|
VÉLEMÉNY
|
|
Európai Gazdasági és Szociális Bizottság
|
|
Az európai integrált határigazgatásra vonatkozó többéves stratégiai szakpolitika
|
|
_____________
|
|
Az európai integrált határigazgatásra vonatkozó többéves stratégiai szakpolitika
[COM(2023) 146 final]
|
|
|
|
SOC/772
|
|
|
|
Előadó: Cristian PÎRVULESCU
|
|
Társelőadó: José Antonio MORENO DÍAZ
|
|
Felkérés:
|
az Európai Bizottság 2023. május 2-án kelt levele
|
|
Jogalap:
|
az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke
|
|
Illetékes szekció:
|
„Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció
|
|
Elfogadás a szekcióülésen:
|
2023. 09. 05.
|
|
A szavazás eredménye:
(mellette/ellene/tartózkodott)
|
79/0/7
|
|
Elfogadás a plenáris ülésen:
|
2023. 09. 20.
|
|
Plenáris ülésszak száma:
|
581.
|
|
A szavazás eredménye:
(mellette/ellene/tartózkodott)
|
179/4/6
|
1.Következtetések és ajánlások
1.1Az EGSZB üdvözli az Európai Unió integrált határigazgatási stratégiáját mint olyan irányítási eszközt, amely a koordináció és a tagállamok közös célkitűzéseinek javítására törekszik a külső határokkal kapcsolatban.
1.2Az EGSZB tudatában van annak, hogy a külső határok jobb igazgatása szempontjából fontos a közös stratégia, amely biztosítja az Európai Unió belső biztonságát és az ott lakók biztonságát, valamint az alapvető jogok védelmét és a személyek Unión belüli szabad mozgásához szükséges garanciákat.
1.3Az EGSZB üdvözli, hogy az európai integrált határigazgatási stratégia hangsúlyozza, hogy javítani kell a koordinációt az európai ügynökségek és eszközök, valamint a határigazgatási kérdésekkel foglalkozó tagállami ügynökségek és eszközök között, különös tekintettel az információcserére és egy olyan közös határőrizeti kultúra kialakítására, amely garantálja az emberi jogok védelmét és az alapvető biztosítékokat.
1.4Az EGSZB teljes mértékben támogatja az európai integrált határigazgatási stratégia stratégiai iránymutatását, amely kimondja, hogy a Frontexnek és a tagállamok illetékes hatóságainak valamennyi tevékenységükbe alapvető jogokra vonatkozó biztosítékokat kell beépíteniük. E stratégiai iránymutatás végrehajtása azonban – a maga összetettségében – elsősorban az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek Frontexen belüli jelenlétén és munkáján alapul. Az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot és az Ügynökséget, hogy vizsgálják felül az alapjogi stratégiát annak érdekében, hogy az kézzelfogható célkitűzéseket tartalmazzon az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek munkájával és hatásával kapcsolatban.
1.5Mivel a stratégia nem határozza meg a nemzeti határőrizeti intézmények kötelezettségvállalásait, az EGSZB azt ajánlja, hogy az Európai Bizottság használja fel az európai integrált határigazgatási keretet annak érdekében, hogy a határigazgatás területén minden tagállamtól megköveteljen egy olyan alapjogi tervet, amely tükrözi és kiegészíti a Frontex tevékenységére irányadó elemeket.
1.6Az EGSZB hangsúlyozza, hogy létre kell hozni egy valódi közös európai menekültügyi rendszert, amely hatékony, megbízható és biztonságos, valamint mind a 26 tagállam számára kötelező és közös rendszer, ugyanakkor megerősíti azt az álláspontját, hogy jogszerű, biztonságos és hatékony hozzáférési csatornákat kell biztosítani a munkavállalási célú bevándorláshoz. Az EGSZB megismétli továbbá, hogy egy kiegyensúlyozott migrációs politika elősegítése érdekében tényleges és reális legális és biztonságos migrációs útvonalakat kell biztosítani az EU-ba.
1.7Az EGSZB sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy az európai integrált határigazgatási stratégiában nem ismerik el és nem kezelik megfelelően a visszatoloncolás gyakorlatát. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy dolgozzon ki egyértelmű terveket e tekintetben, és ösztönözze a nemzeti határőrizeti intézményeket, hogy kerüljék ezeket az elfogadhatatlan gyakorlatokat.
1.8Bár hasznos az európai integrált határigazgatás kultúrájának előmozdítása, amelyet az jellemez, hogy megfelel az uniós és a nemzetközi jognak, beleértve a visszaküldés tilalmának elvét is, és teljeskörűen tiszteletben tartja az alapvető jogokat, az EGSZB rámutat arra, hogy az alapvető jogok tiszteletben tartása jogi kötelezettség valamennyi uniós és nemzeti intézmény számára, és ennek megfelelően kell azt kezelni.
1.9Az EGSZB ragaszkodik ahhoz, hogy az EU külpolitikája vagy együttműködési politikája semmilyen körülmények között sem függhet attól, hogy a származási országok együttműködnek-e a visszaküldési és visszafogadási eljárásokban.
1.10A jelenlegi visszaküldési rendszer – amelyben a Frontex által támogatott visszaküldések 80%‑áért mindössze öt tagállam felelős – azt mutatja, hogy ez nem csupán az intézményi kapacitások vagy a koordináció kérdése. E tekintetben az uniós országok eltérő földrajzi helyzettel, illetve különböző jogi keretekkel és gyakorlatokkal rendelkeznek, és stratégiai és politikai hiba lenne, ha az EU-t olyan szereplővé alakítanák át, amely a széles körű visszaküldést szorgalmazza.
1.11Az EGSZB arra bátorítja az EU valamennyi nemzeti kormányát, hogy dolgozzanak az EU egységének megerősítésén, mégpedig azáltal, hogy Bulgáriát és Romániát is bevonják a schengeni térségbe, ami segíti az európai polgárokat az Unión belüli szabad mozgásban, és megerősíti a határigazgatást azzal, hogy a két ország intézményei igazodnak annak célkitűzéseihez.
2.Általános megjegyzések
2.1A Frontex stratégiai kockázatelemzése szerint a külső határok igazgatását számos tendencia befolyásolja. A rövid távú geopolitikai kihívások mellett olyan kérdések is felmerülnek, mint a globális egyenlőtlenségek, az éghajlatváltozás, a népességnövekedés és az gyakori világjárványok lehetősége. Így például az Ukrajna elleni orosz agressziós háború újfent megerősítette, hogy Európa keleti határain ellenséges geopolitikai légkör uralkodik. Mindezek a kihívások jelentős hatást gyakorolnak a migráció és a visszaküldések kezelésére, valamint az EU külső határainak igazgatására.
2.2Az Európai Tanács 2023. február 9-i rendkívüli ülésén a migrációval kapcsolatos átfogó megközelítés részeként ismételten hangsúlyozták az Európai Unió külső határai hatékony ellenőrzésének fontosságát. E felkérésre válaszul az Európai Bizottság előterjesztette az európai integrált határigazgatásra vonatkozó többéves stratégiai szakpolitika létrehozásáról szóló közleményt, amely az első olyan többéves eszköz, amely közös keretet és iránymutatást vezet be az integrált európai határigazgatás hatékony végrehajtásához a 2023–2027-es időszakban.
2.3Az európai integrált határigazgatás az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozásáról szóló rendeleten alapul, célja pedig az, hogy irányítsa a határigazgatásért felelős tagállami nemzeti hatóságoknak és magának a Frontexnek a munkáját. Operatív szinten ez a stratégia a hatékony és eredményes európai integrált határigazgatás megvalósítása céljából közös keretbe foglalja a Frontexnél és a tagállamokban dolgozó több mint 120 000 határőr munkáját.
2.4A közös külső határok integrált igazgatásának végső célja az Európai Unió belső biztonságának javítása az alapvető jogok tiszteletben tartása és a személyek Unión belüli szabad mozgásához szükséges garanciák mellett. Konkrétabban az európai integrált határigazgatás céljai közé tartozik a szabályos határátlépés megkönnyítése és az európai visszaküldési politika hatékonyságának javítása; az uniós külső határok jogellenes átlépésének hatékony megelőzése; a határokon átnyúló bűncselekmények – például a migránscsempészés, az emberkereskedelem, a terrorizmus és a kábítószer-kereskedelem – megelőzése és felderítése; a harmadik országokkal folytatott hatékony együttműködés megvalósítása; valamint a nemzetközi védelemre szoruló személyek ellátásának biztosítása.
2.5Az európai integrált határigazgatás elveit az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló rendelet határozza meg, és azok magukban foglalják a határigazgatásért és visszaküldésért felelős tagállamok és a Frontex közötti megosztott felelősséget, amely kiterjed az együttműködésre és az információcserére is. Az európai integrált határigazgatás egy négylépcsős belépés-ellenőrzési modellen alapul, amely magában foglalja a harmadik országokban hozott intézkedéseket, a szomszédos harmadik országokkal végrehajtott intézkedéseket, a külső határokon végrehajtott határellenőrzési intézkedéseket, valamint a schengeni térségen belüli intézkedéseket és a visszaküldést. Hasonlóképpen az európai integrált határigazgatás átfogó és közel valós idejű helyzetismeretet követel meg annak érdekében, hogy időben lehessen reagálni, valamint folyamatos felkészültségre van szükség, hogy a szükséges és megfelelő eszközökkel reagáljanak a felmerülő fenyegetésekre. Az európai integrált határigazgatás megköveteli a nagy fokú szakosodást és a professzionalizmust is, hogy egy közös határőrizeti kultúrát alakítsanak ki, amely képzésen alapul, valamint etikai értékekkel és feddhetetlenséggel párosul.
2.6Az európai integrált határigazgatás ötéves munkatervének célja, hogy stratégiai választ adjon az azonosított kihívásokra, biztosítva az Európai Unió külső határainak hatékony igazgatását azáltal, hogy szinergiákat hoz létre az Európai Unió és a nemzeti kormányok között.
3.Részletes megjegyzések
3.1Az EGSZB elismeri az európai határőrség fontosságát és üdvözli az Európai Unió integrált határigazgatási stratégiáját mint olyan irányítási eszközt, amely a koordináció és a tagállamok közös célkitűzéseinek javítására törekszik a külső határokkal kapcsolatban.
3.2Az EGSZB tudatában van annak, hogy a külső határok jobb igazgatása szempontjából fontos a közös stratégia, amely biztosítja az Európai Unió belső biztonságát és az ott lakók biztonságát, valamint az alapvető jogok védelmét és a személyek Unión belüli szabad mozgásához szükséges garanciákat.
3.3Az EGSZB üdvözli, hogy az európai integrált határigazgatási stratégia hangsúlyozza, hogy javítani kell a koordinációt az európai ügynökségek és eszközök, valamint a határigazgatási kérdésekkel foglalkozó tagállami ügynökségek és eszközök között, különös tekintettel az információcserére és egy olyan közös határőrizeti kultúra kialakítására, amely garantálja az emberi jogok védelmét és az alapvető biztosítékokat.
3.4Az EGSZB úgy véli, hogy a tagállamok intézményeivel és tisztviselőivel folytatott együttműködés kulcsfontosságú a stratégia sikere szempontjából. Bár az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökségnek (Frontex) megvannak a saját működési problémái, gyorsabbnak tűnik a kapacitások fejlesztésében, a személyzet képzésében és ellenőrzésében, valamint a munkafolyamatok javításában. A felelősségi körök és az erőforrások nagy részét birtokló nemzeti határőrizeti intézményeket – amelyek szervezeti kultúrája kevésbé teszi lehetővé a reformokat és az együttműködést – arra kell ösztönözni, hogy alkalmazkodjanak a közös határigazgatással kapcsolatos kihívásokhoz.
3.5Az EGSZB teljes mértékben támogatja az európai integrált határigazgatás stratégiai iránymutatását, amely kimondja, hogy a Frontexnek és a tagállamok illetékes hatóságainak valamennyi tevékenységükbe alapjogi biztosítékokat kell beágyazniuk, beleértve az operatív tevékenységeket, az elemzést és a kockázatértékelést, a tervezési tevékenységeket, a visszaküldési tevékenységeket, a képzéseket és a fejlesztést, valamint a külső partnerekkel való szerepvállalást és együttműködést.
3.6E stratégiai iránymutatás végrehajtása azonban – a maga összetettségében – elsősorban az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek Frontexen belüli jelenlétén és az alapjogi tisztviselő vezetésével végzett munkáján alapul. Ahhoz, hogy tényleges hatást lehessen kifejteni, az alapjogok tiszteletben tartásának felügyeletéhez megfelelő számú személyzetre van szükség, és ezeknek a munkatársaknak jól képzettnek és önállónak kell lenniük, és minden releváns helyszínen, így a határokon is jelen kell lenniük. Az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot és az Ügynökséget, hogy vizsgálják felül az alapjogi stratégiát annak érdekében, hogy az kézzelfogható célkitűzéseket tartalmazzon az alapjogok tiszteletben tartását felügyelő személyek munkájával és hatásával kapcsolatban.
3.7E tekintetben a stratégia nem határozza meg a nemzeti határőrizeti intézmények kötelezettségvállalásait, ami súlyos negatív következményekkel jár. Ezen a szinten az alapjogi biztosítékokat, eljárásokat, felelősségi köröket és kapacitásokat csak korlátozottan jelölték meg. Az EGSZB azt ajánlja, hogy az Európai Bizottság használja fel az európai integrált határigazgatási keretet annak érdekében, hogy a határigazgatás területén minden tagállamtól megköveteljen egy olyan alapjogi tervet, amely tükrözi és kiegészíti a Frontex tevékenységére irányadó elemeket.
3.8Az EGSZB sajnálja, hogy az európai integrált határigazgatási stratégia megerősíti azt a narratívát, amely úgy állítja be, hogy a bevándorlás és a menekültügy potenciális kockázatot jelent az Európai Unió számára. Teljes mértékben elfogadhatatlan, hogy az illegális bevándorlásra az emberkereskedelemmel, a fegyverkereskedelemmel vagy a terrorizmussal azonos szintű fenyegetésként tekintenek, ami torzítja és megfertőzi az EU területére szabálytalanul belépni kívánó, adott esetben nemzetközi védelemre szoruló személyekre adandó válaszokat.
3.9Az EGSZB ragaszkodik ahhoz, hogy létre kell hozni egy valódi közös európai menekültügyi rendszert, amely hatékony, megbízható és biztonságos, valamint mind a 26 tagállam számára kötelező és közös rendszer, ugyanakkor megerősíti azt az álláspontját, hogy jogszerű, biztonságos és hatékony hozzáférési csatornákat kell biztosítani a munkavállalási célú bevándorláshoz. Amíg továbbra is ragaszkodunk az „erődként szolgáló Európa” hamis elképzeléséhez, addig a migrációs áramlások olyan belépési formákat fognak keresni, amelyek sajnos sok esetben nem lesznek jogszerűek.
3.10Az EGSZB reméli, hogy az Európai Unió Tanácsa, a Tanács elnöksége és az Európai Parlament között az új migrációs és menekültügyi paktum végrehajtásáról folyó intézményközi tárgyalások során több eljárási biztosítékot fognak nyújtani a határon folytatott eljárásban részt vevő személyek számára. Az Európai Unió Tanácsa által a közelmúltban elfogadott álláspont a helyes irányba tett lépésekre tett javaslatot, például a menedékkérők számára biztosítsanak tolmácsolási szolgáltatásokat, illetve a menedékkérők legyenek jogosultak jogi segítségnyújtásra és képviseletre. A határon folytatott eljárás mégis jelentős kockázatot hordoz az alapvető jogok védelme szempontjából a bizonytalanságok miatt, valamint abból adódóan, hogy sürgősen le kell rövidíteni az eljárások időtartamát, valamint biztosítani kell a védelemhez és a támogatáshoz való hatékony hozzáférést.
3.11Az EGSZB sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy az európai integrált határigazgatási stratégiában nem ismerik el és nem kezelik megfelelően a visszatoloncolás gyakorlatát. A stratégiák és szabályozások mindaddig elveszítik értéküket, amíg emberek sérülnek meg és néha meghalnak, mert egyes határőrök esetenként nem látják el megfelelően a feladataikat. Az EGSZB arra kéri az Európai Bizottságot, hogy dolgozzon ki egyértelmű terveket e tekintetben, és kérje a nemzeti határőrizeti intézményeket, hogy kerüljék ezeket az elfogadhatatlan gyakorlatokat.
3.12A nemzeti határőrök és más bűnüldözési személyzet munkáját egyértelmű szabályoknak és eljárásoknak kell vezérelniük az emberekkel való bánásmóddal kapcsolatban, különös tekintettel azokra, akik közvetlen kockázatnak vannak kitéve. Kodifikálni kell a szabályokat és az eljárásokat, nemzeti intézményeknek, uniós szerveknek és civil társadalmi szervezeteknek pedig átlátható módon nyomon kell követniük a személyzet magatartását.
3.13Az EGSZB problematikusnak tartja, hogy közleményében az Európai Bizottság egy olyan európai integrált határigazgatási kultúra részeként képzeli el az alapvető jogok Frontex és tagállamok által ellátott védelmét, „amelyet az uniós és a nemzetközi jognak való megfelelés – a visszaküldés tilalmára vonatkozó elv érvényesülését is beleértve – és az alapvető jogok maradéktalan tiszteletben tartása fémjelez”. Ezt a kultúrát ösztönözni kell, azonban az alapvető jogok tiszteletben tartása valamennyi uniós és nemzeti intézmény jogi kötelezettsége, és ennek megfelelően kell kezelni.
3.14Az EGSZB tisztában van azzal, hogy a legtöbb tagállamban nehézségekbe ütközik a hatékony visszaküldés, és az Európai Bizottság egy közös és hatékony európai visszaküldési rendszer felé kíván elmozdulni. Minden esetben biztosítani kell azonban a visszaküldendő személyek alapvető jogait, különösen a visszaküldés tilalmának elvére, kimondva, hogy senkit sem szabad olyan területek határaira visszaküldeni, ahol etnikai hovatartozása, vallása, nemzetisége, bizonyos társadalmi csoporthoz való tartozása vagy politikai véleménye miatt veszélyben van az élete vagy a szabadsága. .
3.15Mindazonáltal az EGSZB rá kíván mutatni arra, hogy a visszaküldések többsége nem működik megfelelően, mivel a származási országok nem vállalnak szerepet és nem vesznek részt benne, valamint azért, mert fennáll annak a kockázata, hogy az uniós migrációs politikát a harmadik országok akaratára (és az általuk követelt ösztönzőkre) alapozzák. Az EGSZB ragaszkodik ahhoz, hogy az EU külpolitikája vagy együttműködési politikája semmilyen körülmények között sem függhet attól, hogy a származási országok együttműködnek-e a visszaküldési és visszafogadási eljárásokban: éppen ellenkezőleg, az uniós politikának a harmadik országokkal folytatott együttműködés kiindulási alapjaként meg kell követelnie az emberi jogok és a jogállamiság tiszteletben tartását.
3.16A jelenlegi visszaküldési rendszer – amelyben a Frontex által támogatott visszaküldések 80%-áért mindössze öt tagállam felelős – azt mutatja, hogy ez nem csupán az intézményi kapacitások vagy a koordináció kérdése. E tekintetben az uniós országok eltérő földrajzi helyzettel, illetve különböző jogi keretekkel és gyakorlatokkal rendelkeznek, és stratégiai és politikai hiba lenne, ha az EU-t olyan szereplővé alakítanák át, amely a széles körű visszaküldést szorgalmazza.
3.17Az EGSZB rámutat arra, hogy az olyan kifejezések használata, mint az „eszközként való felhasználás” ahhoz vezethet, hogy a migrációs áramlásokat – különösen a nemzetközi védelemre szoruló személyek érkezését – bűncselekménnyé nyilvánítják. Az EGSZB továbbá úgy véli, hogy a „bevándorlás eszközként való felhasználásának” fogalmát politikai ürügyként is felhasználták, hogy súlyos humanitárius helyzetekben elfedjék az emberi jogok tiszteletben tartásával kapcsolatos obstrukciós álláspontokat.
3.18Még ha vannak is olyan esetek, amikor az EU külső határán állami támogatással eszközként használják fel a migránsokat (amit egyébként az EGSZB mélyen elítél), a válasznak az uniós és a nemzetközi jog legmagasabb szintű normáin kell alapulnia, és biztosítania kell a személyek jogainak teljes körű és azonnali elismerését.
3.19Az EGSZB üdvözli, hogy elismerték, hogy az emberi jogok védelmével és a nemzetközi kötelezettségek teljesítésével kapcsolatban feszült helyzet alakult ki a világban, és hogy az EU elkötelezett ezek védelme mellett. Rámutat, hogy tiszteletben kell tartani a menekültekre vonatkozó meglévő nemzetközi keretet, továbbá a menedékjog védelme döntő fontosságú, és különleges védelmet igényel az EU külső határain.
3.20Az EGSZB hangsúlyozza, hogy a harmadik országoknak nyújtott támogatás, különösen a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz (Globális Európa) (NDICI – Globális Európa) és az Előcsatlakozási Támogatási Eszköz (IPA III) keretében nyújtott támogatás nem vonhat el forrásokat a kiemelt fejlesztési céloktól, és nem csoportosíthatja át azokat a migráció ellenőrzésére.
3.21Az EGSZB úgy véli, hogy az európai integrált határigazgatás elemeinek kidolgozásában jelentős egyensúlyhiány tapasztalható, mivel a határellenőrzéssel vagy a visszaküldéssel kapcsolatos kérdésekre részletes figyelmet fordítanak, az olyan kérdésekre viszont, mint az alapvető jogok védelme vagy az ezen a területen dolgozók képzése, nem fordítanak kellő figyelmet.
3.22Az EGSZB a közelmúltban tapasztalt túlkapásokra és jogsértésekre tekintettel sajnálja, hogy nem dolgoznak ki több eszközt a külső határok védelmével kapcsolatos feladatokban részt vevők intézkedéseinek értékelésére és nyomon követésére.
3.23Az EGSZB elengedhetetlennek tartja, hogy előrelépés történjen az Európai Unió intézményei és ügynökségei, valamint a határellenőrzési kérdésekkel foglalkozó tagállamok közötti koordináció és információcsere terén, és ezzel összefüggésben tisztában van az új technológiák értékével. Hangsúlyozza, hogy mindig biztosítani kell az adatok védelmét és cseréjét (VIS rendszer), különösen a kiszolgáltatott személyek esetében.
3.24Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság arra irányuló kötelezettségvállalását, hogy négy év múlva értékeli az európai integrált határigazgatás fejlődését, de úgy véli, hogy a mellékelt javaslat nem tartalmaz a stratégiai irányvonalakon és a politikai prioritásokon túlmutató konkrét intézkedéseket.
3.25Az EGSZB arra bátorítja az EU valamennyi nemzeti kormányát, hogy dolgozzanak az EU egységének megerősítésén, mégpedig azáltal, hogy Bulgáriát és Romániát is bevonják a schengeni térségbe, ami segíti az európai polgárokat az Unión belüli szabad mozgásban, és megerősíti a határigazgatást azzal, hogy a két ország intézményei igazodnak annak célkitűzéseihez.
Kelt Brüsszelben, 2023. szeptember 20-án.
Oliver Röpke
az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke