1.

Végül 2017 júniusában a Tanács bejelentette az Európai Ügyészség létrehozására irányuló megerősített együttműködést végrehajtó rendelet elfogadását 2017 októberéig, az Európai Parlament előzetes hozzájárulásának függvényében. Ez esetben a Bizottság bizonyosan tervezné az OLAF-rendelet felülvizsgálatát, amely eljárás átfedésbe kerülhet a jelenlegi értékelő gyakorlattal. Ennek következményeként az OLAF hatásköreinek és összetételének a jövőbeli Európai Ügyészséggel való kölcsönhatásának alapos elemzése meghaladja e vélemény hatókörét. Ugyanakkor az OLAF történetét tekintve a szervezet vizsgálataira erősen kihatott az Európai Ügyészség által az európai igazságszolgáltatási térségben betöltendő jövőbeli szerep, ezért az erre történő hivatkozások elkerülhetetlennek tűnnek ebben az értékelésben.

2.

Ez a kivételesen súlyos és példa nélküli helyzet a rendelet alkalmazásának alapos vizsgálatát követeli meg az OLAF által hozható vizsgálati intézkedésekre, valamint az alapvető jogok védelmére nézve is. A függetlenség, felügyelet, jogszerűségi ellenőrzés, pártatlanság, feddhetetlenség, jó közigazgatás és elszámoltathatóság alapvető elveinek megvalósítási módja alapos megfontolást igényel.

Ami a mentelmi jog felfüggesztését illeti, a főigazgató keresetet nyújtott be az Európai Unió Bírósága Törvényszékéhez, amelyben a Bizottság határozatának megsemmisítését kérte annak alapján, hogy az intézkedés alkalmas volt függetlenségének megkérdőjelezésére (3). A Felügyelő Bizottság (a továbbiakban: FB) nem ismeri a Törvényszékhez a felek által benyújtott beadványok részleteit. A főigazgató által benyújtott fő kereset tárgyában folytatott eljárás még mindig folyamatban van. Az ügy kérdéseket vet fel az FB-nek az OLAF függetlensége megőrzésére irányuló hatásköreinek megfelelőségéről is.

3.

Három évvel később, 2016 októberében a 883/2013/EU, Euratom rendelet korai módosításon esett át az FB titkárságnak függetlensége és az FB költségvetése vonatkozásában anélkül, hogy kivárták volna a reformban meghatározott értékelési időszakot. Az (EU) 2016/2010 rendelettel hatályba léptetett módosítás az FB munkája és intézményi helyzete terén, valamint ennek következményeként az OLAF függetlenségének felügyeleti és megerősítési mechanizmusainak megfelelősége vonatkozásában előre nem látott hátrányos kihívásokat eredményezett.

Az FB a közeljövőben még értékelni fogja a második reformot.

4.

Az FB tisztában van azzal, hogy az új rendeletben a jogalkotó eltávolította az FB felelősségi területéből az előzetes jogszerűségi ellenőrzést, amely az EU Törvényszékének a T-48/05 sz., Franchet és Byk kontra Bizottság ügyben hozott ítéletének tárgya volt. A Bíróság úgy határozott, hogy az FB-vel az ügyiratoknak a nemzeti igazságügyi hatóságoknak történő továbbítása előtt az alapvető jogok védelme érdekében konzultálni kell (5). Az FB úgy véli, hogy továbbra is fennáll az OLAF vizsgálati tevékenységét értékelő mechanizmusaira vonatkozó egyértelmű szabályok szükségessége a vizsgálatok lezárását követően.

5.

Ezen túlmenően az FB megvizsgálta a következőket:

Az FB által elemzett OLAF ügyekre vonatkozó információkat az OLAF választotta ki.

6.

A 883/2013/EU, Euratom rendelet 1. cikkének (4) bekezdése azt a kötelezettséget rója az OLAF-ra, hogy belső igazgatási vizsgálatokat folytasson le a csalás, a korrupció és az Unió pénzügyi érdekeit sértő bármely más jogellenes tevékenység elleni küzdelem céljából. E célból feltárja a szakmai feladatok ellátásával kapcsolatos, az Unió tisztviselői és egyéb alkalmazottai általi olyan kötelezettségmulasztásnak minősülő súlyos eseteket, amelyek fegyelmi vagy büntetőeljárást vonhatnak maguk után, illetve a kötelezettségeknek az intézmények és szervek azon tagjai, továbbá azok a hivatal- és ügynökségvezetők, illetve az intézmények, szervek, hivatalok vagy ügynökségek személyzetének azon tagjai általi, a fentiekkel egyenértékű mulasztásának súlyos eseteit, akik nem tartoznak a személyzeti szabályzat hatálya alá.

Az 1. cikk (4) bekezdése továbbá hatásköröket ruház az OLAF-ra az Európai Unió pénzügyi érdekeit sértő tevékenységek vizsgálatára, ezáltal bármilyen más jogellenes tevékenységre vonatkozó vizsgálat a Hivatal vizsgálatainak hatókörén kívül marad. Ugyanakkor az OLAF-rendelet megerősítette, hogy a Hivatal felelősségi köre a pénzügyi érdekek védelmén túl kiterjed az uniós érdekeknek a közigazgatási vagy büntetőeljárásokat eredményező szabálytalan magatartásokkal szemben való védelmével kapcsolatos valamennyi tevékenységre. Az OLAF továbbá vizsgálatokat indíthat annak ellenőrzésére is, hogy tisztviselő vagy volt tisztviselő személyzeti szabályzat szerinti kötelezettségeit szándékosan vagy gondatlanságból megsértette-e, anélkül, hogy a vizsgálat hatókörét kifejezetten az Unió pénzügyi érdekeit sértő tevékenységre korlátozná (6).

A gyakorlatban az OLAF-vizsgálatok a csalásokra összpontosítanak (amely büntetőjogi kategória). Egyidejűleg a jogalkotó nyitva hagyta a lehetőséget az igazgatási vizsgálatok során összegyűjtött bizonyítékok tagállami igazságügyi hatóságok részére történő megküldésére. Ezen túlmenően az OLAF ajánlásokat bocsát ki a nemzeti fegyelmi, igazgatási, pénzügyi és/vagy büntetőeljárás során hozandó konkrét intézkedésre. Az OLAF ezért olyan vizsgálatokat folytat, amelyek a nemzeti büntetőeljárásokban folytatódnak; ezen túlmenően a begyűjtött bizonyítékok a tagállami igazgatási szervek bizonyítékaival egyenértékűek (7).

E kontextusban a pénzügyi érdekek védelméről szóló irányelv 2017. júliusi elfogadása kiszélesítette az EU pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló büntetőjogi hatáskört, és az OLAF-vizsgálatok hatáskörét úgy bővítette, hogy azok a héa-t is lefedik. Ez kihatással lesz az OLAF feladataira is.

7.

Az OLAF által folytatott jövőbeli vizsgálatok közvetlen kapcsolattal fognak rendelkezni a büntetőeljárásokhoz az Európai Ügyészséggel létrejövő szoros kapcsolat és információcsere miatt (9). Különösen ha az OLAF operatív támogatást nyújt majd az Európai Ügyészségnek (10) vagy vizsgálatokat végez, ezt kizárólag nyomozások és a tagállamokban folytatott eljárások céljára teszi majd. Az ilyen ügyek a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításának tárgyát fogják képezni, hogy az eljárási jogok és a bizonyítékokra vonatkozó szabályok az adott tagállam nemzeti joga által előírt követelményeket tükrözzék.

8.

A c) pont alatti ügyek esetében még nem került egyértelműsítésre, hogy az OLAF saját vizsgálatot indít majd, vagy valamilyen módon az Európai Ügyészség eljárási keretében fog tevékenykedni. Az FB álláspontja szerint e kritikus hatásköri kérdéseket az OLAF-rendeletnek teljeskörűen rendeznie kell.

Az FB álláspontja szerint a 883/2013/EU, Euratom rendelet módosításának egységesítenie kell valamennyi OLAF-vizsgálat jogalapját annak érdekében, hogy elkerülhető legyen a szétaprózódás és az értelmezési nehézségek, valamint hogy a jogi és eljárási garanciák egyértelműségét megerősítsék. Az egységesített jogi keretnek tartalmaznia kell továbbá az OLAF hatásköreinek tételes felsorolását. A rendeletnek különös figyelmet kell fordítania az uniós intézmények vonatkozásában fennálló hatáskörökre, valamint az OLAF és a jövőbeli Európai Ügyészség közötti hatáskör-megosztásra.

9.

Az új 883/2013/EK, Euratom rendelet bevezette „az OLAF alkalmazottai által a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatásokat”, egy, a Hivatal személyzetének a következőkkel kapcsolatosan gyakorlati útmutatót nyújtó dokumentumot: i. a vizsgálatok lefolytatása; ii. az eljárási garanciák, valamint az érintett személyek és tanúk jogai; iii. a követendő belső tanácsadói és ellenőrzési eljárások részletei, ideértve a jogszerűség ellenőrzését is. Ezek az iránymutatások elsődleges szerepet kaptak a 883/2013/EK, Euratom rendeletben, és a főigazgató független eljárását lehetővé tevő módozatként születtek meg. A vizsgálókat ezen iránymutatások kötik. Az iránymutatásokat elfogadásuk előtt be kell nyújtani az FB-nek (lásd a (18) és (19) preambulumbekezdést, valamint a 883/2013/EK, Euratom rendelet 17. cikkének (8) bekezdését), és meg kell küldeni őket az intézményeknek. Az Alapjogi Charta jó közigazgatással foglalkozó 41. cikke e szabályokat magára az OLAF-ra nézve is kötelezővé tette.

10.

Az iránymutatások legnagyobb hatása az OLAF-on belül egy új struktúra létrehozása volt, amely a belső szervezettel, valamint a különböző vizsgálati egységek közötti feladatmegosztással foglalkozik, ideértve a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport néven létrehozott egységet. A csoport a beérkező információk elemzésének első szűrőjeként működik, mint a megnyitandó ügyekkel kapcsolatos döntéshozatali szerv. Ezenfelül a vizsgálat során jogszerűségi ellenőrzést is végez, továbbá az ügyekről készült jelentések végső ellenőreként és az OLAF-ajánlásokkal kapcsolatos döntéshozóként is szolgál.

Az FB kétségeit fejezi ki e struktúra hatékonyságával és átláthatóságával kapcsolatosan, és felhívja a jogalkotót, hogy mérje fel egy ilyen szerkezet és annak rugalmas jogalapjának az egyének jogaira gyakorolt lehetséges következményeit. A jogalkotónak állandó struktúrák keretét kell létrehoznia a vizsgálat szolgáltatása stabilitásának biztosítása érdekében.

Az FB elismerte, hogy a vizsgálati eljárások tekintetében alkalmazandó iránymutatások lényegét kitevő 28. cikket azok 2013-as elfogadását követően 2014 és 2016 között az OLAF alkalmazottaknak tett számos iránymutatás egészítette ki, ideértve a következőket:

Tekintettel a fentiekre, az FB úgy véli, hogy a szabályok patchwork jellege nem biztosítja a vizsgálatok lefolytatásához a jogalkotó szándéka szerinti átláthatóságot, továbbá az utasítások száma félrevezetheti az OLAF alkalmazottakat, különösen a vizsgálókat. Ez a helyzet megelőzhető azáltal, hogy a rendeletbe foglalt átfogó vizsgálati eljárásokat fektetnek le.

11.

Az FB megvizsgálta az OLAF új hatásköreinek végrehajtását, valamint a vizsgálati funkciót irányító alapelveket, figyelembe véve egy adott ügy teljes életciklusát és az Alapjogi Chartát.

12.

13.

Az FB úgy véli, hogy a vizsgálatok megindításának e sokféle előfeltétele túlságosan rugalmas, és a jogbiztonságot, valamint a beérkező információk OLAF általi tisztességes kezelését teszi kockára, hacsak nem kerülnek bevezetésre olyan mechanizmusok, amelyek ellensúlyozzák a mérlegelési jogkörrel való visszaélés lehetőségét vagy az OLAF főigazgatójára gyakorolt külső nyomást.

Az új rendelet által a főigazgatóra ruházott széles körű mérlegelési jogkört e kulcsfontosságú pillanatban a jogalkotónak át kell gondolnia, és mindenképpen ki kell egyensúlyoznia azzal, hogy a főigazgató az FB-t rendszeresen tájékoztassa a vizsgálat megindítását elutasító, indokolt határozatáról. Ez az elszámoltathatóság és az OLAF függetlenségének megerősítési mechanizmusaként működhet.

14.

15.

Az FB ellenőrzési tapasztalatai alapján azt állapította meg, hogy az állításokra és a beérkező információkra vonatkozó, fent említett széles körű kritériumok értékelését az OLAF Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoportjának nagyon korlátozott számú alkalmazottja végezte el anélkül, hogy következetesen kihasználták volna az OLAF munkája terén a különböző vizsgálati csoportokban és vizsgálati támogató csoportokban szakértelemmel rendelkező alkalmazottak ismereteit. Tekintettel e csoportok szakértelmére minden operatív ágazatban, a bevonásukat mindig elő kellene írni a beérkező információk értékeléséhez. Az információk gyűjtését, értékelését, kezelését, elemzését és terjesztését erős és megfelelően strukturált ügyinformációs és ügyviteli rendszernek kell alátámasztania, amelyet a vizsgálók munkaeszközként és nem pusztán információtároló rendszerként használnak.

Az OLAF által létrehozása óta gyűjtött tapasztalatok alapján a rendeletnek jobban fel kellene tüntetnie az OLAF-vizsgálatok fő területeit (amelyek közé tartoznak a strukturális alapok, a mezőgazdaság, a saját források, a vámok, a külső segély, a korrupció…). Ez egyértelművé tenné az OLAF vizsgálati szabályait és hatásköreit ezen ágazatokban. Ha a rendelet az OLAF-nak átlátható szerkezetet biztosít, ez támogatni fogja a Hivatal hatásköreinek megfelelő gyakorlása terén fennálló függetlenséget, és biztos alapot ad az OLAF-nak az Európai Ügyészséggel folytatott munkájához.

16.

17.

18.

19.

20.

A jogalkotó által a versenyjog területén a Bizottság vizsgálati hatásköreire vonatkozó rendelkezések megszövegezése terén alkalmazott jogalkotási technika e területen megfelelőnek bizonyult a hatékony vizsgálatok elérésére. Ez a technika ezért iránymutatásként szolgálhat az OLAF-rendelet módosításához (25).

21.

22.

Az adó- és vámhatóságok közötti, valamint a bűnüldöző hatóságok és pénzügyi intézmények közötti, nemzeti és uniós szintű hatékony együttműködés akadályainak eltávolítása a Bizottság héacsalás elleni küzdelmére irányuló stratégiájának része (30). Az FB üdvözöl egy ilyen megközelítést.

23.

24.

Az FB úgy véli, hogy a jogalkotónak mérlegelnie kell egy, az alapvető jogokért és eljárási garanciákért felelős tisztségviselő kinevezését az OLAF-hoz. Ez egyben annak meghatározását is magában foglalná, hogy egy ilyen tisztségviselő miként működhet együtt a bírósági felügyelettel és az FB-vel, továbbá biztosítaná, hogy valamennyi OLAF-ágazat terén szorosan együttműködik az alapvető jogok és eljárási garanciák szakértőivel.

Egy másik lehetőség az FB létszámának kibővítése öt tagról hétre, ahogy arra már korábban javaslat született, továbbá a Felügyelő Bizottság számára e területen, valamint – tekintettel az Európai Ügyészséggel folytatandó jövőbeli együttműködésre – a bizalmas információcsere területén konkrét hatáskörök biztosítása.

25.

26.

27.

A nemzeti közigazgatási hatóságokat kötelezni kellene arra, hogy azonnali támogatást nyújtsanak az OLAF-nak akkor, ha kényszerintézkedésekre van szükség az OLAF-hatáskörök érvényesítéséhez. Harmonizáció vagy még inkább egységesítés lenne megfelelő főleg a helyszíni ellenőrzések esetében, amelyeknél a nemzeti szabályok és gyakorlatok (35) – és így az OLAF hatáskörei is – jelentősen eltérnek. Az OLAF-vizsgálók vizsgálati hatásköreinek azonos uniós jogalapjuk kell, hogy legyen, és a vizsgálóknak rendelkezniük kell azzal a lehetőséggel, hogy e hatásköröket valamennyi tagállam területén egységesen gyakorolhassák. E vonatkozásban a nemzeti jogi rendelkezéseknek kötelezniük kellene a konkrét nemzeti közigazgatási szerveket nemzeti eljárások megindítására, az OLAF-fal folytatott információcserére és a Hivatal vizsgálati tevékenységének támogatására a tagállam területén. Az OLAF-ot – ahogy azt az FB többször említette már – kötelezni kell a nemzeti hatóságoknak a szóban forgó vizsgálatból származó információkkal való ellátására annak érdekében, hogy mind az OLAF, mind a nemzeti vizsgálat hatékonyságát fokozza, elkerülhető legyen ugyanazon intézkedések többszöri megtétele és csökkenjen a vizsgálatok időtartama. Az FB szerint e mechanizmus hozzájárulhat az alapvető jogok védelméhez is.

28.

A megjelenési és vallomástételi kötelezettséget ugyanakkor az adott személy lakóhelye szerinti területre kell korlátozni. Abban az esetben, ha egy személy önként hozzájárul az OLAF székhelyén vagy egy másik, a lakóhelye szerinti országon kívüli helyen történő tanúskodásra, kapjon jogosultságot költségei megtérítésére.

Az FB tisztában van azzal, hogy az OLAF jogi személyiségének hiánya a potenciálisan kiszabható szankciók akadálya lehet. Ugyanakkor a rendelet által meghatározott kötelezettségek elmulasztásának következményei kell hogy legyenek. Egy lehetséges megoldás lehet a Hivatal megkeresésére indított nemzeti eljárás keretében kirótt szankció. Ugyanakkor az FB e témaköröket egy későbbi szakaszban kívánja vizsgálni az Európai Ügyészség létrehozásával kapcsolatos kérdésekkel együtt.

29.

A vizsgálat során az időmúlás megnehezítheti a mentő bizonyítékok – különösen a védelem oldalán fellépő tanúk vallomásainak – begyűjtését, vagy akár ezt valószínűtlenné is teheti. Hasonlóképp a közigazgatási, fegyelmi vagy büntető eljárás indítása is meghiúsulhat, részben a szóban forgó cselekmények elévülési ideje miatt. Az FB ellenőrzési tapasztalata azt mutatja, hogy ez a helyzet valóban fennállt, különösen a nemzeti igazságügyi hatóságoknak továbbított zárójelentések és ajánlások esetében. Az OLAF az FB rendelkezésére bocsátott rövid jegyzeteket Excel táblázatokban, ideértve a tagállami igazságügyi hatóság indokait az OLAF-jelentések következtében meg nem indított eljárásokra vonatkozóan (37).

Az FB úgy véli, hogy a rendeletet módosítani kell úgy, hogy az tartalmazzon egy, az OLAF főigazgatójára vonatkozó előírást, miszerint az adott vizsgálatban érintett tagállam törvényi elévülési időit figyelembe kell vennie. A törvényi elévülési idő lejártát legalább 18 hónappal megelőzően az OLAF-nak közbenső jelentést kellene küldenie az érintett tagállami hatóságoknak. A közbenső jelentés formája és tartalma a zárójelentésével egyezne meg, és nem tartalmazna ajánlásokat.

30.

Az új rendelet 7. cikkének (8) bekezdése kiterjesztette az OLAF által az FB-nek a vizsgálatok hosszáról küldendő jelentésekre vonatkozó kötelezettséget a vizsgálat megindulását követő 9 hónapról 12 hónapra, és azt követően 6 havonta. Ugyanakkor nem módosította jelentősen a jelentések tartalmát; az OLAF főigazgatójának a okokat és a vizsgálat felgyorsítása érdekében tervezett intézkedéseket kell feltüntetnie (38).

31.

32.

Az FB az OLAF vizsgálati tevékenységének hatékonysága szempontjából alapvető jelentőségűnek tartja azt az új rendelkezést, amely szerint az OLAF igazgatója „belső tanácsadói és ellenőrzési eljárást hoz létre, ideértve a jogszerűség ellenőrzését is, amely többek között... az érintett tagállamok nemzeti jogának a tiszteletben tartásával kapcsolatos”. Ugyanakkor ez a belső ellenőrzés a tagállam nemzeti jogának tiszteletben tartására vonatkozóan, nem szerepelt a vizsgálati eljárásra vonatkozó iránymutatásban a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport hatásköre részeként, amelynek továbbra is a feladatai közé tartoznak az egész vizsgálati életciklusban a jogszerűségi ellenőrzési és felülvizsgálati mechanizmusok (41). E kérdéskör ellenőrzését a Vizsgálati Kiválasztási és Felülvizsgálati Csoport korlátozott számú alkalmazottja végezte, és ezt nem erősítette meg az az előzetes ellenőrzési mechanizmus, amelyet az FB az e hatáskör új rendelet általi eltávolítása előtt végzett (42).

A jogalkotónak alaposan meg kell fontolnia ezen ellenőrzési és minőségellenőrzési mechanizmus elvonását az FB-től. Mindenesetre annak érdekében, hogy az FB olyan helyzetben lehessen, hogy e területen támogathassa a főigazgatót kötelezettségei teljesítésében, a Felügyelő Bizottságnak legalább a tagállami igazságügyi hatóságnak megküldött vizsgálati jelentést és az e hatóság által az OLAF-nak küldött választ meg kellene kapnia.

33.

Emiatt még inkább szükséges, hogy a rendelet egyértelmű szabályokat tartalmazzon az egész vizsgálati életciklusra az elévülésről, és nyomonkövetési csoportok jöjjenek létre szakértőkkel a büntető eljárás indítása során, valamint a bizonyítékgyűjtés ellenőrzésére. Ez különösen fontos az Európai Ügyészség létrehozásának fényében, valamint az OLAF jövőbeli támogatásának minőségére nézve, amelyet a bizonyítékok elfogadhatóságára vonatkozó nemzeti szabályokkal összhangban kell nyújtania.

34.

Az FB e kérdéssel számos dokumentumban foglalkozott korábban (43). A Felügyelő Bizottság már az első eredményjelentésében (2010) hangsúlyozta a meghallgatáshoz való jog, a tájékoztatáshoz való jog, az érintett személyeknek a jogaikra vonatkozó kioktatáshoz való joga, a tájékoztatáshoz és az ügyük megismeréséhez való joguk, és a pártatlan vizsgálathoz való joguk tiszteletben tartásának szükségességét. Ezen túlmenően az FB 5/2010 sz. véleményében kifejezésre juttatta az egyének személyes adatok kezelésével kapcsolatos védelmének, és a vizsgálatok átláthatóságára és objektivitására vonatkozó biztosítékok szükségességét.

35.

Az FB azon az állásponton van, hogy az érintett személyek alapvető jogai és eljárási garanciái védelmének szintje közvetlen kihatással van a nemzeti hatóságok előtt ezt követően induló eljárásokban a bizonyíték elfogadhatóságára. Különös figyelmet kell fordítani a szabályozási eltérésekre, különösen ha a releváns nemzeti eljárások vagy az Európai Ügyészség által alkalmazott szabályok szigorúbbak. Ez megelőzné az olyan helyzeteket, amikor az OLAF-vizsgálatok és az annak során begyűjtött bizonyítékok értéktelenné válnak.

36.

Bár a 883/2013/EU, Euratom rendelet (51) preambulumbekezdése általános szinten hivatkozik a Chartára, az OLAF-rendeletbe részletesebb rendelkezéseket kell belefoglalni a leginkább releváns jogokra és garanciákra vonatkozóan.

Mivel a Charta az alapvető jogok és garanciák közös forrása, indokolatlan korlátozni vagy alapvetően elkülöníteni a belső vagy külső vizsgálatokban, illetve az Európai Ügyészség megkeresése alapján végrehajtott intézkedésekben érintett személyek vagy tanúk jogait. Az FB tisztában van azzal, hogy az OLAF-nak tiszteletben kell tartania az egyes tagállamok szabályait a külső vizsgálatok során, és hogy a belső és külső vizsgálatok eltérő jogi feltételei miatt az OLAF hatásköre eltérő lehet. Mindazonáltal a belső és a külső vizsgálatokra vonatkozó normáknak az alapvető jogok és eljárási garanciák tekintetében a lehető legközelebb kell állniuk egymáshoz.

37.

Az FB véleménye szerint az Európai Ügyészségről szóló javaslat (47) 41. cikkében és a vonatkozó jogszabályokban (48) az eljárási biztosítékokra vonatkozóan meghatározott magas szintű norma elfogadása egyáltalán nem hátráltatná az OLAF-ot a rá ruházott feladatkör független gyakorlásában, hanem többletértéket jelentene az OLAF zárójelentései és az azokat kísérő bizonyítékok szempontjából.

A bizonyítékok megszerzésére vonatkozó szigorúbb normák előírása minden bizonnyal pozitív hatással lenne a bizonyítékoknak (valamint az OLAF zárójelentéseinek) a nemzeti bíróságok által folytatott perekben való elfogadhatóságára. Az eljárási biztosítékokra vonatkozóan az Európai Ügyészség esetében meghatározott norma elfogadása hozzájárulna ahhoz is, hogy eloszlassa a kételyeket – az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikke értelmében – az OLAF által az Európai Ügyészség megkeresésére lefolytatott (igazgatási) vizsgálatokból származó bizonyítékok elfogadhatóságával vagy értékével kapcsolatban.

Az FB azon a véleményen van, hogy e normák egységesítése egyszerűsítené az igazgatási eljárások során megszerzett bizonyítékok átadását a büntetőeljárások céljaira, valamint a bizonyítékok továbbítását különböző joghatóságok között (49). Ez nem előzné meg olyan helyzetek előállását, amelyekben a bizonyítékok megszerzésére valamely tagállam joga szerint, ám egy olyan másik tagállam jogával ellentétes módon került sor, ahol a végső (illetve az OLAF esetében a későbbi) eljárást lefolytatják és ahol az ügy befejeződik.

38.

Az érintett személyek számára az eljárás során való első meghallgatásukat megelőzően, annak folyamán és azt követően is lehetőséget kell biztosítani arra, hogy éljenek e jogukkal. Szintén lehetővé kell tenni számukra, hogy hozzáférjenek az OLAF által gyűjtött bizonyítékokhoz, mielőtt az OLAF megküldi a zárójelentést az ajánlásokkal együtt a nemzeti hatóságoknak. E lehetőség különösen fontos akkor, ha a zárójelentés büntetőeljárás keretében történő intézkedésre vonatkozó ajánlásokat tartalmaz. A vizsgálat objektivitásának és pártatlanságának biztosítása érdekében az érintett személyek számára lehetővé kell tenni a zárójelentés észrevételezését, és észrevételeiket mellékelni kell a nemzeti hatóságoknak megküldött zárójelentéshez és ajánlásokhoz.

39.

40.

41.

42.

Az, hogy milyen mértékben vizsgálja egy igazgatási vizsgálatot végző szervre vonatkozó bírósági felülvizsgálat az alapvető jogok tiszteletben tartását, a szerv hatékonyságának mércéjeként szolgálhat.

Ugyanakkor az alapvető jogok érintettségének mértéke is annak mércéjeként szolgál, hogy milyen mértékben szükséges egy igazgatási vizsgálatokat végző szerv intézkedéseire vonatkozóan bírósági felülvizsgálatot alkalmazni (52).

A rendelet nem rendelkezik az OLAF vizsgálatai jogszerűségének hatékony ellenőrzéséről, kivéve a belső vizsgálatok esetében, és kizárólag akkor, ha azok uniós tisztviselőket vagy alkalmazottakat érintenek. A tisztviselők és alkalmazottak panaszt nyújthatnak be az OLAF igazgatójához a személyzeti szabályzat 90. cikkében meghatározott eljárás szerint, amelynek értelmében visszamenőleges hatállyal fellebbezni lehet a Törvényszékhez.

43.

A Bíróság következetesen elutasítja azon kérelmeket, amelyekben a nemzeti hatóságoknak vagy az illetékes uniós szervezeteknek továbbított OLAF-zárójelentések megsemmisítésére irányultak kérték. Az elutasítások fő indoka az volt, hogy a megtámadott aktusok nem módosították jelentősen a kérelmet benyújtók jogi helyzetét (53), valamint, hogy a hatékony jogvédelem nem önálló jogorvoslatnak tekintendő, hanem az az egymásra épülő bírósági határozatokban megnyilvánuló, egymást kiegészítő jogorvoslatok jogi összhatása (54).

44.

Az OLAF intézkedéseivel szembeni jelenlegi jogorvoslati lehetőségek (56) olyan mértékben korlátozottak, hogy nem állják meg helyüket önmagukban egy olyan jövőbeli megváltozott intézményi és eljárási rendszerben, amelyben: i. az igazgatási vizsgálatok és bűnügyi nyomozások közötti kapcsolat erősebb lesz; valamint ii. a javaslat szerint az OLAF által az Európai Ügyészség megkeresése alapján indított igazgatási eljárásokban gyűjtött bizonyítékok elfogadhatóak lesznek.

45.

46.

E jellemzők ellenére az FB véleménye szerint az EUMSZ olyan feladatkörrel ruházza fel a Bíróságot, amelytől távol áll az a feladat, hogy egy igazgatási vizsgálat egyes lépéseit folyamatosat felügyelje. A Bíróság jelenlegi megbízatása alapján az FB szerint akadályokban ütközik, hogy a Bíróság biztosítsa az OLAF folyamatos felügyeletét. A Bíróság azon álláspontja, hogy a nemzeti igazságügyi hatóságok számára küldött OLAF-zárójelentések „nem minősülnek a tisztviselőnek sérelmet okozó aktusnak, mivel nem befolyásolják jelentősen az érintett személy jogi helyzetét”, továbbra is érvényes, kivéve, ha például i. az OLAF-nak lehetősége lenne a vizsgálat végén az érintett jogi helyzetét jelentősen befolyásoló szankciót kivetni, ii. a zárójelentés vagy az OLAF megkeresése alapján kötelező nemzeti szinten eljárást indítani.

47.

Mindazonáltal az FB előnyöket is lát abban, hogy a Bíróság esetlegesen szerepet kapjon az OLAF bírósági felügyeletében. Az egyik előny a Bíróság eljárásaira alkalmazandó alapvető eljárási szabályok megléte, aminek következtében ugyanazon eljárási szabályok alkalmazandók a különböző tagállamokból származó felekre. Az FB felkéri az Európai Parlamentet, a Tanácsot, a Bizottságot és a Bíróságot, hogy amennyiben a Bíróság hatáskörével kapcsolatos kérdés megoldódik, vizsgálják meg, milyen lehetőségeket kínál e tekintetben az EUMSZ 257. cikke.

48.

49.

50.

Ha az OLAF vizsgálatai a nemzeti eljárások részévé válnának, ez kiterjesztené rájuk a nemzeti bíróságok ellenőrzését. Ennek eredményeként a nemzeti bíróságok az uniós jog rendelkezéseinek értelmezésére vonatkozóan kérdést terjeszthetnének az EUB elé, mielőtt ítéletet hoznának az érintett esetekben (61).

51.

Az OLAF vizsgálataiban érintett személyekre vonatkozó eljárási garanciák megerősítése érdekében a Bizottság javaslatot tett az érintett személyeket megillető eljárási garanciák ellenőre hivatalának létrehozására (62). Az ellenőr feladatköre a következőkre terjedne ki: i. az eljárási garanciák megsértése miatt benyújtott panaszok vizsgálata és azokra vonatkozóan nem kötelező erejű ajánlások megfogalmazása az OLAF főigazgatója részére; ii. az OLAF vizsgálatai során alkalmazandó eljárási garanciák betartásának nyomon követése; iii. a vizsgálatok gyors lebonyolításának biztosítása az indokolatlan késedelem megelőzése érdekében; iv. az uniós intézmények létesítményein belül ellenőrzések és bizonyos eljárási intézkedések engedélyezése.

Azonban az ellenőr hivatala még akkor sem rendelkezne a szükséges független bírósági jogállással, ha bírákból állna, mivel nem valósulna meg esetében a hatalmi ágak szükséges szétválasztása. Továbbá a javaslat értelmében az ellenőr igazgatásilag a Bizottsághoz tartozna, azaz a testület kinevezésében részt vevő intézmények egyikéhez. Mivel az ellenőr más intézményekkel szembeni vizsgálati intézkedésekre vonatkozóan is adhatna tanácsot, a végrehajtó intézmények közé való besorolása és a Bizottságtól való igazgatási függősége befolyásolhatná az intézmények közötti egyensúlyt.

52.

53.

54.

Súlyos aggályok merülhetnek fel az OLAF függetlensége tekintetében attól függően, hogy milyen hatáskörrel rendelkezne a bíráló, milyen intézkedéseket tenne egyedi ügyekben, és hogy a bíráló hivatala a Bizottság részét képezné-e vagy bármilyen módon kapcsolódna-e ahhoz. A bíráló igazgatási hierarchiában elfoglalt helyétől függően a Bizottság tagjaival szembeni, illetve más intézményekre is vonatkozó vizsgálati intézkedésekkel kapcsolatos tanácsadás hatásköre befolyásolhatja az intézmények közötti egyensúlyt.

Továbbá mivel az ellenőr hasonló helyet foglalna el és szintén elkülönülne az FB-től, aggályok merülnek fel függetlenségével kapcsolatban, valamint abban a tekintetben, hogy mennyiben költséghatékony olyan külön titkársággal rendelkeznie, amely az FB titkárságáéval azonos feladatokat lát el.

55.

Az FB azt a megoldást részesíti előnyben, amely közvetlenül biztosítja egy olyan független bíróság elé jutást, amely felülvizsgálja az OLAF egyedi intézkedéseit, és megfelel az OLAF vizsgálataiban érintett személyek jogos elvárásainak. Csak igazságszolgáltatási szerv képes megfelelően ellenőrizni, hogy egy vizsgálatot tisztességes eljárás keretében végeztek-e, és ezáltal garantálni a (főként) a tagállami büntetőeljárásokban szükséges bizonyítékokra vonatkozó szigorú követelmény alkalmazását.

56.

57.

Az FB egyedülálló független szerv, nagyon erőteljes felhatalmazással. A bizottsági tagok kiválasztásához a Tanács, a Bizottság és a Parlament, valamint a három intézmény képviselőit magában foglaló ad hoc szerv egyetértésére van szükség.

A 883/2013/EU, Euratom rendelet kibővítette az FB jogkörét. Erre főleg olyan kérdések miatt került sor, amelyek Felügyelő Bizottság számára a nemzeti hatóságoknak küldött dokumentumokról nyújtandó tájékoztatás módjával és az FB még folyamatban lévő eljárásokat érintő ügyek kezelésére vonatkozó jogkörével voltak kapcsolatosak (67), továbbá szükséges volt megerősíteni az eljárási jogokat és biztosítékokat is.

58.

A 883/2013/EU, Euratom rendelet azt is pontosította, hogy az FB által az OLAF főigazgatójának készített vélemények ajánlásokat is tartalmazhatnak. A rendelet meghosszabbította azt az időszakot is, amelyet követően jelentést kell készíteni az FB számára a 12 hónapon belül le nem zárt ügyekről, valamint éves intézményközi véleménycserét vezetett be, amelyben az FB is részt vesz (73).

59.

60.

61.

62.

Amennyiben a Bizottság mérlegelné a főigazgató mentelmi jogának felfüggesztését, az FB szerint szükséges a döntéshozatali eljárás nyomon követése és a relevánst információkhoz történő hozzáférés.

Ha az OLAF vagy a főigazgató függetlenségével kapcsolatos kihívások a főigazgató által tett intézkedésekből adódnak, mérlegelni kellene, hogy az FB hatáskört kapjon a fegyelmi eljárás megindítására a Bizottság előtt, valamint az eljárásban való részvételre.

63.

64.

65.

66.

A rendeletnek emellett olyan mechanizmust is meg kellene határoznia, amely segítségével megoldhatók a tájékoztatási kötelezettség nemteljesítésével kapcsolatos helyzetek, és így helyreállítható az információáramlás.

67.

68.

69.

70.

Arra az esetre vonatkozóan, ha az FB további információkat kér a vizsgálatokról, beleértve a lezárt vizsgálatokkal kapcsolatos jelentéseket és ajánlásokat is, a rendeletben meg kellene határozni a határidőt, amelyen belül az OLAF köteles lenne hozzáférést nyújtani az ügyiratok ilyen információihoz és dokumentumaihoz, valamint egy vitarendezési mechanizmust arra az esetre, ha nem biztosítanak hozzáférést vagy elutasítják az erre vonatkozó megkeresést. Ugyanezen eljárást kellene alkalmazni a folyamatban lévő vizsgálatok információira és adataira is, anélkül azonban, hogy az FB az ilyen vizsgálati eljárásokba beavatkozna.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

Az FB határozott véleménye az, hogy a vizsgálatok jellegével, az eljárások típusával, az ügyek megindításával és lezárásával, vagy akár az információcserére vonatkozó kötelezettségekkel kapcsolatos alapvető kérdések nem képezhetik értelmezés tárgyát, és nem függhetnek az Európai Ügyészség, az OLAF vagy más intézmények közötti jövőbeli munkamegállapodásoktól. Az eljárás ezen alapelemeit egyértelmű módon meg kell határozni az OLAF-ra és az Európai Ügyészségre vonatkozó rendeletekben, amelyekben a két intézmény viszonyáról is rendelkezni kell.

77.

78.

79.

80.

81.

82.

A 883/2013/EU, Euratom rendelet felülvizsgálata során egyértelmű szabályokat kell meghatározni az OLAF-ra vonatkozóan, vagy előírva számára azt, hogy kivétel nélkül minden esetben köteles az Európai Ügyészség megkeresése alapján megfelelően eljárni, vagy pedig meghatározva a kivételeket a visszautasítás lehetséges indokainak kimerítő felsorolásával. Az FB szerint nem helyénvaló ezt a kérdést az OLAF és az Európai Ügyészség közötti munkamegállapodásoktól függővé tenni, mivel az Európai Ügyészségről szóló javaslat 101. cikke különböző értelmezéseket tesz lehetővé, és ez a helyzet ellentétes lenne az Uniónak a pénzügyi érdekei eredményes és időben történő védelmével kapcsolatos szempontjaival.

Mivel az FB mindhárom intézménytől származó erős megbízatással rendelkezik, jelentős szerepet kíván betölteni az OLAF és a partnerei – azaz az Európai Ügyészség, az Európai Számvevőszék, az Europol, az Eurojust és az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló új rendszer további partnerei – közötti strukturális, operatív és hatásköri kapcsolatok kialakításában. Mivel az EU pénzügyi érdekeinek védelmét szolgáló új intézményi rendszer bizonyos fokú nyomon követést és felügyeletet igényel, az FB készen áll arra, hogy sokéves tapasztalatával hozzájáruljon az ezek kialakításáról és alkalmazásáról folyó megbeszélésekhez.

—

Az Európai Parlament és a Tanács 2010/64/EU irányelve (2010. október 20.) a büntetőeljárás során igénybe vehető tolmácsoláshoz és fordításhoz való jogról (HL L 280., 2010.10.26., 1. o.);

—

Az Európai Parlament és a Tanács 2012/13/EU irányelve (2012. május 22.) a büntetőeljárás során a tájékoztatáshoz való jogról (HL L 142., 2012.6.1., 1. o.);

—

Az Európai Parlament és a Tanács 2013/48/EU irányelve (2013. október 22.) a büntetőeljárás során és az európai elfogatóparancshoz kapcsolódó eljárásokban ügyvédi segítség igénybevételéhez való jogról, valamint valamely harmadik félnek a szabadságelvonáskor történő tájékoztatásához való jogról és a szabadságelvonás ideje alatt harmadik felekkel és a konzuli hatóságokkal való kommunikációhoz való jogról (HL L 294., 2013.11.6., 1. o.);

—

Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/343 irányelve (2016. március 9.) a büntetőeljárás során az ártatlanság vélelme egyes vonatkozásainak és a tárgyaláson való jelenlét jogának megerősítéséről (HL L 65., 1. o.).

—

Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/1919 irányelve (2016. október 26.) a büntetőeljárások során a gyanúsítottak és a vádlottak, valamint az európai elfogatóparancshoz kapcsolódó eljárásokban a keresett személyek költségmentességéről (HL L 132., 2016.5.21., 1. o.).