INT/952
Gépipari termékek
VÉLEMÉNY
„Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció
Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre a gépipari termékekről[COM(2021) 202 final – 2021/0105 (COD)]
Előadó: Martin BÖHME
|
Felkérés:
|
az Európai Unió Tanácsa, 2021. 06. 09.
Európai Parlament, 2021. 06. 07.
|
|
Jogalap:
|
az Európai Unió működéséről szóló szerződés 114. és 304. cikke
|
|
Illetékes szekció:
|
„Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció
|
|
Elfogadás a szekcióülésen:
|
2021. 09. 02.
|
|
Elfogadás a plenáris ülésen:
|
...
|
|
Plenáris ülés száma:
|
xx.
|
|
A szavazás eredménye:
(mellette/ellene/tartózkodott)
|
xx/xx/xx
|
1.Következtetések és ajánlások
1.1A gépipari termékek ágazata az Európai Unió egyik központi gazdasági ágazata. A gépek kapacitása és alkalmazási területei az új műszaki és mérnöki lehetőségeknek köszönhetően rohamosan nőnek. Már régóta itt az ideje, hogy nagyobb figyelmet kapjanak az olyan digitális technológiák, mint a mesterséges intelligencia, a dolgok internete és a robotika. Ennek megfelelően a gépekre vonatkozó egészségvédelmi és biztonsági előírásokat is ki kell igazítani. Ennek fényében a javasolt rendelet a belső piac szempontjából is nagy jelentőséggel bír. Az EGSZB „A gépekről szóló irányelv felülvizsgálata” című tájékoztató jelentésében 2020-ban már átfogóan foglalkozott a gépekről szóló irányelvvel.
1.2Az EGSZB hangsúlyozza, hogy ugyan feltétlenül szabályozni kell a gépekre vonatkozó uniós szintű szabványokat, jogilag kötelező érvényű előírásokat kell bevezetni és gondoskodni kell a következetes végrehajtásról, de az uniós vállalkozásokat, a gépek gyártóit és üzemeltetőit sem szabad szem elől téveszteni. Ez nemcsak a nagyvállalatokra, hanem különösen a kis- és középvállalkozásokra is vonatkozik. A gépgyártás nemzetközi üzleti tevékenység, ezért a termékekkel kapcsolatos uniós szabályozásnak képesnek kell lennie előmozdítani a minőséget, a biztonságot és a versenyképességet, valamint támogatnia kell a vállalatokat az innovatív megközelítések kidolgozásában. A szabályozás nem akadályozhatja őket ebben.
1.3Az EGSZB üdvözli, hogy a rendeletjavaslat középpontjában továbbra is a gépipari termékek kezelői, azaz a munkavállalók állnak, mivel az ő biztonságuk és egészségük védelme változatlanul kiemelt prioritást élvez. Ezen túlmenően a gépekről szóló irányelv rendeletté való normatív átalakítása a tagállamokban való egységesebb értelmezés előnyével jár. Ezáltal a jövőben még könnyebb lesz azonosítani és orvosolni a biztonsági hiányosságokat, ami különösen a gépeket kezelő személyek javát szolgálja.
1.4Az EGSZB a következő ajánlásokat teszi az Európai Bizottságnak:
1.4.1A gépekről szóló új rendelethez vezető átmeneti rendelkezéseket pontosítani kell annak érdekében, hogy valamennyi érdekelt fél számára jogbiztonságot teremtsenek.
1.4.2Az EGSZB úgy véli, hogy a mellékleteket szerkezeti és tartalmi szempontból hozzá kell igazítani a rendeletjavaslathoz. A számozási struktúra, a géptípusok besorolása és a hasonló témájú uniós szabályozásokkal való átfedések még kérdéseket vetnek fel.
1.4.3Az EGSZB szerint egyértelműnek kell lennie, hogy a gépeknek a forgalomba hozatalukkor és teljes élettartamuk alatt biztonságosaknak kell lenniük.
1.4.4Az egyre összetettebb gépek elengedhetetlenné teszik a felhasználók speciális képzését, hogy a munkavállalók ne legyenek kitéve szükségtelen veszélyeknek. Ezenkívül olyan struktúrákra van szükség, amelyek balesetek esetén lehetővé teszik a felelősség egyértelmű megállapítását. Az új gépek beszerzésére és telepítésére irányuló eljárásokba a munkavállalók képviselőit is be kellene vonni.
1.4.5A mesterséges intelligencia alkalmazásához olyan, egyedileg kialakítandó biztonsági keretre van szükség, amelyben az adott rendszer működtethető.
1.4.6A bejelentő szervezeteknek a gépipari termékekre vonatkozó megfelelőségértékelések elkészítésébe való kötelező bevonása továbbra is megfizethető kell, hogy legyen a vállalkozások számára.
1.4.7Az EGSZB úgy véli, hogy a gépipari termékekre vonatkozó jogszabályokat – az érintett érdekelt felekkel mindenkor egyeztetve – folyamatosan nyomon kell követni, hogy reagálni lehessen a technológiai innovációkra, valamint a gyártók előtt álló, illetve a munkavállalók testi és lelki egészségének védelmével kapcsolatos kihívásokra.
2.A vélemény és a tárgyalt jogalkotási javaslat háttere
2.12018-ban a gépgyártási ágazat 700 milliárd eurós forgalmat bonyolított, 670 milliárd euró értékű termelést ért el, és 230 milliárd eurós hozzáadott értéket teremtett. Az EU teljes gép- és berendezéskivitele 517 milliárd eurót tett ki, aminek mintegy 50%-át az uniós tagállamokba (Unión belüli kereskedelem), a többit pedig az Unión kívüli országokba exportálták (harmadik országokkal folytatott kereskedelem).
2.2A gépipari termékekről szóló új rendeletre irányuló európai bizottsági javaslat a mesterséges intelligenciával kapcsolatos átfogóbb csomag részét képezi. A gépekre vonatkozó konkrét javaslat a gépekről szóló irányelv (2006/42/EK irányelv) felülvizsgálatára vonatkozik. A felülvizsgálat célja egyrészt a digitális átállás előmozdítása, másrészt a belső piac megerősítése. A gépekről szóló irányelv a termékbiztonsági jogszabályok közé tartozik. Célja a munkavállalók, a fogyasztók és más veszélyeztetett személyek magas szintű védelmének biztosítása azáltal, hogy maga a gép biztonsága kerül a középpontba. Kötelezi a gépgyártókat, hogy már a gépek tervezési és gyártási szakaszában vegyék figyelembe a biztonsági szempontokat („beépített biztonság”).
2.3A javaslat hat konkrét célkitűzést tartalmaz:
1.a kialakulóban lévő digitális technológiákhoz kapcsolódó új kockázatok korlátozása,
2.a hatály és a fogalommeghatározások egységes értelmezésének biztosítása és a hagyományos technológiák biztonságának javítása,
3.a nagy kockázatú gépek és a kapcsolódó megfelelőségi eljárások újraértékelése,
4.a papíralapú dokumentációs követelmények csökkentése,
5.az új jogszabályi keret egyéb rendelkezéseivel való összhang biztosítása, és
6.a nemzeti jogba való átültetésből eredő esetleges értelmezési eltérések csökkentése.
2.4Az Európai Bizottság egy hatásvizsgálat keretében felmérte, mi a teendő a gépekről szóló irányelvvel, amelynek gyökerei 2006-ig, azaz 15 évre nyúlnak vissza, alapját pedig egy 1989. évi szabályozás képezi. A műszaki és mérnöki tudomány fejlődésének sebességét tekintve ez nagyon hosszú idő. Ennek fényében a felülvizsgálat mellett döntöttek azzal a céllal, hogy a gyártókra nehezedő terhek minimalizálásával növeljék a versenyképességet, és emellett egyértelműbb, illetve további követelmények bevezetésével fokozzák a biztonságot. Azt is tudomásul vették, hogy az előírásoknak való megfelelés többletköltségekkel fog járni.
2.5Az irányelv rendeletté történő normatív átalakításának célja, hogy elkerüljék az eltérő tagállami végrehajtást. Az Európai Bizottság így kívánja növelni és általában biztosítani a jogi aktus egységes értelmezését és végrehajtását.
3.Általános megjegyzések
3.1Sok más irányelvvel ellentétben a gépekről szóló, eddig hatályos irányelvet még nem igazították hozzá az úgynevezett új jogalkotási kerethez. E tekintetben az EGSZB üdvözli, hogy a szabályozást most aktualizálják és hozzáigazítják az uniós szabályozás megváltozott keretfeltételeihez. Fontosnak tartja az alkalmazási kör tisztázását – különösen a kisfeszültségi irányelvtől, a nyomástartó berendezésekről szóló irányelvtől és más irányelvektől való világos elhatárolást –, valamint az olyan fogalommeghatározások pontosítását, mint pl. a „részben kész gép”.
3.2Az EGSZB a felülvizsgálatra irányuló javaslatot olyan beavatkozásnak tekinti, amely számos uniós vállalkozás, munkavállaló és más érintett csoport számára fontos területet érint. A javasolt szabályok központi jogalapot képeznek minden olyan vállalat számára, amely gépeket tervez, épít vagy üzemeltet. A gépeket kezelő munkavállalók biztonsága nagymértékben az előírások tagállamokon belüli következetes végrehajtásától és ellenőrzésétől függ.
3.3Az EU-ban az egyenlőség elve értelmében a gépekre vonatkozó egészségvédelmi és biztonsági követelményeknek minden tagállamban azonosnak kell lenniük, és a tagállamokban egyformán kötelezően vonatkozniuk kell minden gyártóra, forgalmazóra és üzemeltetőre. Az EGSZB számára egyértelmű, hogy amennyiben teljesülnek ezek a követelmények, a termékek valamennyi tagállam között szabadon forgalmazhatók.
3.4Az EGSZB üdvözli, hogy a rendeletjavaslat megtartja az eddig hatályos irányelv központi célját: a gépeket illetően a biztonságra, az egészségvédelemre és az áruk szabad mozgására vonatkozó alapvető európai szintű szabályok megállapítását. A fő cél továbbra is egyrészt a biztonság, másrészt a kereskedelem akadályainak felszámolása – de most már a gépgyártási ágazat jelenlegi és jövőbeli műszaki és mérnöki innovációinak figyelembevétele mellett.
3.5Az EGSZB hangsúlyozza, hogy átlátható, megfelelő és érthető átmeneti rendelkezésekre van szükség a gépekről szóló irányelvről az új, gépekről szóló rendeletre való áttérés során. A javaslat 50. cikkét pontosítani kell. Nem világos, hogy mely szabályok vonatkoznak a 30 hónapos átmeneti időszak alatt gyártott vagy forgalomba hozott gépekre, és hogyan lehet megkülönböztetni ezeket a gépeket az átmeneti időszak előtti termékektől. A gyártóknak és az importőröknek megfelelő átfutási időre van szükségük. Észszerű megoldás lenne például annak előírása, hogy a tagállamok az új rendelet hatálybalépésétől számított 42 hónapig nem akadályozhatják a 2006/42/EK irányelvvel összhangban, az irányelv hatályon kívül helyezésének időpontja előtt gyártott gépek forgalomba hozatalát.
3.6A gépipari termékek kapcsán most benyújtott javaslat tovább bővíti azon rendkívül eltérő géptípusok körét, amelyekkel egy ilyen rendeletnek foglalkoznia kell. Az EGSZB véleménye szerint ez logikus abból a szempontból, hogy átfogó és érthető szabályrendszer jöjjön létre. A gépek gyártói és exportőrei, sőt még a vásárlói számára is különösen fontos, hogy a mesterséges intelligencián alapuló rendszerek gépekbe történő beépítését biztonságos módon szabályozzák. Ennek a holisztikus szabályozási megközelítésnek köszönhető, hogy a vállalatoknak elég minden esetben csak egy megfelelőségértékelést végezniük.
3.7Az EGSZB úgy véli, hogy a mellékleteket szerkezeti és tartalmi szempontból hozzá kell igazítani a rendelettervezethez. Semmi sem indokolja, hogy megváltozzon a rendeletjavaslat kapcsolódó mellékleteinek számozása (a IV. melléklet most I. melléklet stb.). Csak ott kellene változtatni, ahol erre egyértelműen szükség van. Emellett – az esetlegesen magas kockázatukra való tekintettel – a II. mellékletben szereplő bizonyos biztonsági berendezéseket, például a borulás hatása elleni védőszerkezetet (ROPS), a leeső tárgyak ellen védő szerkezetet (FOPS) és a biztonsági funkciókat biztosító szoftvert észszerű felvenni az I. mellékletben szereplő, nagy kockázatú gépipari termékek jegyzékébe. El kell kerülni továbbá a gépekre vonatkozó egyéb hatályos uniós jogszabályokkal való ellentmondásos átfedéseket, mint például a kisfeszültségi irányelv esetében. A megfelelőségértékelési eljárásokat csak egyszer kell elvégezni. Ez például az e javaslat III. mellékletében felsorolt, a kockázatokhoz kapcsolódó egyes egészségvédelmi és biztonsági követelmények esetében lenne releváns (pl. a rádióberendezésekről szóló 2014/53/EU irányelv vagy a nyomástartó berendezésekről szóló 2014/68/EU irányelv kapcsán). Ebben az esetben csak az e rendeletjavaslatban előírt, a forgalomba hozatalra vagy az üzembe helyezésre vonatkozó megfelelőségértékelési eljárásokat kellene alkalmazni.
3.8Az EGSZB lényeges szempontnak tartja a munkavállalók biztonságának és egészségének védelmét. A gépek gyártói és tervezői felelnek a gép alapvető biztonságáért. Ha nem garantálható a biztonság, a gépet nem szabad üzembe helyezni. A gépeket napi szinten kezelő embereket nem szabad ily módon elkerülhető veszélyeknek kitenni. Ez konkrétan azt jelenti, hogy a gépeknek a forgalomba hozatalukkor és teljes élettartamuk alatt biztonságosaknak kell lenniük. A biztonsági előírások betartását rendszeresen ellenőrizni kell. Biztosítani kell a gépek biztonságos kezelhetőségét, és minden biztonsági és védőberendezést úgy kell megtervezni, hogy azokat ne lehessen könnyen megkerülni vagy kikapcsolni. Ezenkívül minden olyan fennmaradó kockázatra, amelyet a tervezés során nem lehet kiküszöbölni, egyértelműen fel kell hívni a felhasználók vagy a kezelők figyelmét a címkézés és a műszaki dokumentáció, különösen a használati utasítás révén. Az EGSZB azt tanácsolja az Európai Bizottságnak, hogy a rendeletjavaslatba foglaljon bele egy ajánlást a munkavállalók képviselőivel, valamint a munkahelyi biztonsági tisztviselőkkel való szükséges konzultációról. Ezenkívül egyértelműen meg kell határozni a természetes vagy jogi személyek baleset esetén fennálló felelősségét, különös tekintettel a mesterséges intelligencia használatára.
3.9Az EGSZB felhívja a figyelmet „A mesterséges intelligenciáról szóló összehangolt terv” című 2019-es véleményének üzeneteire. E véleményben már megállapította, hogy a gépek kezelése során az embereket fenyegető kockázatok csökkentése érdekében a munkavállalókat egyénileg ki kell képezni a mesterséges intelligencia és a robotok használatára, hogy biztonságosan tudjanak velük dolgozni, és vészhelyzetben le tudják őket állítani („vészfék elv”). Ez különösen igaz abban az esetben, amikor az emberek és a gépek rendkívül szoros együttműködésben dolgoznak. A Nemzetközi Szabványügyi Szervezet (ISO) e célból a gyártóknak, a forgalmazóknak és a felhasználóknak szóló, robotokra vonatkozó szabványt fogadott el. Ez a szabvány a munkahelyi kockázatok csökkentése érdekében iránymutatásokkal szolgál a munkaterületek kialakítását és megszervezését illetően.
3.10Az EGSZB előnyben részesíti a digitális használati utasítást. Az ügyfél kérésére a gyártó papíralapon is rendelkezésre bocsáthatja a használati utasítást. Az iparágtól azonban úgy értesültünk, hogy az ügyfelek sok esetben már most is digitális használati utasítást kérnek.
3.11A gépek mindennapi használata azt mutatja, hogy a felhasználási célok és az azokhoz kapcsolódó kockázatok sokfélesége aligha teszi lehetővé az olyan általánosabb és feltételezhetően egyszerűbb szabályozást, mint az éles fémélek puszta „tiltása”, mivel ezek olykor a gép működésének részét képezik. Számos géptípus, például a présgépek vagy a lézervágó berendezések esetében a gépkezelőkre leselkedő veszélyek elválaszthatatlanul összekapcsolódnak a gép kívánt funkciójával. A gyártók felelőssége, hogy a megfelelő védintézkedések révén a lehető legnagyobb mértékben csökkentsék a sérülések kockázatát.
3.12Az EGSZB helyénvalónak tartja, hogy a benyújtott rendeletjavaslat immár a fejlettebb és ezáltal az emberi kezelőktől kevésbé függő gépekre is kiterjed. A következő években várhatóan erőteljesen növekedni fog ezeknek a technológiáknak a részaránya a gépek teljes európai piacán. Különösen azon gépek tekintetében van szükség egységes szabványokra, amelyek képesek önállóan tanulni, fokozatosan egyre önállóbbá válni, ennélfogva pedig új műveleteket és műveleti lépéseket is végrehajtani. Hiszen szinte magától értetődik, hogy az olyan digitális technológiák, mint a mesterséges intelligencia, a dolgok internete és a robotika, új kihívásokat hoznak magukkal a termékbiztonság szempontjából. Kiváltképp a mesterséges intelligencia alkalmazásához elengedhetetlen egy olyan, egyedileg kialakítandó biztonsági keret, amelyben az adott rendszer működtethető.
3.13Az EGSZB hangsúlyozza, hogy a gépkezelők (testi és lelki) egészségének védelme mellett a környezetvédelmi szempontoknak és az éghajlati hatásoknak ugyancsak jelentős befolyással kell bírniuk annak meghatározásakor, hogy egy gép biztonságos-e. A gép gyártását és üzemeltetését, valamint a fenntarthatóság kérdését együtt kell vizsgálni, valamint az emberekre és a környezetre gyakorolt hatás szempontjából értékelni kell. Egy olyan gép, amely tartósan károsítja az éghajlatot, aligha tekinthető biztonságosnak. A benyújtott javaslat figyelembe veszi a környezeti hatásokat. E tekintetben különösen azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy mi történik, ha a gépipari termékeket utólag fizikai beavatkozás útján vagy digitálisan módosítják, és ezt a gyártó esetleg nem látta előre. Ennek folytán előfordulhat, hogy az alapvető egészségvédelmi és biztonsági követelmények már nem teljesülnek, és az alapul szolgáló megfelelőségértékelések érvényüket vesztik. Ha általánosságban tekintjük a gépek gyártásának és üzemeltetésének összefüggését a környezet- és éghajlatvédelemmel, koherens kapcsolatra van szükség a többi (pl. a termékek fenntarthatóságára vonatkozó) uniós jogszabállyal.
3.14Az európai bizottsági javaslat előírja, hogy a vizsgálati kötelezettség alá tartozó, nagy kockázatú gépek esetében a jövőben – még harmonizált szabványok alkalmazása esetén is – megszűnik az a lehetőség, hogy a megfelelőségértékelési eljárást a gyártó teljes mértékben házon belül végezze el. A szóban forgó gépek közül azonban sokat kis sorozatban vagy egyedi darabként gyártanak, ezért ezekben az esetekben a gyakorlatban nincs értelme külső ellenőrző szervezetet bevonni. Az EGSZB ezért azt tanácsolja, hogy indokolt egyedi esetekben maradjon meg a jelenlegi szabályozás. Például akkor is, ha a mesterséges intelligencia aránya csak olyan statikus szoftverre vonatkozik, amely önmagában nem képes továbbfejlődni vagy döntéseket hozni. Felmerül továbbá a kérdés, hogy a bejelentő szervezetnek a megfelelőségértékelés elkészítésébe való kötelező bevonása nem jár-e jelentős költségekkel, amelyek nem utolsósorban a kis- és középvállalkozásokra rónak súlyos terheket. Ez különösen igaz akkor, ha a gépnek csak egy kis részét látták el mesterséges intelligenciával, de ennek következtében a gépet teljes egészében tesztelni kell és nagy kockázatú gépként kell bejelenteni. Különösen az egyedi darabok esetében, amikor nem lehet megfelelő vizsgálati szabványokat alkalmazni, merül fel a külső bejelentő szervezet hatékonyságának kérdése.
3.15Az EGSZB üdvözli, hogy az Európai Bizottság megfelelő harmonizált szabványok hiányában saját műszaki előírásokat dolgozhat ki. Ebbe minden érdekelt felet előzetesen be kell vonni.
3.16Az egységes vizsgálati és bejelentési eljárásokkal összefüggésben az EGSZB azt javasolja, hogy vezessenek be egy európai tanúsítványt a vállalatok számára a megbízható mesterségesintelligencia-rendszerek megbízhatóságának igazolására.
3.17A javaslat értelmében a gépipari termékeket csak akkor szabad forgalomba hozni vagy üzembe helyezni, ha azokat szabályszerűen telepítik, karbantartják és rendeltetésszerűen használják. Ezenkívül a III. mellékletben meghatározott alapvető egészségvédelmi és biztonsági követelményeknek is eleget kell tenni (7. cikk). A részben kész gépeket azonban nem kell üzembe helyezni, ezért mentesíteni kellene őket az üzembe helyezésre vonatkozó rendelkezések alól. Külön rendelkezni lehetne például arról, hogy a részben kész gépek csak akkor hozhatók forgalomba, ha eleget tesznek a III. mellékletben meghatározott alapvető egészségvédelmi és biztonsági követelményeknek, amelyek kapcsán a gyártó a beépítési nyilatkozatban megfelelőségi nyilatkozatot tett.
3.18Az EGSZB úgy véli, hogy a gépekről szóló rendelet lehető legkövetkezetesebb végrehajtása érdekében az Európai Bizottságnak és az összes érdekelt félnek folyamatosan nyomon kell követnie a folyamatot. Ehhez a Belső Piaci, Ipar-, Vállalkozás- és Kkv-politikai Főigazgatóság, a Foglalkoztatás, a Szociális Ügyek és a Társadalmi Befogadás Főigazgatósága, valamint a Tartalmak, Technológiák és Kommunikációs Hálózatok Főigazgatósága között összehangolt egyeztetési folyamatokra van szükség. Emellett például a folyamatos egyeztetéshez létre kellene hozni a gépgyártási ágazat közigazgatási együttműködési csoportjaiból (ADCO) és a munkahelyi egészségvédelemmel és biztonsággal foglalkozó Vezető Munkaügyi Felügyeleti Tisztviselők Bizottságából (SLIC) álló testületet, amelyet az Európai Bizottság finanszírozhatna.
Kelt Brüsszelben, 2021. szeptember 2-án.
Alain COHEUR
az „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció elnöke
_____________