1/2021. sz. VÉLEMÉNY

(az EUMSZ 322. cikke alapján)

a brexit miatti kiigazításokra képzett tartalék létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról

(COM(2020) 854 final)

(2021/C 101/01)

TARTALOMJEGYZÉK

	Bekezdés	Oldal
Bevezetés	1–7	2
Első rész: Általános észrevételek	8–14	4
A Tartalék struktúrája	8–12	4
Ellenőrzés és elszámoltathatóság	13–14	5
Második rész: Egyedi kérdésekkel kapcsolatos észrevételek	15–23	5
Támogathatósági időszak	15–16	5
Az előfinanszírozás kiszámítása	17	5
A kiadások támogathatósága	18	6
Mintavételi módszertan	19	6
Hozzáadottérték-adó	20	6
Vezetői nyilatkozat	21	6
Beszámolás és értékelés	22–23	6

AZ EURÓPAI UNIÓ SZÁMVEVŐSZÉKE,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 322. cikkére,

tekintettel a brexit miatti kiigazításokra képzett tartalék létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló, a Bizottság által 2020. december 25-én benyújtott javaslatra (a továbbiakban: a javaslat),

tekintettel az Európai Parlamentnek, illetve a Tanácsnak a fent említett javaslatra vonatkozó 2021. január 20-i véleménykérésére,

tekintettel az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18-i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendeletre (1),

tekintettel a Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságának az Európai Unióból és az Európai Atomenergia-közösségből történő kilépéséről szóló megállapodásra (2) (a továbbiakban: a kilépési megállapodás),

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

Bevezetés

1.

Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága 2020. február 1-jén, a kilépési megállapodás hatálybalépésével kilépett az Európai Unióból. A kilépési megállapodás rendelkezett egy 2020. december 31-ig tartó átmeneti időszakról, amely mind az Unióban, mind az Egyesült Királyságban a korábbi feltételeket biztosította a polgárok, a fogyasztók és a vállalkozások számára.

2.

A két fél december 24-én megkötötte az EU és az Egyesült Királyság közötti új kereskedelmi és együttműködési megállapodást (3), amelynek értelmében 2021. január 1-jétől az EU és az Egyesült Királyság két különálló piacot, valamint két különálló szabályozási és jogi területet képez. Immár különféle korlátok akadályozzák az áruk és szolgáltatások kereskedelmét, valamint a határokon átnyúló mobilitást, ami mindkét oldalon következményekkel jár a közigazgatásra, a vállalkozásokra, a polgárokra és az egyéb érdekeltekre nézve.

3.

2020. július 17–21-i rendkívüli ülésén elfogadott következtetéseiben az Európai Tanács bejelentette egy új speciális eszköz, a brexit miatti kiigazításokra képzett tartalék (a továbbiakban: BAR, illetve Tartalék) létrehozását, 2018-as árakon összesen 5 milliárd EUR előirányzattal. Az Európai Tanács felkérte a Bizottságot, hogy terjessze elő a vonatkozó rendeletjavaslatot.

4.

A Bizottság 2020 decemberében nyújtotta be javaslatát. A BAR célja, hogy támogatást nyújtson az Egyesült Királyság kilépése által a legsúlyosabban érintett tagállamoknak, régióknak és ágazatoknak, és ezzel enyhítse a gazdasági, társadalmi és területi kohéziót érő negatív hatást. A Tartalékból származó támogatásra valamennyi tagállam jogosult.

5.

A Bizottság azt javasolja, hogy a Tartalékot két allokációs fordulóban aktiválják: az első forduló 2021-ben jelentős, 4 milliárd EUR összegű előfinanszírozás formájában valósulna meg. Az egyes tagállamoknak az előfinanszírozásból való részesedését két fő tényezőn – az Egyesült Királysággal folytatott kereskedelmen és az Egyesült Királyság kizárólagos gazdasági övezetében fogott halmennyiségen – alapuló módszertan segítségével állapítanák meg (4). Az 1. ábra bemutatja, hogyan osztanák el az előfinanszírozást e módszer alkalmazásával a tagállamok között.

1. ábra

Az előfinanszírozás elosztása (kereskedelmi és halászati kritériumok)

Forrás:

Európai Bizottság.

6.

A tagállamok 2023. szeptember 30-ig igényelhetnek pénzügyi hozzájárulást a Tartalékból. A fennmaradó 1 milliárd EUR-s összeg – a rendelkezésre álló összes forrás keretein belül – az előfinanszírozásként kifizetett összeget meghaladó, támogatható kiadások fedezésére szolgálna. A Tartalékból származó további hozzájárulásokat főként 2024-ben fizetnék ki.

7.

A Bizottság javaslatának jogalapja (5) kötelező konzultációt ír elő a Számvevőszékkel, ezért az Európai Parlament (6) és a Tanács (7) vélemény kiadására kérte fel a Számvevőszéket. Véleményünket e felkérésekre reagálva, azzal a céllal adjuk ki, hogy segítsük a jogalkotókat a bizottsági javaslat vizsgálatában. E célból általános és egyedi kérdésekkel kapcsolatos észrevételeket teszünk, amelyekben többek között rámutatunk a fő felmerülő problémákra és a kapcsolódó kockázatokra.

Első rész: Általános észrevételek

A Tartalék struktúrája

8.

A javaslat értelmében az Egyesült Királyság kilépésével járó kedvezőtlen következmények enyhítésére irányuló intézkedések végrehajtásának referencia-időszaka (a továbbiakban: „támogathatósági időszak”) 2020. július 1-jétől2022. december 31-ig tart. A tagállamoknak 2023. szeptember 30-ig kell benyújtaniuk a pénzügyi hozzájárulás iránti kérelmeket, részletezve a támogathatósági időszak során felmerült összes közkiadást (8). A pályázatokhoz végrehajtási jelentést kell csatolni, amely leírja, milyen enyhítési célú intézkedéseket hoztak és hogyan hajtották végre azokat, valamint mellékelni kell hozzá egy vezetői nyilatkozatot és egy független ellenőri véleményt a teljes támogathatósági időszakra vonatkozóan. A Bizottság csak ezután, ezen információk birtokában fogja értékelni a kiválasztott intézkedések támogathatóságát és megfelelőségét, ami eltérést jelent a megosztott irányítás alá tartozó alapok esetében alkalmazott éves megközelítéstől (9). Ezt a folyamatot, a főbb dátumokkal együtt, a 2. ábra vázolja fel.

2. ábra

A Tartalék ütemterve

Forrás:

Európai Számvevőszék.

9.

A tagállamok 4 milliárd EUR-t, azaz a tartalékalap 80 %-át előfinanszírozás formájában kapnák meg. Az előfinanszírozás átvételét megelőzően a tagállamoknak értesíteniük kell a Bizottságot arról, hogy mely szervek felelősek a Tartalék irányításáért és ellenőrzéséért, és mely szervnek kell kifizetni az előfinanszírozást. Bár az előfinanszírozás szintjét szokatlanul magasan határozták meg, ez a kialakítás lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy gyorsan reagáljanak a rendkívüli helyzetre, és figyelembe veszi azt, hogy a záróegyenleg kifizetésére legkorábban 2023 végén kerülhet sor.

10.

Felépítésénél fogva a javaslat eleget tesz annak a célkitűzésnek, hogy rugalmasságot biztosítson a tagállamoknak. Ha a Tartalékból jelentős összegeket bocsátanak rendelkezésre előfinanszírozás formájában, ez lehetővé teszi a tagállamoknak, hogy gyorsan reagáljanak a változó körülményekre, és eredményesebben lépjenek fel a brexit negatív hatásaival szemben. A javaslat nagy vonalakban felvázolja (bár nem határozza meg részletesebben) azokat a területeket, amelyeken az új finanszírozás felhasználható, de arról a tagállamok dönthetnének, hogy milyen típusú projekteket vagy intézkedéseket kívánnak finanszírozni (10).

11.

A Tartalék biztosította rugalmasság ugyanakkor a bizonyosság hiánya miatt egy sor kockázatot is felvet, különös tekintettel arra, hogy a tagállamok nem kötelesek hivatalosan tájékoztatni a Bizottságot arról, mely régiók, térségek és ágazatok lehetnek a leginkább érintettek, illetve az előfinanszírozás elosztását megelőzően nem kötelesek ismertetni a finanszírozni tervezett intézkedéseket. Így a Tartalékból akár végső soron nem támogatható intézkedések finanszírozására is sor kerülhet, amelyek költségeit a Bizottság később nem térítené meg a tagállamoknak. Ezenkívül előfordulhat, hogy a kiválasztott intézkedések nem lesznek megfelelőek és adott esetben nem valósítják meg kitűzött céljaikat.

12.

A javaslat emellett kötelezné a tagállamokat annak megerősítésére, hogy valóban készítettek leírást irányítási és kontrollrendszereikről (11). A tagállamok az uniós alapok végrehajtására már korábban létrehozott szerveket és rendszereket is kijelölhetnek a Tartalék irányítására. Amennyiben a tagállamok úgy döntenek, hogy új rendszereket hoznak létre, fennáll a kockázat, hogy azok nem lesznek eredményesek. Ezért a Bizottságnak a támogathatósági időszak korai szakaszában értékelnie kell, hogy azok megfelelően járulnak-e hozzá az Unió pénzügyi érdekeinek védelméhez.

Ellenőrzés és elszámoltathatóság

13.

A javaslat értelmében minden tagállamban független ellenőrző szervnek kell ellenőriznie az irányítási és kontrollrendszert, valamint a finanszírozott intézkedéseket (12). Ez az ellenőrző szerv tehát kulcsszerepet játszana abban, hogy a Bizottság bizonyosságot szerezzen a tagállami irányítási és kontrollrendszerek eredményes működéséről, valamint a kiadások jogszerűségéről és szabályszerűségéről. A javaslat azonban nem tartalmaz részletes és egyértelmű fogalommeghatározásokat egyes fontos elemekre, például a mintavételi módszertanra, illetve a hibák számszerűsítésére és kijavítására vonatkozóan.

14.

Az egyértelműség hiánya miatt nem feltétlenül biztosítható az egységes és összehasonlítható ellenőrzési megközelítés valamennyi tagállamban, ami csökkenti a Bizottság által azok munkájából és ellenőri véleményeiből szerezhető bizonyosságot.

Második rész: Egyedi kérdésekkel kapcsolatos észrevételek

Támogathatósági időszak

15.

A javaslat szerint az intézkedések végrehajtására kijelölt támogathatósági időszak 2020 júliusától 2022 decemberéig tart (13). A Bizottság figyelembe vette, hogy a javaslat az átmeneti időszak végére történő felkészülés lépéseinek egyike, amely az Unió és a tagállamok által a brexit-tárgyalások során hozott felkészültségi intézkedések keretében végzett munkára épül és kiegészíti azt (14).

16.

A támogathatósági időszakot úgy kell megválasztani, hogy segítse azt a célkitűzést, hogy a Tartalék a felkészültségi intézkedések támogatására és az Egyesült Királyság kilépéséből származó gazdasági hatások enyhítésére szolgáljon. A javaslat azonban nem tartalmaz egyértelmű indokolást a támogathatósági időszak kiválasztására nézve, és nem vizsgálja meg, hogy az megfelel-e a kitűzött céloknak.

Az előfinanszírozás kiszámítása

17.

A Bizottság által a tagállamok előfinanszírozásból való részesedésének kiszámítására kiválasztott és alkalmazott módszertan két tényezőn alapul: az Egyesült Királysággal folytatott kereskedelmen és az Egyesült Királyság vizein kifogott halmennyiségen. A Bizottság úgy véli, hogy ezzel a módszertannal tud a lehető legjobb becslést adni a brexit egyes tagállamokra gyakorolt hatásáról. Mivel azonban számos szempontból továbbra is jelentős bizonytalanság övezi az Egyesült Királyság kilépésével – többek között egyes gazdasági ágazatok tevékenységének az Egyesült Királyságból az Unióba való áthozatalával – járó hatásokat, fennáll a kockázat, hogy a kiválasztott elosztási módszer esetleg nem tükrözi teljes mértékben az egyes tagállamok gazdaságának egyedi kitettségét.

A kiadások támogathatósága

18.

A javaslat értelmében a kiadások akkor támogathatók, ha azok a támogathatósági időszak alatt merültek fel és kerültek kifizetésre (15). Emellett a javaslat úgy rendelkezik, hogy a Tartalékból fizetendő hozzájárulás az intézkedések végrehajtása során ténylegesen felmerült és a tagállamok által kifizetett elszámolható kiadások visszatérítésének formáját ölti (16). Véleményünk szerint a javaslat eltérő értelmezéseket tesz lehetővé a kiadások támogathatóságát illetően. Ezért pontosítani kellene, hogy a költségeknek – mind a kijelölt szervek, mind a végső kedvezményezettek szintjén – a támogathatósági időszakon belül kell felmerülniük és kifizetésre kerülniük.

Mintavételi módszertan

19.

A javaslat felvázolja a finanszírozott intézkedések ellenőrzésének folyamatát, és ismerteti az alkalmazandó mintavételi módszertant (17). Amennyiben nem statisztikai mintavételi módszer is megengedett, a javaslat úgy rendelkezik, hogy a mintavételi egységeknek le kell fedniük a számviteli év sokaságának bizonyos hányadát. Mivel a finanszírozott intézkedések ellenőrzésének a teljes támogathatósági időszakra (két és fél év) ki kell terjednie, a „számviteli év” megjelölése nem tűnik konzisztensnek az átfogó módszertannal.

Hozzáadottérték-adó

20.

A javaslat szerint a Tartalék nem támogatná a hozzáadottérték-adót (18). Egyetértünk ezzel a javasolt megközelítéssel, amely összhangban áll a legutóbb a kohézió területén történő héa-visszatérítésről szóló 2018. évi gyorsvizsgálatunkban megfogalmazott ajánlásunkkal. Ebben a dokumentumban azt javasoltuk, hogy az uniós alapokból közintézményeknek folyósítandó visszatérítésekből ki kellene zárni a héát, mivel ez elősegítené a kohéziós kiadásokkal kapcsolatos hibák kockázatának csökkentését és a gondos pénzgazdálkodás szempontjából az uniós források jobb felhasználását (19).

Vezetői nyilatkozat

21.

A javaslat arra kötelezné a tagállamokat, hogy a Tartalékból származó pénzügyi hozzájárulás iránti kérelmeik részeként nyújtsanak be egy vezetői nyilatkozatot, egy független ellenőri véleményt és egy végrehajtási jelentést (8. bekezdés) (20). Megjegyezzük, hogy a javaslat II. mellékletében szereplő vezetői nyilatkozati sablon nem ír elő olyan nyilatkozatot, amelyben a Tartalék irányításáért felelős személy megerősíti a kontrollrendszer megfelelő működését. A költségvetési rendelet 63. cikke (6) bekezdésének c) pontja előírja ilyen nyilatkozat benyújtását; ezenfelül annak hiánya korlátozná a vezetői nyilatkozat által nyújtható bizonyosságot. Ez hatással lenne az ellenőri véleményre is, amely rendes körülmények között értékelné a kontrollrendszer működéséről szóló nyilatkozat pontosságát.

Beszámolás és értékelés

22.

A javaslat értelmében a Bizottság értékelést végezne a Tartalék eredményességéről, hatékonyságáról, relevanciájáról, koherenciájáról és uniós hozzáadott értékéről (21). Bár elismerjük, hogy fontos megtalálni a megfelelő egyensúlyt a monitoringkövetelmények és a tagállamokra nehezedő adminisztratív terhek között, megjegyezzük, hogy a pénzügyi hozzájárulás iránti kérelmeknek csak az outputmutatókra vonatkozó értékeket kell tartalmazniuk (22). Ezek az outputmutatók ugyan mérhetőek, de mint korábban megjegyeztük, csak korlátozott információval szolgálnak arról, hogy az intézkedés eredményesen kezelte-e az Egyesült Királyság kilépésének negatív következményeit (23). A javaslat továbbá nem kötelezi a tagállamokat arra, hogy a fent említett mutatókra vonatkozóan célértékeket határozzanak meg, ami még inkább megnehezítené a Tartalék eredményességének érdemi értékelését.

23.

A minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatások szerint megalapozott és megbízható eredmények csak független, objektív értékelés révén érhetőek el (24). Bár a javaslat előírja a Tartalék teljeskörű értékelését, amelynek nyomán 2027. június 30-ig jelentést kell benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak, nem mondja ki kifejezetten, hogy ennek az értékelésnek függetlennek kell lennie.

---

(1)  HL L 193., 2018.7.30., 1. o.

(2)  HL C 384. I, 2019.11.12., 1. o.

(3)  HL L 444., 2020.12.31., 14. o.

(4)  A javaslat I. melléklete.

(5)  Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja.

(6)  Európai Parlament: D300288 (2021.1.20.).

(7)  Tanács: SGS 21/000201 (2021.1.20.).

(8)  A javaslat 9. cikke.

(9)  A 7. cikk (4) bekezdése: „A költségvetési rendelet 63. cikkének (5), (6) és (7) bekezdésétől eltérve az e rendelkezésekben említett dokumentumokat e rendelet 10. cikkének megfelelően egyszer kell benyújtani.”

(10)  A javaslat 5. cikke.

(11)  A javaslat 13. cikkének (1) bekezdése.

(12)  A javaslat 13. cikkének (4) bekezdése.

(13)  A javaslat 2. cikkének (1) bekezdése és 5. cikkének (2) bekezdése.

(14)  A javaslat (7) preambulumbekezdése.

(15)  A javaslat 5. cikkének (2) bekezdése.

(16)  A javaslat 7. cikkének (2) bekezdése.

(17)  A javaslat 13. cikkének (4) bekezdése.

(18)  A javaslat 6. cikkének a) pontja.

(19)  Gyorsvizsgálat: „Héa-visszatérítés a kohézió területén: az uniós források felhasználása gyakran szabálytalan és elmarad az optimálistól”, 2018. november.

(20)  A javaslat 10. cikkének (1) és (2) bekezdése.

(21)  A javaslat 16. cikke.

(22)  A javaslat II. melléklete.

(23)  „Az Európai Számvevőszék jelentése az Európai Unió költségvetésének teljesítményéről – 2019. év végi állapot” című jelentés 4.19. bekezdése: „Az outputmutatók közvetlenül kapcsolódnak az uniós költségvetésből finanszírozott tevékenységekhez, de kevés információval szolgálnak a szakpolitikai célkitűzések megvalósításában elért előrehaladásról”.

(24)  SWD(2017) 350 final, 2017. május 7., 53. o.