SOC/739
A szankciók megsértése/uniós bűncselekmények
VÉLEMÉNY
„Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció
A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak –
A korlátozó intézkedésekre vonatkozó uniós jog megsértése esetén alkalmazandó büntetőjogi szankciókról szóló irányelv felé, 2022. május 25.
COM(2022) 249 final
Javaslat tanácsi határozatra az uniós korlátozó intézkedések megsértésének az Európai Unió működéséről szóló szerződés 83. cikke (1) bekezdésében meghatározott bűncselekményi területek közé történő felvételéről, 2022. május 25.
COM(2022) 247 final
Javaslat európai parlamenti és tanácsi irányelvre az uniós korlátozó intézkedések megsértése bűncselekményi tényállásainak és szankcióinak meghatározásáról
COM/2022/684 final
Előadó: José Antonio MORENO DÍAZ
|
Felkérés:
|
Európai Bizottság: 2022. 07. 26.
|
|
Jogalap:
|
az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke
|
|
|
|
|
Illetékes szekció:
|
„Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció
|
|
Elfogadás a szekcióülésen:
|
2023. 03. 08.
|
|
A szavazás eredménye:
(mellette/ellene/tartózkodott)
|
71/0/2
|
|
Elfogadás a plenáris ülésen:
|
ÉÉÉÉ/HH/NN
|
|
Plenáris ülésszak száma:
|
xx.
|
|
A szavazás eredménye:
(mellette/ellene/tartózkodott)
|
…/…/…
|
1.Következtetések és ajánlások
1.1Az EGSZB üdvözli azt a döntést, hogy a szankciók megsértését felveszik az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdésében felsorolt bűncselekmények közé, valamint üdvözli azt az irányelvjavaslatot is, amelynek célja, hogy közelítse egymáshoz a szankciók megsértésére vonatkozó nemzeti jogszabályokban foglalt tényállásokat és büntetési minimumokat.
1.2Az EGSZB azonban sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a sürgősségi eljárás megindítása miatt a fent említett határozat nem képezte teljes körű demokratikus tanácskozás tárgyát az Európai Parlament Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottságában. Hasonlóképpen az EGSZB továbbra is aggályosnak tartja, hogy az Európai Bizottság az irányelvjavaslat előterjesztése előtt nem végzett hatásvizsgálatot. Ezenkívül az EGSZB sajnálja, hogy a szankciók megsértése bűncselekményi tényállásainak és az esetükben alkalmazandó büntetéseknek a meghatározásáról szóló irányelvre irányuló európai bizottsági javaslat nem említi meg az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot a megkérdezett érdekelt felek között.
1.3Az EGSZB arra ösztönzi az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát, hogy az irányelv kidolgozása során bővítsék ki a humanitárius segítségnyújtásra vonatkozó mentességet, mentesítve a humanitárius ügynökségeket és személyzetüket a büntetőjogi felelősség alól, összhangba hozva ezt a rendelkezést a jelenlegi nemzetközi gyakorlattal, és mindeközben biztosítsanak megfelelő mechanizmusokat a bűnözési vagy politikai célú visszaélések megelőzésére.
1.4Az EGSZB támogatja, hogy biztosítsanak megfelelő garanciákat és védelmet a visszaélést bejelentő személyek és azon újságírók számára, akik nyilvánosságra hozzák a szankciók kijátszására irányuló kísérleteket, akikre a fent említett mentességnek ki kell terjednie.
1.5Az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát, hogy biztosítsák, hogy a magánszektor és a civil társadalmi szervezetek megfelelő tájékoztatást és proaktív támogatást kapjanak az új jogszabályokhoz való alkalmazkodáshoz és az új követelményeknek való megfeleléshez.
1.6Az EGSZB arra ösztönzi az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát, hogy a jogszabályok harmonizációjának előmozdításán túl biztosítsák, hogy a tagállamok rendelkezzenek a szankciók megsértésének felderítéséhez, büntetőeljárás alá vonásához és szankcionálásához szükséges megfelelő adminisztratív kapacitásokkal, elegendő forrással és képzett személyzettel. Ezt támogatni lehetne a felderítés és a büntetőeljárások terén meglévő bevált gyakorlatok tagállamok közötti megosztása formájában történő együttműködéssel.
1.7Az EGSZB üdvözli, hogy az irányelvjavaslat kitart a visszaható hatály tilalma elvének tiszteletben tartása mellett, továbbá hangsúlyozza, hogy garantálni kell a terheltek jogszerű eljáráshoz való jogát és az őket megillető egyéb emberi jogi biztosítékokat.
1.8Az EGSZB továbbra is aggályosnak tartja, hogy egyes, igen súlyos mindennapos bűncselekmények, mint a nemi alapú erőszak és a gyűlölet-bűncselekmények, továbbra sem tartoznak az EUMSZ 83. cikke (1) bekezdésének hatálya alá mint „uniós dimenziójú bűncselekmények”, és hangsúlyozza, hogy a geopolitikai szempontból fontos ügyeknek nem szabad elsőbbséget élvezniük polgáraink védelmével és jóllétével szemben.
2.Háttér
2.1A külpolitikai szankciókat (vagy az uniós szakzsargon szerint a korlátozó intézkedéseket) az Európai Unió Tanácsa a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) keretében fogadja el, és azok kötelező erejű, valamennyi uniós tagállamban közvetlen hatállyal bíró jogszabályok formáját öltik.
2.2A szankciókról szóló jogszabályokkal ellentétben, melyeket központilag fogadnak el és az egész Unióban alkalmazni kell, a szankciók végrehajtása és érvényesítése decentralizált: annak nyomon követése, hogy a vállalkozások és a polgárok betartják-e a tilalmakat, az eltérések engedélyezése, a jogsértésekkel kapcsolatos szankciók megállapítása, valamint a jogsértések kivizsgálása és büntetőeljárás alá vonása a tagállami hatóságok feladata. Ez minden szankcióra vonatkozik, kivéve a beutazási tilalmakat, amelyeket közvetlenül az állami hatóságok kezelnek.
2.3Az uniós szankciók végrehajtási rendszerének decentralizált jellege széttagoltságot eredményez
: a nemzeti jogszabályok eltérnek a szankciók megsértésének meghatározása és alkalmazási köre, valamint az általuk kiszabható büntetések tekintetében. A vizsgálathoz szükséges adminisztratív kapacitások sem egyformák. Ezenkívül az egyes nemzeti hatóságok tág mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak eldöntésében, hogy humanitárius okokból engedélyeznek-e eltérést, vagy sem.
2.4A kutatások megerősítették, hogy a szankciók végrehajtása és érvényesítése terén jelentős eltérések vannak az egyes uniós tagállamok között
. A népirtás, az emberiesség elleni bűncselekmények és a háborús bűncselekmények nyomozásával és a felelős személyek büntetőeljárás alá vonásával foglalkozó európai hálózat (a továbbiakban: Népirtás elleni hálózat) közelmúltban készült tanulmánya a szankciók megsértése miatt kiszabott büntetések terén jelentős eltérésekre világított rá az uniós tagállamok között
.
2.5Az Európai Bizottság e tekintetben bizonyos felügyeleti hatáskörökkel rendelkezik: biztosítja, hogy minden tagállam eleget tegyen a szankciókra vonatkozó uniós rendeletből eredő kötelezettségeinek, például megfelelő büntetéseket alkalmazzon. Az uniós kormányzás más területeihez hasonlóan az Európai Bizottság e területen is jogosult kötelezettségszegési eljárást indítani bármely olyan tagállammal szemben, amely nem tesz eleget e kötelezettségeknek, habár eddig még nem került sor ilyen intézkedésre. Az Európai Bizottság a szankciók végrehajtásához segítségképpen iránymutatást is kiad, például az eltérések engedélyezésével kapcsolatban.
2.6Jóllehet a rendszer nyilvánvalóan magában hordozza a széttagoltság lehetőségét, az Európai Bizottság csak a közelmúltban kezdett lépéseket tenni
az uniós szankciók végrehajtásának és érvényesítésének javítása érdekében. Bár az Európai Bizottság már a 2022 februárjában Ukrajna ellen indított orosz inváziót megelőzően újrakezdte az ezzel kapcsolatos tevékenységeit, a háború által kiváltott szankcióhullám új lendületet adott annak, hogy megerősítsék a szankciók végrehajtását és érvényesítését.
2.7Az (EU) 2022/2332 tanácsi határozat az uniós szankciók megsértését olyan bűncselekményi területnek minősíti, amely megfelel az Európai Unió működéséről szóló szerződés 83. cikkének (1) bekezdésében meghatározott feltételeknek (ezek az ún. „uniós dimenziójú bűncselekmények”), és ezáltal lehetővé teszi az Európai Bizottság számára, hogy a bűncselekményi tényállások és szankciók tagállami meghatározásának közelítésére irányuló jogalkotási javaslatot terjesszen elő.
2.8Ezt a javaslatot az indokolja, hogy a szankciók megsértése hozzájárulhat a békét és biztonságot, valamint a jogállamiságot, a demokráciát és az emberi jogokat fenyegető veszélyek állandósulásához a harmadik országokban, és gyakran határon átnyúló dimenzióval rendelkezik. Konkrétan le van fektetve, hogy a szankciók megsértése esetén „a bűnözés különösen súlyos területéről van szó, mivel a korlátozó intézkedések megsértése állandósíthatja a nemzetközi békét és biztonságot fenyegető veszélyeket, alááshatja a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok megszilárdítását és támogatását, továbbá jelentős gazdasági, társadalmi és környezeti károkat okozhat”. A jelenlegi helyzet lehetővé teszi a szabályok kijátszását fontolgató magánszemélyek és vállalatok számára, hogy „felmérjék a legkedvezőbb lehetőségeket”, miközben megakadályozza, hogy egyenlő versenyfeltételeket lehessen teremteni az uniós gazdasági szereplők számára.
2.9Az Európai Unió Tanácsa 2022. június 30-án megállapodott a szövegről, és felkérte az Európai Parlamentet, hogy adja hozzájárulását a tanácsihatározat-tervezethez, amely az uniós korlátozó intézkedések megsértését felveszi az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdésében meghatározott bűncselekményi területek közé. Az Európai Parlament 2022. július 7-én sürgősségi eljárásban hozzájárulását adta. A határozatot 2022. november 28-án fogadták el.
2.10Az Európai Bizottság 2022. december 2-án irányelvtervezetet terjesztett elő, melyben javasolja a szankciók megsértése bűncselekményi tényállásainak, valamint az esetükben alkalmazandó büntetéseknek a meghatározására vonatkozó minimumszabályok megállapítását.
3.Általános megjegyzések
3.1A szankciók megsértésének az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése szerinti bűncselekményi területek közé való felvétele pozitív fejlemény, amely Unió-szerte elősegíti a szankciósértések és az ezekhez kapcsolódó büntetések besorolásának harmonizálását, valamint a szankciók végrehajtásának és érvényesítésének javítását.
3.2Az EGSZB arra ösztönzi az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és az Európai Unió Tanácsát, hogy az itt tárgyalt irányelvre, illetve a szankciók megsértése bűncselekményi tényállásainak, valamint az esetükben alkalmazandó büntetéseknek a meghatározására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló egyéb másodlagos anyagi jogi jogszabályra irányuló javaslattételkor és azok elfogadásakor vegyék figyelembe a következő szakaszban megfogalmazott aggályokat.
4.Részletes megjegyzések
4.1Az Európai Parlament sürgősségi eljárás keretében adta hozzájárulását a tanácsi határozatra irányuló tervezethez. Ez azt jelenti, hogy az Európai Parlament anélkül adta hozzájárulását, hogy az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság (LIBE) előzetesen megvitatta volna a kérdést. A javaslat elfogadása mögött meghúzódó erős geopolitikai kényszer nem csorbíthatja azt, hogy a jogalkotási javaslatokat megfelelő demokratikus ellenőrzésnek kell alávetni. Fenn kell tartani a demokratikus elszámoltathatósági normákat. Az EGSZB ismételten hangsúlyozza annak fontosságát, hogy az Európai Parlament megfelelően ellenőrizze a szankciók megsértése bűncselekményi tényállásainak, valamint az esetükben alkalmazandó büntetéseknek a meghatározására vonatkozó minimumszabályok megállapításáról szóló irányelvre irányuló, itt tárgyalt javaslatot.
4.2Hasonlóképpen az irányelvjavaslat megemlíti, hogy az Európai Bizottság nem végzett hatásvizsgálatot, miközben rámutat, hogy „az uniós korlátozó intézkedések megsértésében részt vevő természetes és jogi személyek felelősségre vonása nem várathat magára”. Bár az EGSZB elismeri, hogy helyénvaló felgyorsítani az uniós szankciók megsértése esetén alkalmazandó büntetőjogi szankciókról szóló irányelv elfogadását, véleménye szerint a tényállások és a büntetések összehangolásának viszonylagos sürgőssége nem indokolja az irányelv előkészítése során elvégzendő hatásvizsgálat elhagyását. Annál is inkább, mivel a szankciók megsértésében érintett természetes és jogi személyek a hatályos nemzeti jogszabályok értelmében már felelősségre vonhatók, azaz ha az irányelvet később fogadják is el, a jogsértések akkor sem maradnak büntetlenül. Ezért az EGSZB támogatja egy szabályszerű hatásvizsgálat elvégzését, az irányelv elfogadását követően pedig támogatja annak gyors bevezetését.
4.3Bár az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság által az érdekelt felek széles körével folytatott átfogó konzultációt, sajnálja, hogy a szankciók megsértése bűncselekményi tényállásainak és az esetükben alkalmazandó büntetéseknek a meghatározásáról szóló irányelvre irányuló európai bizottsági javaslat nem említi meg az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságot az érdekelt felek között.
4.4Amellett, hogy figyelmet fordítanak a szankciók megsértésének felderítésére, büntetőeljárás alá vonására és szankcionálására, hasonló erőfeszítést kellene tenni annak érdekében, hogy a szankciók végrehajtása során iránymutatást nyújtsanak a gazdasági szereplők és a civil társadalmi szereplők számára. A szankciók nem megfelelő végrehajtása gyakran abból ered, hogy a magánszektorbeli érdekelt felek nincsenek tisztában a szankciókkal, jóllehet a nemzeti ügynökségek igyekeznek tájékoztatni őket. Szem előtt kell tartani, hogy az uniós gazdasági szereplők zöme kis- és középvállalkozás (kkv), amelyek gyakran nem ismerik a szankciókról szóló jogszabályokból eredő kötelezettségeket, mivel a korábbi szankcionálási gyakorlatban ritkán voltak gazdasági intézkedések. Az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottság igyekszik javítani a gazdasági szereplőknek nyújtott támogatást, és ösztönözzük ennek folytatását.
4.5Megfelelő rendelkezéseket kell hozni a szankciók hatálya alá tartozó joghatóságokban végzett humanitárius tevékenységek védelmére. A szankciók esetleges megsértéséért való felelősség továbbra is aggodalmat kelt a súlyosan szankcionált joghatóságokban segítséget nyújtó humanitárius szereplőkben. E szereplők következetesen felhívják a figyelmet arra, hogy nehéz garantálni, hogy a műveleteik során nem vétenek a szankciókat megállapító jogszabályok ellen, valamint arra, hogy negatív következményekkel jár, ha a hadviselő felek összekapcsolják őket a nyugati szankciókkal. Az ENSZ Biztonsági Tanácsa a közelmúltban, 2022 decemberében elfogadta a 2664. sz. határozatot, amely a humanitárius szervezetek számára pénzeszközök és szolgáltatások nyújtását lehetővé tevő általános mentességet tartalmaz. Az Egyesült Államok hatóságai ezt gyorsan végrehajtották, így az uniós jogszabályokban még fennmaradó, csupán szűk humanitárius mozgásteret biztosító feltételek immár kivételesnek számítanak, és reflektorfénybe kerülnek. Annak biztosítása érdekében, hogy a büntetési keret ne akadályozza a humanitárius fellépést, ki kell bővíteni a javasolt irányelv megfogalmazását. Jelenleg csak „a humanitárius segélyeknek a rászoruló személyekhez történő eljuttatását” zárja ki a bűncselekménnyé nyilvánítás köréből. Az EGSZB támogatja egy szélesebb körű humanitárius mentesség elfogadását, amely a pártatlan humanitárius szervezetek teljes személyzetét mentesíti az uniós szankciórendszerek szerinti büntetőjogi felelősség alól. Egy ilyen rendelkezés biztosítaná, hogy az uniós szankciók jogi kerete megfeleljen a nemzetközi humanitárius jognak. Ugyanakkor rendelkezéseket kell hozni az esetleges bűnözési vagy politikai célú visszaélések megelőzésére. A humanitárius szereplők védelmét ki kell terjeszteni az oknyomozó újságírókra is.
4.6Az EGSZB arra ösztönzi az Európai Bizottságot, hogy ne csupán a jogszabályok elfogadása tekintetében kövesse nyomon az irányelv végrehajtását, hanem fordítson figyelmet arra is, hogy elegendő adminisztratív, pénzügyi, technológiai és emberi erőforrást, valamint megfelelő képzést kell biztosítani annak érdekében, hogy a nemzeti közigazgatási, igazságügyi és bűnüldöző hatóságok érvényt szerezhessenek az új jogszabály tartalmának. Megfelelő felszerelés, személyzet és pénzügyi források hiányában a jogszabályok harmonizálása önmagában valószínűleg kudarcra ítéli a szankciók megsértésének felderítésére, büntetőeljárás alá vonására és szankcionálására irányuló küldetést. Az EGSZB emellett arra ösztönzi az Európai Bizottságot, hogy határozza meg a nyomon követés során alkalmazandó kritériumokat, hogy némi iránymutatást nyújtson az érdekelt feleknek.
4.7Ha a büntetőjogi felelősséget megállapító ítéletek lehetővé teszik vagyoni eszközök elkobzását, a bevételek jelentős részét az áldozatok kártalanítására – az Ukrajna elleni háború miatt orosz célpontok ellen jelenleg hatályban lévő szankciók esetében a háború utáni ukrajnai újjáépítési erőfeszítésekre – kell fordítani. A vagyonvisszaszerzésről és -elkobzásról szóló európai bizottsági irányelvjavaslatról kidolgozott véleményével
összhangban az EGSZB támogatja ezt a kérést. Továbbá arra ösztönzi az Európai Bizottságot, hogy működjön együtt az érintett civil társadalmi szervezetekkel az áldozatok fogalmának meghatározásában és olyan mechanizmusok kialakításában, amelyek révén a szankciók kijátszásából származó bevételek eljuttathatók az áldozatokhoz vagy olyan társadalmi beruházási törekvésekhez, amelyek közvetlenül az áldozatok javát szolgálják. Az elszámoltathatóság érdekében az EGSZB támogatja a fokozott átláthatóságot az elkobzott vagyontárgyakra és későbbi rendeltetésükre vonatkozó adatok nyilvánosságra hozatala formájában.
4.8A javasolt irányelvnek a visszaélést bejelentő személyek és a szankciók kijátszására irányuló gyakorlatokat felfedő oknyomozó újságírók védelmére vonatkozóan is megfelelő rendelkezéseket kell tartalmaznia. A „korai előrejelző” mechanizmusként betöltött kulcsszerepük védelmet érdemel. E tekintetben az EGSZB támogatja az Európai Bizottság arra irányuló javaslatát, hogy az (EU) 2019/1937 irányelv által biztosított védelmet terjesszék ki az uniós korlátozó intézkedések megsértésének bejelentésére és az ilyen jogsértéseket bejelentő személyekre is.
4.9Amint azt az irányelv jelenlegi szövege is jelzi, a „nulla poena sine lege” elvvel összhangban rendelkezéseket kell hozni a büntetőjogi szankciók visszaható hatályának tilalmára vonatkozó elv fenntartására. Az EGSZB hangsúlyozza, hogy garantálni kell a terheltek jogszerű eljáráshoz való jogát és az őket megillető egyéb emberi jogi biztosítékokat.
4.10Végezetül az EGSZB sajnálatosnak tartja, hogy miközben a szankciók megsértését gyors eljárással „uniós dimenziójú bűncselekménnyé” nyilvánították, az olyan súlyos és mindennapos bűncselekmények, mint a gyűlölet-bűncselekmények és a nemi alapú erőszak nem tartozhatnak az EUMSZ 83. cikke (1) bekezdésének hatálya alá. Nem szabad a geopolitikai szempontból fontos ügyeket a polgárainkat közvetlenül érintő egyéb bűncselekményeket háttérbe szorítva kiemelten kezelni.
4.11Összefoglalásképpen elmondható: nem szabad elfelejteni, hogy a szankciók összehangolásának célja a KKBP keretében elfogadott szankciók hitelességének javítása. Ebből kiindulva a tagállamoknak törekedniük kell arra, hogy az uniós polgároktól és gazdasági szereplőktől is elvárt gondossággal tartsák tiszteletben a vízumtilalmakat.
Kelt Brüsszelben, 2023. március 8-án.
Aurel Laurenţiu Plosceanu
a „Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” szekció elnöke
_____________