20.10.2012   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 318/1

1.

A „Horizont 2020” keretprogram elődje, a hetedik kutatási és technológiafejlesztési keretprogram (a továbbiakban: hetedik keretprogram) számos kritikát kapott a program összetettsége (például a finanszírozási rendszerek és eszközök nagy száma) és a részvételi szabályok bonyolultsága (például a szabályokban és az eljárások végrehajtásában tapasztalható következetlenségek) miatt (10). Emiatt az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa politikailag kiemelt fontosságú üggyé nyilvánította az európai uniós kutatás- és innovációfinanszírozás igazgatásának és végrehajtásának egyszerűsítését (11). A Bizottság már korábban bevezetett olyan intézkedéseket, amelyek a jelenlegi gyengeségeket még a hetedik keretprogram tartama alatt orvosolni kívánják. A Bizottság 2011. január 24-i határozata például bizonyos feltételek teljesülése esetén lehetővé tette, hogy a kedvezményezettek a projekt költségeinek elszámolása során saját számviteli gyakorlatukat kövessék.

2.

A „Horizont 2020” keretprogram részvételi szabályainak (12) legfontosabb célja az, hogy továbbvigyék a hetedik keretprogramban már bevezetett egyszerűsítéseket. A „szabályok” a projektek kiválasztására, a jogalanyoknak a projektekben történő részvételére, a projektek finanszírozására, a finanszírozás részletes szabályaira (például a finanszírozási rátákra és a támogathatósági követelményekre), valamint az eredmények terjesztésére irányadó feltételeket állapítják meg. Ezek a kérdések nemcsak a kedvezményezettek szemszögéből fontosak, hanem a „Horizont 2020” keretprogram teljes egészének eredményességére is kihatnak. Például, ha a bonyolult szabályok miatt csökken a keretprogram vonzereje, akkor megnő annak a kockázata, hogy a program nem teljesíti kitűzött célját, az Európa 2020 stratégia támogatását.

3.

A lehetőségek szabta keretek között a Számvevőszék véleménye követi a Bizottság által a „javasolt szabályokhoz” fűzött indokolás felépítését. Figyelembe veszi ugyanakkor a „szabályozási csomag”, mint egész, kontextusát is, különösen pedig az új ellenőrzési rendszerhez tartozó, a „Horizont 2020”-rendeletre irányuló javaslatban felvázolt igazgatási intézkedéseket.

I.

A „javasolt szabályokban” foglalt intézkedések első számú, mindent átható vezérelve az egyszerűsítés. A Számvevőszék általában véve úgy ítéli meg, hogy a szóban forgó intézkedések, amennyiben az elképzeléseknek megfelelően kerülnek végrehajtásra, jelentős mértékben hozzá fognak járulni az európai uniós kutatásfinanszírozás előtt álló legnagyobb kihívások kezeléséhez. Mivel az intézkedések sikere elsősorban eredményes végrehajtásukon múlik, ebből a szempontból fontos lesz az időben rendelkezésre bocsátott, világos és kétértelműségektől mentes iránymutatás.

II.

A „Horizont 2020” keretprogramnak meg kell találnia azokat a mechanizmusokat, amelyek biztosíthatják a más európai uniós szakpolitikákkal – így például a kohéziós politikával – való koordinációt, és ezáltal elő kell segítenie az uniós források által előidézett multiplikátorhatás növelését, a valóban egységes európai kutatási térség létrehozásának felgyorsítását, valamint az abban rejlő potenciális kockázatok csökkentését, hogy egyetlen fellépésre többféle európai uniós finanszírozást is igénybe vesznek.

III.

Az egységes, eltéréseket csak kivételesen indokolt esetekben lehetővé tévő szabályrendszer bevezetésével a Bizottság meg kívánja alapozni a részvételi szabályok koherensebbé tételére irányuló erőfeszítéseit. A Számvevőszék hangsúlyozza annak szükségességét, hogy a „javasolt szabályok” alkalmazása a „Horizont 2020” keretprogram valamennyi cselekvése vonatkozásában egységesen, a végrehajtásban részt vevő különböző szervek közötti szoros koordináció mellett történjék. A „javasolt szabályok” alkalmazása alóli kivételeket minden esetben világosan meg kell indokolni, és a feltétlenül szükséges minimumra kell korlátozni.

IV.

A Számvevőszék álláspontja szerint a gyökeresen leegyszerűsített költségfinanszírozási modell javítani fogja a modell megbízhatóságát, mérsékli a kedvezményezettek által a költségelszámolásokban elkövetett szabálytalanságok kockázatát, csökkenti a projektelszámolás bonyolultságát, és kiküszöböl egyes, a hetedik keretprogram finanszírozási modelljében meglévő ellenőrzési lépéseket, miáltal könnyebbé és gyorsabbá teszi a szabályok alkalmazásának folyamatát.

V.

A „javasolt szabályoknak” ugyanakkor egyértelmű különbséget kell tenniük a 100 %-os, illetve a legfeljebb 70 %-os költség-visszatérítésre jogosult cselekvések (piacközeli tevékenységek) között. A végrehajtási szabályokban egyértelműen ki kell mondani, mi értendő piacközeli tevékenységek alatt.

VI.

A Számvevőszék megállapítja, hogy jelentős eltérés a hetedik keretprogramhoz képest annak a lehetőségnek a megszüntetése, amely szerint a közvetett költségek finanszírozása a valós költségekből kiindulva is történhet. Nem világos, hogy ez a változtatás hogyan fog kihatni egyes konkrét résztvevők helyzetére. Kívánatos volna, hogy a Bizottság meggyőzően kimutassa: az új szabályozás nem eredményez olyan nem kívánt helyzeteket, amikor a résztvevőknek jelentős veszteségeket kell elkönyvelniük, és emiatt kárt szenved a program vonzereje.

VII.

Pozitív változás az az elképzelés, hogy a vissza nem igényelhető hozzáadottérték-adó is támogatható költségnek minősüljön. A Számvevőszék ugyanakkor alapvető fontosságúnak tartja, hogy a Bizottság egyértelmű iránymutatással szolgáljon arról, mi minősül visszaigényelhető hozzáadottérték-adónak.

VIII.

A Számvevőszék álláspontja szerint a javasolt új finanszírozási modelltől elválaszthatatlan kockázatalapú stratégiára támaszkodó optimalizált belsőkontroll-keret jó kiindulópont a hibakockázat csökkentéséhez. Ennek a megközelítésmódnak azonban megvannak a korlátai, ugyanis egyes kockázatok – természetüknél fogva – hathatós preventív kontrollt tesznek szükségessé.

IX.

A Számvevőszék megítélése szerint pozitív fejlemény a résztvevői garanciaalap által nyújtott fedezet kiszélesítése. Az azonban, hogy a résztvevői garanciaalap a köz-magán társulások formájában végrehajtott cselekvések számára is biztosít fedezetet, szükségessé teszi az esetleg felmerülő jogi természetű kockázatok értékelését.

X.

A Számvevőszék üdvözli a Bizottság azon szándékát, hogy a pénzügyi kimutatásokra vonatkozóan egyetlen könyvvizsgálói igazolást kelljen benyújtani a projekt végén. A Számvevőszék által a közelmúltban végrehajtott ellenőrzések azonban rámutattak, hogy a könyvvizsgálói igazolások megbízhatósága korlátozott, ezért ez a fajta kontroll csak részben lehet eredményes. Hasonlóképpen, a Számvevőszék ellenőrzései alacsony részvételi és elfogadási arányokra derítettek fényt a módszertanra vonatkozó igazolásokkal kapcsolatban. Ha ezen a két területen nem következik be javulás, az kedvezőtlenül hathat a Bizottság átalakított kontrollstratégiájára.

XI.

A Számvevőszék álláspontja szerint a pénzdíjak alkalmazásának a (technológiai) innováció ösztönzését kell eredményeznie oly módon, hogy további finanszírozási forrásokat mozgósítson. A Bizottságnak ezért gondoskodnia kell a nem pénzügyi jellegű szempontok kezeléséről, így például a kiválóságon, az exkluzivitáson és a nemzetközi elismerésen alapuló markáns arculat és jó hírnév kialakításáról.

XII.

A Számvevőszék megítélése szerint a beszerzések eszközével csak kellően indokolt esetekben szabad élni, olyankor, amikor további, a támogatás formájában nyújtott finanszírozástól nem remélhető előnyök biztosítása a cél.

XIII.

A „szabályozási csomag” nem utal egyértelműen arra, mit kell érteni innovációs tevékenység alatt. A Számvevőszék üdvözölne egy világos fogalommeghatározást, és azt is szívesen látná, ha a finanszírozásban részesíthető innovációs tevékenységek azokra a tevékenységekre korlátozódnának, amelyek valóban újat jelentenek a világ számára.

4.

A „Horizont 2020” keretprogrammal a Bizottság azt a célt tűzte maga elé, hogy vonzerőt teremtsen a legkiválóbb kutatók és a leginnovatívabb vállalkozások számára. Ebben létfontosságú szerepet játszik a legfontosabb, mindent átható vezérelv, a részvételi szabályok egyszerűsítése. Az egyszerűsítés markánsan jelen van a „szabályok” legfontosabb elemeiben (a „szabályozási csomag” egyszerűsítő intézkedései mögött álló célok és prioritások teljes áttekintése a mellékletben található):

5.

A Számvevőszék általában véve úgy ítéli meg, hogy a Bizottság által javasolt intézkedések, amennyiben az elképzeléseknek megfelelően kerülnek végrehajtásra, jelentős mértékben hozzá fognak járulni az európai uniós kutatásfinanszírozás előtt álló legnagyobb kihívások (például az inkoherens részvételi szabályok, a túlzott bonyolultság és az adminisztratív terhek) kezeléséhez. Például a kutatási és az innovációs vonatkozású cselekvések javasolt egységes keretbe szervezése (így különösen a részvételi szabályoknak a közös technológiai kezdeményezésekre való kiterjesztése) eloszlatja azokat az aggályokat, amelyek a hetedik keretprogrammal összefüggésben a szabályok inkoherens alkalmazása kapcsán megfogalmazódtak, és egyúttal elősegíti az Európai Unióban folytatott kutatási tevékenységek átjárhatóságának növekedését és egymáshoz való jobb illeszkedését is (lásd a 10. bekezdést).

6.

A „szabályok” számos egyszerűsítést bevezetnek a költségfinanszírozási modellben (14) (lásd a 15. bekezdést) és a pénzügyi rendelkezésekben (például a munkaidő-nyilvántartásra vonatkozó követelmények vonatkozásában vagy abban a javaslatban, hogy a hozzáadottérték-adó összege is támogatható költségnek minősüljön, lásd a 21. bekezdést) (15). Ezek az egyszerűsítések két problémát oldanak meg egyszerre: egyfelől csökkentik a kedvezményezettek adminisztratív terheit (például a kevésbé bonyolult finanszírozási modell egyszerűbbé teszi a résztvevők számára a költségek elszámolását és az európai uniós hozzájárulás összegének meghatározását); másfelől mérséklik a Bizottság által az igazgatás és a kontroll területén elvégzendő munka mennyiségét, és ezáltal könnyebbé teszik a bizalmat és az ellenőrzéseket egyensúlyba hozó javasolt kontrollstratégia alkalmazását is. Például a finanszírozási szabályok optimalizálásától és egyszerűsítésétől egyebek mellett az várható, hogy a Bizottság által gyakorolt kontroll hatékonyabb lesz (16) (lásd a 24. bekezdést) (17).

7.

Összességében megállapítható, hogy a „javasolt szabályok” kezelik az 1. bekezdésben említett sürgős és fontos kérdéseket. Az intézkedések sikere azonban hatékony végrehajtásukon múlik (18). A Számvevőszék megismétli azt a korábbi ajánlását, hogy a Bizottságnak kellő időben olyan gyakorlatias, világos és kétértelműségektől mentes végrehajtási iránymutatással volna szükséges szolgálnia, amely megfelelő garanciákat biztosít mind a kedvezményezettek, mind pedig a Bizottság számára (19). A részletes végrehajtási szabályokat legkésőbb az első pályázati felhívások közzétételekor nyilvánosságra kell hozni.

8.

Megjegyzendő, hogy több javasolt intézkedés végrehajtása (például a hozzáadottérték-adó támogathatósága és a kamatozó számlák eltörlése az előfinanszírozás esetében) az új költségvetési rendelet (20) elfogadásának függvénye. E vélemény kiadásának napjáig az új költségvetési rendelet elfogadására irányuló jogalkotási eljárás és a végrehajtási szabályok megalkotása még nem zárult le.

9.

A Bizottság javaslata egyetlen közös stratégiai keretbe szervezi a kutatás- és az innovációtámogatás összes eszközét (21). Amint azt a Számvevőszék korábban már jelezte (22), a „Horizont 2020” keretprogramnak meg kell találnia azokat a mechanizmusokat, amelyek biztosíthatják a más európai uniós szakpolitikákkal – így például az Európai Regionális Fejlesztési Alappal és a Kohéziós Alappal – való koordinációt. A koordináció lehetővé tenné, hogy az operatív programok esetében a program társfinanszírozási rátájának megállapítása a különböző európai uniós finanszírozási források figyelembevételével történjék, ami potenciálisan növelné az uniós források multiplikátorhatását. Ezáltal tehát gyorsítható lenne az egységes európai kutatási térség kiteljesedése (23). Emellett csökkenthetők lennének az abban rejlő potenciális kockázatok, hogy egyetlen fellépésre többféle európai uniós finanszírozást is igénybe vesznek (24).

10.

Az egységes, eltéréseket csak kivételesen indokolt esetekben lehetővé tévő szabályrendszer bevezetésével a Bizottság meg kívánja alapozni a részvételi szabályok koherensebbé tételére irányuló erőfeszítéseit. A hetedik keretprogramban a szabályok több réteget alkottak (például egy sztenderd szabályrendszer vonatkozott a részvételre általában, miközben speciális szabályokat kellett alkalmazni a koordinációs és támogatási cselekvések (25) vagy minden egyes közös technológiai kezdeményezés (26) esetében). Emiatt a kutatóközösség a hetedik keretprogramra irányadó szabályokat túlságosan bonyolultnak és inkoherensnek érzékelte (27).

11.

A javasolt egységes keret (például azzal, hogy egyebek mellett a támogathatósági és az elbírálási kritériumok, valamint a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok területén a „Horizont 2020” keretprogram valamennyi komponensében biztosítja a szabályok nagymértékben egységes alkalmazását) (28) fontos előrelépés lehet, mert:

12.

Nem világos ugyanakkor, hogy hogyan és milyen terjedelemben lesz egységes a részvételi szabályok alkalmazása a „Horizont 2020” keretprogram hatálya alá tartozó valamennyi cselekvés esetében, különös tekintettel például a versenyképességi és innovációs keretprogramra, a közös technológiai kezdeményezésekre vagy az Európai Innovációs és Technológiai Intézet (EIT) által igazgatott tevékenységekre. A Számvevőszék hangsúlyozni kívánja, hogy a kivételeket, hogy szabállyá ne váljanak, minden esetben egyértelműen meg kell indokolni és a feltétlenül szükséges minimumra kell korlátozni. Ebben a tekintetben a jogbiztonság nagyobb lenne, ha a rendelet tételesen felsorolná azokat a tevékenységeket és cselekvéseket, amelyekre az elképzelések szerint nem fognak vonatkozni az egységes szabályok.

13.

Mindemellett az egységes szabályozásnak a jelenleg más programok vagy kezdeményezések (például a 12. bekezdésben felsoroltak) hatálya alá tartozó tevékenységekre történő teljes mértékű kiterjesztése jelentős mennyiségű koordinációt igényel az érintett szervek között. A Bizottság javaslata szerint (29) a „Horizont 2020” keretprogram igazgatását a Bizottság már meglévő végrehajtó ügynökségei és más külső szervek, például a közös technológiai kezdeményezéseket igazgató közös vállalkozások fokozottabb igénybevételével tovább kell decentralizálni (30).

14.

A Számvevőszék meg kívánja ismételni korábbi ajánlását, mely szerint a kínálkozó lehetőségek teljes kihasználása érdekében ezeket az igazgatási típusú intézkedéseket a Bizottságnak megfelelő módon felügyelnie kell. Különösen a közös vállalkozásoknak az európai uniós szakpolitikák célkitűzéseinek teljesítése érdekében történő igénybevétele igényel szoros koordinációt. Ehhez első lépésként a közös vállalkozásoknak kikezdhetetlen, mindenre kiterjedő belsőkontroll-rendszert kell kiépíteniük. Ehhez kapcsolódóan a Bizottságnak nyomon kell követnie a cselekvési tervek végrehajtását (31). A Számvevőszék e helyütt arra is rá kíván mutatni, hogy rendkívül fontos a szabályok hathatós és következetes alkalmazása. A Számvevőszék azt ajánlja, hogy a Bizottság a horizontális intézkedések további megerősítése céljából terjessze ki jelentős mértékben az alapvető egyeztető mechanizmusok, így például a Kutatási Koordinációs Bizottság (32) tevékenységét.

15.

A Bizottság új finanszírozási modellt javasol (a „szabályok” 22. és 24. cikke), amely a következő elemekből áll:

16.

A modell gyökeresen leegyszerűsödött, és orvosolni kívánja mindazokat a problémákat, amelyekkel a kedvezményezettek a hetedik keretprogramban szembesültek – a hetedik keretprogramban ugyanis a finanszírozási modell bonyolultsága közvetlen összefüggésben állt a különböző költségkategóriák, költségszámítási módszerek és költség-visszatérítési ráták lehetséges kombinációinak számával (33). Például a hetedik keretprogramban a finanszírozási ráták függnek a kedvezményezett jogi formájától (azaz például attól, hogy nonprofit közszervezetről vagy profitorientált vállalkozásról van-e szó), a tevékenység típusától (azaz hogy kutatási, demonstrációs, irányítási vagy másféle tevékenységről van-e szó) és a költség jellegétől (azaz hogy személyi költségről, az alvállalkozásba adás költségéről vagy másféle közvetlen vagy közvetett költségről van-e szó) (34).

17.

A javasolt modell egyáltalán nem tesz különbséget eltérő típusú tevékenységek között, ami pedig nagyban növelte a hetedik keretprogram modelljének összetettségét (35). Emellett azzal az újítással, hogy a kutatás összes közvetlen költségének finanszírozása egységesen (egyetlen egységes, a projekt kezdetén előre meghatározott költség-visszatérítési ráta alkalmazásával) történik, valamint azzal, hogy a közvetett költségek finanszírozására egyetlen rögzített (20 %-os) ráta vonatkozik valamennyi kedvezményezett és tevékenységtípus esetében, a költségfinanszírozási modell egyszerűbb lett, és kevesebb hibalehetőséget tartalmaz.

18.

A Számvevőszék megállapítja, hogy ezek az egyszerűsítések:

19.

A „szabályok” ugyanakkor nem tesznek egyértelmű különbséget a 100 %-os, illetve a legfeljebb 70 %-os költség-visszatérítésre jogosult cselekvések (a szokványos, illetve a piacközeli tevékenységek) között. A piacközeli tevékenységek, például a prototípus-készítés, a tesztelés, a demonstráció, a kísérleti fejlesztés, a kísérleti projektek és a piaci terjesztés fogalma nem egyértelmű, mert többféle fogalommeghatározás is használatban van. A végrehajtási szabályokban egyértelműen ki kell mondani, mi értendő piacközeli tevékenységek alatt.

20.

A Számvevőszék megállapítja, hogy a javasolt finanszírozási modell jelentős mértékben eltér a hetedik keretprogramtól, amikor megszünteti azt a lehetőséget, amely szerint a közvetett költségek finanszírozása a valós költségekből kiindulva is történhet. Nem világos, hogy a javasolt költség-visszatérítési modell hogyan fog kihatni egyes konkrét résztvevők helyzetére. Ezzel kapcsoltban kívánatos volna, hogy a Bizottság meggyőzően kimutassa: az új szabályozás nem eredményez olyan nem kívánt helyzeteket, amikor a résztvevőknek jelentős veszteségeket kell elkönyvelniük, ez ugyanis jelentősen csökkentheti a program vonzerejét.

21.

A „szabályok” olyan további intézkedések bevezetéséről is rendelkeznek, amelyek egyszerűbbé teszik a támogathatósági szabályokat. E változtatások mögött az a szándék áll, hogy a szabályok jobban igazodjanak a kedvezményezettek tényleges gyakorlatához (például a munkaidő-nyilvántartás területén (37)).

22.

A Számvevőszék megállapítja, hogy folytatódik a munkaidő-nyilvántartások használata, és álláspontja szerint ez helyes megoldás, hiszen ezek a nyilvántartások alapvető eszközei a ténylegesen felmerülő személyi költségek alátámasztásának (38). Pozitív lépés ugyanakkor a munkaidő-nyilvántartási kötelezettség eltörlése a munkaidejüket kizárólag az EU-projektnek szentelő személyek esetében azzal, hogy ezeknek a személyeknek csupán egy nyilatkozatot kell aláírniuk. Ahhoz, hogy egy adott jogalanyon belül egységesen történjék a szabályok alkalmazása, és az új szabályok ne eredményezzenek újabb szabálytalanságokat, a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a kedvezményezett kövesse saját szokásos számviteli és vezetési gyakorlatát. Például kívánatos volna, ha a kedvezményezett nyilatkozata összevetésre kerülne más információkkal (például a projektnek szentelt órák számának, illetve a feladatok vagy tevékenységtípusok megadásának összhangban kell lennie a munkaszerződésekkel vagy más belső szabályozásokkal).

23.

A „szabályok” lehetővé leszik a vissza nem téríthető hozzáadottérték-adó (héa) finanszírozását (39). Annak fontosságát, hogy a szabályok módosításával lehetővé váljék a vissza nem téríthető héa támogatható költségként történő elszámolása, a Számvevőszék már az 1/2006. sz. véleményében hangsúlyozta (40). Alapvetően fontos ugyanakkor, hogy egyértelmű iránymutatás álljon rendelkezésre arról, mi minősül visszatéríthető héának. A Számvevőszék álláspontja szerint a héának a projekt terhére történő elszámolását azokban az esetekben kellene megengedni, ha az alkalmazandó nemzeti jog alapján a héa összege a kedvezményezettnek nem téríthető vissza.

24.

A „Horizont 2020” keretprogram egyik központi eleme, az egyszerűsítés hangsúlyosan jelenik meg a program pénzügyi irányításának javasolt szabályozásában is (41). Az új költségfinanszírozási modell mellett (lásd a 15–20. bekezdést) a „Horizont 2020”-rendelet egy átalakított kontrollstratégiát is be kíván vezetni (42). Ez a stratégia a hibák számának minimalizálásáról a kockázatalapú kontrollra és a csalások ilyen alapokon nyugvó kiszűrésére helyezi a hangsúlyt, miközben azt is eléri, hogy:

25.

A kontrollstratégia alapvető építőkövei szoros összefüggésben vannak a javasolt finanszírozási modellel. Amint azt a „Horizont 2020”-rendelet elmagyarázza, egyes egyszerűsítések (például egy-egy gyakran előforduló hiba forrásának kiküszöbölése) várhatóan csökkenteni fogják a szabálytalanságokhoz társuló kockázatot, és ezáltal lehetővé teszik a kontroll- és az ellenőrzési rendszer egyszerűbbé és eredményesebbé tételét. Például a közvetett költségekre vonatkozó szabályok egyszerűsítése (lásd a 17. bekezdést) jelentősen csökkenteni fogja a hibák számát (43). Ezen túlmenően a kockázatalapú kontroll és csaláskiszűrés megerősítését célzó, jól átgondolt és helyesen alkalmazott stratégia önmagában is megakadályozhatja egyes hibák előfordulását.

26.

A Számvevőszék megállapítja, hogy a kidolgozott kockázatkezelési stratégia célja annak elérése, hogy a maradó hibaarány 2 % közelében legyen. A kockázatalapú stratégia köré épített, optimalizált belsőkontroll-keret nagyon jó kiindulópont a hibakockázat csökkentéséhez. Ennek a megközelítésnek azonban megvannak a korlátai: egyes kockázatok – természetüknél fogva – hathatós preventív kontrollt tesznek szükségessé.

27.

Ebben az összefüggésben a Számvevőszék korábban azt állapította meg (44), hogy a könyvvizsgálói igazolások (a kedvezményezettek által alkalmazott költségszámítás előzetes igazolása és a költségelszámolások utólagos ellenőrzése, a Bizottság új kontrollmechanizmusának két fontos eleme) csak részlegesen tekinthetők hathatós eszköznek (lásd a 30–32. bekezdést is). Ezért a javasolt intézkedések azt a kockázatot hordozzák magukban, hogy csak korlátozott mértékben lesznek eredményesek, és nem járulnak hozzá elegendő mértékben a maradó hibaarány megcélzott csökkentéséhez. Emellett a Bizottságnak azt is biztosítania kell, hogy az utólagos ellenőrzések esetlegesen előre meghatározott száma ne akadályozza meg Bizottságot abban, hogy biztosítsa a 2 %-hoz közeli maradó hibaarányt (45).

28.

A Bizottság azt javasolja, hogy a résztvevői garanciaalap (a továbbiakban: Alap) a „Horizont 2020” keretprogram teljes időtartamára fennmaradjon. A hetedik keretprogram keretei között már működő Alap (46) szerves része a Bizottság kontrollstratégiájának. Célja az Európai Unió költségvetésének védelme azáltal, hogy a kedvezményezetteknek nyújtott támogatások biztosítékaként működik (47). Ennek megfelelően a résztvevőknek további garanciákat és biztosítékokat nem kell szolgáltatniuk (48). A hetedik keretprogramtól eltérően az Alap működése a versenyképességi és innovációs keretprogramra, az EIT tevékenységeire és olyan eszközökre is ki fog terjedni, mint a közös technológiai kezdeményezések (49).

29.

A Számvevőszék megállapítja, hogy az Alap bevezetése a hetedik keretprogramban csökkentette a kedvezményezettek adminisztratív terheit. Például mivel biztosítékként működik, a Bizottság a résztvevők többsége esetében csökkenthette a pénzügyi életképességre vonatkozó ellenőrzések számát, és eltörölhette a más típusú biztosítékok (például bankgaranciák) nyújtására vonatkozó kötelezettségeket. Ebben az összefüggésben az Alap működési területének a versenyképességi és innovációs keretprogramra, az EIT-re és a közös technológiai kezdeményezésekre történő kiterjesztése pozitív fejlemény. Az azonban, hogy az Alap ernyője alá újfajta szerveződési formák, például köz-magán társulások is bekerülnek (például a közös technológiai kezdeményezések esetében), szükségessé teszi az esetleges jogi természetű kockázatok felmérését (másféle jogi struktúrák (50)), különösen abban az esetben, ha lesznek olyan beszedett összegek, amelyek az Alap címzett bevételének fognak minősülni (51).

30.

A Bizottság javaslata két, független könyvvizsgáló által elvégzendő igazolási eljárásról rendelkezik (52). Mindkét eljárás egyben a „Horizont 2020” keretprogram átalakított belsőkontroll-keretének is eleme (53). A két eljárás a következő:

31.

A kedvezményezettekre háruló adminisztratív terhek csökkentése érdekében a Bizottság a hetedik keretprogramhoz viszonyítva csökkenteni javasolja a pénzügyi kimutatásokra vonatkozó igazolások előírt számát (54). Az egyszerűsítés szempontjából a Számvevőszék üdvözli a Bizottság azon szándékát, hogy csak egyetlen igazolást kelljen benyújtani a projekt végén. Az azonban, hogy az igazolás megkövetelése eredményes kontrolleljárásnak bizonyul-e, elsősorban a könyvvizsgálói igazolások megbízhatóságától függ. A Számvevőszék a közelmúltban végrehajtott ellenőrzései során megállapította, hogy ez a fajta kontroll az elmúlt két évben csak részlegesen volt eredményes (55). A Számvevőszék megismétli azt a korábbi ajánlását, hogy a könyvvizsgálói igazolások megbízhatóságának javítása érdekében gondoskodni szükséges arról, hogy az igazolásokat kiállító könyvvizsgálók jobban megismerjék a költségek támogathatóságának szabályait.

32.

A módszertanra vonatkozó igazolásnak annak elősegítése a célja, hogy a kedvezményezettek az egységre vetített költségskála alapján visszaigénylendő közvetlen személyi költségek meghatározása során helyes módszertant alkalmazzanak (56). Az elképzelés szerint a kedvezményezettek biztosítékot látnak az igazolásban, és önként vállalják módszertanuk átvilágíttatását, aminek következtében csökken a személyi költségek meghatározása során elkövetett hibák összes száma. Ahogyan azonban a Számvevőszék már korábban megállapította (57), a hetedik keretprogram alacsony részvételi és elfogadottsági arányai aláássák a Bizottság egyszerűsítésre irányuló erőfeszítéseit. A Számvevőszék arra biztatja a Bizottságot, hogy egyszerűsítse és gyorsítsa fel az alkalmazás eljárásait, és adjon meg egyértelmű, egyszerű kritériumokat az igazolás beszerzéséhez. Ha ezt nem sikerül elérni, az kedvezőtlenül hathat a Bizottság átalakított kontrollstratégiájának eredményes alkalmazására.

33.

A „javasolt szabályok” új finanszírozási formaként a pénzdíjakat, a kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzéseket és az innovatív megoldásokra irányuló közbeszerzéseket tartalmazzák (58). A Bizottság a pénzdíjakat előre meghatározott, kutatási vonatkozású célok elérésének elismeréseként kívánja igénybe venni (59). A beszerzések lehetővé teszik a Bizottság számára, hogy kutatási-fejlesztési szolgáltatásokat rendeljen meg, és az innovatív megoldások esetében „folyamatbeindító” vásárlóként lépjen fel (60).

34.

A pénzdíjak az elképzelések szerint olyan forrásokat mozgósítanak a kutatás és az innováció javára, amelyek értéke messze meghaladja a pénzdíj névleges értékét. Így az adminisztráció egyszerűsége mellett a pénzdíjak azzal az előnnyel is járnak, hogy nagy multiplikátorhatást generálnak (61). Ez a hatás azonban csak akkor érvényesül, ha a pénzdíj magánszektorbeli forrásokat mozgósít. A multiplikátorhatás nélkül a pénzdíj nem több, mint a közpénzekből finanszírozott különböző kutatási tevékenységek koordinálásának eszköze, új forrásokat nem von be a kutatás finanszírozásába. A pénzdíjak alkalmazásának tehát a (technológiai) innováció ösztönzéséhez kell kapcsolódnia oly módon, hogy további finanszírozási forrásokat mozgósítson. Ahhoz, hogy ez a szempont nagyobb súlyt kapjon, a Bizottságnak törekednie kell arra, hogy a pénzdíjak ne csupán pénzügyi szempontból legyenek vonzóak, hanem kiválóságon, exkluzivitáson és nemzetközi elismertségen alapuló markáns arculat és jó hírnév is társuljon hozzájuk.

35.

A kereskedelmi hasznosítást megelőző beszerzések és az innovatív megoldásokra irányuló közbeszerzések az elképzelések szerint az innovatív termékek és szolgáltatások felé terelik a keresletet (62), ezen keresztül támogatják a piaci bevezetést, végső soron pedig javítják Európa versenyképességét. A támogatással ellentétben a beszerzési ár a költségek mellett a vállalkozó profitját is ellentételezi. Emiatt a beszerzés – legalábbis a kutatásfinanszírozás szemszögéből – alkalmasint drágább megoldás, mint a támogatás. A beszerzések eszközével ezért csak akkor szabad élni, ha azt olyan további várt előnyök (például új piac kialakítása vagy az innováció bátorítása) indokolják, amelyek támogatás nyújtásával nem érhetők el. A beszerzés melletti döntés okait még azt megelőzően világosan rögzíteni kell, hogy a potenciális vállalkozókkal való kapcsolatkeresés megkezdődne. Ebben az összefüggésben a beszerzések eszközével nem szabad csupán azért élni, hogy a keretprogram igazgatása egyszerűbbé váljék.

36.

A „Horizont 2020” keretprogramra irányuló jogalkotási javaslat egységes keretbe szervezi a kutatást és az innovációt, és az ötletek felmerülésétől a piaci hasznosításukig terjedő teljes folyamathoz egységes, zökkenőmentes módon biztosít finanszírozást (63). Az „innováció” kifejezés végigvonul a „javasolt szabályokon” és a „szabályozási csomag” egészén (64).

37.

A Számvevőszék a 4/2011. sz. különjelentésében (65) felhívta a figyelmet arra, hogy az innováció fogalmának értelmezése meglehetősen tág határok között mozog. A „szabályozási csomag” nem utal egyértelműen arra, mit kell érteni innovációs tevékenység alatt. Ehelyett a szó jelentésének illusztrálására különböző deskriptív fogalmakkal él, köztük a következőkkel: szociális, világszínvonalon is meghatározó, technológiai, kutatásalapú, ipari, társadalmi, környezetbarát, műszaki, jóléti, alkalmazott (66). Az innováció fogalmának bizonytalan tartalma miatt félreértések keletkezhetnek, és a projektek megvalósítása is bonyolultabbá válhat. A javaslatnak tehát pontos fogalommeghatározást kellene tartalmaznia.

38.

Figyelemmel arra a kockázatra, hogy az európai ipar versenyképességére nézve csupán korlátozott mértékű hatást ígérő innovációs projektek széles köre felhígíthatja a finanszírozást, a „Horizont 2020” keretprogramnak egyértelmű korlátok közé kellene szorítania azokat az innovációs tevékenységeket, amelyekhez finanszírozást biztosít. A „szabályozási csomagnak” ebből a célból egy elismert innovációs keretre, például az Oslói Kézikönyvre (67) volna indokolt támaszkodnia, és az innovációs tevékenységek között csak olyan tevékenységeket volna helyénvaló számon tartania, amelyek újdonságot jelentenek a világ számára.