1.1.

Az EK-Szerződés 248. cikke alapján a Számvevőszék az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak megbízhatósági nyilatkozatot („DAS”) nyújt be a beszámoló megbízhatóságára, valamint az annak alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozóan. A Szerződés arra is felhatalmazza a Számvevőszéket, hogy ezt a nyilatkozatot a Közösség fő tevékenységi területeire vonatkozó külön értékelésekkel egészítse ki.

1.2.

Az Európai Közösségek elszámolásainak megbízhatóságára irányuló munka célja elégséges bizonyosságot szerezni annak megállapításához, hogy milyen mértékben tekinthető megfelelőnek az összes bevétel, kiadás, eszköz és forrás feltüntetése, illetve hogy az éves beszámoló hűen tükrözi-e az év végi pénzügyi helyzetet (lásd 1.5–1.58. bekezdés).

1.3.

Az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét vizsgáló munka célja – elégséges közvetett vagy közvetlen jellegű bizonyíték beszerzésével – véleményt adni arról, hogy ezek az ügyletek összhangban vannak-e az alkalmazandó rendeletekkel vagy szerződéses rendelkezésekkel, és helyesen kerültek-e kiszámításra (a horizontális kérdésekről lásd ennek a fejezetnek az 1.59–1.65. bekezdését, a részletekről pedig a 2. és 4–10. fejezetet).

1.4.

Rendszeres bizottsági mutatók hiányában (5) a Számvevőszék szolgál bizonyos mutatókkal mind az átfogó érvényű, mind az egyes bevételi és kiadási területekre vonatkozó belső kontrollmechanizmus javulásának figyelemmel kíséréséhez (lásd ennek, illetve a 2. és 4–10. fejezetnek a mellékleteit).

1.5.

A Számvevőszék megállapításai a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által a 2002. június 25-i költségvetési rendelet (6) 128. és 129. cikkének megfelelően összeállított, a Bizottság által jóváhagyott és a Számvevőszéknek 2006. július 28-án megküldött, a 2005. pénzügyi évre vonatkozó végleges éves beszámolóra vonatkoznak. Az éves beszámoló az – elsősorban az eszközökről és forrásokról év végi mérleget adó – „összevont pénzügyi beszámolóból”, valamint a „költségvetés végrehajtásáról szóló” – az éves bevételt és kiadást tárgyaló – „összevont jelentésekből” áll.

1.6.

A 2005-ös pénzügyi év fontos szakasz volt a számviteli rendszer korszerűsítésére irányuló, a Bizottság által 2002. december 17-én elfogadott cselekvési terv (7) új elemeinek bevezetésében. Erre a Számvevőszék egyes korábbi észrevételeire reagálva, a költségvetési rendelet rendelkezéseinek (különösen a 123–138. cikknek) figyelembevételével került sor:

—

2005. január 1. óta az összevont pénzügyi beszámolót az eredményszemléletű számvitel elvei alapján kell összeállítani, míg a költségvetés végrehajtásáról szóló összevont jelentések továbbra is készpénzmozgásokon alapulnak, a költségvetési rendeletben előírtak szerint,

—

míg a költségvetési jelentések tartalmilag nem változtak, a pénzügyi beszámolónak új elemeket kell tartalmaznia: eredménykimutatást (és ennek részeként szegmensek szerinti jelentéseket), cash-flow-kimutatást és az eszköz-forrás változásainak bemutatását,

—

több közösségi intézményt most először vontak be a konszolidációs körbe,

—

olyan új számviteli rendszert kellett bevezetni, amelynek értelmében minden gazdasági eseményt – és nem csak minden pénzmozgást – teljes körűen rögzítenek annak bekövetkezésekor. A belső felhasználók ennek köszönhetően teljesebb körű és relevánsabb információ alapján hozhatnak döntést, a külső olvasók számára pedig átláthatóbb és informatívabb a beszámoló.

1.7.

A beszámoló megbízhatóságának számvevőszéki ellenőrzése az alábbiakra összpontosított:

—

a készpénzalapú számvitelről az eredményszemléletű számvitelre történő átállás bizottsági irányítása (lásd 1.10–1.27. bekezdés),

—

a különböző beszámolóelemek pontosságának ellenőrzése (lásd 1.28–1.58. bekezdés).

1.8.

Az átállás irányításának vizsgálata során a Számvevőszék különösen az alábbiakra volt tekintettel:

—

biztosította-e a Bizottság a vonatkozó számviteli standardok tényleges alkalmazását,

—

hozzájárulnak-e a Bizottságon belül tett intézkedések az arra vonatkozó ésszerű bizonyosság megszerzéséhez, hogy a beszámoló megbízható és valós.

1.9.

A 2005-ös beszámolók megbízhatóságának ellenőrzése során a Számvevőszék különösen a következőkre összpontosított:

—

a 2005-ös nyitómérleg (amelyből ki kell tűnnie a 2004. december 31-i mérleg új számviteli elveknek megfelelő átdolgozása érdekében eszközölt változtatások hatásának),

—

a 2005. december 31-i állapotot tükröző zárómérleg,

—

a fenti két mérlegben a korábbi rendszerben nem szereplő, az eredményszemléletű beszámolóban viszont feltüntetendő adatok (előfinanszírozás és az ahhoz kapcsolódó garanciák, számlák/költségelszámolások).

1.10.

A Bizottságnak a költségvetési rendelet által előírt ütemterv szerint, illetve szervezési keretben kellett megterveznie és végrehajtania a számviteli rendszere korszerűsítését. Amint a Számvevőszék már korábbi éves jelentéseiben is észrevételezte (8), a szükséges átalakításokra és érvényesítésekre igen feszített ütemtervet szabtak.

1.10.

A Bizottság elismeri, hogy szervezeti egységei rendkívüli erőfeszítéseket tettek az eredményszemléletű számvitelre történő, igen szoros határidejű átállás megvalósítása érdekében.

1.11.

A hasonló reformokba kezdő közigazgatási intézmények (9) tapasztalata szerint a bizottsági számvitel korszerűsítéséhez foghatóan nagyszabású és összetett projekteknél elkerülhetetlenül számos gond szokta bonyolítani és késleltetni a teljes megvalósítást. Ennek figyelembevételével elmondható, hogy több jelentős előrelépés történt:

—

2005. január 1-jén a Bizottság átállította az Unió általános számviteli rendszerét készpénzalapúról eredményszemléletűre. Valamennyi közösségi intézménynél és ügynökségnél új számviteli szabályokat (10) és módszereket, új, egységes számlatükröt és új konszolidációs eszközöket vezettek be,

—

az érdekelt felek (stakeholders) olyan külön, illetve összevont beszámolót kaptak, amelyben már szerepeltek az újonnan kötelezővé tett elemek, s amelyek részletesebben tájékoztattak a különböző szervezeti egységek forrásairól, műveleteik költségeiről és cash-flow műveletekről.

1.11.

Bizonyos kérdések összetettsége, illetve sokféle probléma és nagy kihívás ellenére a Bizottságnak a főbb határidőket illetően sikerült késedelmek nélkül végigvinnie a projektet. A főbb említésre méltó eredmények:

—

az új számviteli követelményeket követve kialakították az informatikai rendszereket,

—

miután az új rendszerre való átállás sikeresen lezajlott, lehetővé vált, hogy 2005 januárjának elején megkezdje működését,

—

az összes bizottsági adminisztratív eljárást átalakították az eredményszemléletű számvitel szükségleteinek megfelelően,

—

meghatározták és jóváhagyták az első eredményszemléletű számlák nyitóegyenlegét,

—

a Gazdasági és Pénzügyi Főigazgatóság által irányított pénzügyi tevékenységek nyilvántartására kidolgoztak egy integrált pénztári modellt,

—

minden egyes szervezeti egység megbecsülte az egyes évek végén elhatárolandó kiadásokat,

—

a Bizottság beszámolóját a többi intézmény és ügynökség beszámolójával együtt készítették el és konszolidálták azokkal.

1.12.

Az 1.1. táblázat áttekintést ad azokról a lépésekről, amelyek a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó megbízhatósági nyilatkozatnak a beszámoló megbízhatóságát illető fenntartása nyomán történtek, valamint más olyan, a Számvevőszék által felvetett kérdésekről, amelyeket a közösségi számviteli keretrendszer korszerűsítésének keretében (részben) megoldottak. Egy ilyen nagyságrendű eredményszemléletű számviteli rendszer bevezetésekor azonban elkerülhetetlen, hogy ne maradjon néhány jelentős hiányosság (lásd alább).

1.12.

A Bizottság az ABAC előmeneteli jelentésekben sosem cáfolta, hogy további tennivalók vannak még hátra.

1.13.

A Bizottság 2005-ös pénzügyi beszámolójának összeállításánál alapvető elem volt a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által megjelölt cut-off módszerek, illetve az általuk adott utasítások megvalósítása az egyes főigazgatóságokon, valamint a nyitó- és zárómérlegek érvényesítése, amit az engedélyezésre jogosult tisztviselők (11) végeztek. Ezek az érvényesítések a legtöbb esetben késedelmet szenvedtek, különösen a műveleti főigazgatóságoknál.

1.13.

Valóban volt némi késlekedés a Költségvetési Főigazgatóság által megállapított szoros belső munkatervhez képest. A jó munkaprogram általában elegendő lehetőséget hagy a potenciális késések előrejelzésére. Ez volt a helyzet a Bizottság munkatervével is. E belső késedelmek ellenére a Bizottság képes volt betartani a költségvetési rendeletben előírt határidőket és időben benyújtani a pénzügyi kimutatásokat.

1.14.

Ellenőrzése során a Számvevőszék számos főigazgatóságon több hiányosságot talált az adatok érvényesítését illetően: gyenge felügyelet, a feladattal megbízott munkatársak elégtelen létszáma, illetve az elvégzett munka nem megfelelő dokumentációja. Több műveleti főigazgatóságról részben hibás számadatok szerepeltek az éves tevékenységi jelentés pénzügyi mellékletében (lásd 1.16. bekezdés).

1.14.

A Bizottság szolgálatai az elmúlt majdnem két év során jelentős erőfeszítéseket tettek annak érdekében, hogy azonosítsák és rögzítsék a korábban a rendszerben nem szereplő adatokat.

1.15.

Az egyes főigazgatóságokon alkalmazott módszereket a különböző engedélyezésre jogosult tisztviselők gyakran nem véglegesítették/szabványosították a beszámolók benyújtása előtt. A nyitó- és zárómérlegbe ezért úgy könyvelték le a cut-off tételeket, hogy ehhez hiányzott az a szabványosított módszertani alap, amelynek az egyes főigazgatóságok szintjére kell lebontania a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által megjelölt általános cut-off módszereket, illetve az ő utasításait.

1.15.

Mivel a közszférában nem állt rendelkezésre módszertan a cut-off eljárás végrehajtását illetően, az eljárás formalitásai helyett a cut-off gyakorlatához kapcsolódó számítások befejezésén volt a hangsúly.

1.16.

Az erőforrás-igazgatókat (12) felkérték, hogy az éves tevékenységi jelentések összeállítása során (vagyis 2006. március végén) hivatalosan érvényesítsék a pénzügyi jelentéseket, különös tekintettel a nyitó- és zárómérlegre. Mivel azonban a költségvetési főigazgatóság ugyanezzel a határidővel dolgozott, ezért az előzetes beszámolók véglegesítéséig még nem érkezett meg valamennyi érvényesítés. A végleges beszámolóra vonatkozó érvényesítések időben beérkeztek.

1.17.

Az 1.13. bekezdésben említett késedelmek kihatottak a Számvevőszék közvetlen részletes ellenőrzéseire, mivel a Számvevőszék a számviteli időszak vége előtti, illetve utáni nyitómérleget is kapott (2006. január 18-án, illetve 2006. március 15-én), amelyek még nem voltak véglegesnek tekinthetők. A teljes előzetes nyitómérleg – amelyből kitűnnek azon változtatások hatásai, amelyeket a 2004. december 31-i mérleg új számviteli elveknek megfelelő átdolgozása tett szükségessé – 2006. március 31-én vált hozzáférhetővé, az összevont előzetes beszámolóval együtt.

1.17.

A Bizottság megérti, hogy a Számvevőszék ellenőrzési munkája az idén megterhelő volt, és ugyanilyen volt a Bizottság számára is a teljes projekt.

—

betartották a megfelelő eljárásokat és dokumentálták a rendszert,

—

az egyenlegeket a cut-off kivételével először 2005 januárjában töltötték fel,

—

2005 közepére e számlák körülbelül 95 %-a állt készen, és

—

az azóta bekövetkezett változásokat dokumentálták, és elkészítették az erre vonatkozó ellenőrzési nyomvonalat.

1.18.

A központi számviteli rendszer biztonságának erősítését célzó átfogó cselekvési terv megvalósítását követően még két kérdés vár teljes körű rendezésre, mégpedig a hozzáférési jog felülvizsgálata a költségvetési főigazgatóságon, illetve az ABAC Workflow (13) biztonságának újraértékelése. Mivel a költségvetési főigazgató megítélése szerint ezek a szempontok nem tekintendők lényegesnek – különösen azért nem, mert eredményes nyomon követési rendszer működik –, ezért most megszüntették azt a fenntartást, amelyet a 2004-es éves tevékenységi jelentés a rendszerbiztonsággal és a hozzáférési joggal kapcsolatban megfogalmazott. A számvevőszéki ellenőrzés megerősíti, hogy az ABAC biztonsága javult.

1.19.

Számos főigazgatóság saját informatikai rendszerét használja pénzügyi irányítási célokra, illetve ügyletek létrehozására, amelyeket azután egy interfész közbeiktatásával továbbít a központi számviteli rendszerbe (ABAC). Még hosszú időbe fog telni, amíg ezeket a rendszereket érvényesítik és korszerűsítik.

1.19.

A körülmények változásával párhuzamosan a számviteli szolgálatok ellenőrzési csoportjának rögzítenie kell e változásokat; ennek megfelelően 2006. június 1-i hatállyal bevezetett egy a helyi rendszerekben végrehajtott módosítások jóváhagyására szolgáló eljárást, amint ezt a költségvetési rendelet végrehajtási szabályai is előírják.

1.20.

A Számvevőszék megvizsgálta a helyi számviteli rendszerek mélyreható ellenőrzésére irányuló azon programot, amelyet a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője 2005-ben, 13 főigazgatóság tekintetében kezdett meg (ezek közül nyolcnál (14) a 2004-es átfogó felmérés kockázatokat tárt fel, ötöt (15) pedig pénzügyi jelentőségük és/vagy szervezeti összetettségük miatt választottak ki). A számvevőszéki ellenőrzés megerősítette: a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője megalapozottan döntött úgy, hogy lényeges hiányosságok miatt nem adja meg az érvényesítést az EuropeAid Együttműködési Hivatal, az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság, illetve a Külkapcsolati főigazgatóság három helyi rendszere esetében. Nem világos azonban, hogy egyes esetekben a több érvényesítési kritériumnak való meg nem felelés miért nem korlátozott érvényesítés megadásához vezetett.

1.20.

A hitelesítési eljárás nem egyenlő az ellenőrzéssel. A következtetések nem vethetők össze a hitelesítési véleményekkel. A helyi rendszerek hitelesítése meglehetősen új tevékenység, amely a költségvetési rendelet 61. cikkét valósítja meg konkrét feladatok formájában. A hitelesítési jelentések arra szolgálnak, hogy a számvitelért felelős tisztviselő számára elegendő információt biztosítsanak a hitelesítéshez. A tárgyat és a korlátozásokat a hitelesítési jelentések preambuluma fejti ki.

1.21.

A Számvevőszék az elért eredményeket és a még megoldásra váró kérdéseket figyelembe véve úgy ítéli meg, hogy a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által kiadott legtöbb pozitív érvényesítési véleményt feltételes vagy korlátozott véleménynek kell tekinteni. Ezt a megítélést támasztja alá az is, hogy 2005. év végi végleges jelentésében a Bizottság számvitelért felelős tisztviselője rámutat: még nagyszámú és jelentőségű horizontális kérdés (16), illetve egyéb téma (17) vár további vizsgálatra.

1.21.

A számviteli szolgálatok szilárd elhatározása, hogy a 2005-ös hitelesítési jelentésekben említett témákkal és ügyekkel kapcsolatban további megfontolás tárgyává teszik egy nyomon követés végrehajtását.

1.22.

A költségvetési főigazgató a nyilatkozatában fenntartást fogalmazott meg „három nem érvényesített helyi rendszerrel és a számvitel még befejezés előtt álló egységességi vizsgálatával” kapcsolatban, és ezt a fenntartást a számvevőszéki ellenőrzés is megerősítette (lásd 1.18–1.21. és 1.28–1.58. bekezdés). A nyilatkozatában felsorolt hiányosságok együttes hatásáról szóló általános következtetésében a főigazgató így fogalmazott: „A DG BUDGET a Bizottság egyéb részlegeivel karöltve további lépéseket fog tenni a fennmaradó hibák és bizonytalanságok kiküszöbölésére, és a 2006-os év folyamán újabb befektetésekkel erősíti az ABAC számviteli rendszert a Közösség érdekében… Ehhez alkalmas eszközök szükségesek: képzés, dokumentációs és informatikai rendszerek, de az ezzel kapcsolatos munkakultúra-váltás előkészítése is. Ilyen alapon a nyilatkozatban foglaltak alapján ésszerű bizonyosság adható”.

1.22.

A Bizottság elismeri, hogy szervezeti egységei rendkívüli erőfeszítéseket tettek az eredményszemléletű számvitelre történő átállás lehetővé tétele érdekében. A számviteli szolgálatok azonban nem adták meg a hitelesítést három helyi rendszer esetében. A fent említett okokból és amiatt, hogy a Számvevőszéknek hitelesítenie kellett az előzetes beszámolót és a végleges beszámoló 2006. július 31-i jóváhagyása előtt még korrekciókra lehet szükség, a költségvetésért felelős főigazgató 2006. március 31-én általános, ideiglenes és határozott időre szóló fenntartást adott ki a 2005-ös éves tevékenységi jelentésben.

1.23.

Fenntartással élt az oktatási és kulturális főigazgató is, a bizottsági mérlegben foglalt összegek pontosságára vonatkozó bizonyosság hiányát illetően. Bár a bizottsági részlegek és a Számvevőszék más főigazgatóságokon is jelentős kockázatokat találtak, más engedélyezésre jogosult tisztviselő nem élt fenntartással (18). A negyven erőforrás-igazgató közül huszonhatan azonban jelezték, hogy az éves tevékenységi jelentésekben feltárt hiányosságok miatt, és/vagy annak figyelembevételével, hogy ez az első olyan év, amikor a beszámoló előzetes lezárása eredményszemléletű számvitelen alapul, a beszámoló végleges lezárása előtt még ellenőrzésekre és alkalomadtán kiigazításokra lehet szükség.

1.23.

Az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóság helyi számviteli rendszerén (APPFIN) belül az eredményszemléletű számvitelre vonatkozó előírások nem következetes alkalmazása eltéréseket eredményezett a számlák nyitó- és záróegyenlegei között. A helyi rendszer kiigazítása már folyamatban van, így a rendszer a jövőben biztosítani fogja a műveletek megfelelő kezelését; a korábbi hibák kijavítása már folyik, ami várhatóan év végére fejeződik be.

1.24.

A Bizottság számvitelért felelős tisztviselője által elfogadott 1. sz. számviteli szabály a költségvetési rendelet 121. cikkében előírtnál tágabban határozza meg a konszolidáció körét (19) (pl. beleveszi a közös egészségbiztosítási rendszert és a költségvetési rendelet 185. cikkében nem említett ügynökségeket) (20).

1.24.

A konszolidáció köre – amelyet az 1. sz. számviteli szabály fogalmaz meg – figyelembe veszi az ellenőrzés elvét, és a nemzetközi számviteli standardokból indul ki. A költségvetési rendelet (KR) 121. cikke ugyanakkor csak az intézmények és a támogatott ügynökségek konszolidációját írja elő.

1.25.

A közös egészségbiztosítási rendszer és két ügynökség (a Közösségi Növényfajta-hivatal és a Belső Piaci Harmonizációs Hivatal) mégsem szerepel a 2005-ös összevont beszámolóban (lásd még 1.29. bekezdés). Annak elemzése alapján, hogy milyen típusú ellenőrzést gyakorolnak az Európai Közösségek a közös egészségbiztosítási rendszer felett, a Számvevőszék úgy ítéli meg, hogy a közös egészségbiztosítást nem kellett volna bevonni az 1. sz. számviteli szabály által meghatározott konszolidációs körbe, és ezért ezt a szabályt újra kell értékelni.

1.25.

Sor fog kerülni a számviteli szabály olyan értelmű módosítására, hogy az ne tartalmazza az egészségbiztosítási rendszer konszolidációját.

1.26.

A Számvevőszék a 2001/2. sz., az Európai Közösségek általános költségvetésére vonatkozó költségvetési rendelettel kapcsolatos tanácsi rendeletjavaslatról szóló véleményében (21) tárgyalta, hogy milyen kockázatok fakadnak abból, ha az előzetes összevont pénzügyi beszámolót akkor küldik meg a Számvevőszéknek, amikor az még nincs végleges formába öntve. A Számvevőszék ebben aláhúzta annak jelentőségét, hogy „Az előzetes pénzügyi beszámoló mindenre kiterjedő és koherens dokumentum, amelyet annak rendje és módja szerint állítanak össze az előírt határidőre. Előzetesnek csak annyiban nevezhető, hogy a Bizottság hivatalosan még nem fogadta el, és szükség szerint a Számvevőszék által javasolt kiigazításokat lehet eszközölni rajta.”

1.27.

Mivel a 2005-ös év átmeneti év volt, a Bizottság nem tartotta be ezt az utóbbi elvet, vagyis hogy csakis olyan változtatások történjenek, amelyeket a Számvevőszék javasolt. A Bizottságnak ezért gondoskodnia kellett arról, hogy a Számvevőszék kellő formában és időben értesüljön azokról a kiigazításokról, amelyeket a Bizottság az előzetes beszámolóval kapcsolatos további munkája alapján szükségesnek tekint.

1.27.

Ezen elv betartása nehézségeket okoz, mivel ezután az előzetes beszámolót is az éves tevékenységi jelentésével megegyező határidőre kell elkészíteni. A módosítások azonban mindenképpen csak a feltétlenül szükségesre fognak korlátozódni.

1.28.

A következőkben (lásd 1.29–1.49. bekezdés) a Számvevőszék arra irányuló vizsgálatairól számolunk be, hogy megfelelőek és pontosak voltak-e azok a kiigazítások, amelyek a 2005. január 1-jei összevont pénzügyi beszámoló összeállítása során a 2004. december 31-i összevont pénzügyi beszámoló számadatainak és egyéb információinak az új eredményszemléletű elszámolás elveivel való összhangba hozását célozták.

1.29.

A változtatások szinte csak a Bizottság pénzügyi beszámolóját befolyásolták. Az, hogy most első alkalommal az ügynökségeket is bevonták a konszolidáció körébe, az összevont beszámolót csak korlátozottan befolyásolta, főként a készpénzegyenleg növekedése révén. Az tehát, hogy két ügynökség kimaradt, nem befolyásolta a beszámoló által adott kép megbízható és valós voltát.

1.30.

A csupán kis mértékben módosított tételek számvevőszéki vizsgálata nem vezetett jelentős megállapításokhoz (idetartoznak az immateriális javak és tárgyi eszközök, a (rövid távú) befektetések, a kölcsönök, a hosszú távú és rövid távú követelések (22), a részvények, a munkavállalói juttatások, a kockázatokra és kiadásokra képzett céltartalékok, pénzügyi és egyéb kötelezettségek és tartalékok).

1.30.

A 18. lábjegyzettel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a december 31-én esedékes összegekről nem állt rendelkezésre információ.

1.31.

Az előfinanszírozás olyan kifizetésekre vonatkozik, amelyek célja a kedvezményezettek készpénzelőleggel történő ellátása. Amennyiben a megállapodásban meghatározott időszakban a kedvezményezettnek nincsenek támogatható kiadásai, akkor az előfinanszírozást vissza kell fizetnie a Közösségeknek.

1.32.

A Számvevőszék évek óta ismételten leszögezi, hogy az „egyéb követelések” számla könyvelése problémákat vet fel, mert az előfinanszírozást végleges kiadásként könyvelik el, a behajtandó összegeket pedig nem tüntetik fel azonnal (23). Emiatt a kérdéses években (24) a beszámolóról adott számvevőszéki vélemény csak korlátozott lehetett.

1.33.

E hiányosságok kiküszöbölése érdekében 2004 folyamán valamennyi intézmény és ügynökség számba vette a 2004. december 31-éig kifizetett összes lezáratlan előfinanszírozási összeget, ami kb. 30 000 előfinanszírozási tételt eredményezett, 28 013 millió EUR (25) összértékben.

1.33.

Az új számviteli szabályoknak megfelelően elkészült az előfinanszírozási összegek leltára, és 2005 januárjától kezdődően az el nem számolt előfinanszírozási összegeket a mérleg eszközoldalán fogják nyilvántartani.

1.34.

A 2005. január 1-jei nyitómérleg benyújtásáig azonban még nem oldódott meg valamennyi technikai és fogalmi kérdés, illetve megvalósítási probléma, amelyekre részben már a 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés kapcsán fény derült (26). Alább mutatjuk be az ebből adódó hiányosságokat.

1.34.

A Számvevőszék 2004-es éves jelentésére adott válaszban szereplő magyarázatnak megfelelően az előfinanszírozási összegek nyomon követésénél figyelembe kell venni a harmadik felekkel kötött különböző szerződések feltételeit. Mindenesetre a nettó összeg mérlegben való szerepeltetése hűen tükrözi a visszafizetendő előfinanszírozási összegek által képviselt gazdasági realitást.

1.35.

A 2005 novemberéig rögzített előfinanszírozási tételek közül kiválasztott 147 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a számviteli rendszert mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve a lényeges hibák magas szintje jellemzi. A leggyakoribb hibatípusok:

—

egyes előfinanszírozási tételek összege hibás volt,

—

olyan előfinanszírozási összegeket is megjelenítettek, amelyekkel már 2005. január 1. előtt elszámoltak.

1.35.

A Bizottság megvizsgálja a Számvevőszék által jelzett műveleteket.

1.36.

Az előfinanszírozási tételek azonosítására és érvényesítésére irányuló további ellenőrzési munka a nyitómérleg teljességével/pontosságával kapcsolatban az alábbi problémákra mutatott rá:

1.36.

—

a hosszú távú (21 285 millió EUR), illetve rövid távú (6 728 millió EUR) előfinanszírozásra való felosztáskor csak a strukturális alapokhoz és a Kohéziós Alaphoz, valamint az ISPA-hoz és a Szolidaritási Alap 2000 és 2006 közötti programozási időszakához kapcsolódó összegeket vették tekintetbe. Ebből következően a hosszú távú előfinanszírozás nagyságát alul-, a rövid távú előfinanszírozásét pedig felülértékelték, mivel az előfinanszírozás által érintett egyéb szakpolitikai területeken rövid távúként könyvelték el az olyan szerződéseket is, amelyek hátralévő időtartama egy évnél hosszabb volt,

—

A hosszú táv és rövid táv elkülönítésére csak a strukturális alapok összegei esetében került sor, mivel az előbbi képezi a Bizottság „valódi” hosszú távú előfinanszírozását. A többi szakpolitikai terület esetében a hosszú távú összeget nem lehetett számszerűsíteni, és az elkülönítés csak a projektek végrehajtására vonatkozó becslések alapján lehetséges. Az új számviteli rendszerre vonatkozó kétéves tapasztalat alapján a Bizottság a 2006-os beszámoló esetében több olyan információval fog rendelkezni, amely alapján elvégezheti a felosztás megvalósíthatóságára vonatkozó elemzést.

—

fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek (27).

—

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az előfinanszírozási kifizetések nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.37.

A kötelezettségeket lényegében a költségek aktív időbeli elhatárolásai alkotják, amelyeket a pénzügyi évek elkülönítéséről (cut-off) szóló rész tárgyal (lásd 1.42–1.46. bekezdés), illetve a rövid lejáratú kötelezettségek, amelyek számlákból és költségelszámolásokból tevődnek össze. Ez a rész a rövid lejáratú kötelezettségekkel kapcsolatos számvevőszéki megállapításokat tárgyalja.

1.38.

A beérkezett, de 2005. január 1-jéig még ki nem fizetett kb. 7 000 számla és költségelszámolás listás számbavétele 2004 negyedik negyedévében kezdődött, és a rövid lejáratú kötelezettségek teljes nettó összegét 9 412 millió EUR-ban állapította meg (28).

1.39.

A 2005. január 1-jei nyitómérleg benyújtásáig (29) még nem oldódott meg valamennyi technikai kérdés, illetve megvalósítással kapcsolatos probléma. Alább mutatjuk be az ebből következő hiányosságokat.

1.39.

A Bizottság javítani fogja belső ellenőrzési mechanizmusait, hogy képes legyen kezelni az egyes főigazgatóságoknál még fennálló technikai kérdéseket és problémákat.

1.40.

A rövid lejáratú kötelezettségek 2005. novemberi állományának számlái/költségelszámolásai közül kiválasztott 141 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a számviteli rendszert mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve a lényeges hibák magas szintje jellemzi. A leggyakoribb hibatípusok:

—

egyes számlákkal vagy költségelszámolásokkal kapcsolatos tételek összege hibás volt,

—

megjelenítettek már kifizetett számlákat vagy költségelszámolásokat is.

1.40.

A Bizottság meg fogja vizsgálni a 141 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló hat hibát.

1.41.

Fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek.

1.41.

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a számlák/költségnyilatkozatok nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.42.

Az eredményszemléletű számvitelre történő átállás egyik leglényegesebb eleme annak biztosítása, hogy egy bizonyos éven belül történt műveleteket ahhoz a számviteli időszakhoz soroljanak, amelyre azok vonatkoznak (cut-off). Különösen azt kell áttekinteni, hogy felmerültek-e a közösségi alapok kedvezményezettjeinél olyan támogatható kiadások, amelyeket ezek még nem jelentettek (költségek aktív időbeli elhatárolása); hogy van-e olyan még be nem érkezett bevétel, amelyért szolgáltatást teljesítettek vagy árut szolgáltattak, vagy amelyre nézve jogi kötelezettség áll fenn (bevételek aktív időbeli elhatárolása), végül hogy melyek azok a kiadások és bevételek, amelyeket az adott évben számoltak el, de későbbi időszakokra vonatkoznak (bevételek és kiadások passzív időbeli elhatárolása).

1.43.

A költségek aktív időbeli elhatárolása miatti kiigazítások teljes összege 64 205 millió EUR volt (30). A cut-off egyéb összetevőinek számvevőszéki ellenőrzése nem tárt fel jelentős hibákat. Alább mutatjuk be a költségek aktív időbeli elhatárolásával kapcsolatos megállapításokat.

1.44.

Mint föntebb leírtuk (lásd 1.15. bekezdés), az egyes főigazgatóságok nem vezették be teljes körűen az általános cut-off módszereket a cut-off tételek elhatárolása előtt. Ezenkívül a legtöbb főigazgatóság nem vizsgálta meg elégséges módon, hogy szavatolható-e a kidolgozott módszerek révén az adott éven belül történt műveleteknek a helyes számviteli időszakhoz sorolása. Ráadásul – tekintettel arra, hogy a 2005-ös az első olyan év, amikor sor kerül a pénzügyi évek elkülönítésére, illetve tekintettel a közösségi tevékenységek sajátos jellegére – nincsen olyan módszer, amely összehasonlítási alappal szolgálna annak ellenőrzésére, hogy a módszerek, illetve a becslések eredményei megfelelőek-e.

1.44.

A végrehajtásra/ellenőrzésre vonatkozó megjegyzéseken túl a Bizottság megjegyzi, hogy a Számvevőszék nem tett észrevételt a módszertan teljességével összefüggésben.

1.45.

A cut-off eljárásokban feltárt alábbi hiányosságok miatt számos főigazgatóság számításainak pontossága kétségbe vonható:

—

a főigazgatóságok nem vagy csak kis mértékben ellenőrizték a számítások eredményeit,

—

egyes esetekben nem volt kielégítő a felhasznált adatok minősége,

—

egy személynél összpontosult a szükséges tudás, illetve az elvégzendő munka, megfelelő felügyelet nélkül.

1.45.

A Bizottság 2006-ban erősíteni fogja a cut-off módszertan alkalmazására vonatkozó ellenőrzéseit.

1.46.

Valamennyi főigazgatóság (kivéve a Regionális politikai, a Foglalkoztatási, szociális ügyi és esélyegyenlőségi és a Mezőgazdasági és vidékfejlesztési főigazgatóságot) úgy határozott, hogy az összes folyamatban lévő szerződés alapján becsüli meg a költségek aktív időbeli elhatárolását. Az ellenőrzés alá vett valamennyi főigazgatóság (az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság kivételével) össze tudta egyeztetni a számításokhoz felhasznált adatokat az alapul szolgáló számviteli adatokkal – kivéve néhány indokolatlan eltérést, amelyek ugyan nem lényegesek, de megerősítik a leírt kockázatok meglétét (lásd 1.45. bekezdés).

1.46.

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az elhatárolt költségek nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.47.

Az eredményszemléletű számvitelre történő átállás részeként bevezetett kiigazítások következtében a (2005. január 1-jei) nyitómérlegben a források 51 597 millió EUR-ral meghaladták az eszközöket, míg a kiigazítások előtt az eszközök haladták meg 14 507 millió EUR-ral a forrásokat.

1.48.

E változás egyik fő oka az, hogy az előfinanszírozás (teljes összeg: 28 013 millió EUR) megjelenítése nem egyensúlyozza ki a költségek aktív időbeli elhatárolásának (teljes összeg: 64 205 millió EUR) megjelenítését. Ezenkívül nagy mértékben csökkentek a hosszú távú követelések, mivel a Közösségeknek az intézmények tagjaival és alkalmazottaival szemben fennálló nyugdíjkötelezettségeit (jelenlegi nettó érték: 26 012 millió EUR) már nem semlegesíti a tagállamokkal szemben ennek megfelelően fennálló követelés. Az eszközoldal és a forrásoldal közötti különbség túlnyomóan ezeknek a tagállamok által a jövőben lehívandó összegeknek felel meg.

1.49.

A Számvevőszék megállapította, hogy a számvitelért felelős tisztviselő nem tartotta be teljes mértékben a mérleg új szerkezetére és tagolására, illetve a Közösségek nyugdíjkötelezettségeinek felülvizsgált kezelésére vonatkozó 2. és 12. sz. számviteli szabályt (31). Ezért lépéseket kell tenni a szükséges módosítások bevezetésére. Ezenkívül pontosabban kellene megadni, hogy milyen különböző jellegű kötelezettségeket fedeznek a tagállamoktól lehívandó összegek, különösen azt, hogy ezek közül melyek a rövid távú és melyek a hosszú távú összegek.

1.49.

A 2. és a 12. számviteli szabály módosul.

1.50.

2005 folyamán a Bizottság igyekezett biztosítani, hogy teljesen és pontosan könyveljék le az új előfinanszírozási kifizetéseket, illetve az új, rendezetlen számlákat/költségelszámolásokat és ezek teljesítését. Mégis előfordultak egyes hibák, amelyeket alább mutatunk be. Ezenkívül a 2005. január 1-jei nyitómérleg kiigazításaival kapcsolatos hiányosságok befolyásolják a 2005-ös év gazdasági eredményét, s ebből következően az összevont mérleget és az eszköz-forrás változásainak bemutatását is.

1.50.

2005-ben a főigazgatóságok és a szolgálatok számos ellenőrzést és adatvizsgálatot végeztek annak biztosítása érdekében, hogy a nyitómérleg mérlegfőösszege helyes legyen. A nyitómérlegen végrehajtott szükséges korrekciók többsége nem befolyásolta a 2005-ös gazdálkodási eredményt.

1.51.

Az immateriális javak és tárgyi eszközök, (rövid távú) befektetések, kölcsönök, hosszú és rövid távú követelések, részvények, pénzügyi és egyéb kötelezettségek, munkavállalói juttatások, kockázatokra és kiadásokra képzett céltartalékok és egyéb tartalékok számvevőszéki elemző vizsgálata nem hozott jelentős megállapításokat.

1.52.

A számviteli rendszerben a 2006 márciusi állapot szerint nyilvántartott előfinanszírozási tételek (29 349 millió EUR) közül kiválasztott 162 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a lényeges hibák szintje mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve magas volt. Az összevont zárómérlegben ugyanolyan típusú hibákat találtak, mint az összevont nyitómérlegben (lásd 1.35. bekezdés).

1.52.

A Bizottság meg fogja vizsgálni a 162 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló kilenc hibát.

1.53.

Az előfinanszírozási tételek azonosítására és érvényesítésére irányuló további ellenőrzési munka a zárómérleg teljességével/pontosságával kapcsolatos problémákra mutatott rá:

1.53.

—

a hosszú távú (22 732 millió EUR), illetve rövid távú (6 633 millió EUR) előfinanszírozásra való felosztáskor csak a strukturális alapokhoz és a Kohéziós Alaphoz, valamint az ISPA-hoz és a Szolidaritási Alap 2000 és 2006 közötti programozási időszakához kapcsolódó összegeket vették tekintetbe. Ebből következően a hosszú távú előfinanszírozás nagyságát alul-, a rövid távú előfinanszírozásét pedig felülértékelték, mivel rövid távúként könyvelték el az előfinanszírozás által érintett egyéb szakpolitikai területekkel kapcsolatos olyan szerződéseket is, amelyek hátralévő időtartama egy évnél hosszabb volt,

—

A hosszú táv és rövid táv elkülönítésére alapvetően csak a strukturális alapok összegei esetében került sor, mivel az előbbi képezi a Bizottság „valódi” hosszú távú előfinanszírozását. A többi szakpolitikai terület esetében nem lehetett számszerűsíteni a Számvevőszék megállapításainak pénzügyi hatását. Az új számviteli rendszerre vonatkozó kétéves tapasztalat alapján a Bizottság a 2006-os beszámoló esetében több olyan információval fog rendelkezni, amely alapján elvégezheti a felosztás megvalósíthatóságára vonatkozó elemzést.

—

fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek.

—

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek az előfinanszírozási kifizetések nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.54.

A számviteli rendszerben a 2006. márciusi állapot szerint nyilvántartott kötelezettségekből (16 194 millió EUR) a számlák/költségelszámolások közül kiválasztott 148 tagú reprezentatív minta ellenőrzése szerint a lényeges hibák szintje mind a hibák gyakoriságát, mind pénzügyi hatásukat tekintve magas volt. Az összevont zárómérlegben ugyanolyan típusú hibákat találtak, mint az összevont nyitómérlegben (lásd 1.40. bekezdés).

1.54.

A Bizottság meg fogja vizsgálni a 148 hitelesített művelet körében előforduló, az elszámolást befolyásoló kilenc hibát.

1.55.

Fennáll az a kockázat, hogy az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóságnál – az előzetes beszámoló kibocsátása utáni munka dacára – kihagyások, illetve kétszeres és téves könyvelések lényeges hibákat okozhatnak, amelyek a problémák öszetett volta miatt nem számszerűsíthetőek.

1.55.

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a számlák/költségnyilatkozatok nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.56.

Az összevont nyitómérleggel kapcsolatban felhozott problémák (lásd 1.44–1.46. bekezdés) következtében az összevont zárómérlegben a következőkben leírt hiányosságok jelentkeztek. Az ellenőrzés alá vett valamennyi főigazgatóság (az Oktatásügyi és kulturális főigazgatóság kivételével) össze tudta egyeztetni a számításokhoz felhasznált adatokat az alapul szolgáló számviteli adatokkal – kivéve néhány indokolatlan eltérést, amelyek ugyan nem lényegesek, de megerősítik a leírt kockázatok meglétét (lásd 1.45. bekezdés).

1.56.

Korrigálták az Oktatásügyi és Kulturális Főigazgatóságnál azonosított azon lényeges hibákat, amelyek a cut-off elemek nem megfelelő kezeléséből adódtak.

1.57.

Az összevont beszámolóhoz fűzött magyarázó jegyzetek a korábbinál (32) bővebben tájékoztatnak arról, hogy egyes ügyleteket a Bizottság vagy a tagállamok később valószínűleg helyesbíteni fognak. A jegyzetekből azonban nem derül ki, hogy milyen összegű kiadást vethetnek alá felülvizsgálatnak és számlaelszámolási eljárásoknak (lásd még 1.63–1.65. bekezdés).

1.57.

A kifizető ügynökségek számláinak éves pénzügyi elszámolásán kívül a Bizottságnak joga van megfelelőségi határozat keretében is korrekciókat tenni. A Bizottság a Számvevőszék 2004-es azon jelentésben szereplő ajánlás alapján járt el, amely az esetlegesen még végrehajtandó, megfelelést biztosító korrekciókra vonatkozik. A Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Főigazgatóság például 2005-ös éves tevékenységi jelentésében (33) a 2001–2005-ös pénzügyi évek vonatkozásában egyértelműen megállapította a jövőbeni megfelelőségi nyilatkozatokban meghatározandó korrekciókat, és az így meghatározott összeget függő követelésként szerepelteti a Bizottság könyvelésében. Az ezzel kapcsolatos jövőben behajtandó összeg 0,95 %-os átlagos kiigazító kamatláb alkalmazása mellett 1 151 millió euróra becsülhető – lásd még az 5.56 és 5.62 pontra adott válaszokat.

1.58.

A költségvetési eredmény és a gazdasági eredmény részletes egybevetése elengedhetetlen ahhoz, hogy a beszámoló megbízhatóságát illetően ésszerű bizonyosságra lehessen szert tenni. Ez az információ azonban – a Bizottság kivételével – csak a végleges beszámoló bemutatása után vált hozzáférhetővé. A Számvevőszék ennek ellenére fel tudta használni ezeket az adatokat a költségvetési eredmény és a gazdasági eredmény egybevetéséhez.

1.59.

Tekintettel a Szerződés 248. cikke (1) bekezdésének előírásaira, a – rendkívül összetett és a Bizottság pénzügyi reformja következtében alapvetően megváltozott – ellenőrzési környezetre, illetve a DAS „felhasználóinak” (nevezetesen a költségvetési beszámoló elfogadásáért felelős hatóságnak) az elvárásaira, a Számvevőszék 2002-ben úgy határozott (34), hogy ellenőrzési véleményében egybeötvözi a saját forrásokra, illetve a 2000–2006-os pénzügyi terv hat működési fejezetére (35) vonatkozó külön értékeléseket. Ezek az értékelések azt célozzák, hogy a költségvetési beszámoló elfogadásáért felelős hatóság a Közösség valamennyi főbb tevékenységi területén felügyelhesse a pénzeszközök kezelésének minőségét (36). Az értékelések négyfajta forrásból származó ellenőrzési bizonyítékon alapulnak:

a)

a közösségi intézményekben, a tagállamokban és harmadik országokban kiépített felügyeleti és kontrollrendszerek működésének vizsgálatán;

b)

az összes fő területtel kapcsolatos ügyletekből választott mintáknak egészen a végső kedvezményezett szintjéig történő megvizsgálásán;

c)

a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseinek és nyilatkozatainak, valamint az azok összeállításához használt eljárásoknak az elemzésén;

d)

lehetőség szerint más, a közösségi irányítási eljárásoktól független ellenőrök munkájának megvizsgálásán.

1.60.

A felügyeleti és kontrollrendszerek ellenőrzése azt célozza felmérni, hogy azok milyen mértékben képesek az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatos kockázatok kezelésére. Az ügyletek tételes vizsgálatának célja az, hogy közvetlen bizonyítékokat szolgáltasson a jogszerűséggel és szabályszerűséggel kapcsolatban, illetve adalékokkal szolgáljon a feltárt szabálytalanságok eredetére, gyakoriságára, jellegére és hatására vonatkozóan. Az ügyletek vizsgálatának eredményei hozzájárulnak a rendszerekről tett következtetésekhez és kiegészítik azokat. Az e két forrásból származó információt felhasználják a helyesbítő intézkedésekre tett ajánlások megfogalmazásánál. A nemzetközi ellenőrzési standardokkal összhangban a Számvevőszék figyelembe veszi a főigazgatók éves tevékenységi jelentéseiben és nyilatkozataiban, valamint az ezeket összegző, a Bizottság által elfogadott jelentésben foglalt „vezetői állásfoglalásokat” (management representations) is. Végül más ellenőrök (37) munkáját megvizsgálva a Számvevőszék felméri ezeknek a külön értékelésekkel kapcsolatos felhasználhatóságát.

1.61.

Akárcsak a korábbi években, a külön értékelésekből a DAS-bizonyítékok különböző forrásaira vonatkozóan levonható következtetések túlnyomórészt egybevágnak egymással. Azokon a területeken, ahol a számvevőszéki ellenőrzés szerint a kiépített felügyeleti és kontrollrendszerek megfelelő kockázatkezelést tesznek lehetővé, az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségével és szabályszerűségével kapcsolatban a közvetlen részletes ellenőrzések nem vezettek lényeges megállapításokra (lásd 4.26–4.30., 5.53., 9.19. és 10.20. bekezdés), és a Számvevőszéknek a főigazgatók, illetve a felhatalmazás által engedélyező tisztviselők nyilatkozatairól adott értékelése is megerősítette, hogy legfeljebb kis jelentőségű fenntartásokat lehetett megfogalmazni (lásd 2.14–2.19. bekezdés).

1.62.

Azokon a területeken, ahol a Számvevőszék értékelése szerint léteznek ugyan felügyeleti és kontrollrendszerek, de ezek kockázatkezelési eredményessége tökéletesítésre szorul, az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségére és szabályszerűségére irányuló közvetlen részletes ellenőrzések rendszerint lényeges megállapításokat eredményeztek (lásd 5.52–5.57., 6.38–6.41., 7.28. és a végrehajtó szervezeteket illetően 8.21–8.22. bekezdés). A főigazgatók nyilatkozatainak számvevőszéki értékelése is megerősítette, hogy jelentős fenntartások kerültek megfogalmazásra, illetve – a Számvevőszék véleménye szerint – ilyeneket kellett volna megfogalmazni (lásd 2.14–2.19. bekezdés).

1.62.

A Bizottság intézkedéseket hozott azon kockázatok kezelésére, amelyek a hitelesítési munka általi megosztott irányítással, a tagállamokban a rendszerhiányosságok kijavítására szolgáló cselekvési tervek alkalmazásával, a pénzügyi korrekciókkal, a legfontosabb ellenőrzésekre vonatkozó iránymutatásokkal, valamint a nemzeti auditorok hitelesítési eredményeinek hatékonyabb bemutatásával kapcsolatosak. A strukturális alapokért felelős főigazgatóságok éves tevékenységi jelentései beszámolnak ezen intézkedésekről és rámutatnak a tagállami rendszereken végzett fejlesztésekre. A megosztott irányítási rendszer velejárója, hogy bizonyos hibákat és hiányosságokat csak az érintett kiadás visszatérítését követően javít ki a Bizottság. A Bizottság utal a Számvevőszék megállapításaira a 2.8., 2.25. és 2.26. pontban adott válaszaira.

1.63.

A DAS-észrevételekkel kapcsolatos vitákban gyakran elhangzik, hogy a Számvevőszék által a beszámoló alapjául szolgáló ügyletekben feltárt hiányosságok hatása csak időleges, és hogy a DAS figyelmen kívül hagyja egyes közösségi tevékenységek többéves jellegét. E szerint az érvelés szerint a Bizottság az EMOGA-Garanciaalap számlaelszámolása, a strukturális alapok operatív programjainak lezárása, illetve a decentralizált irányításra irányuló ellenőrzései lezárása alkalmával veszi tekintetbe a hibákat.

1.63.

A Bizottság érve az, hogy a megosztott irányítás keretében rendelkezésre áll a közösségi finanszírozású kiadások ellenőrzési ciklusa, amelyet többéves időszakra megszabva hajtanak végre. A strukturális alapok esetében ez a tagállamok általi első szintű ellenőrzésekkel kezdődik, majd a Bizottság által végzett utólagos ellenőrzésekkel fejeződik be. Az, hogy a Bizottság az ellenőrzési ciklus bizonyos pontján található műveleteknél hibára bukkan, nem jelenti azt, hogy az ellenőrzési rendszer nem működik hatékonyan. Ez azonban nem csökkenti azon ellenőrzések óriási jelentőségét, amelyet a vezetés a kiadások térítésre való benyújtása előtt az alapul szolgáló ügyletek esetében a forrásnál végrehajt, sem a megelőző intézkedésekét, mint például az iránymutatás vagy a tájékoztatási szolgáltatások.

1.64.

A költségvetési rendelet 53. cikkének (5) bekezdése, illetve a költségvetési rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok (38) 42. cikke értelmében ezek a döntések és kiigazító intézkedések a Bizottság felügyeleti és kontrollrendszerének csakugyan lényeges alkotórészei. A számvevőszéki ellenőrzések által feltárt hiányosságok azonban arra mutatnak, hogy a mezőgazdasági számlák elszámolása keretében hozott „megfelelőségi határozatok”, a strukturális alapok operatív programjainak lezárása, illetve a decentralizált irányításra irányuló ellenőrzések lezárása nem tekinthetők olyan mechanizmusoknak, amelyek biztosítanák a hibák megelőzését, illetve időben történő feltárását és helyesbítését (lásd 5.56–5.57., 6.31–6.37., 6.42., 7.21–7.24. és 7.26–7.28. bekezdés).

1.64.

A számlaelszámolási eljárásról szóló határozatok célja azon kiadások kizárása a közösségi finanszírozásból, amelyeket nem a közösségi szabályoknak megfelelően állítottak be. E határozatok címzettjei a tagállamok, és céljuk az, hogy az uniós adófizetőket védjék a jogosulatlan kiadások finanszírozásának terhétől. A megosztott irányítás értelmében a végső kedvezményezettek szintjén jelentkező hibák megelőzése, azonosítása és kiigazítása a tagállamok felelőssége. A számlaelszámolási eljárásról szóló határozatok ösztönzik a tagállamokat azon maximális erőfeszítéseikben, melyek a hibalehetőségek elviselhető szinten tartásának, illetve az azonosított szabálytalanságok kiigazításának biztosítására irányulnak. Az ellenőrzési rendszerek tartalmazzák a visszatartó erejű szankciók alkalmazását, amennyiben a tagállamok hibákat fedeznek fel.

1.65.

Ezenkívül megjegyzendő, hogy a megosztott irányítás terén hozott pénzügyi korrekciós határozatok, amelyek a megbízható rendszereket be nem vezető és/vagy nem működtető tagállamokat visszatérítésre kötelezik, nem szüntetik meg az alapul szolgáló ügyletek jogellenes/szabálytalan voltát, legfeljebb visszatartó erővel bírnak. Ezenfelül, mivel az alkalmazott pénzügyi korrekciók rendszerhiányosságokra vezethetők vissza, nem lehet őket közvetlenül az alapul szolgáló ügyletek szintjén feltárt hibákra vonatkoztatni. A pénzügyi korrekciók alkalmazása azzal a hatással jár, hogy az (el nem fogadott) jogellenes/szabálytalan ügyletek költsége az uniós költségvetésről a tagállami adófizetőkre hárul át.

1.65.

A számlaelszámolási eljárás önmagában véve nem azonos a kedvezményezettek javára történt szabálytalan kifizetések behajtására szolgáló mechanizmussal, mivel középpontjában a tagállamok által létrehozott ellenőrzési rendszerek állnak. Amennyiben ezen ellenőrzések szabálytalanságra derítenek fényt, az ügy átkerül a tagállamok hatáskörébe – az 1290/2005/EK rendelet 9. cikke (1) bekezdésében szereplő egyértelmű rendelkezéseknek megfelelően.

2.1.

Az előző évekhez hasonlóan a Számvevőszék vizsgálta, hogy a Bizottság mennyit haladt előre a reformprogramjában szereplő pénzügyi szempontok végrehajtásában. A vizsgálat különösen a következőkre koncentrált:

—

a Bizottság főigazgatóinak éves tevékenységi jelentései. Ezek a jelentések szemléltetik, hogy az egyes főigazgatók hogyan teljesítették a feladataikat és tartalmaznak egy értékelést arról, hogy a főigazgató hatáskörébe tartozó kiadások mennyire jog- és szabályszerűek. Ezeknek a dokumentumoknak a minősége és megbízhatósága így kiemelt fontosságú annak igazolására, hogy a Bizottság kielégítően teljesítette a költségvetés végrehajtásával kapcsolatos feladatait,

—

a Bizottság „összefoglaló jelentése”, ami átfogó értékelést ad a Bizottság belső kontrollrendszeréről az éves tevékenységi jelentések alapján,

—

a Bizottság belső kontrollrendszere.

2.2.

2005-ben a Bizottság folytatta erőfeszítéseit a kockázatkezelés (1) fennálló tervezési és döntéshozatali eljárásokba való beépítésére, azzal a céllal, hogy következetes (az egész Bizottságra kiterjedő) megközelítést és irányítási normarendszert fejleszt ki a főigazgatóságaiban.

2.2.

A kísérleti gyakorlatok értékelését követően a Bizottság 2005-ben közös módszertani keretrendszert fogadott el a kockázatkezelés tekintetében. A bizottsági főigazgatóságok és szolgálatok 2006-os éves irányítási tervének folyamata (amelyet 2005-ben indítottak útjára) első alkalommal tartalmazta a főigazgatóságok átfogó stratégiai célkitűzéseire vonatkozó legfőbb kockázatok értékelését, valamint a meglévő csökkentési ellenőrzések működésének, illetve bevezetésük szükségességének felülvizsgálatát.

2.3.

2006. január 17-én a Bizottság elfogadott egy „egységes belsőkontroll keretrendszerre irányuló cselekvési tervet” (2), ami figyelembe vette a bizottsági szolgálatok által valamennyi irányítási formával (3) kapcsolatban 2005-ben végzett „hiányfelmérés” eredményeit. A Számvevőszék azt követően értékeli majd a cselekvési tervet, hogy a vonatkozó intézkedéseket végrehajtották és hatásuk mérhetővé vált.

2.3.

Annak ellenére, hogy a Bizottság nagyra becsüli a Számvevőszék eredményorientált megközelítését, a cselekvési terv tükrözi a Bizottság belső ellenőrzési rendszerének megerősítése irányába tett erőfeszítéseit, amelyek arra irányulnak, hogy a Számvevőszék számára elegendő ellenőrzési bizonyítékot szolgáltassanak a hibák kockázatának megfelelő módon történő kezeléséhez. Az intézkedések végrehajtása a tagállamokkal folytatott szoros együttműködésben a főigazgatóságok és a szolgálatok feladata.

2.4.

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a DAS szempontjából mennyire relevánsak és a számvevőszéki ellenőrzések szerint milyen mértékben helytállóak az éves tevékenységi jelentésekben és a főigazgatók nyilatkozataiban, valamint a Bizottság összefoglaló jelentésében található állásfoglalások (management representations). A Számvevőszék elemezte a belsőkontroll-standardok végrehajtásában bekövetkezett előrehaladást is, és felmérte a bevezetett eljárások és kifejlesztett eszközök eredményességét, annak érdekében, hogy biztosítsa a költségvetési kifizetések alapjául szolgáló ügyletek jog- és szabályszerűségét.

2.5.

A 2005. évi tevékenységi jelentéseket összefoglaló jelentést első alkalommal osztották fel két külön jelentésre: az egyik (4) a Bizottság stratégiai céljainak elérésével kapcsolatban a 2005-ös szakpolitikai teljesítménnyel foglalkozik, míg a másik (5) a főigazgatóságok irányítását összegzi és meghatározza a felügyeleti és kontrollrendszerekben tapasztalt fő hiányosságok megoldásához szükséges intézkedéseket. Az utóbbi elfogadásával a Bizottság a főigazgatóságain keresztül vállalja a politikai felelősséget az irányításért, az éves tevékenységi jelentéseikben közölt biztosítékok és fenntartások alapján.

2.6.

Az irányítási eredmények 2005-ös összefoglaló értékelésében a Bizottság megállapította, hogy „Összességében, … a jelenlegi belsőkontroll rendszerek, a 2005-ös éves tevékenységi jelentésekben leírt korlátozásokkal együtt megfelelő bizonyossággal szolgálnak arra vonatkozóan, hogy a Bizottság az EK 274. cikkben említett felelősségének megfelelően az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűek és szabályszerűek. A Bizottság elismeri azonban, hogy számos hiányosság kiküszöbölésére további erőfeszítésekre van szükség, különösen ami a megbízott engedélyezésre jogosult tisztviselőkre vonatkozó fenntartásokban említésre került.”

2.7.

A Bizottság értékelései bizonyos szempontból megfelelnek a Számvevőszék elemzésének, különösen ami az éves tevékenységi jelentések megerősített iránymutatásait illeti (lásd 2.11. és 2.12. bekezdés) valamint azt, hogy az alapul szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét és a főbb kontrollmechanizmusok működését illetően mutatók kidolgozására van szükség (lásd 2.13. és 2.20. bekezdés), hogy a belső kontroll eredményességének biztosítására további erőfeszítéseket kell tenni (lásd 2.21–2.23. bekezdés) és hogy tovább kell erősíteni a számviteli rendszereket és a pénzügyi adatokat fejlesztő rendszereket (lásd 1.5–1.58. bekezdés).

2.8.

A közös agrárpolitika és a strukturális intézkedések területén azonban a Számvevőszék ellenőrzési megállapításai azt jelzik, hogy erőteljesebb intézkedésekre van szükség, mint amelyeket a főigazgatóságok indokoltnak tartottak, annak biztosítása érdekében, hogy a felügyeleti és kontrollrendszerek eredményesen támasszák alá az éves tevékenységi jelentésekhez csatolt nyilatkozatok által nyújtott kellő bizonyosságot (lásd 2.18–2.19. bekezdés).

2.8.

A Bizottság úgy véli, hogy már a felügyeleti szerepének végzése során végrehajtott intézkedések is kielégítő mértékben biztosítják a főigazgatók által, a felelősségi körükbe tartozó kiadásokat illetően kifejezett megalapozott bizonyosságot. Mivel az ellenőrzési munkát többéves stratégia keretében hajtják végre, az eredmények lehetővé teszik a nemzeti rendszerek bizonyossági szintjének évről évre való fokozását. A bizonyosság alapját tovább erősítik a magas megfelelési szint és az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló cselekvési terv szerinti hatékony ellenőrzés eléréséhez tervezett intézkedések, valamint a 2007–2013-as programozási időszakra nézve a keretszabályokban megvalósuló javítások.

2.9.

A Számvevőszék konstatálta, hogy a Bizottság megfelelő hangsúlyt helyezett az integrált belsőkontroll keretrendszer létrehozására (lásd 2.3. bekezdés). Ezenfelül a Számvevőszék értékeli, hogy a Bizottság frissítette a 2004-es cselekvési tervének (6) többéves célkitűzéseit, hogy azok megoldják a 2005-ös pénzügyi évben tapasztalt legfőbb horizontális problémákat és felismerjék, hogy a legtöbb felmerült hiányosság csak középtávon küszöbölhető ki (7).

2.10.

A Számvevőszék szerint a Bizottság által elfogadott egyik legfontosabb célkitűzést a kontrollmechanizmusok arányossága és költséghatékonysága jelenti. Ebben az összefüggésben a 2007–2013-as pénzügyi terv kiadási programjainak egyszerűsítési folyamata (pl. az átalány- és egyösszegű kifizetések gyakoribb alkalmazása, a közbeszerzések és támogatások egyszerűsített szabályai) és a könyvvizsgálói hitelesítő záradékok, valamint a költségvetés végrehajtásáért felelős harmadik felek megbízhatósági nyilatkozatainak felhasználása fontos szerepet tölthetnek be.

2.11.

A Bizottság központi egységei (8) megfogalmaztak egy körlevelet (9) a 2005-ös éves tevékenységi jelentésekkel kapcsolatban, hogy egyszerűsítsék, illetve fejlesszék a felkészülési eljárást és iránymutatást adjanak a hiányosságok lényegességi határértékéről. Ezenfelül a szakértői ellenőrzési (peer review) gyakorlat (10) javulást biztosított a fenntartások tartalma és az ésszerű bizonyosságra gyakorolt hatásuk szempontjából (lényegesség, hatókör és mennyiség).

2.11.

A nyilatkozatok tartalmának és a nyilatkozatok alapját képező standardoknak való megfelelés felügyeletének fejlesztésére irányuló folyamatos munkái révén a Bizottság arra törekszik, hogy az éves tevékenységi jelentéseket és az éves nyilatkozatokat a teljesítmény és az azonosított kockázatok kezelésére alkalmazott stratégia megbízható mutatójává tegye, hogy ezáltal a Számvevőszék megbízhatósági nyilatkozata alapjául használhassa fel azokat.

2.12.

A Számvevőszék szerint a Bizottság intézkedései erősítették az éves tevékenységi jelentések előkészítési eljárását, különösen, hogy a jelentős rendszerhiányosságok értékelésére egyértelmű útmutatásokat vezettek be (11) amelyek kiegészítették a lényegesség alapelveit (12). A Számvevőszék azonban megjegyzi, hogy a gyakorlatban az útmutatásokat néha nem követték teljes mértékben (lásd 2.15. bekezdés).

2.12.

A Bizottság véleménye szerint 2005-ben e területen figyelemre méltó előrelépéseket tettek, különösen azáltal, hogy meghatározták a lényegességek „családokra” levetített közös megközelítésmódját, hangsúlyt helyeztek a megbízhatósági nyilatkozat alapjain az éves tevékenységi jelentések 2. részére, és beszámoltak a 3. részben az alkalmazott lényegességi kritériumokról és a fenntartások megbízhatósági nyilatkozatra gyakorolt összevont hatásáról.

2.13.

A Számvevőszék ezenfelül úgy találta, hogy még mindig van javítanivaló, különösen ami a jogszerűségre és szabályszerűségre közvetlenül vonatkozó mutatókat illeti. Annak ellenére, hogy a vonatkozó főbb adatokat és teljesítménymutatókat (beleértve a jog- és szabályszerűségre vonatkozókat is) (13) a főigazgatóknak kellene benyújtani, nincs külön jele, hogy mely nyomon követési elemeket (mutatókat) kellene használni (14).

2.13.

A Bizottság előnyben részesítette, hogy az iránymutatás keretében a szolgálatok szabad kezet kapjanak a legfőbb kulcsadatok és teljesítménymutatók kiválasztásánál.

2.14.

Az éves tevékenységi jelentésekhez csatolt nyilatkozataikban a főigazgatók kijelentik, hogy a szolgálataiknál végrehajtott belsőkontroll eljárások megfelelő bizonyossággal szolgálnak arra vonatkozóan, hogy az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűek és szabályszerűek. Ha a belsőkontroll lényeges hiányosságokat vagy szabálytalanságokat tár fel, módosítják a nyilatkozatokat és fenntartásokkal élnek (15).

2.15.

A főigazgatók nyilatkozatainak 2005-ös számvevőszéki elemzése kimutatta, hogy a lényegességi kritériumok, valamint azok alkalmazása a fenntartások esetében néha további pontosításra szorul. Egyes esetekben például (16) a kiválasztott (minőségi és/vagy mennyiségi) kritériumokat, máskor pedig (17) a fenntartások pénzügyi hatását pontosabban meg lehetett volna határozni.

2.15.

A Bizottság úgy véli, hogy a szolgálatok betartották az éves tevékenységi jelentésekről szóló körlevél és az éves tevékenységi jelentések összeállítását illető módszertani felvilágosításokat tartalmazó COM(2003) 28 közlemény útmutatásait. A lényegesség alapjában véve a felhatalmazás által engedélyezésre jogosult tisztviselő megítélésének és az érintett felekkel szembeni kötelezettségvállalás kérdése. A hiányosságok lényegességét minőségi és/vagy mennyiségi szempontból vizsgálják. A rendszerszintű hiányosság esetén a minőséget illető elemek is fenntartás megfogalmazásához vezethetnek.

2.16.

Kijelentései szerint minden főigazgató megalapozott bizonyosságot szerzett arra vonatkozóan, hogy a rendelkezésére bocsátott forrásokat a tervezett célokra fordította, és hogy az általa bevezetett belső kontrollmechanizmusok szavatolták az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségét és szabályszerűségét. A Számvevőszék megállapította, hogy a 40 nyilatkozatból 21 tartalmaz egy vagy több fenntartást.

2.16.

A főigazgatók megbízhatósági nyilatkozatát illető fenntartások megfogalmazása a 2. (a megbízhatósági nyilatkozat alapjai) és a 3. (az alkalmazott lényegességi kritériumok, a fenntartások és a fenntartások megbízhatósági nyilatkozatra gyakorolt összevont hatása) részben kifejtett érvelés logikus következményének minősül, biztosítva a tevékenységi jelentés, a nyilatkozat és a fenntartások közötti koherenciát.

2.17.

A fenntartások száma gyakorlatilag nem változott a 2004-ről (32) 2005-re (31). A többségük (18) olyan hiányosságokra vonatkozik, amelyeket már 2004-ben felismertek (18). A DAS szempontjából legfontosabb fenntartásokat a 2.1. táblázat mutatja.

2.17.

A Bizottság tudatában van annak, hogy a fenntartások legtöbbje ismétlődő jellegű. 2005. évi összefoglalójában elemezte az ismétlődő fenntartások különböző típusait (olyan fenntartások, amely esetében a fennálló probléma megoldásra kerül, olykor harmadik felek további erőfeszítéseinek igénybevételével; strukturális problémákhoz kapcsolódó fenntartások; a központon kívül végzett műveleteket befolyásoló hiányosságokra vonatkozó fenntartások).

2.18.

2004-hez (19) viszonyítva a Számvevőszék általánosságban javulást tapasztalt a felügyeleti és kontrollrendszerek működése ellenőrzésének minőségében, valamint a vonatkozó fenntartásoknak a nyilatkozatok bizonyosságára gyakorolt általános hatásában. A Számvevőszék azonban úgy ítéli meg, hogy az ellenőrzései által kiemelt egyes lényeges hiányosságokat bele kellett volna foglalni a főigazgatók nyilatkozataiba fenntartásokként (20) (lásd  2.1. táblázat és 6.38–6.40., 7.17. bekezdés).

2.18.

Az érintett főigazgatóságok – amelyek a költségvetés nagy részét kezelik – úgy vélik, hogy a kiadások ellenőrzését szolgáló jelenlegi rendszerek működése szilárd alapot szolgáltat megbízhatósági nyilatkozatukhoz. A főigazgatóságok fenntartásokkal éltek nyilatkozataikban azon esetekben, ahol a saját vagy a tagállamok ellenőrzési munkájából származó, a rendszerek működését illető információ jelentős hiányosságokat mutatott, és ezzel olyan anyagi kockázatot jelent a közösségi költségvetés számára, amelyet az ellenőrzési rendszer normális korrekciós mechanizmusai nem tudnak megfelelően kezelni. Ahol megfelelően kezelték a kockázatot, a főigazgató úgy vélte, hogy elegendő a biztosíték és nem szükséges fenntartással élni.

2.19.

A megerősített előkészítési eljárás (lásd 2.11–2.13. bekezdés) ellenére a Számvevőszék szerint egyes éves tevékenységi jelentések (27) még nem szolgáltatnak elegendő bizonyítékot a megbízhatósági nyilatkozathoz (lásd 2.15. és 2.18. bekezdés).

2.19.

Az érintett főigazgatók és szolgálatvezetők alátámasztották a megbízhatósági nyilatkozat alapjait (az éves tevékenységi jelentés 2. része) és – világos érveléssel – a munkaerő alkalmazására, illetve a műveletek jogszerűségére és szabályszerűségére vonatkozó ésszerű biztosítékokat illetően megfogalmazott fenntartások kihatásait. Mindannyian arra a következtetésre jutottak, hogy meg tudják adni biztosítékukat.

2.20.

A Számvevőszék megállapította, hogy egyes főigazgatóságoknál (28) jog- és szabályszerűségi mutatókat is tartalmaznak a 2005-ös éves tevékenységi jelentések. A felügyeleti és kontrollrendszerek minőségének, illetve az elszámolások alapjául szolgáló ügyletek jogszerűségének és szabályszerűségének folyamatos figyelemmel kíséréséhez a Bizottság szolgálatait tovább lehetne fejleszteni, csakúgy, mint a nyomon követési elemek kidolgozásához és felhasználásához.

2.20.

A közösségi programokat kezelő szolgálatok többsége olyan mutatókat ismertetett, amelyek a jogszerűséget és a szabályszerűséget mérik. A szolgálatok éves tevékenységi jelentésük 2. részében ismertették bizonyosságuk alapjait.

2.21.

A Számvevőszék 14 bizottsági szolgálatnál (29) ellenőrizte a belsőkontroll-standardok alkalmazását (30), azzal a céllal, hogy ne csak a minimális követelmények (alapkövetelmények) végrehajtási fokát vizsgálja, hanem azt is értékelje, hogy milyen mértékben járulnak hozzá az ügyletek jog- és szabályszerűségének biztosításához. A belső ellenőrzési standardok azonnali közvetlen hatása változó a költségvetés végrehajtásának irányítási formájától függően. A mezőgazdaság és a strukturális alapok esetében például, amely területeken a nemzeti vagy regionális hatóságok végzik el a napi irányítási feladatokat, a Bizottság belső ellenőrzése kiterjed a tagállamok kontrollrendszerei irányításának felügyeletére.

2.21.

Ez húzódik meg az egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv mögött is.

2.22.

A Költségvetési főigazgatóság által benyújtott, a Bizottság főigazgatóságai és különböző szolgálatai belsőkontrolljának 2005-ös állapotáról adott áttekintés (31) szerint a főigazgatóságok a 2005-ös pénzügyi évben átlagban 95 %-ban eleget tettek az alapkövetelményeknek. Tekintve, hogy az alapkövetelmények tulajdonképpen nem változtak (32), a Számvevőszék a 2004-es adatokkal összevetve (93 %) némi javulást tapasztalt a belsőkontroll-standardoknak való megfelelés területén. A belsőkontroll-standardok végrehajtásának számvevőszéki elemzése általában megegyezik a Bizottság felmérésével, amint ezt a 2.2. táblázat is szemlélteti.

2.23.

Az alapkövetelményeknek való megfelelés magas szintje ellenére az éves tevékenységi jelentések számvevőszéki felülvizsgálata és az ellenőrzési megállapítások arról tanúskodnak, hogy az ellenőrzött főigazgatóságok többségénél (33) egyes belsőkontroll összetevők (34) eredményességét tovább lehetne javítani, hogy hozzájáruljanak az alapul szolgáló ügyletek jog- és szabályszerűségének fejlesztéséhez. Ez az elemzés összhangban van a belsőkontroll állapotáról szóló áttekintésben található bizottsági értékeléssel és a Bizottság belső ellenőrzési szolgálatának éves jelentésével (35).

2.23.

A Bizottság úgy véli, hogy szolgálatainak belső ellenőrzési struktúrája megfelelően fennáll, de a főigazgatóságoknak a hatékony, illetve eredményes irányítás és ellenőrzések érdekében folyamatosan finomítani kell rendszereiken. Jelenleg a következő meghatározott területekre összpontosítanak: célkitűzések és mutatók meghatározása, dinamikus belső ellenőrzési stratégia kidolgozása, folytonosság és személyzeti kompetenciák a humánerőforrás-kezelésben, jelentés az elszámoltathatóságról és az előzetes vizsgálat fokozása.

2.24.

A 2005-ös pénzügyi évben a Számvevőszék folytatódó fejlődést észlelt a Bizottság belső kontrollrendszerében. Az ütemterv gyakorlat keretében előrelépést jelent az integrált belsőkontroll keretrendszer elérését célzó cselekvési terv (36). A Számvevőszék akkor fogja értékelni az eredményeket, amikor a vonatkozó intézkedéseket már megtették és mérhetővé vált a hatásuk.

2.24.

Annak ellenére, hogy a Bizottság nagyra becsüli a Számvevőszék eredményorientált megközelítését, a cselekvési terv tükrözi a Bizottság belső ellenőrzési rendszerének megerősítése irányába tett erőfeszítéseit, amelyek arra irányulnak, hogy a Számvevőszék számára ellenőrzési bizonyítékot szolgáltasson a hibák kockázatának megfelelő módon történő kezeléséhez. Az intézkedések végrehajtása a tagállamokkal folytatott szoros együttműködésben a főigazgatóságok és a szolgálatok feladata.

2.25.

Noha tapasztalható előrelépés a Bizottságnál az éves tevékenységi jelentések megerősítésére, hogy azok fejleszthessék az elszámoltathatóságot és a kommunikációt, a Számvevőszék ellenőrzései komoly hiányosságokat tártak fel a felügyeleti és kontrollrendszerekben a pénzügyi tervek több területén is (37). Ezeket a hiányosságokat nem vették figyelembe a főigazgatók nyilatkozataiban (és az éves tevékenységi jelentésekben).

2.25.

A strukturális intézkedésekért felelős főigazgatóságok a tagállamokbeli irányítási és ellenőrzési rendszerekből kapott biztosíték értékelését a saját és a tagállamok ellenőrzési munkájából származó információra alapozták, figyelembe véve a szabálytalan kifizetések kockázatának kezeléséhez rendelkezésükre álló többféle eszközt.

2.26.

A Számvevőszék azt javasolja, hogy a Bizottság folytassa a felügyeleti és kontrollrendszerek megerősítésére irányuló erőfeszítéseit a következő területekre összpontosítva:

2.26.

a)

biztosítsa a központi szolgálatok éves tevékenységi jelentései iránymutatásainak maximális betartását, különösen ami a fenntartások lényegességét és a nyilatkozatokra gyakorolt hatásukat illeti;

a)

Az érintett főigazgatóságok – amelyek a költségvetés nagy részét kezelik – úgy vélik, hogy a kiadások ellenőrzését szolgáló jelenlegi rendszerek működése szilárd alapot szolgáltat megbízhatósági nyilatkozatukhoz. A főigazgatóságok fenntartásokkal éltek nyilatkozataikban azon esetekben, ahol a saját vagy a tagállamok ellenőrzési munkájából származó, a rendszerek működését illető információ jelentős hiányosságokat mutatott, és ezzel olyan anyagi kockázatot jelent a közösségi költségvetés számára, amelyet az ellenőrzési rendszer normális korrekciós mechanizmusai nem tudnak megfelelően kezelni. Ahol megfelelően kezelték a kockázatot, a főigazgató úgy vélte, hogy elegendő a biztosíték és nem szükséges fenntartással élni.

b)

az elért hatások rendszeres elemzésével javítsa a belsőkontroll-standardok végrehajtásának eredményességét;

b)

A Bizottság elismeri, hogy folyamatosan lehet javítani a belső ellenőrzésen, és e területen folyamatosan további erőfeszítéseket tesznek. A belső ellenőrzések hatékonysága viszont nagy mértékben a minőségi értékelésekre épül, amit nem minden esetben lehet egyszerű mutatókra redukálni.

c)

fejlesszen ki külön mutatókat a fő kontrollmechanizmusok eredményes működése és az alapul szolgáló ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége tekintetében, hogy időben elvégezhessék a felügyeleti és kontrollrendszer fejlődésének értékelését.

c)

A Bizottság jelenleg a célkitűzéseket és mutatókat illető 2004-es összefoglaló intézkedésen dolgozik, amely az ügyletek jogszerűsége és szabályszerűsége érdekében a vonatkozó célkitűzések és mutatók elemzésére és meghatározására irányul. Ezen túlmenően az „egységes belső ellenőrzési keretrendszerre irányuló bizottsági cselekvési terv” [COM(2006) 9] intézkedései a jövőben a megalapozott bizonyosság szolgáltatása érdekében használt főbb ellenőrzések jobb meghatározását kell, hogy biztosítsák.

3.1.

Ez a fejezet az Unió 2005. évi általános költségvetésének végrehajtásából adódó ügyeket vizsgálja (1). A költségvetésen belül külön előirányzatok vannak a kötelezettségvállalásokra és a kifizetésekre. Az előirányzott kötelezettségvállalások azokat az összegeket jelentik, amelyekkel az Unió a folyó évben költségvetési kötelezettségvállalások keretében rendelkezik, és abból fizeti ki a hosszú távú jogi kötelezettségvállalásait (vagy megállapodásait). Az előirányzott kifizetések azokat az összegeket jelentik, amelyeket el lehet költeni a folyó év során. A „nem elkülönített” kiadások (mint a mezőgazdasági kiadások nagy része) esetében a költségvetésben szereplő kötelezettségvállalások és kifizetések egyenlőek, és kihasználásra kerülnek az év során.

3.2.

A strukturális intézkedések, valamint a belső és külső politikák esetében a legtöbb kiadás több éven át tartó programok keretében valósul meg (pl. 2000-től 2006-ig a strukturális alapok jelenlegi programozási időszakában). Az ilyen „elkülönített” kiadások esetében a jogi kötelezettségek évi részletekben jelentkeznek költségvetési kötelezettségvállalásként a programok időtartama során. Mivel a legtöbb költségvetési kötelezettségvállalást későbbi években használják fel, nem pedig amikor vállalták, megmarad a fennálló költségvetési kötelezettségvállalásoknak egy „készlete” vagy mérlege. A költségvetésre vonatkozó további adatokért lásd az I. mellékletet .

3.3.

2005 volt a kibővült Unió első teljes éve. A végleges 2004-es költségvetéshez képest az előirányzott kötelezettségvállalások (116,6 milliárd EUR) 6,2 %-kal, míg az előirányzott kifizetések (106,3 milliárd EUR) 4,4 %-kal nőttek. A kötelezettségvállalásokban bekövetkezett változás arányosan nagyobb, mivel több mint egy évre képes lefedni a kiadásokat (lásd a 3.2. bekezdést), míg a kifizetési előirányzatok a felvevőképességtől függenek. Összességében a kötelezettségvállalási előirányzatok 3,0 milliárd EUR-val, a kifizetési előirányzatok pedig 7,9 milliárd EUR-val maradnak a pénzügyi terv által megállapított maximális határértéktől.

3.4.

Az évközben megszavazott nyolc költségvetés-módosítás összességében 0,6 milliárd EUR csökkenést eredményezett az előirányzott kötelezettségvállalásokban és kifizetésekben, különösen a mezőgazdasági és strukturális intézkedések terén.

3.5.

A 2005-ös évre a kötelezettségvállalások, valamint a kifizetések költségvetési alakulásáról az I. melléklet III. és IV. ábrája ad áttekintést:

—

a kötelezettségvállalásokra (99 %) és a kifizetésekre (96 %) vonatkozó kihasználtsági ráta is a 2004. évi adatokhoz hasonlóan magas (98 % és 95 %) volt,

—

2,7 milliárd EUR összegű nem felhasznált kifizetési előirányzatot nem töröltek, hanem átvittek 2006-ra, ami a 2004-ről 2005-re átvitt összeghez (2,8 milliárd EUR) hasonló mértékű (2),

—

az éves költségvetési többlet (3) összesen 2,4 milliárd EUR, ami kis csökkenés a 2004-es 2,7 milliárd EUR-hoz képest.

3.6.

A fennálló költségvetési kötelezettségvállalások (4) 9,1 milliárd EUR-val vagy 8 %-kal, 119 milliárd EUR-ra növekedtek (lásd a 3.1. táblázatot ). A növekedés 94 %-a a strukturális intézkedésekhez kapcsolódott, amelyből 4 milliárd EUR összeget az Unió a 15 régi tagállamának programjaira és 3 milliárd EUR-t a tíz új tagállam programjaira fordított. A strukturális intézkedésekben bekövetkezett növekedésből majdnem 3 milliárd EUR a Kohéziós Alaphoz kapcsolódott. Az elkülönített kiadásokra szánt fennálló költségvetési kötelezettségvállalások összességében 2,4 év kifizetéseit jelentik a jelenlegi teljesítési arány (2,2 év 2004-ben) mellett.

3.6.

Várható volt az EU-10 strukturális műveleteihez kapcsolódó fennálló költségvetési kötelezettségvállalások növekedése, mivel a programozás első éveiben a költségvetésbe beállított kötelezettségvállalások rendszerint valamivel magasabbak, mint a kifizetések.

3.7.

A 3.1. ábra mutatja 1994-től kezdődően az elkülönített kiadások tekintetében fennálló költségvetési kötelezettségvállalások összegét, valamint az abszolút és relatív értelemben vett állandó növekedést. A növekedés a következőknek tudható be:

—

az 1999 és 2003 közötti fel nem használt előirányzatok összesített hatása, ami 40 milliárd EUR összegű kifizetési előirányzat törlését eredményezte (5),

—

az egyre nagyobb költségvetés – részben a bővítésnek köszönhető –, amelyben az előirányzott kötelezettségvállalások általában magasabbak, mint az előirányzott kifizetések.

3.7.

A strukturális alapok 2000–2006 közötti időszakra vonatkozó kötelezettségvállalási és kifizetési szabályaiban bekövetkezett változások természetes következményeként várható volt a fennálló kötelezettségvállalások abszolút értékének jelentős növekedése.

3.8.

A költségvetési eljárás természetéből adódóan a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások egyenlege nem fejezi ki az Európai Közösségek jogi kötelezettségvállalásainak teljes mértékét (lásd a 3.1. bekezdést). 2005 végén 48,4 milliárd EUR összegű jogi kötelezettségvállalást még nem kötöttek le költségvetési szinten. Az összes fennálló jogi kötelezettségvállalás így 3,4 év kifizetéseit jelentette. Ezt az egyes költségvetési területek különböző időkorlátainak fényében kell értékelni.

3.8.

A 3.8–3.11. bekezdésekben használt mutatószámokat körültekintően kell értelmezni. A „fennálló jogi kötelezettségvállalások” adott évi kifizetésekhez viszonyított aránya – a Számvevőszék által idézett okoknál fogva – önmagában nem hasznos mutatószám.

3.9.

A fennálló költségvetési kötelezettségvállalások egyenlegének nagy része strukturális műveletekre vonatkozik. 2005 végén a strukturális alapok 2000–2006-os programozási időszakára fennálló költségvetési kötelezettségvállalások 67 milliárd EUR összeget tettek ki, ami 2,3 évnyi kiadást jelent a 2005-ös teljesítési arány mellett – ez kis növekedést jelent 2004-hez képest. A költségvetési kötelezettségvállalásokká még át nem ültetett jogi kötelezettségvállalások 39 milliárd EUR-t tesznek ki. Ennek megfelelően a strukturális alapok 2000–2006-os programozási időszakára fennálló összes jogi kötelezettségvállalás összege 2005 végén 106 milliárd EUR volt. Ez 3,6 évnyi kiadást jelent a 2005-ös teljesítési arány mellett, szemben a majdnem ötévnyi 2004-es kiadással. A csökkenés egyrészt a kifizetések 2004-hez képest magasabb 2005-ös szintjének tudható be, de még inkább annak a természetes következménynek, hogy 2005 egy évvel közelebb esik a program kifizetési ciklusának a végéhez (lásd a  3.2. ábrát ).

3.10.

A strukturális alapokra fennálló jogi kötelezettségvállalások kihasználására szükséges kiadások összegét a 2008. végi határidő (6) összefüggésében kell vizsgálni, hogy a kedvezményezettek részesülhessenek a kifizetésekből. A határidő betartása érdekében a tagállamoknak tovább kell növelniük a jelenlegi magas felhasználási szintet. Ennek biztosítása igen nehéz lesz, tekintve, hogy a projektek véglegesítésével a programozási ciklus végére csökken a felhasználás. Ráadásul 2007-től meg kell kezdeni a 2007–2013-as programozási ciklus teljesítéseit, de a jelenlegi ciklus befejezésének szükségessége késlelteti az új programok megkezdését és azt követő végrehajtását (7).

3.10.

Mind a tagállamok, mind a Bizottság tisztában vannak azzal, hogy a ciklusok közötti zökkenőmentes váltás biztosításához éberségre van szükség, a programvégrehajtás és az új programok létrehozásához kapcsolódó többletmunkateher kezelése tekintetében egyaránt. A Bizottság és a tagállamok már dolgoznak a 2000–2006 közötti programok lezárásán.

3.11.

A Kohéziós Alapra kevesebbet költöttek a vártnál, nagyrészt amiatt, hogy az új tagállamokban a tervezettnél kevesebb volt a felhasználás. A kifizetési előirányzatokat költségvetés-módosítással 0,9 milliárd EUR értékben, illetve 30 %-kal csökkentették, és a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások a 2004-es 9,7 milliárd EUR-ról 12,5 milliárd EUR-ra nőttek 2005 végén. Ennek eredményeképpen a Kohéziós Alapra fennálló jogi kötelezettségvállalások összesen 18,6 milliárd EUR összeget tettek ki, ami 8,5 évnyi kifizetést jelent a 2005-ös teljesítési arány mellett. A strukturális alapokkal ellentétben viszont nincs általános jogi határidő a kifizetések teljesítésére.

3.11.

A 2004. májusi bővítés jelentős mértékben megnövelte a fennálló jogi kötelezettségvállalások teljes állományát, miközben az új programok hatása a kifizetésekre szükségszerűen korlátozott a programok elindításakor.

3.12.

Az n + 2 év szabály a strukturális alapokra vonatkozik és előírja az előirányzatok törlését, amennyiben a kötelezettségvállalás évét követő évtől számított két éven belül nem igényelnek kifizetést. A szabály célja a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások túlzott felhalmozódásának megakadályozása (9). Az n + 2 év szabály alkalmazásának következtében csak 286 millió EUR összegű fennálló költségvetési kötelezettségvállalást töröltek. Ez alig magasabb összeg a 2004-esnél (245 millió EUR), de még így is csak 0,9 %-át jelentette a két évnél régebbi, és így feltehetően törlésre kerülő kötelezettségvállalási részleteknek (valamint 0,4 %-át a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások teljes egyenlegének).

3.12.

A programozási időszak elején adott előlegek, amelyek minden egyes program EU-15-re vonatkozó teljes 2000–2006-os keretének 7 %-át teszik ki, viszonylag hosszú távú védelmet nyújtanak az n + 2 szabály szerinti visszavonások ellen, mivel az előlegfizetések csökkentik az automatikus visszavonások elkerüléséhez szükséges visszatérítések szintjét.

3.13.

A gyakorlatban az n + 2 év szabály arra bátorítja a tagállamokat, hogy miután kifizették az alapul szolgáló kifizetéseket a végső kedvezményezetteknek, rögtön nyújtsák be az igényeiket, és ne várják ki, amíg a kedvezményezetteknél ténylegesen felmerülnek a költségek. Ennek az a kockázata, hogy a tagállamok nem támogatható vagy csak várható (nem tényleges) kiadásokra vonatkozóan nyújtanak be igényeket, hogy megelőzzék a törléseket. Az ilyen gyakorlat csökkentheti az n + 2 év szabály eredményességét.

3.13.

A Bizottság tisztában van a kockázatokkal és saját ellenőrzései során vizsgálja, történtek-e visszaélések.

3.14.

Az n + 2 év szabály értelmében eszközölt törlések összes értékének nagy része az Európai Szociális Alaphoz kötődik. Ráadásul a gyakorlatban egyes esetekben – mint 2004-ben is – a teljesítéshez kötött tartalékból (10) új kötelezettségvállalásokat tettek azokra a programokra, amelyeknél kötelezettségvállalásokat töröltek, ezzel részben közömbösítve az eljárás hatását (11).

3.14.

Mivel az előirányzatok nem csoportosíthatók át a célkitűzések között (az összegeket az Európai Tanács 1999-es berlini ülése, valamint a strukturális alapokról szóló rendelet rögzítette), a teljesítményhez kötött tartalékért folyó verseny egy tagállam egy célkitűzésen belüli programjaira korlátozódik.

3.15.

A 2005-ös magas kihasználtsági ráta és az aktív költségvetési gazdálkodás a 2004-es jobb költségvetési teljesítésnek köszönhető. A nagy kiadást igénylő programok a várt szinten folytatódtak, bár a tíz régi tagállam felvevőképességében nehézségek voltak tapasztalhatók, különösen a Kohéziós Alap esetében. A magas kihasználtsági ráta ellenére a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások 8 %-kal, az eddigi legmagasabb 119 milliárd EUR összegre nőttek, ami 2,4 évnyi felhasználást jelent.

3.15.

A többéves programok differenciált előirányzatainak – a bővítés tükrözése érdekében – megnövelt költségvetése következtében némi növekedés várható a fennálló költségvetési kötelezettségvállalásokban.

3.16.

A strukturális alapok esetében (ami az elkülönített kiadások nagy részét és a fennálló kötelezettségvállalásokat jelenti) a magas szintű kihasználtságot tovább kell növelni annak biztosítása érdekében, hogy a kedvezményezettek a 2000–2006-os programok kifizetési határideje (2008 vége) előtt megkapják a kifizetéseket. Ez különösen nehéznek ígérkezik, tekintve, hogy a programok befejezésének közeledtével a felhasználás általában csökken. Ennek megfelelően fennáll annak a veszélye, hogy a korábbiakhoz hasonlóan a jelenlegi programok lezárása most is késleltetni fogja a 2007–2013-as programok kezdetét és megvalósítását.

3.16.

A kiadások nem csökkennek szükségszerűen a jelenlegi időszak utolsó éveiben. A jelenlegi programozási időszak programjai végrehajtásának alakulásáról rendelkezésre álló bizonyítékok nem utalnak jelentős lassulásra. Mind a tagállamok, mind a Bizottság tisztában vannak azzal, hogy a ciklusok közötti zökkenőmentes váltás biztosításához éberségre van szükség, a programvégrehajtás és az új programok létrehozásához kapcsolódó többletmunkateher kezelése tekintetében egyaránt. A Bizottság és a tagállamok már dolgoznak a 2000–2006 közötti programok lezárásán.

3.17.

Az eredményes költségvetési irányításhoz realisztikus és pontos költségvetésre van szükség, amely figyelembe veszi a kifizetések várható profilját, különösen a tagállamok és a kedvezményezett államok felvevőképességét. A jelenlegi programozási időszak első három évére ez nem volt jellemző. A főbb kiadási programok kötelezettségvállalásait egyenlő részre osztott szakaszokra vállalják, amelyek nem tükrözik a kifizetések időbeli ütemezését vagy profilját. A programok kezdetén tapasztalható alacsony szintű felhasználás miatt a fennálló költségvetési kötelezettségvállalások felhalmozódtak, és a kötelezettségvállalásokat csak sok évvel azután használják ki, hogy elvállalták őket.

3.17.

A rendelkezésre álló kifizetési előirányzatok végrehajtását tekintve 2005 nagyon jó év volt, ami részben a realisztikus és megfelelő költségvetés-készítésre vezethető vissza.

3.18.

Ezt a helyzetet a folyamatosan és egyenletesen növekvő éves kötelezettségvállalási és kifizetési költségvetések okozzák. Utóbbit arra az elvárásra alapozza a Bizottság, hogy a programozási ciklusok egybeesésekor az új időszak kezdeti alacsony kifizetési igényeit kompenzálják a régebbi időszak végének kifizetései (12). Amikor nem ez a helyzet (például a 2000–2003-as időszakban), jelentős a fel nem használás. Ennek következményeképpen fennáll a kockázata annak, hogy a felhasználás jelentős szintje jóval tovább tart majd, mint a 2000–2006-os pénzügyi terv időszaka.

3.18.

A Bizottság költségvetései minden egyes programozási időszak követelményeinek részletes elemzésén alapulnak.

3.19.

A strukturális alapok esetében eddig alig töröltek kötelezettségvállalásokat az n + 2 év szabály alapján. A szabály költségvetési eszközkénti eredményességét alááshatja, ha a tagállamok nem támogatható vagy várható kifizetésekre nyújtanak be igényeket, hogy megakadályozzák a kötelezettségvállalások törlését.

3.19.

A visszavonások szintje önmagában nem megfelelő mutató az n + 2 szabály hatékonyságának mérésére, pontosan azért, mert a szabály a költségvetés végrehajtásának ösztönzésére is hatással van.

3.20.

A Számvevőszék javasolja, hogy a Bizottság alaposan elemezze a jelenlegi strukturális műveletek kiadási programjainak előrelátható befejezését és azt, hogy ez milyen hatással lesz a következő programokra. A Bizottságnak biztosítania kell továbbá a strukturális alapokra az n + 2 év szabály eredményes alkalmazását, azzal, hogy jelentős értékű költségvetési kötelezettségvállalást kell majd törölnie, hacsak a tagállamoknak nem sikerül még tovább növelniük a támogatható felhasználások mértékét.

3.20.

A Bizottság egyetért az ajánlással.

3.21.

A 2007-től 2013-ig tartó programozási időszakra a Bizottságnak:

—

biztosítani kellene, hogy a programokat gyorsan és ésszerű becslésekre alapozva fogadják el,

—

kritikusan felül kellene vizsgálnia a tagállamok kifizetési előrejelzését,

—

biztosítani kellene, hogy az éves költségvetés összhangban álljon a felhasználás mértékére vonatkozó realisztikus becslésekkel a programidőszak alatt.

3.21.

A Bizottság egyetért az ajánlással.

4.1.

Az Európai Unió költségvetési bevétele saját forrásokból és egyéb bevételekből áll. Ahogy azt a 4.1. táblázat , a 4.1. ábra és a 4.2. ábra mutatja, a saját források messze a legjelentősebb forrásai a költségvetési kiadások finanszírozásának (94,3 %).

4.2.

A saját forrásoknak három kategóriája van: a hagyományos saját források (vámok, mezőgazdasági lefölözések és cukorilletékek) (2) (13,3 %), a tagállamok által beszedett hozzáadottérték-adó alapján kiszámított saját források (14,9 %), illetve a tagállamok bruttó nemzeti jövedelmén (66,1 %) alapuló saját források (3).

4.3.

A hagyományos saját források beszedése a következő főbb kockázatoknak van kitéve: az illeték kijátszása helytelen adatok közlése vagy egyszerűen csempészet révén; az illeték összegének helytelen kiszámítása vagy megállapításának elmulasztása a rendszer fel nem tárt hibái vagy gyengeségei miatt; illetve a megállapított illeték tagállami elszámolásaiban előforduló tévedések és mulasztások.

4.4.

Az elszámolások számvevőszéki ellenőrzése nem terjedhet ki azokra a behozatalokra, amelyeket nem jelentenek be és amelyek kikerülik a vámellenőrzéseket. Az ellenőrzés ugyanakkor mind a Bizottságnál, mind a tagállamokban értékelte a felügyeleti és kontrollrendszereket, hogy felmérje, azok teljessége ésszerű bizonyossággal állítható-e. Az értékelés a következőket vizsgálta: a vámfelügyelet szervezetét és a hagyományos saját források nemzeti számviteli rendszereit nyolc tagállamban (4) (lásd 4.22. bekezdés); a kölcsönös segítségnyújtási intézkedések eredményességét (4.10–4.12. bekezdés); a Bizottság hagyományos saját forrásokkal kapcsolatos elszámolásait; és – hogy megfelelő bizonyosságot lehessen szerezni az elszámolt összegek teljességéről és pontosságáról – az illetékekhez kapcsolódó pénzmozgásokat.

4.5.

A HÉA (hozzáadottértékadó)-alapú és a GNI-alapú (bruttó nemzeti jövedelemből származó) saját források olyan makrogazdasági statisztikákra épülnek, amelyek alapjául közvetlenül nem ellenőrizhető adatok szolgálnak. A HÉA- és a GNI-alapú saját források ellenőrzése ezért a tagállamok által összeállított makrogazdasági aggregátumok (előrejelzések, illetve tényleges számadatok) Bizottsághoz történő beérkezését tekintette kiindulópontjának. Az ellenőrzés a Bizottság azon rendszerének értékelését célozta, amelyben az adatokat azok végleges beszámolóba történő illesztéséig kezelik. Az ellenőrzés tehát az éves költségvetés összeállítására és annak a tagállami havi befizetések tekintetében történő végrehajtására terjedt ki. A Számvevőszék ezenfelül folytatta a nemzeti számlák összeállítási eljárásához kapcsolódó felügyeleti és kontrollrendszerek felülvizsgálatát a tagállamok statisztikai hivatalainál.

4.6.

A vámáru-nyilatkozatok (a hagyományos saját források alapjául szolgáló ügyletek) tartalmaztak ugyan kisebb hibákat, ám ezek nem gyakoroltak lényegi hatást az elszámolásokra. Ugyanakkor több tagállam helytelenül visszatartotta és külön számlákra (B-számlák) könyvelte le a hagyományos saját források egyes olyan tételeit, amelyeket azonnal a Bizottság rendelkezésére kellett volna bocsátani.

4.6.

A Bizottság kamatfizetésre kötelezi a tagállamokat a saját források rendelkezésre bocsátásában felfedezett valamennyi késés esetén.

4.7.

Akárcsak az elmúlt években, a számvevőszéki ellenőrzés és a bizottsági helyszíni vizsgálatok (lásd 4.9. bekezdés) egyes tagállamokban visszatérő hiányosságokat állapítottak meg a B-számlákkal kapcsolatban (5). Bizonyos hibák a számlákra való könyvelésre vonatkozó előírásokkal voltak kapcsolatosak. Egyes tagállamok, amelyek B-számlái az egyenleg 34 %-át teszik ki, a részben biztosított vámtartozások teljes összegét a B-számlákon szerepeltették, így a biztosított rész csak késve vált a Bizottság számára elérhetővé. Hibákat okozott az is, hogy a tagállamok nem alakították át számviteli rendszerüket a fellebbezések vagy behajtások pontos rögzítéséhez, illetve az, hogy nem megfelelő a jelentések elkészítésének belső ellenőrzése. Ezen gondok miatt 22,7 millió EUR összegű potenciális illeték vita tárgyát képezi a Bizottság és Németország között.

4.7.

A Bizottság egyetért a Számvevőszék megállapításaival. Az a gyakorlat, hogy a B-számlákon nem vitatott összegeket tartanak nyilván, mert a rendelkezésre álló garancia elégtelen lehet, helytelen. Emellett ellentétes a Bizottság által a tagállamoknak adott tanáccsal. A Bizottság megtesz minden megfelelő intézkedést – a jogsértési eljárást is beleértve – e helytelen gyakorlat megszüntetésére.

4.8.

A Számvevőszék ellenőrzése semmilyen lényegi hibát nem állapított meg a tagállamok HÉA- és GNI-alapú sajátforrás-befizetéseiben.

4.9.

A Számvevőszék megvizsgálta a Bizottság (6) által végzett ellenőrzéseket, és figyelembe vette azok eredményeit. Akárcsak az előző években, a Bizottság munkamódszerét megalapozottnak, a dokumentációját pedig jónak találta. A vizsgálatok megállapították, hogy a saját források beszedésének rendszerei általában kielégítők, ugyanakkor megerősítették a B-számláknak bizonyos tagállamokban továbbra is fennálló kétséges megbízhatóságát (lásd 4.7. bekezdés).

4.10.

A felügyeleti és kontrollrendszerek esetében fontos szempont a tagállami és a bizottsági intézkedések összehangolása, hogy a Közösség pénzügyi érdekei védve legyenek a csalással és a szabálytalanságokkal szemben (7). Ha ezekben a rendszerekben hibák lennének, az veszélyeztetné az illetékek maradéktalan beszedését. Az 515/97/EK tanácsi rendelet (8) külön rendelkezéseket ír elő a vámügyekben és a mezőgazdasági szektorban való kölcsönös segítségnyújtásról. A Bizottság az Európai Csalás Elleni Hivatallal (OLAF) működik együtt ennek a feladatnak az ellátásában.

4.11.

A tagállamok kölcsönös segítségnyújtási ügyekről szóló jelentéseiben továbbra is előfordulnak következetlenségek, és a közigazgatási vizsgálat szakaszát nagyon hosszú, néha öt évet meghaladó késedelmek jellemzik. Ez bevételkiesést okozhat, mivel az általános elévülési idő három év. Ez a megállapítás egybevág az OLAF irányításáról nemrég készített számvevőszéki ellenőrzés (9) azon észrevételével, miszerint a tagállamok nem alakítottak ki szabályokat a kölcsönös segítségnyújtási ügyek fejleményeinek következetes nyomon követésére.

4.11.

A vizsgálati szakasz egyaránt összetett és időigényes lehet. Azokban az esetekben, amikor a tagállamok hanyagnak bizonyultak a szabálytalanságok bizonyítékainak felkutatásában és ennek következménye bevételkiesés, a Bizottság az elmaradt vámok, valamint a késedelmes rendelkezésre bocsátásuk miatti kamatok megfizetésére kötelezte az érintett tagállamokat.

4.12.

Az Adóügyi és Vámuniós Főigazgatóság (DG TAXUD) nemrég bevezette a kockázati tájékoztató adatlapok (RIF, Risk Information Form) rendszerét, hogy a tagállamok vámhatóságai kicserélhessék egymás között az ellenőrzésekkel és a kockázatokkal kapcsolatos információkat. A RIF adatmezőinek 90 %-a a kölcsönös segítségnyújtási szabványközleményen is szerepel, és az ebből a két rendszerből származó adatokat sok esetben a tagállamok azonos szolgálatai – többek között a nyomozati/hírszerzési és az ellenőrzési szolgálatok – használják fel. Vámjogszabályok megszegése esetén a rendelet értelmében az OLAF-ot kölcsönös segítségnyújtási eljárás keretében akkor is párhuzamosan értesíteni kell, ha a valószínűsíthető kockázatot egy RIF útján már jelentették.

4.12.

A 648/2005/EK tanácsi rendelet értelmében közösségi szintű kockázatkezelési keretrendszerre van szükség. A RIF-csere e keretrendszer szerves részét képezi, és a Bizottság tapasztalatai alapján a RIF-adatok jelenleg teljesítik azon kulcsfontosságú célkitűzést, hogy a kulcsfontosságú szerepet betöltő ellenőrök minél szélesebb körét érjék el.

4.13.

A Bizottság a 2005-ös pénzügyi év során ugyanolyan gyakran és a korábbival megegyező minőségben végzett helyszíni ellenőrzéseket a kibővített Európai Unióban.

4.14.

A tagállamok HÉA-elszámolásaival szemben fennálló fenntartások (10) száma továbbra is magas. Miután 37 fenntartás megszűnt, 41 új fenntartás viszont megfogalmazódott, számuk a 2005-ös év végére összesen 111-re nőtt. A fenntartások egyes tagállamok közötti megoszlását a 4.2. táblázat szemlélteti. A fenntartások pénzügyi kihatását a Bizottság nem becsülte fel.

4.14.

A Bizottság az esetben alkalmaz fenntartásokat, amikor nem ért egyet a tagállamok adataival vagy módszereivel, illetve amikor bizonyítékot kér az adatok vagy az alkalmazott módszer megindokolására, vagy amikor a tagállam nem szolgáltat adatot. Emiatt azok pénzügyi hatása ritkán becsülhető meg pontosan. Ezenfelül a Bizottság nem szeretné ilyen becslésekkel elriasztani a tagállamokat a pontos adatok és megfelelő számítási módszerek létrehozásának esetenként bonyolult feladatától. Mindazonáltal a Bizottság újból megvizsgálja a kérdést.

4.15.

A Számvevőszék megjegyzi, hogy egy fenntartás megszüntetése nagyrészt attól függ, hogy az érintett tagállam hoz-e megfelelő intézkedéseket. Egyes fenntartások esetében jogsértési eljárás kezdeményezhető az Európai Bíróságnál. Ettől eltekintve azonban jelenleg nem áll rendelkezésre olyan eszköz, amellyel eredményesen biztosítható lenne, hogy a tagállamok egyértelműen meghatározott határidőn belül megfelelő tájékoztatást nyújtsanak a Bizottságnak, és ezáltal az elfogadható időtartamon belül dönthessen az érvényben levő fenntartások megszüntetéséről.

4.15.

A fenntartások arra szolgálnak, hogy a HÉA-bevallások gyenge pontjai esetében a kötelező négyéves időszakon túl is nyitva álljon a kiigazítás lehetősége. A Bizottság úgy véli, hogy azon esetekben, amikor a tagállamok nem helyesen alkalmazzák a HÉA- vagy saját forrásra vonatkozó jogszabályokat, a jogsértési eljárás jogorvoslatot biztosít. Egyéb esetekben a Bizottság megvizsgálja a Számvevőszék által javasolthoz hasonló eszköz – például az 1553/89/EK tanácsi rendeletbe történő – bevezetésének lehetőségét és időszerűségét.

4.16.

Ami a GNI-alapú saját forrásokat illeti, a Bizottság továbbra sem ellenőrizte megfelelően a GNI-kérdőíveken (12) szerepeltetett számadatok alapjául szolgáló nemzeti számlákat. A 2005-ös év során a felügyeleti és kontrollrendszerek részeként végzett vizsgálatok a tagállamok által benyújtott éves GNI-kérdőívek adatainak minőségét és egységességét csak dokumentumalapú vizsgálatok (13) alapján ellenőrizték.

4.16.

A Bizottság ősszel fogadja el az éves GNI-kérdőíveket, ugyanazon standardizált ellenőrzőlistát alkalmazva valamennyi tagállam esetében, és nagymértékben támaszkodva a bizottsági szakértők egyes országok gyakorlatával kapcsolatos tudására, valamint szükség esetén további információkat kérve a tagállamoktól. A GNI-kérdőíveket vizsgálatra a GNI-bizottsághoz továbbítják. Ez a megközelítés megfelelővé teszi az adatokat a költségvetési számításokban történő előzetes alkalmazásukra, figyelembe véve a tagállamokkal kapcsolatos meglévő fenntartásokat.

4.17.

A 2004-es pénzügyi évre vonatkozó éves jelentésében (14) a Számvevőszék felhívta a figyelmet a tagállamok által benyújtott minőségjelentésekben mutatkozó egyes hiányosságokra. A 2005-ben benyújtott minőségjelentések felülvizsgálatából az derült ki, hogy ezen hiányosságok legtöbbjét időközben kezelték. Továbbra sem tettek azonban jelentést a GNI és összetevői minőségéről készített tagállami vizsgálatok eredményeiről.

4.17.

A Bizottság sürgette a tagállamokat, hogy fokozzák a GNI minőségére vonatkozó vizsgálataik eredményéről szóló jelentések tételére fordított erőfeszítéseiket (lásd a 4.30. bekezdés c) pontjára adott választ).

4.18.

A 2005-ös pénzügyi év végén összesen 63 külön fenntartás (15) volt érvényben (többségük az 1995 és 2001 közötti évekre vonatkozóan). Ezek a 15 tagú EU tagállamai között egyenlőtlenül oszlottak meg, mind a fenntartások száma, mind a megszüntetésük érdekében hozott intézkedések tekintetében, lásd 4.3. táblázat .

4.19.

A Bizottságnak további fenntartást kell megfogalmaznia a 15 tagú EU valamennyi tagállamára vonatkozóan a szabályellenes tevékenységek GNI-számadatba történő belefoglalása miatt, hogy az érintett aggregátumokban a 2002. évig visszamenően kiigazításokat lehessen eszközölni (18).

4.19.

A Bizottság 2006 júliusában bejelentett a tagállamoknak egy, illegális tevékenységekre vonatkozó fenntartást.

4.20.

2005 óta új szabályok vonatkoznak a pénzközvetítői szolgáltatások közvetett módon mért díjának (FISIM) a nemzeti és regionális számlák európai rendszerében (ESA 95) történő felosztására (19). Ezek célja az, hogy a Közösségen belül pontosabbá váljon a tagállamok GNI-szintjének összehasonlítása. Az Eurostat szerint (20) ezen új szabályok alkalmazása jelentősen, tagállamtól és évtől függően nagyjából 0,5 és 2 % közötti mértékben növelné a GNI-t.

4.21.

Amennyiben az ESA 95 módosításai jelentős változásokat eredményeznek a GNI-ben, a Tanács a Bizottság javaslata alapján határoz arról, hogy e módosításokat a saját források tekintetében alkalmazni kell-e (21). Noha a FISIM ESA 95-ön belüli felosztására vonatkozó szabályok megváltoztatásáról szóló döntés már 2002-ben megszületett, a Bizottság továbbra sem tett javaslatot arra nézve, hogyan történjen a FISIM felosztása a saját források alkalmazásában. Ez a fajta felosztás befolyásolná a tagállamokra nehezedő pénzügyi teher nagyságát.

4.21.

Az EU által az ESA módszertanának javítása és a tagállamok gazdasági tevékenységének pontosabb összehasonlítása érdekében elfogadott statisztikai változtatások alkalmazandók a saját források kifizetésére is, amennyiben az elfogadott változtatásokat egységesen alkalmazzák a tagállamok mindegyikében. Ezért a Bizottság – amennyiben úgy ítéli meg, hogy minden tagállam képes egységesen végrehajtani e kiigazítást – javaslatot terjeszt elő a GNI-alapú saját forrásokhoz kapcsolódó felosztott FISIM feltüntetésére vonatkozóan.

4.22.

A vámfelügyeleti rendszerek és a saját források számviteli rendszerei általában helyesen működőnek bizonyultak. A közösségi árutovábbítás ellenőrzése azonban azt állapította meg, hogy sok tagállamban (22) nem létezett eredményes rendszer, amely segítségével megfelelő időben vizsgálatot lehetett volna kezdeményezni olyan esetekben, amikor kétségessé vált bizonyos szállítmányok megérkezése, és jelentős késedelmek voltak tapasztalhatók a vizsgálati és a behajtási eljárás későbbi szakaszaiban is. Az ilyen esetekben ezért gyakran későn került sor a vámok beszedésére. Több tagállamban (23) az átmeneti megőrzés alatt álló áruk (24) vámellenőrzése nem biztosította az időkorlátoknak és a Közösségi Vámkódex egyéb szabályainak a betartását. Egy tagállamban (25) a gazdasági szereplők egyes vámellenőrzései között rendszeresen több mint három év telt el, az elévülés miatt kockáztatva így a hagyományos saját források beszedését.

4.22.

A Számvevőszék minden megjegyzését nyomon követik az érintett tagállamokban.