7.12.2004   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 303/1

I–XI

1–11

1–5

6–9

10–11

12–29

13–14

15–16

17–25

19–21

22–25

26–27

28–29

30–39

31–34

35–39

40–50

41–42

43–50

51–69

52

53–54

55–57

58

59–63

64–65

66–69

70–78

71–72

73–78

79–99

79–96

80–83

84–85

86–87

88–94

95–96

97–99

1. célkitűzés

A Strukturális Alapok három prioritást élvező célkitűzésének egyike. A fejlettségi hátrányban lévő régiók fejlesztésére és strukturális felzárkóztatására irányul. Általánosságban valamennyi Alap hozzájárul az e régióknak szánt programokhoz.

2. célkitűzés

A Strukturális Alapok három prioritást élvező célkitűzésének egyike. A strukturális nehézségekben szenvedő övezetek gazdasági és szociális átalakítására irányul. Csak az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap (ESZA) avatkozik be ezen a területen.

EGE

Európai Gazdasági Egyesülés. Ezt a jogi struktúrát a Tanács 1985. július 25-i 2137/85/EGK rendelete (HL L 199., 1985.7.31., 1. o.) vezette be. Lehetővé teszi, hogy különböző tagállamok jogi és természetes személyei jogi csoportosulásokat hozzanak létre

ERFA

Európai Regionális Fejlesztési Alap

ESDP

Európai területfejlesztési terv. Kormányközi jellegű, nem kötelező érvényű dokumentum, amit 1999 májusában, Potsdamban fogadtak el a területfejlesztésért felelős miniszterek informális tanácskozásán. Ezt a politikai orientációs keretet a területfejlesztésre jelentős hatást gyakorló ágazati közösségi együttműködés javítása érdekében fogadták el.

Felügyeleti Bizottság

Valamennyi program esetében az érintett tagállamok nevezik ki ezt a testületet. Feladata ellenőrizni az irányító hatóság munkáját, a program prioritásainak és végrehajtási szabályainak tiszteletben tartását és megvizsgálni az értékelését.

irányító hatóság

Az a hatóság vagy szervezet, amelyet egy beavatkozási program irányítására jelöltek ki. Felelős egyrészt az irányítás hatékonyságáért és szabályosságáért, másrészt pedig a megvalósításáért is (a javasolt műveletek átvétele, vizsgálata és értékelése, adatgyűjtés, éves jelentés, köztes értékelések szervezése, stb.).

irányítóbizottság

Ez a Bizottság látja el a projektek közös kiválasztását és a megvalósításuk egyeztetett nyomon követését. A Bizottságot a különböző országok képviselői alkotják. Feladatait adott esetben a felügyeleti bizottság is elvégezheti.

kifizető hatóság

Az a hatóság vagy szervezet, amelyet a kifizetési kérelmek összeállításával és a Bizottsághoz történő benyújtásával, valamint a bizottsági kifizetések átvételével bíztak meg.

KK

Közösségi kezdeményezés. A Strukturális Alapok egyik beavatkozási formája, az operatív programok, a technikai segítségnyújtás és az innovatív intézkedések mellett. Négy KK létezik: Interreg, Urban, Leader és Equal.

KKP

Közösségi Kezdeményezési Program

NUTS

Statisztikai Célú Területi Egységek Közösségi Nómenklatúrája, mely valamennyi tagállam területét hierarchikus módon NUTS I. régiókra bontja szét, ezeket NUTS II. régiókra bontja, amelyek NUTS III. régiókra oszlanak. Az Európai Unió ennek megfelelően 78 darab NUTS I. régióból, 210 darab NUTS II. régióból és 1 093 darab NUTS III. régióból áll.

SA

Strukturális Alapok

STC

Közös technikai titkárság. Támogatja az irányító hatóságot a feladatok végrehajtásában.

SWOT

Erősségek, gyengeségek, lehetőségek és fenyegetések. A SWOT-elemzés segít meghatározni a stratégiákat. Ennek során összesítik az adott területre jellemző erősségeket, gyengeségeket, valamint a lehetőségeket és a fenyegetéseket.

Transzeurópai

Ezt a kifejezést a kezdeményezés mindhárom területén általánosan használják: határokon átnyúló együttműködés (A terület), transznacionális együttműködés (B terület) és régiók közötti együttműködés (C terület).

I.

Az Interreg Közösségi Kezdeményezés (KK) 1990-ben jött létre abból a célból, hogy mérsékelje a határmenti térségek elszigeteltségét. Az Interreg különböző tagállamokból származó partnerek együttműködéséhez nyújt lehetőséget, és ezzel is hozzájárul a határok megnyitásához. A kezdeményezést az 1994–1999-es (Interreg II.) és 2000–2006-os (Interreg III.) időszakokra is megújították. Az Interreg III. a legjelentősebb KK, hiszen kötelezettségvállalási előirányzatai 4 875 millió EUR-ra rúgnak.

II.

A Számvevőszéknek az Interreg III.-ra vonatkozó ellenőrzése a bizottsági iránymutatások kidolgozásától a kedvezményezettek projektjeit elfogadó első döntésekig tartó időszakra terjedt ki. A vizsgálat a következő kérdésekre keresett választ:

III.

Az Interreg III. iránymutatásai elsősorban olyan programok megvalósításának módjaira vonatkoznak, amelyek az együttműködés erősítését célozzák. Az iránymutatásokat azonban csak akkor bocsátották ki, amikor a KKP-javaslatok kidolgozása már legalább egy éve folyamatban volt. Az iránymutatások nem tartalmaznak konkrét, mérhető és mennyiségben kifejezhető célokat. Hiányoznak belőlük az általános haladás mérésére szolgáló mutatók is.

IV.

Kifejlesztésre és alkalmazásra kerültek a KKP-javaslatok bizottsági vizsgálatát szolgáló eljárások. Nem dolgozták viszont ki kellőképpen az értékelés kritériumait, és a javaslatokban észlelt hiányosságok jelzése sem vont maga után kielégítő javításokat. A programokat késve fogadták el, ami megakasztotta a támogatható térségek közötti együttműködés folyamatát, és a rendelkezésre álló előirányzatok korlátozott igénybevételéhez vezetett.

V.

A programok kidolgozása – az iránymutatások ösztönzését követve – konzultációs folyamat során történt. A végrehajtás során a különböző tagállamokból származó partnerek általában az együttműködés szellemében járnak el. Egyes nehézségek azonban továbbra is akadályozzák a valóban közösen működő KKP-végrehajtó struktúrák létrehozását, illetve az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) pénzügyi forrásainak elosztását.

VI.

A intézkedések összhangját illetően elmondható, hogy a program A és B elemei ugyan számos elemzést is tartalmaznak, ezek azonban alig hasznosulnak, mert a prioritások és az intézkedések a programokból le nem veethető meggondolásokból táplálkoznak. Nem születtek olyan döntések, amelyek a határokkal kapcsolatos sajátos problémák megoldására irányulnának, az elemzések alapján pedig nem rögzíthető az a kezdeti állapot, amelyhez képest lemérhető volna az elért haladás. Az első elfogadott projekteket az érintett partnerek az együttműködés szellemében dolgozták ki és fogják megvalósítani, ám mivel ezek közül nem egy puszta tapasztalatcserében merül ki, ezek kevéssé járulhatnak hozzá a határmenti térségek sajátos problémáinak megoldásához.

VII.

A mutatók alkalmatlanok arra, hogy segítségükkel utólag felbecsülhető legyen az elért haladás, és nem kapcsolódnak elég szorosan a célokhoz. Némelyikük pontosabb meghatározásra szorulna, és az is tisztázandó volna, hogy milyen információforrások alapján állapítják meg őket. A vizsgált esetek többségében még nem vezették be a számítógépes alkalmazást.

VIII.

A jelenlegi időszakra nézve a Számvevőszék a pontosabb hatáskimutatás érdekében egyszerűsítéseket és javításokat tart ajánlatosnak az egyes KKP-k mutatórendszereit illetően. A Számvevőszék szerint szigorúbb kritériumok alapján kellene kiválasztani a projekteket, hogy ezek nagyobb mértékben járulhassanak hozzá a határmenti térségek sajátos problémáinak megoldásához.

IX.

Ha a kezdeményezést 2006 után is megújítják, a Bizottságnak elemzést kellene végeztetnie a határmenti térségek továbbra is fennálló problémáinak feltárására. Ennek az elemzésnek az alkalmazott módszertől függetlenül céljául kellene tűznie, hogy segítse a KK keretében előnyben részesítendő célok meghatározását, és növelje a KK hasznosságát. E célból az Interreg mindhárom elemére külön mutatókat kellene meghatározni. Ezután részletes kritériumokat kellene megszabni a KKP-javaslatoknak a Bizottság általi értékeléséhez, ami lehetővé tenné, hogy a Bizottság proaktív módon lépjen fel a tagállamokkal szemben. Az egyes KKP-k szintjén elvégeztetett elemzéseket fel kellene használni az egyedi célok kitűzéséhez és az ezen a szinten elért haladás felméréséhez.

X.

Az iránymutatásoknak és a módszertani dokumentumoknak már a KKP-javaslatok kidolgozása előtt hozzáférhetőeknek kellene lenniük, és szükséges az előzetes értékelő feladatának, illetve a programkiegészítő dokumentum szerepének tisztázása is.

XI.

Végül az együttműködés előmozdítása érdekében ajánlatos volna, hogy a kezdeményezésnek juttatott pénzügyi források engedélyezése ne tagállamonkénti bontásban történjék, hogy befejeződjék az együttműködéshez szükséges jogi eszközökkel kapcsolatos munka, és hogy sor kerüljön az ajánlások megvalósítására.

(1)

Az Interreg Közösségi Kezdeményezés (KK) 1990-ben született meg, mivel az tapasztalták, hogy a határmenti övezetek el vannak szigetelve. A nemzeti határok akadályt jelentenek az európai területek kiegyensúlyozott fejlődése és integrációja számára: egyrészt gazdaságilag, kulturálisan és társadalmilag elválasztják egymástól a határmenti közösségeket, megakadályozva így a koherens irányításukat (1); másrészt pedig a határmenti övezeteknek gyakran nem szentelnek kellő figyelmet a nemzeti politikák keretében, így a nemzeti területen belül periférikus jellegűvé válhatnak. A KK meg lett hosszabbítva az 1994–1999 (Interreg II.) időszakra, majd a 2000–2006 (Interreg III.) időszakra is. Mivel a különböző tagállamok régió közötti együttműködés előmozdítására törekszik, ez a kezdeményezés központi jelentőséggel bír az európai integrációban.

(2)

Az Interreg explicit módon szerepel a Strukturális Alapok (SA) alapszabályzatában (2). A Bizottság kezdeményezésére kell végrehajtani, a Bizottság fogadja el az irányvonalait a célkitűzések, az alkalmazási terület és a végrehajtási szabályok meghatározásával. Az 1. táblázat mutatja be az alapszabályzat és a beavatkozás jogosultjai által megvalósított projektek közötti kapcsolatot.

(3)

A 2000–2006 időszakban mintegy 4 875 millió EUR összegű kötelezettségvállalási előirányzatot határoztak meg e célra az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) keretén belül, mely a négy Strukturális Alap egyike, a négy KK-re pedig összesen 10 432,5 millió EUR-t különítettek el (3). Ez tehát a legjelentősebb a kezdeményezések között. A 2. táblázat az időszak elejétől kezdve mutatja be a rendelkezésre álló összeg felhasználását.

(4)

A Számvevőszék már megvizsgálta az Interreg kezdeményezést az első végrehajtási időszak végén (4). A legfontosabb következtetések az alábbiakra vonatkoztak:

(5)

A második végrehajtási időszak (Interreg II.) végén, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy javítani kell a projektek határokon átnyúló jellegét, az előzetes értékelést és a mutatók rendszerét (5).

(6)

Az Interreg III. három területre terjed ki (6): az A terület az egymással határos régiók határokon átnyúló együttműködésére (53 KKP), a B terület a nagy kiterjedésű régiócsoportokon belüli transznacionális együttműködésre (13 KKP), a C terület pedig a régiók közötti együttműködésre vonatkozik a Közösség egész területén (négy KKP). Ezek fő jellemzőit a 3. táblázat tartalmazza. A kezdeményezés tehát már nem korlátozódik pusztán a határokon átnyúló együttműködésre, ami 1990-ben a kezdeményezés alapját képezte. Mára transzeurópai együttműködési kezdeményezéssé vált (lásd: kifejezésjegyzék) (7).

(7)

A kezdeményezés korábbi generációihoz képest az Interreg III. irányvonalaiban jelentősen megerősödtek a jobb együttműködést előmozdító szabályok, főként az alábbi területeken:

(8)

A végrehajtó szervek és a pénzügyi elemek egységessége elvileg a közös stratégia kidolgozását és a közös fellépést favorizálja az érintett övezetben. Ezenkívül megkönnyítheti a KKP-k Bizottság általi irányítását is, amiben korábban annyi fél és kifizetési kérelem játszott szerepet, ahány tagállam érintett volt az adott KKP-ben.

(9)

Az új irányvonalak egyébként szükségessé tették a Strukturális Alapok egyéb támogatásait kiegészítő jelleg kihangsúlyozását, és – az egyszerűsítés jegyében – az Interreg KK jelenleg kizárólag az ERFA hatáskörébe tartozik.

(10)

Tekintettel a kezdeményezés fontosságára (lásd: 3. bekezdés), a tapasztalt nehézségekre (lásd: 4–5. bekezdések) és a 2000–2006 időszakra vonatkozó lényegi módosításokra (lásd: 7. bekezdés), a Számvevőszék megvizsgálta az Interreg III. programot. A cél az volt, hogy választ kapjunk az alábbi kérdésekre, és egyben megvizsgáljuk, milyen következményei voltak a Számvevőszék előző ellenőrzése során megfogalmazott észrevételeknek (lásd: 4. bekezdés):

(11)

Az ellenőrzés az iránymutatásnak a Bizottság által történt előkészítésétől a jogosultak által benyújtott projektek elfogadására irányuló első határozatok megszületéséig tartó időszakra terjedt ki. Ezekkel a projektekkel kapcsolatosan még nem került sor a kiadások bevallására. Az első két kérdést a Bizottságnál vizsgáltuk, a másik hármat pedig a tagállamoknál. Nyolc KKP-t választottunk ki oly módon, hogy mintát adjanak a különböző helyzetekből, vagyis a Bizottság iránymutatásai által meghatározott különféle területekből és a különböző összefüggésekből (lásd: 4. táblázat). A kiválasztott KKP-k a kezdeményezésre szánt költségvetési keret 20 százalékát teszik ki. Az ellenőrzés nem terjedt ki a külső határokhoz kapcsolódó együttműködés aspektusaira, mivel ezek egyediek lehetnek az egyéb pénzügyi eszközökkel való koordinálás tekintetében (10).

(12)

A Közösségi Kezdeményezések esetében a Bizottság olyan iránymutatásokat fogalmaz meg, amelyek meghatározzák az 1. és 2. célkitűzés (lásd: kifejezésjegyzék) klasszikus támogatásaihoz képest a hozzáadott érték meglétét biztosító feltételeket. A Számvevőszék szerint az iránymutatásoknak különleges követelményeket kellene meghatározniuk a támogatásra jogosultak által megvalósítandó projekteket illetően, működési szabályokat kellene alkotniuk a KKP-k szintjén, és definiálniuk kellene a támogatható övezetek körét. Operatív és mérhető speciális célkitűzéseket, illetve célzott intézkedéseket kellene megfogalmazni. Az iránymutatások megfelelő alkalmazása érdekében fontos, hogy azok már a KKP előkészítésének kezdete előtt rendelkezésre álljanak.

(13)

A transzeurópai projekteket (11) a Bizottság az iránymutatásokban a megvalósítás és a hatás összefüggésében határozta meg: ezeket az akciókat „közösen kiválasztani, és egy, két vagy több érintett tagállamban, illetve harmadik államban kell megvalósítani, vagy pedig egyetlen tagállamban, amennyiben az akció jelentős hatással bír más tagállamokra vagy harmadik államokra” (12). Az iránymutatások pontosan meghatározzák azt is, hogy a transzeurópai megközelítés hozzáadott értékét valamennyi intézkedésben és projektben be kell mutatni.

(14)

Így tehát a KK-ek szintjén kell operatívvá tenni a transzeurópai projekt meghatározását, és biztosítani kell, hogy a projektek járuljanak hozzá a határok létezése miatt kialakult problémák megoldásához. (lásd: 66–69. bekezdések).

(15)

E kérdésben több ajánlás is született a Bizottság által kért, az Interreg I. utólagos értékelésére irányuló értékelésben. Később, a „Linkage Assistance and Cooperation for the European border regions” (LACE) (13) keretében, kidolgozásra került az Interreg II. KKP-inak tipológiája, méghozzá a programok megvalósításának szabályait illetően. Ez a tipológia az iránymutatások által tükrözött alábbi legintegráltabb gyakorlati megoldásokat emeli ki (lásd: 7. bekezdés):

(16)

Az iránymutatások előírják Európai Gazdasági Egyesülések (EGE) létrehozását (lásd: kifejezésjegyzék), hogy valódi közös struktúrák révén lehessen megvalósítani az együttműködést. Ugyanakkor, jogi természetű problémák merültek fel a tagállamok részéről, és a Bizottságnak nem volt ideje pontosításokat eszközölni (lásd: 44. bekezdés). 2003. januárjában a Bizottság vizsgálatot indított a transzeurópai együttműködés keretében felhasználható törvényes eszközöket illetően.

(17)

A célkitűzések és a mutatók terén az Interreg I. utólagos értékelése már felhívta a figyelmet az alábbiakra:

(18)

A Parlamentnek az Interreg III. iránymutatásaival kapcsolatos véleménye előkészítésekor a Bizottság megfogalmazott egy rövid tájékoztató dokumentumot, amely egyben az Interreg II. első értékelése is (14). A dokumentum igen általános jellegű, és a megvalósítás kérdéseire vonatkozik. A 15. bekezdésben említett elemzések és az Interreg II. KKP-k menet közbeni értékelése ellenére a Bizottság sem az Interreg I., sem az Interreg II. ügyében nem rendelkezett a támogatható övezetek specifikus helyzetére irányuló általános elemzéssel, sem pedig arra vonatkozó információkkal, hogy a KKP-k specifikus célkitűzéseinek, illetve a kezdeményezések célkitűzéseinek elérésével milyen előrelépés történt. Ez a helyzet akadályozta a konkrét és specifikus célkitűzések kijelölését.

(19)

Az Interreg III. iránymutatásaiban valamennyi terület célkitűzései igen széles körűek (lásd: 3. táblázat). A Strukturális Alapok és a közösségi politikák általános iránymutatásai tükrében egyébként elsőbbséget élveznek a foglalkoztatás, a versenyképesség, a fenntartható fejlődés és a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség kérdései.

(20)

A Bizottság a KKP-ért felelős tagállamok hatóságaira hagyta annak felelősségét, hogy konkrét célkitűzéseket fogalmazzanak meg a határok által okozott problémák felmérése alapján. Meghatározott ugyan működési szabályokat (lásd: 7. és15–16. bekezdések), nem mondott ki specifikus és mérhető célt. Így hát különösen fontos, hogy a tagállamok programjavaslatainak vizsgálatakor ügyeljen a megalapozott és célzott választások meglétére.

(21)

A KKP-kat előkészítő hatóságok számára az Interreg (15) mutatók előzetes értékelése terén segítséget nyújtó dokumentumoknak főként a Bizottság prioritásait tükröző kulcsgondolatokat kellett volna előtérbe helyeznie az utólagos értékelések előkészítése terén. Ennek alapján, és a két korábbi KK generáció tapasztalatából tanulva hasznos lett volna felállítani egy közös minimális mutatórendszert, amit egy adott terület valamennyi programjában használni lehetett volna. Ezek a dokumentumok valójában:

(22)

A kezdeményezés A területét illetően, a Bizottság iránymutatásai tartalmaznak egy intézkedéslistát, mely pusztán tájékoztató jellegű. A Bizottság meghagyta a tagállamoknak a lehetőséget, hogy széles kiterjedésű programokat alakíthassanak ki. Csakúgy, mint az 1. és a 2. célkitűzés programjai esetében, belefoglalhatják ezekbe a gazdasági, szociális, kulturális és környezetvédelmi területek szempontjait, de olyan megvalósítási feltételek alkalmazásával, hogy elő tudják mozdítani a határokon átnyúló együttműködést. Ezek pénzügyi forrásai ugyanakkor sokkal korlátozottabbak a hagyományos programok forrásainál, különösen ha tekintetbe vesszük a KKP-k szempontjából támogatható területek kiterjedését. Ezek a területek az ERFA 1. és 2. célkitűzésének támogatásaira nem jogosult övezeteket is magukban foglalhatnak, vagyis olyan régiókat, amelyek nem szembesülnek a fejlődéssel és az átalakítással kapcsolatos problémákkal. Ezek az elemek újabb okot adnak arra (lásd: 20. bekezdés), hogy a Bizottság a tagállamok programjavaslatainak vizsgálatakor megbizonyosodjon a támogatások célzott jellegéről (lásd: 59–63. bekezdések).

(23)

A B területet illetően az iránymutatások kilátásba helyezik a közösségi politikák prioritásainak figyelembevételét, nevezetesen a transzeurópai hálózatokat, valamint az Európai Területfejlesztési Terv (ESDP) ajánlásait (lásd: kifejezésjegyzék). Ez speciális jelleget ad a területnek, jóllehet az érintett térség nagy kiterjedésű és a források is korlátozottak, ami szükségessé teszi a támogatási lehetőségek közötti szelektálást.

(24)

Ami a C területet illeti, a Bizottság kezdeti iránymutatásai csak egy általános célkitűzést fogalmaztak meg, nevezetesen a regionális kohéziós politikák és eszközök hatékonyságának javítását (lásd: 3. táblázat). A 2001. május 15-i második tájékoztatás pontosította ennek tartalmát, megemlítve öt darab régiók közötti együttműködési témát (16), köztük egy „egyéb” témakört is. Ez utóbbiba tartozott a terület KKP-inak kezdete óta a kért támogatások és a pályázati összegek többsége, bizonyítva a terület összességének elnagyolt jellegét.

(25)

Elmondható, hogy a Bizottság által az iránymutatásokban elfogadott célkitűzések általánosak. A rendelkezésre bocsátott munkadokumentumok egyébként nem favorizálják kellőképpen a megfelelő operatív mutatók bevezetését, melyek mérhetővé tennék a célkitűzések elérését. Ennek ismeretében a támogatható projektek igen heterogének és egyenlőtlenek. Éppen ezeket az indokokat említi a Bizottság 6. számú munkadokumentuma is a régi programok értékeléseinek alacsony minőségét indokolva. A támogatások egyeztetése pedig a Strukturális Alapok támogatásaiban az egyik alapelv a hatékonyság biztosítása végett. A KKP-k szintjén a konkrét célkitűzések meghatározása és azok hatáskörének szűkítése érdekében történő szelektálás hiányában, a megvalósítás a források elaprózódásához vezet és az előrelépés is igen nehezen lesz mérhető.

(26)

Az új iránymutatások előkészítése során felmerült a támogatható övezetek meghatározásának kérdése az A terület esetében. A határtól számított 50–70 kilométeres sávon kívül a határokon átnyúló együttműködés hatékonyság csökken. Mivel nincs olyan eszköz, ami a terület jobb kijelölésére alkalmas, az övezeteket ismét a NUTS III. elnevezés alapján határozták meg (lásd: kifejezésjegyzék), melynek révén a kijelölt övezetek akár 200 kilométerre is terjedhetnek a határtól, néhány tagállam esetében még ennél is messzebbre. Az A terület vizsgált KKP-i között szinte valamennyi, a határtól 70 kilométerig terjedő támogatható övezettel számolt (Ems-Dollart régió KKP, Alpok KKP, Írország–Wales KKP, Spanyolország–Portugália KKP).

(27)

Ez a kérdés nem érinti a B és C területeket, mivel nem a közeli együttműködésre vonatkoznak, mint az A terület.

(28)

A Bizottságnak az Interreg III-ra vonatkozó első stratégiai elgondolásai 1997 végéről erednek. 1998 márciusában mutattak be egy dokumentumot az alaplehetőségekkel (17). A Bizottság iránymutatásait csak 2000 január és május között véglegesítették, a C területet illetően pedig csak 2001 első hónapjaiban. Az Interreg program előkészítésének speciális nehézségei miatt ugyanakkor a tagállamok már korábban megkezdték munkájukat. Ehhez hasonló helyzet állt elő az Interregre vonatkozó specifikus módszertani munkadokumentumok esetében is (lásd: 21. bekezdés).

(29)

Tekintettel az Interreg KK összetettségére, az iránymutatások és a módszertani munkadokumentumok kései megjelenése is közrejátszott a KKP-k elindításának késésében. Ebből adódhatott az is, hogy nem megfelelő minőségű KKP-kat is javasoltak.

(30)

A Bizottság vizsgálja meg, hogy a KKP megfelel-e az iránymutatásokban foglaltaknak. A Számvevőszék szerint részletezni kellene a vizsgálati eljárást, a napvilágra kerülő gyengeségeket pedig fel kell használni a KKP-k minőségének javítására. Végül az is fontos, hogy a KKP-kat késlekedés nélkül fogadják el, hogy ne következhessen be törés az Interreg II. által indított együttműködésekben, és hogy a keretösszegeket mihamarabb fel lehessen használni.

(31)

A programjavaslatok vizsgálatára külön eljárást alkottak meg és vezettek be. Az eljárás két szakaszból áll. Az első szakaszban vizsgálják a program befogadhatóságát és biztosítja a közösségi szabályozás formális tiszteletben tartását. A második szakasz vizsgálatai a program minőségére irányulnak, és ennek alapján lehet javítani azok tartalmát a tagállamokkal történő tárgyalások révén.

(32)

A Bizottság osztályai csak az első szakaszban használnak kritériumlistát a KKP-javaslatok vizsgálatakor. Ez a lista eléggé általános, és az ellenőrzés mindössze arra irányul, hogy a programjavaslatok tartalmazzák-e az előírt formai követelményeket. A vizsgálat második szakaszában tett és a tagállamok felé továbbított észrevételek eredetét a Számvevőszék nem tudta világosan nyomon követni. A dossziék nem mindig tartalmaztak olyan dokumentumokat, melyek révén ellenőrizni lehetett volna, hogy a tagállamoknak küldött levélben megfogalmazott észrevételeket és javaslatokat alkalmazták-e a tagállamok (kivéve az Írország–Wales, az Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein, az Ems-Dollart régió és részben a Nyugat-mediterrán KKP-kat).

(33)

A vizsgálati folyamat nem mindig vezetett a KKP-javaslatok minőségének kívánatos javulásához:

(34)

Tekintettel a vizsgálandó programok számára és a vizsgálat összetettségére, egy részletesebb kritériumokon alapuló strukturáltabb eljárással, mely biztosította volna az áttekinthető és egységes értékelést, javítani lehetett volna a KKP-k tartalmát is (lásd: 51–78. bekezdések). Ezeket a kritériumokat közölni kellett volna a tagállamokkal a KKP-k előkészítésének megkezdése előtt, a Bizottság által megfogalmazott munkadokumentum keretében. (lásd: 21. bekezdés).

(35)

A program–javaslatoknak a Bizottság általi elfogadási határideje az alábbi szabályok szerint alakul:

(36)

Az előírt határidőket nagy mértékben túllépték. Az A és B területre vonatkozó 66 KKP-javaslat közül mindössze 27-et adtak be kellő időben. Ezek közül egyet sem sikerült az öt hónapos határidőn belül elfogadni, az elfogadási idő hét és fél hónaptól tizennégy és fél hónapig terjedt, átlagosan egy évet vett igénybe a döntés meghozatala.

(37)

A nyolc programból álló minta döntéshozatali folyamatának vizsgálata mutatja, hogy az elfogadáshoz szükséges idő az alábbiak szerint oszlik meg:

(38)

Végül, miután a Bizottság minden programot elfogadott, a programok felügyeleti bizottságainak három hónapon belül létre kell hozniuk, és el kell fogadniuk a programkiegészítő dokumentumot. Ez a dokumentum pontosítja a megvalósítással és a felügyelettel kapcsolatos szempontokat. Több program vizsgálata esetében elmondható, hogy a Felügyeleti Bizottság nem fogadott el ilyen kiegészítést az előírt határidőn belül (Írország–Wales KKP, Spanyolország–Portugália KKP). Más esetekben a kiegészítés alacsony minősége miatt a Bizottság csak egy évvel később tudta jóváhagyni a szöveget (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP, Ems-Dollart régió KKP). Ezek a kiegészítések rengeteg ismétlést tartalmaznak, és nagy mértékben nehezítik az előkészítési folyamatot (18).

(39)

A programok elfogadásában tapasztalt késések nem befolyásolták a tagállamok végső jogosultjainak kiadási jogosultsági időszakát, mivel ez az adott KKP-javaslatnak a Bizottság általi kézhezvételétől számítandó. A késések ellenben megszakíthatják az együttműködési folyamatokat. A jogosultak szívesebben várják meg kérelmük elfogadását a projekt megvalósításának kezdete előtt, márpedig ez csak a programnak a Bizottság általi jóváhagyása után lehetséges, valamint a további elemek, például a projektek kiválasztási kritériumait tartalmazó lista elfogadása után. A késések, súlyosbítva az iránymutatások szintén késedelmes nyilvánosságra hozatalával, hozzájárultak ahhoz, hogy a 2000. évben újra kellett irányozni a kötelezettségvállalásokat, és hogy a 2001-ben, 2002-ben és 2003-ban rendelkezésre álló keretet csak kis mértékben használták fel (lásd: 2. táblázat).

(40)

Az iránymutatások előírják, hogy a KKP-k előkészítését és megvalósítását is együttműködésben kell végezni, méghozzá azért, hogy ennek révén kialakuljon egy közös stratégia a támogatható övezetben és ennek révén is javuljon a támogatásra jogosult projektek minősége.

(41)

Az iránymutatások bátorítanak a magánszektor, az egyetemek és a civil szervezetek bevonására már a KKP-k előkészítése során. Ezeket a szereplőken hatékonyan sikerült bevonni az A terület KKP-inak első felvázolásába, egy esetben azonban némi késéssel (Spanyolország–Portugália KKP). A számos tagállamot érintő B terület KKP-i esetében a konzultációt csak részben vagy egyáltalán nem sikerült megvalósítani, tekintettel az előkészítés összetett jellegére. Amennyiben viszont megtörtént a konzultáció, az eredmények nem voltak biztatóak. A C területet illetően a KKP-k előkészítését közösen végezte a Bizottság a programok titkárságaival.

(42)

Ugyanakkor mivel a „bottom-up” felépítési folyamatot nem követte az akció prioritásait meghatározó szelekció, a támogatási programok igen széles körűek, heterogén intézkedéseket eredményeznek, így elaprózódnak a rendelkezésre álló források (lásd: 59–63. bekezdések).

(43)

Az Interreg harmadik generációs programjainak egyik legfontosabb újdonsága (lásd: 7. bekezdés) az irányító hatóság, a kifizető hatóság, a Felügyeleti Bizottság és az ERFA-támogatás fogadására szolgáló bankszámla és a pénzügyi elemek egységessége, valamint a közös technikai titkárság és az irányítóbizottság bevonása.

(44)

Minden programban megneveztek egy irányító hatóságot és egy kifizető hatóságot. Az érintett tagállamok képviselőiből álló irányítóbizottság is megalakult. Azok a törekvések, melyek az Európai Gazdasági Egyesüléseket az Interreg programok megvalósításának szereplőivé tették volna, nem vezettek eredményre (Alpok KKP, Észak-Nyugat-Európa KKP), bár a Bizottság támogatta ezeket (lásd: 16. bekezdés). Ezek a jogi személyek ugyanakkor lehetővé tették a KKP-ban érintett különféle tagállamok képviseletét. Ez nem lehetséges, amikor az egységes hatóság szerepét valamely regionális hatóság tölti be, amint az a vizsgált programok esetében is fennállt.

(45)

A közös technikai titkárságok különféle modellek szerint álltak fel, ezek néha távol estek az iránymutatások szellemétől, amely a KKP-t megvalósító szervezetek közötti együttműködést bátorította. A Bizottság mégis elfogadta ezeket, mégpedig azért, hogy lehetővé tegye a programok mihamarabbi jóváhagyását:

(46)

A közösségi alapok fogadására szánt bankszámla minden vizsgált program esetében egységes volt.

(47)

A vizsgált KKP-k esetében a pénzügyi elemek szintén egységesek voltak, vagyis nincs tagállami bontás. Előfordul azonban, hogy ezeket az elemeket a tagállam a Bizottság által ellenőrzött ütemterv mellékleteként mutatja be (Alpok KKP), vagy hogy a KKP minden tagállam részéről tartalmaz útmutatást az ERFA-támogatásokra vonatkozóan (Spanyolország–Portugália KKP, Nyugat-mediterrán KKP). Egy esetben egyébként a KKP-t támogató reklám csak az egyik tagállam részesedését említi (Spanyolország–Portugália KKP).

(48)

Ugyanakkor általában sor kerül a KKP pénzügyi elemeinek biztosítására szolgáló tagállami keretek felhasználásának nyomon követésére. A KKP-k egységes pénzügyi elemeinek létrehozásában alapvető szerepe van annak, hogy a tagállamok által az ERFA-nak jutatott források milyen arányban és milyen támogatások között (19) oszlanak meg, és hogy az Interreg programok között hogyan osztja ezt szét a tagállam a maga prioritásai tükrében.

(49)

Végül, az iránymutatások sürgetik, hogy a támogatási szerződéseket egyetlen programvezető jogosulttal kössék meg, aki szerződések révén osztja meg jogait és kötelezettségeit az érintett tervben vele együttműködő transzeurópai partnereivel. Ezt az elvet valamennyi vizsgált programban átvették, kivéve egy esetet, amikor minden támogatási javaslatot valamennyi partner aláírt (Írország–Wales KKP).

(50)

Valamennyi vizsgált program esetében tapasztaltunk olyan akadályokat, melyek gátolják a partnerek közötti együttműködést. Ezek jogi természetű akadályok, és az ERFA pénzügyi forrásainak a KK-ekre való fordítására vonatkoznak. Az Interreg III. iránymutatásai ugyanakkor lehetővé tették, hogy megerősítsük a partnerek közötti együttműködést, még ha azok elkötelezettsége különbözik is KKP-tól függően.

(51)

Az iránymutatások előírják, hogy a KKP-k kidolgozási eljárása analóg legyen a Strukturális Alapok alapszabályainak kidolgozási eljárásával. E folyamat lényege, hogy kiválasztja azokat az intézkedéseket, amelyek vonatkoznak a támogatásra jogosult projektekre, a régió helyzetének elemzése alapján. Az elemzés, csakúgy mint a KKP kidolgozása, a tagállamok által kiválasztott értékelő véleményének figyelembevételével valósul meg. A KK sikere ennek a folyamatnak a koherenciáján múlik, azon, hogy a választott intézkedések összefüggésben vannak-e a tapasztalt problémákkal. A projekteknek, a transzeurópai jellegen túl, hozzá kell járulniuk a határmenti elhelyezkedés problémáinak megoldásához is.

(52)

Az előzetes értékelők gyakran jelentős mértékben hozzájárultak a KKP-k előkészítéséhez és megfogalmazásához. Az általuk írt dokumentumok, az úgynevezett előzetes értékelések, általában a KKP-ben teljes egészében átvett szövegekből állnak, valamint az azok alátámasztására szolgáló elemekből. Ennek megfelelően, az előzetes értékelők általában nem voltak kritikusak a Bizottsághoz benyújtott programjavaslatokat illetően, hiszen maguk is közreműködtek azok kidolgozásában. Egy esetben azonban (Észak-Nyugat-Európa KKP) néhány alapvető kritika fogalmazódott meg, mint például a KKP célkitűzésének túlságosan általános jellege, szemben az egységes, világos és egyértelmű megfogalmazás előnyeivel. Ebben az esetben azonban az értékelő nem vett részt a KKP előkészítésében (Írország–Wales KKP), és felvetette a legfontosabb kérdéseket: a sokszoros elemzések hasznossága, az elemzés és prioritások, illetve intézkedések kiválasztása közötti csekély kapcsolat, a határmenti elhelyezkedésből adódó problémák feltárásának hiányosságai. A KKP-javaslatok kidolgozásánál hiányzó kritikai észrevételek, a közösségi kezdeményezések célkitűzéseinek túlságosan általános volta, a támogatásra jogosult övezetekre vonatkozó speciális információk hiánya (lásd: 17–25. bekezdések), valamint az előzetesen meghatározott minőségi kritériumok hiánya (lásd: 34. bekezdés) mind akadályt jelentettek a jó minőségű KKP-k előkészítésében.

(53)

Az Interreg III. programok előkészítése során még csak az előző program félidős értékelései álltak rendelkezésre. Ezek tartalma igen változatos volt az új periódusra vonatkozó ajánlások tekintetében. Az értékelők által megfogalmazott legmarkánsabb szempontok, amelyeket, úgy tűnik, nem eléggé vettek figyelembe, a következőek:

(54)

A C terület nem létezett az Interreg II. program alatt. Ugyanakkor voltak közvetlenül a Bizottság által irányított, régiók közötti együttműködési akciók, a Strukturális Alapok innovatív akció keretében. A Bizottság nem rendelkezett ezekre vonatkozó értékeléssel.

(55)

A vizsgált programok egyikének kivételével (Írország–Wales KKP), valamennyi régióra vonatkozóan benyújtottak egy statisztikai alapú integrált jellemzést. A B terület programjai tartalmazzák a leginkább integrált leírásokat, amit bizonyára a résztvevő tagállamok nagy száma indokol. Számos nehézség merül fel a harmonizált és naprakész statisztikák beszerzése kapcsán: adatok hiánya valamely tagországot illetően, különböző adatfelvételi időpontok és definíciók, megbízhatatlan adatok, főként az A terület földrajzilag kicsi területegységei miatt.

(56)

Ezek az elemzések kevéssé hasznosak, mivel nem töltik be két legfontosabb feladatukat:

(57)

A C területet illetően a Bizottsági iránymutatásokból hiányzik az igények pontos feltárása (lásd: 24. bekezdés), ez rányomta bélyegét a terület KKP-ira is, melyek nem tartalmaznak semmiféle elemzést. Így nehéz meghatározni a programok célkitűzéseit és nehéz felmérni a megtett előrelépést is.

(58)

A leírások a fejlődésben megmutatkozó problémákra vonatkoznak, csakúgy, mint a klasszikus ERFA-programok esetében, általában anélkül, hogy a határok által okozott problémákra összpontosítanának, például a „hiányzó összeköttetésekre” (20). Ugyanakkor:

(59)

Az A terület programjainak nagy része a Bizottság iránymutatásaiban sürgetett „bottom-up” megközelítésen alapult: a KKP iránt vélhetően érdeklődő partnereket felkérték a javaslattételre a közösségi kezdeményezések kívánatos szakterületeit illetően. Ez lehetővé tette a KKP-k intézkedéseinek és prioritásainak meghatározását, anélkül hogy előre döntések születtek volna. A cél inkább az volt, hogy széles körű programok jöjjenek létre, és így később a lehető legtöbb partner csatlakozhasson a megvalósításhoz. Néha az intézkedéseket az érintett tagállamok közösen határozták meg, még a régió helyzetének felmérése előtt (Ems-Dollart régió KKP, Spanyolország–Portugália KKP).

(60)

Ebből gyakran az következik, hogy igen széles körű programok születnek, mesterségesen összeállított intézkedésekkel, prioritásaik és célkitűzéseik elvontak lesznek, és nem lehet felmérni, hogy elérték-e azokat. Ugyanilyen értelmű észrevételeket fogalmaztak meg egyes előzetes értékelők az előző periódusok értékelésekor (lásd: 52–53. bekezdések). Az A terület valamennyi programjában találhatunk ilyen gazdasági, szociális, vidékfejlesztési, humán erőforrásbeli, környezetvédelmi, kulturális örökségi vagy idegenforgalmi intézkedést. Ez magyarázza, hogy ezek a KKP-k miért nem különböznek a klasszikus támogatási programoktól, eltekintve a kezdeményezés specifikus megvalósítási szabályaitól (lásd: 43–49. bekezdések). Egy esetben, amikor a Bizottság túlságosan széles körűnek találta az intézkedéseket (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP), az egyik prioritást eltörölték, de az e prioritáshoz tartozó intézkedéseket a fennmaradó prioritások alá integrálták.

(61)

A B terület esetében az intézkedések sajátosabbak, hiszen mindkét vizsgált esetben összefüggtek az ESDP-vel. Ugyanakkor, az ESDP különböző prioritásai (21) megmaradtak, másokat pedig betoldottak oly módon, hogy létrejöhessen a megegyezés a tagállamok között, míg a program által érintett terület nagysága megfelel a legnagyobb tagállamok területének. Az intézkedések így csekély hatékonysággal bírnak.

(62)

A C terület programjai, amelyek nem tartalmazzák sem a szükségletek elemzését, sem pedig a területre vonatkozó iránymutatások globális célkitűzését, nem oszlanak prioritásokra és intézkedésekre.

(63)

Az A és B terület valamennyi vizsgált programjában éles választóvonalat láttunk az Interregtámogatásra jogosult régió elemzése és a program stratégiájának és prioritásainak meghatározása közt. A program fő vonalait más, nem részletezett megfontolások alapján tervezték meg, és tartalmuk igen széles körű. A „top down” és „bottom up” megközelítések kombinálása révén egyaránt figyelembe lehetne venni az elemzésekből kirajzolódó szükségleteket és a helyi szereplők által megfogalmazott igényeket is. A KKP megvalósításáéért felelős szervek és a pénzügyi elemek egységessége segítette az együttműködést (lásd: 50. bekezdés), de nem vezetett a határok által okozott problémák megoldásának célzott stratégiájához.

(64)

Az A terület vizsgált KKP-i olykor olyan megfontolásokat is tartalmaznak, melyek révén illusztrálni kívánják a klasszikus támogatási programokkal fennálló kiegészítő jellegét. Valójában ez a kiegészítő jelleg az Interreg KKP-k széleskörűségéből adódik, melyek számos, a klasszikus támogatási programokhoz tartozó intézkedést is tartalmaznak, és amelyektől csak a végrehajtási módokban különböznek (22) (lásd: 22–25. és 59–60. bekezdések).

(65)

Ami a B és C területeket illeti, az ellenőrzés során nem került sor ilyen összehasonlításra, mivel az egymással összehasonlítható régiók általában több tucat különböző program támogatásaira jogosultak az 1. és a 2. célkitűzésben. A kiegészítő jellegre irányuló esetleges megfontolások a szabályozás által formálisan előírt esetekben fordulhatnak elő (Észak-Nyugat-Európa KKP).

(66)

Valamennyi vizsgált program esetében a transzeurópai projekt definíciója átveszi a Bizottság iránymutatásait (lásd: 13–14. bekezdések), és alkalmazza is azokat a jogosultsági és kiválasztási kritériumok megfogalmazásakor, értékelve ezt a szempontot (kivéve a Région Ems-Dollart régió KKP-t). Ezek a kritériumok például a határ két oldalán gyakorolt hatásra, a partnerek együttműködésének intenzitására vagy a határon átnyúló hálózat működtetésére vonatkoznak. További kritériumok csatlakoznak ezekhez a projekt általános minőségének értékelésére, például az intézkedés célkitűzéseihez való hozzájárulás, az innováció szellem, a hatás tartóssága vagy a végrehajthatóság szempontjaiból. A projektenkénti összpontszám teszi lehetővé a projektek összehasonlítását, de nem minden esetben számolnak összpontszámot (Alpok KKP, Spanyolország–Portugália KP, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP, Északi Övezet KKP). Egyébként egyik vizsgált program esetében sem határoztak meg minimális pontértéket a projektek továbbításához és jóváhagyásához. Egy ilyen meghatározás ugyanakkor hasznos lenne, hiszen a keretösszegek felhasználására vonatkozó aggodalmak könnyen a rosszabb minőségű projektek elfogadását eredményezheti.

(67)

A vizsgált projektek többsége (23) transzeurópai jellegű, különböző tagállamokból származó partnerek készítették elő és együttesen kívánják megvalósítani őket. Kiemelkedő jellemzőjük az együttműködés. Néhány projekt lényege azonban a határ két oldalán folytatott alprojektek párhuzamba állítása, és ezek transzeurópai jellege erősen korlátozott (A terület: folyóparti turizmus infrastruktúrájának kialakítása, múzeumok és történelmi lakóhelyek felújítása, még akkor is ha a későbbiekben közös fellépést terveznek a projektek határokon átnyúló folytatására; két kőút felújítása a határ egyik oldalán, és egy újabb megépítése a másik oldalon, technológiai park kialakítása az egyik oldalon, és kereskedelmi park felépítése a másikon; B terület: négy tagállam nyolc partnerének hálózatba kapcsolása egy internetes portál közös modell alapján történő üzemeltetésére).

(68)

A projekteknek a határmenti helyzetből adódó problémák megoldásához való hozzájárulása nem mindig jelentős, hiszen némelyik pusztán a tapasztalatcserére korlátozódik és nem kellően aktív tevékenységet helyez kilátásba (A terület: tudástranszfer az orvostudományban, tapasztalatcsere a mezőgazdasági termelők között, szervezeti hálózat kialakítása közös támogató rendezvények és szemináriumok révén a vállalatok számára; B terület: a partvonal eróziója elleni küzdelemben szerzett tapasztalatok cseréje).

(69)

Az első jóváhagyott projektek alapján úgy tűnik, hogy a transzeurópai projekt definícióját megfelelően alkalmazzák, és hogy ezek nagy része számol különféle partnerek együttműködésével. Némelyikük hozzáadott értéke viszont csekély, mivel nem kellően aktív tevékenységről szólnak, vagy pedig más régiókban is elképzelhetők lennének. A kiválasztási kritériumok rendszerét ugyan lehetne javítani, mégis ez a hiányosság alapvetően a kitűzött célok elnagyolt megfogalmazásának és a KKP-k szintjén meghozott intézkedések túlságosan széles körének tudható be (lásd: 59–63. bekezdések).

(70)

A Strukturális Alapok alapszabályzata rendelkezik a támogatások értékeléséről, különösképpen az utólagos értékelésről, a hatás megítélése érdekében. Az értékelés eredményeinek hozzá kellene járulniuk a későbbi időszakok támogatásai esetében a hatékonyság javításához.

(71)

Amint azt az A és B területek KKP-i esetében a prioritások és intézkedések meghatározási folyamata is mutatja (lásd: 55–63. bekezdések), a célok kitűzése nem következhet az érintett régió helyzetének elemzéséből, sem pedig a valamely stratégia keretében meghozott döntésekből. A programok általában egy vagy két igen átfogó célt tűznek ki, néhány alponttal, kivéve azt a néhány programot, amelyben nagy számú alpontot jelöltek meg (15 darabot a Spanyolország–Portugália KKP esetében, 21-et az Észak-Nyugat-Európa KKP esetében, és 10-et a Nyugat-mediterrán KKP-ban) (lásd: 5. táblázat). A világos, konkrét és releváns alpontokra bomló fő célkitűzés hiányában előre tudható, hogy igen nehéz felmérni a projekt hatékonyságát.

(72)

A C terület KKP-it a Bizottság által meghatározott egyetlen célkitűzés alapján fogalmazták meg, mely nevezetesen a vidékfejlesztési és kohéziós politikák és eszközök hatékonyságának javításáról szól. Nem határoztak meg alcélokat.

(73)

A Bizottság ragaszkodott ahhoz, hogy a mutatók minden programban szerepeljenek, kivéve a C terület programjait, melyek esetében ezek definiálását elhalasztották a megfelelő számú projekt jóváhagyásáig, hogy jobban megragadható legyen az akciók tartalma. Ezt követően meghatározták a mutatókat. Azonban valamennyi vizsgált program esetében elmondható, hogy a hatás mérése nem precíz, vagy nagyon pontatlan, vagyis a mutató csak a kitűzött cél egy részének mérésére alkalmas, vagy pedig, amennyiben csak a prioritásokra vonatkozik, csak az azt alkotó intézkedések egy részének mérését tesz lehetővé (lásd: 5. táblázat). Ráadásul bizonyos programoknál valamennyi projektrésztvevőnek van lehetősége arra, hogy maga határozza meg saját mutatóit (Ems-Dollart régió KKP, Alpok KKP, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP).

(74)

Az A terület bizonyos programjai olyan mutatókat tartalmaznak, melyek függetlenek a kitűzött céloktól, ezeket határon átnyúló kontextusra (24) vonatkozó mutatóknak és együttműködési dinamizmus-mutatóknak hívják (25) (Alpok KKP, Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP, Ems-Dollart régió KKP; a Spanyolország–Portugália KKP is említést tesz ilyenekről, de nem fejti ki őket). Ezek programonként változnak, általános jellegűek és csekély fontossággal bírnak az adott program szempontjából. A kezdeményezés A területének átfogóbb szintjén ugyanakkor ezeknek is lehetett volna némi hasznuk, ha a terület valamennyi KKP-jére kifejlesztették és alkalmazták volna őket.

(75)

Egy másik hiányosság származik a mutatószámítások forrásainak és az adatok begyűjtésének szabályozatlanságából. Az alsóbb és felsőbb szintek mutatói közötti kapcsolatok hiánya, vagyis a projektektől a KKP-k átfogó céljaiig történő információáramlás gyakran nem mutatható ki.

(76)

Végül pedig, a tapasztalt hiányosságok ellenére számos programban tettek erőfeszítéseket a célok mennyiségi meghatározására, hol globálisan, hol pedig a prioritásokat és az intézkedéseket illetően. Ugyanakkor nem sikerült olyan munkadokumentumokra szert tenni, melyek alapján meg lehetett volna bizonyosodni a mennyiségi értékelés módszereiről. Holott ezek a mennyiségileg meghatározott célkitűzések csak akkor relevánsak, ha utólag is összehasonlíthatók az elért eredmények, és következtetéseket lehet levonni belőlük. Ha nem lehet felidézni a célok kitűzésének feltételeit, akkor a levonható következtetések nem lesznek megalapozottak.

(77)

A célok megvalósítási szintjének mérésével kapcsolatos kérdés megoldását általában halogatják. A KKP-k szintjén elfogadott célok általános jellege és az intézkedés heterogén mivolta akadályt képeznek a releváns és hasznos mutatók meghatározásában. Ugyanakkor fontos világossá tenni a helyzetet a mutatók terén, és ki kell választani a KKP előmozdításához és nyomon követéséhez valóban szükséges adatokat, a döntés meghozásától az elért eredmény értékeléséig.

(78)

A vizsgált nyolc programból mindössze kettő (Alpenrhein–Bodensee–Hochrhein KKP és Ems-Dollart régió KKP) rendelkezett a projektek informatikai kezelését lehetővé tévő rendszerrel, mely képes adatbázisban összefoglalni a mutatók számadatait. Ezeket a rendszereket a tagállamok egymástól függetlenül fejlesztették ki, ami növeli a költségeket és késlelteti a KKP-k nyomon követési rendszerének létrehozását.

(79)

A Számvevőszéknek az Interreg I-gyel kapcsolatos vizsgálatában tapasztalt hiányosságokhoz képest a projektek transzeurópai jellege és a megvalósítás terén mutatott együttműködés erősödött (lásd: 7. bekezdés). Ugyanakkor jelentős késéseket tapasztalunk a tagadhatatlan erőfeszítések ellenére is, és a KK hatásának értékelésével kapcsolatos kérdésekre továbbra sem született megnyugtató válasz, részben az iránymutatásban megfogalmazott célok elnagyoltsága és túlságosan széles köre miatt.

(80)

A Bizottság iránymutatásai tartalmazzák a KKP-k keretében megvalósítandó transzeurópai projektek definícióját (lásd: 13–14. bekezdések), és megerősítik az együttműködést előtérbe helyező megvalósítás követelményeit. A valódi közös struktúrákon keresztül történő együttműködés, mint például az Európai Gazdasági Egyesülések, azonban nem lett kellően elmélyítve. Ezek a struktúrák képviselhetik az érintett régiókat és felelősséget vállalhatnak a megvalósításért (lásd: 15–16. bekezdések).

(81)

A Bizottságnak nem állt rendelkezésére elemzés sem a támogatásra jogosult övezetek sajátos helyzetéről, sem a KK-célkitűzések terén tapasztalt fejlődésről, sem pedig a KKP-k sajátos céljairól. Az új iránymutatások nem tesznek említést célzott és mérhető célkitűzésekről. Sokkal inkább a lehetséges tevékenységi területeket vázolják fel, amelyeken a tagállamok közösen dolgozhatnak az általuk meghatározandó témákban. A KKP-k szintjén történő konkrét célkiválasztás híján a KK megvalósítása a források szétaprózódásához vezet. A Bizottság nem határozta meg azokat a mutatókat, amelyek révén a Közösség szintjén is mérni lehetne a kezdeményezés által hozott fejlődést (lásd: 17–25. bekezdések).

(82)

Az A területen belül nem született megoldás a bizonyos tagállamokban létező túlságosan nagy övezetek hatékony együttműködését illetően, a NUTS rendszer jelenlegi jellemzői miatt (lásd: 26. bekezdés).

(83)

A Bizottság iránymutatásai és a tagállamokat a programjaik előkészítésében segíteni hivatott munkadokumentumok későn jelentek meg, míg a KKP-javaslatok előkészítése a tagállamokban már megindult. Mindez késéseket okozott a KKP-k megvalósításában és alacsony minőségű programokat is eredményezett (lásd: 28–29. bekezdések).

(84)

A minőségi vizsgálat tagállamok által továbbított kritériumai nem kellően részletesek és előkészítettek. A KKP-javaslatok vizsgálati eljárása nem mindig vezetett a kívánatos javuláshoz (lásd: 31–33.a).

(85)

A programjavaslatok vizsgálatának időtartama sokkal hosszabb volt a megengedettnél. Ezek a késések csökkentik a projektek fejlesztésének idejét és többé-kevésbé jelentős fennakadásokat okoznak a tagállamok támogatható régióinak együttműködésében. Szükségessé vált a 2000. évi keret újratervezése, és a periódus négy első évében emiatt volt alacsony a keret felhasználása (lásd: 35–39. bekezdések).

(86)

A projektek potenciális résztvevőivel előzetes konzultációra kerül sor a programok többségét megelőzően. Ugyanakkor, mivel ezt nem követte döntéshozás, ez a módszer kevéssé körülhatárolt KKP-kat eredményezett (lásd: 41–42. bekezdések).

(87)

Megtörtént a KKP-k megvalósításába bevont szervek és a pénzügyi elemek egységesítése. A partnerek közötti együttműködés valóban erősödött. Azonban további javulás is elképzelhető: a tagállamokat képviselő közös struktúrák hiánya egyrészt mesterséges szereppel ruházta fel az irányító hatóságokat (lásd: 43-44. bekezdések); másrészt pedig az együttműködés elvének kell érvényesülnie a közös technikai titkárságok létrehozásakor is, ezt nem mindig tartották be. A pénzügyi terv egységességét szintén több esetben nem tartották teljesen tiszteletben, mert fennállt a tagállamnak a Strukturális Alapokba szánt forrásainak felosztása, különösen a közösségi kezdeményezéseket illetően (lásd: 45–50. bekezdések).

(88)

Mivel az előzetes értékelők általában részt vettek a KKP-k előkészítésében és megfogalmazásában, nem tudnak a tőlük elvárt, teljes mértékben független kritikát adni (lásd: 52. bekezdés).

(89)

További munkát és időt igényel a KKP-k prioritásait és intézkedéseit megalapozó elemzések elkészítése. Ehhez szakértők bevonására lesz szükség. Az elemzések a támogatható régiókra vonatkozóan általában jól integráltak, mégis gyakran nem hasznosak, mivel az információk nem alkalmasak annak a régiónak a kiindulási helyzetének feltárására, amelyhez viszonyítva mérni lehetne a KKP hatékonyságát. A „bottom up” konzultációs módszer az elemzések háttérbe szorulásához vezet, a programoknak megoldást kellene találniuk erre (lásd: 55–57. bekezdések).

(90)

Ráadásul, a feltárt problémák általános jellegűek, és gyakran nem a határok létezése miatt alakulnak ki, bár bizonyos KKP-k esetében jogosak az intézkedések (környezetvédelem, ESDP-vel kapcsolatos területi szempontok stb.), mivel a határok valóban akadályt jelentenek (lásd: 58. bekezdés).

(91)

Végül, az elemzések és a KKP-prioritások közötti okozati összefüggés nem világos. A kitűzött célok, illetve a prioritások és az intézkedések más megfontolásokból származnak, és nem a határok által okozott problémák célzott megoldásának igényéből. A programok igen sokféle intézkedést tartalmaznak, ami a források elaprózódásához és a hatás jelentéktelenné válásához vezetnek. A KKP-kat megvalósító szervek egységesítése, jóllehet az együttműködést mozdítja elő, mégsem eredményez célzott stratégiát (lásd: 59–63. bekezdések).

(92)

A C terület programjai vannak a legkevésbé jól meghatározva, hiszen sajátos és elnagyolt iránymutatásokat tartalmaznak, és hiányzik az igényeket pontosító előzetes értékelés is. A mutatók kijelölésének problémái is mutatják, hogy a Bizottság nem állt készen a terület elindítására (lásd: 24., 57., 62. és 72. bekezdések).

(93)

Az A terület KKP-i és a klasszikus támogatások közötti egymást kiegészítő jelleg elsősorban az Interreg KKP-k széles körű jellegének tudható be. Ezt csak a célzottabb KKP-k esetében érdemes vizsgálni (lásd: 64–65. bekezdések).

(94)

Az elsőként jóváhagyott projektek nagy részét együttműködésben készítették elő, és úgy is fogják megvalósítani. A projektek hozzájárulása a határmenti elhelyezkedésből adódó problémák megoldásához még mindig nem túl magas, bizonyos projektek a tapasztalatcserére korlátozódnak, vagy nem kötődnek szorosan a határok létéhez. A Számvevőszék úgy véli, hogy a hozzáadott érték alacsony, főként a kitűzött célok elnagyoltsága és a KKP-k intézkedéseinek túlságosan széles köre miatt (lásd: 66–69. bekezdések).

(95)

A KKP-k átfogó jellegű célokat fogalmaznak meg, a prioritások és az intézkedések szintjén is. Nem eredményeznek célzott döntéseket a határok létezése miatt kialakult problémák megoldására, nem látható, hogyan születnek a döntések (lásd: 71–72. bekezdések).

(96)

A KKP-k számos mutatója nem tükrözi megfelelően – vagy egyáltalán – a célkitűzést. E mutatók léte csak az eredmény mérésének szükségszerűségéből adódik. Némelyiküket egyébként újra meg kellene határozni, és pontosítani kellene az adatok forrását. Történtek erőfeszítések némelyik mutató számszerűsítésére, de ezek nem támaszkodnak alapelemzésekre, és csak kevéssé releváns célok jellemzésére alkalmasak. Az esetek többségében a mutatók összeállításához szükséges statisztikai információk összegyűjtésére hivatott informatikai eszközök nem léteznek (lásd: 73–78. bekezdések).

(97)

A jelenlegi időszakra:

(98)

A kezdeményezésnek a 2006 utáni időszakra történő meghosszabbítása esetére:

(99)

Az Interreg közösségi kezdeményezés felajánlja a különböző tagállamok résztvevőinek a közös munka lehetőségét és hozzájárul a határok nyitottabbá tételéhez. Megvalósításának valamennyi szakaszába több tagállamot és régiót von be. Megérdemli, hogy még a 2000–2006-os periódusban további erőfeszítésekre kerüljön sor a mutatók, a hatásvizsgálatok és a kiválasztási kritériumok terén. A következő időszak távlatában, amennyiben a Bizottság a kezdeményezés folytatása mellett dönt, folytatni kell a munkát, főként a tervezés és a megvalósítási feltételek kérdéseiben.