolgár nem rendelkezik érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel.

[…]

(4)   A miniszter eltekinthet az (1) bekezdés alkalmazásáról, ha úgy ítéli meg, hogy annak alkalmazása nyilvánvalóan súlyosan igazságtalan helyzetet eredményezne.”

20

Ideiglenes tartózkodási engedély hiányában a holland területre való beutazás és ott‑tartózkodás illegálisnak minősül. A külföldiekről szóló 2000. évi körlevél (Vreemdelingencirculaire 2000) szerint az ideiglenes tartózkodási engedélynek a Hollandiába történő beutazás előtti kérelmezésére irányuló kötelezettség oka annak lehetővé tétele a hatóságok számára, hogy ellenőrizni tudják, hogy a kérelmező külföldi állampolgár esetében teljesül‑e az ezen engedély kiadásához szükséges valamennyi beutazási követelmény, még a nemzeti területre való beutazást megelőzően.

21

Az 1995. szeptember 1‑jéig hatályos, a külföldi munkavállalók foglalkoztatásáról szóló törvény (Wet arbeid buitenlandse werknemers) szerint a munkáltatók nem adhattak munkát külföldieknek az illetékes miniszter engedélye nélkül, a munkavállalási engedélyt pedig a munkáltatónak és a külföldi személynek kellett kérelmeznie. E törvény és az annak alapján elfogadott rendelkezések alkalmazásában nem minősült külföldinek az a személy, aki jogszerűen tartózkodott Hollandiában, és aki a külföldiekről szóló törvénynek megfelelően a számára valamely holland állampolgárnál, Hollandia területén engedélyezett ott‑tartózkodásra tekintettel az illetékes miniszter által kiadott nyilatkozattal rendelkezett.

22

C. Demir 1973. szeptember 25‑én született török állampolgár. Első alkalommal 1990. október 1‑jén érkezett Hollandiába. Kitoloncolását követően visszatért e tagállamba, és 1992. november 4‑én tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be egy holland állampolgárnál Hollandiában való tartózkodás céljából.

23

Kérelmének és az azt követő jogorvoslati kérelmek elutasítása ellenére, C. Demir 1993. április 19‑én újabb kérelmet nyújtott be a tartózkodási engedély megszerzése iránt, holland állampolgár házastársánál Hollandiában való tartózkodás céljából. E kérelemnek helyt adtak, és részére az 1993. május 7‑től szeptember 19‑ig tartó időszakra tartózkodási engedélyt adtak, amelyet később 1995. július 18‑ig meghosszabbítottak.

24

Ebben az időszakban C. Demir több munkáltatónál is dolgozott, összesen tíz hónapot meghaladó ideig, azonban egyetlen munkáltatónál sem töltött munkavállalóként legalább egy évet.

25

Házastársától való különválását követően, C. Demir 1995 és 2002 között több tartózkodási engedély iránti kérelmet is benyújtott, különféle okokra való hivatkozással. E kérelmek közül egyiknek sem adtak helyt, és az elutasító határozatokkal szembeni jogorvoslati kérelmei sem vezettek eredményre.

26

2007. február 1‑jén C. Demir három évre szóló munkaszerződést kötött egy holland céggel. Ezen alkalmazásra való tekintettel, a Centrum voor Werk en Inkomen (foglalkoztatási központ), 2008. január 2‑i határozatával az említett munkáltató részére kiadott egy 2008. január 7‑től december 7‑ig tartó időszakra szóló munkavállalási engedélyt. Ezen engedély érvényességi idejét később nem hosszabbították meg.

27

2007. február 13‑án C. Demir rendes tartózkodási engedély iránti kérelmet nyújtott be, szakmai tevékenység munkaviszony keretében történő folytatása céljából. 2007. április 26‑i határozatával a Staatsecretaris elutasította a kérelmet, majd 2007. szeptember 10‑én megerősítette az elutasító határozatot.

28

A Staatsecretaris e határozatait az a tény indokolta, hogy C. Demir nem rendelkezett érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel, nem tartozott a tartózkodási engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége alól mentesített külföldiek kategóriájába, és nem felelt meg az 1/80 határozat 6. cikke (1) bekezdése első francia bekezdésében meghatározott feltételnek, azaz nem dolgozott munkavállalóként ugyanazon munkáltatónál egy éven át.

29

2008. június 16‑án a Rechtbank 's‑Gravenhage (hágai elsőfokú bíróság) helyben hagyta a Staatsecretaris határozatát és elutasította a C. Demir által benyújtott keresetet. E bíróság többek között úgy ítélte meg, hogy mivel ez utóbbi nem rendelkezett ideiglenes tartózkodási engedéllyel, ezért nem jogszerűen tartózkodott az ország területén, és így nem hivatkozhatott az 1/80 határozat 13. cikkében foglalt kedvezményre.

30

C. Demir fellebbezést nyújtott be az ítélettel szemben a kérdést előterjesztő bírósághoz.

31

E körülményekre tekintettel a Raad van State úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

32

Első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy az 1/80 határozat 13. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az e rendelkezésben foglalt „standstill” klauzula a valamely tagállam területére való első belépés engedélyezésére irányadó érdemi és/vagy eljárási feltételekre vonatkozik, akkor is, ha e feltételek célja egyúttal a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtását megelőző jogellenes beutazás és tartózkodás megakadályozása.

33

Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az említett cikkben szereplő „standstill” klauzula általános jelleggel tiltja minden olyan új belső intézkedés bevezetését, amelynek az lenne a célja vagy hatása, hogy a munkavállalók szabad mozgásának az ország területén történő, török állampolgár általi gyakorlását azon feltételeknél korlátozóbb feltételeknek vesse alá, mint amelyek az 1/80 határozatnak az érintett tagállam vonatkozásában történt hatálybalépése időpontjában irányadók voltak (lásd a C-242/06. sz. Sahin-ügyben 2009. szeptember 17-én hozott ítélet [EBHT 2009., I-8465. o.] 63. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).

34

Az is elismerésre került, hogy e rendelkezéssel ellentétes az 1/80 határozatnak az érintett tagállamban történő hatálybalépését követően a munkavállalók szabad mozgásának a gyakorlásával kapcsolatos minden új korlátozásnak az érintett tagállamok szabályozásában való bevezetése – beleértve az érdemi és/vagy eljárási feltételeket is – a tagállam területén az említett gazdasági szabadságokkal élni kívánó török állampolgároknak a szóban forgó tagállam területére való első belépésére vonatkozóan (lásd ebben az értelemben a C-92/07. sz., Bizottság kontra Hollandia ügyben 2010. április 29-én hozott ítélet [EBHT 2010., I-3683. o.] 49. pontját).

35

Ami az e határozat 13. cikke szerinti „jogszerű tartózkodás” fogalmát illeti, az ítélkezési gyakorlat értelmében ez azt jelenti, hogy a török munkavállalónak vagy családtagjának oly módon kell betartania a fogadó tagállam belépésre, tartózkodásra és – adott esetben – munkavállalásra vonatkozó szabályait, hogy az említett állam területén jogszerűen tartózkodónak minősüljön. E cikk előnyeit tehát a jogellenesen tartózkodó török állampolgárok nem élvezhetik (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott Sahin‑ügyben hozott ítélet 53. pontját).

36

Így tehát megállapításra került, hogy a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok jogosultak szigorúbb intézkedéseket bevezetni – még az említett határozat hatálybalépését követően is – az olyan török állampolgárok vonatkozásában, akiknek a helyzete nem jogszerű (a fent hivatkozott Abatay és társai ügyben hozott ítélet 85. pontja).

37

A kérdést előterjesztő bíróság arra szeretne választ kapni, hogy önmagában az a tény, hogy a valamely tagállam területére való belépés engedélyezésére irányadó érdemi és/vagy eljárási feltételnek főként az a célja, hogy megakadályozza a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtását megelőző jogellenes beutazást és tartózkodást, lehetővé teszi‑e az ugyanezen határozat 13. cikkében foglalt „standstill” klauzula alkalmazásának kizárását azzal az indokkal, hogy az olyan intézkedést képez, amely az előző pontban említett ítélkezési gyakorlat értelmében szigorítható.

38

Miként az a jelen ítélet 36. pontjából következik, az ilyen intézkedések elfogadásának előfeltétele az, hogy azok a török állampolgárok, akikre ezen intézkedések vonatkoznak, jogellenesen tartózkodjanak az országban, és így, bár ezek az intézkedések az említett jogellenesség hatásaira úgy is vonatkozhatnak, hogy közben nem kerülnek ki az 1/80 határozat 13. cikkében foglalt „standstill” klauzula hatálya alól, azoknak nem kell magát a jogellenességet definiálniuk.

39

Így tehát, amikor a fogadó tagállam valamely – ugyanezen határozatot követő – intézkedése a török állampolgárok jogszerű tartózkodására vonatkozó szempontok meghatározására irányul, az e török munkavállalóknak a területére történő belépésére, ott‑tartózkodására vagy adott esetben munkavállalására vonatkozó érdemi és/vagy eljárási feltételek elfogadása vagy módosítása révén, és amikor e feltételek a török munkavállalók szabad mozgáshoz való joga gyakorlásának újabb korlátozását képezik a 13. cikkben foglalt „standstill” klauzula értelmében, önmagában az a tény, hogy az intézkedésnek az a célja, hogy megakadályozza a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtását megelőző jogellenes beutazást és tartózkodást, nem teszi lehetővé e klauzula alkalmazásának kizárását.

40

Az ilyen korlátozás, amelynek az lenne a célja vagy a hatása, hogy a török állampolgárok számára a munkavállalók nemzeti területen való szabad mozgása jogának gyakorlását az 1/80 határozat hatálybalépésekor alkalmazandóknál szigorúbb feltételeknek veti alá, tilos, kivéve, ha az az e határozat 14. cikkében említett korlátozások körébe tartozik, vagy azt valamely közérdeken alapuló nyomós ok indokolja, azaz alkalmas a törvényes cél elérésének biztosítására, és nem lépi túl az annak eléréséhez szükséges mértéket.

41

E tekintetben, még ha a jogellenes beutazás és tartózkodás megakadályozásának célja közérdeken alapuló nyomós okot képez is, az is fontos, hogy a szóban forgó intézkedés alkalmas legyen e cél elérésének biztosítására, és ne lépje túl az eléréséhez szükséges mértéket.

42

Az előzőekre való tekintettel az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1/80 határozat 13. cikkét úgy kell értelmezni, hogy amikor a fogadó tagállam valamely intézkedése a török állampolgárok jogszerű tartózkodására vonatkozó szempontok meghatározására irányul, az ezen állampolgároknak a területére történő belépésére, tartózkodására vagy adott esetben munkavállalására vonatkozó érdemi és/vagy eljárási feltételek elfogadása vagy módosítása révén, és amikor e feltételek a török munkavállalók szabad mozgáshoz való joga gyakorlásának újabb korlátozását képezik az ezen cikkben foglalt „standstill” klauzula értelmében, önmagában az a tény, hogy az intézkedésnek az a célja, hogy megakadályozza a tartózkodási engedély iránti kérelem benyújtását megelőző jogellenes beutazást és tartózkodást, nem teszi lehetővé e klauzula alkalmazásának kizárását.

43

Második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy az 1/80 határozat 13. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy „jogszerű tartózkodásnak” minősül, ha az érintett személy olyan ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, amely csak a tartózkodási jogára vonatkozó végleges határozat meghozataláig érvényes.

44

E tekintetben, miként arra a jelen ítélet 35. pontjában emlékeztettünk, az 1/80 határozat 13. cikke értelmében vett „jogszerű tartózkodás” fogalma azt jelenti, hogy a török munkavállalónak vagy családtagjának oly módon kell betartania a fogadó tagállam belépésre, tartózkodásra és – adott esetben – munkavállalásra vonatkozó szabályait, hogy az említett állam területén jogszerűen tartózkodónak minősüljön.

45

A fogalmat a fent hivatkozott Abatay és társai ügyben hozott ítélet 84. pontjában a Bíróság részletesen kifejtette, az 1/80 határozat 6. cikkének (1) bekezdésben használt, ezzel rokon „szabályszerű munkaviszony” fogalmára való hivatkozással.

46

Így a Bíróság korábban már megállapította, hogy a „szabályszerű munkaviszony” stabil és nem bizonytalan helyzetet feltételez az említett tagállam munkaerőpiacán, és ennek megfelelően magában foglalja a nem vitatott, tartózkodáshoz való jogot (a C‑268/11. sz. Gülbahce‑ügyben 2012. november 8‑án hozott ítélet 39. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

47

Így a valamely török állampolgár által olyan ideiglenes tartózkodási engedély birtokában történő munkavégzés, amely csak a tartózkodási jogára vonatkozó végleges határozat meghozataláig érvényes, nem minősíthető „szabályszerűnek” (lásd ebben az értelemben a C-187/10. sz. Unal-ügyben 2011. szeptember 29-én hozott ítélet [EBHT 2011., I-9045. o.] 47. pontját).

48

Ebből következik, hogy az e határozat 13. cikke értelmében vett „jogszerű tartózkodás” fogalma olyan stabil és nem bizonytalan helyzetre vonatkozik a tagállam területén, amely azt feltételezi, hogy az érintett személy tartózkodási jogát nem vitatják. Így a török állampolgár azon tartózkodási vagy adott esetben munkavállalási időszakai, amelyek során csak addig érvényes ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, amíg meg nem hozzák a tartózkodási jogára vonatkozó végleges határozatot, nem tekinthetők az ezen cikk értelmében vett „jogszerű tartózkodás” körébe tartozóknak.

49

Ennélfogva a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az 1/80 határozat 13. cikkét úgy kell értelmezni, hogy nem minősül „jogszerű tartózkodásnak”, ha az érintett személy olyan ideiglenes tartózkodási engedéllyel rendelkezik, amely csak a tartózkodási jogára vonatkozó végleges határozat meghozataláig érvényes.

50

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott: