30.11.2004   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 295/1

I–XI

1–10

1–7

8–10

11–25

11–12

13–15

16–21

22–23

24–25

26–35

26–27

28–30

31–35

36–57

36–37

38–40

41–47

48–49

50–51

52–57

58–80

58–60

61–65

66–67

68–76

77–80

81–97

81–90

91–95

96–97

98–109

98–103

104–109

110–121

I.

A Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Program (SAPARD) az első olyan külső támogatási program, amely decentralizált módon kerül végrehajtásra. A program célja, hogy a SAPARD-támogatásban részesedő tíz országban (1) segítse a közösségi vívmányok (acquis) végrehajtását, valamint az agrárszektor és a vidéki térségek átállási problémáinak megoldását. Ezt a tíz országot az alábbiakban „a SAPARD-országoknak” fogjuk nevezni. Mivel az előcsatlakozási költségvetés – amelyet a SAPARD esetében új szabályozással, új struktúrák révén szándékoztak irányítani – jelentősen megemelkedett, a Számvevőszék ellenőrzést hajtott végre, amelynek során a következő kérdésre kereste a választ: „Jól irányították-e a SAPARDot?” (ld. 1–10. bekezdés).

II.

E kérdésre azt a választ adhatjuk, hogy az irányítás minősége hagyott kívánnivalót maga után. Már a SAPARD beindítása is jelentős késedelmet szenvedett, habár ez részben azért történt, mert a Bizottság nem készült el idejében a tervezéssel. A SAPARD végrehajtásának üteme ennek ellenére is megélénkült, ám fő céljait 2003 végéig nem sikerült elérnie. A legtöbb SAPARD-országban késlekedett a végrehajtás: egyrészt, mert a Bizottság nem szolgált elég útmutatással és tanáccsal, másrészt, mert a SAPARD-országoknak nehéz betanulási szakaszon kellett átesniük. Egyes intézkedések beindítására nem is került sor.

III.

A rendelkezésre álló pénzeszközök nagy része felhasználatlan maradt, és az előirányzatokat rendszeresen túltervezték, mert a SAPARD beindításához és végrehajtásához meglehetősen hosszú időre volt szükség. Amikor a Tanács 1999 júniusában elfogadta a SAPARD-rendeletet, a részletes végrehajtási elvek és szabályok még nem voltak készen. A szükséges rendszerek létrehozása a SAPARD-országok némelyikében igen sokáig tartott, és a Bizottság nem elemezte e késedelem okait. Ezekben az országokban a SAPARD-szabályok által megköveteltnél szigorúbb, nehézkes közigazgatási eljárások a program beindulásától kezdve hátráltatták annak gyors és hatékony végrehajtását (ld. 11–25. bekezdés).

IV.

A Bizottság helyesen választott, amikor a decentralizált végrehajtás mellett döntött, hiszen várható volt, hogy sok projekt finanszírozása merül fel, de alábecsülte az ehhez szükséges időt. A Bizottság szervezett ugyan szemináriumokat, és más módon is tartott kapcsolatot a SAPARD-országokkal, ám a SAPARD esetében alkalmazott decentralizált irányítás nem biztosítja, hogy a végrehajtással kapcsolatos gondokat aktívan és rendszeresen feltárják és figyelemmel kísérjék. Ezért nem minden SAPARD-országban alkalmazták a legjobban bevált gyakorlatokat (ld. 26–35. bekezdés).

V.

A végrehajtás első négy évében a 2 183 millió EUR összegű felhasználható költségvetésből csupán 323 millió EUR-t (14,8 %) fizettek ki a végső kedvezményezetteknek. Mivel a csatlakozás előtti időszakban (a tíz kedvezményezett ország közül nyolcban ez 2000. január 1-től2004. május 1-ig tartott) kevés kifizetésre került sor, nem történhetett jelentősebb haladás a SAPARD kitűzött céljai felé. Bulgária és Románia esetében, ahol a csatlakozás előtti időszak előreláthatóan 2007. január 1-ig fog tartani, sokkal nagyobb hatással lehet számolni. Lengyelország esetében a SAPARD legalább 17,7 millió EUR-t fog áfa formájában befizetni az állami költségvetésbe, ami nem járul hozzá a SAPARD célkitűzéseihez (ld. 36–40. bekezdés).

VI.

A befejezett projektek első eredményei arról tanúskodnak, hogy a mezőgazdasági termékek feldolgozására szánt összegeket általában olyan projektekre fordították, amelyek a mezőgazdasági termelés növekedését, nem pedig minőségének javulását (vagyis minőségi, egészségügyi és környezetvédelmi normák elérését) célozták (ld. 41–47. bekezdés).

VII.

A Bizottság nem számolt be arról, milyen mértékben érte el céljait a SAPARD, ehelyett inkább az intézményépítés eredményeire összpontosított. E téren sikerekről lehet számot adni, mert a SAPARD keretében a nemzeti közigazgatási szervek olyan közvetlen tapasztalatra tehettek szert, amelyek az EU-pénzalapok kezelését illetően hasznukra lesznek az Unióhoz való csatlakozás után is. Az agrár-környezetvédelem területén viszont, ahol a csatlakozás után igen fontos intézkedéseket kell majd megtenni, csak korlátozott hatásról beszélhetünk (ld. 48–57. bekezdés).

VIII.

A SAPARD-támogatások előfeltétele, hogy a Bizottság saját ellenőrzéseire támaszkodva előzetesen jóváhagyja az érintett országok által létrehozott rendszereket. Ennek köszönhetően már a legelső kifizetéseket megelőzően jól tervezett, kulcsfontosságú szabályozó eszközöket alkalmazó rendszerek álltak fel. Ez az előfeltétel alapvető különbséget jelent a tagállamokban működő hasonló programokhoz képest, mert ezek végrehajtását ilyen ellenőrzések nélkül is meg lehet kezdeni, és a Bizottság sem hagyja jóvá előzetesen a rendszereket (ld. 58–60. bekezdés).

IX.

A SAPARD-rendszerekről a Számvevőszék megállapította, hogy a lényeges fogalmakat figyelembe vették, az eljárásokat kellően dokumentálták, a papíron létező rendszerek általában a gyakorlatban is működtek, és a legtöbb ellenőrzött dokumentáció esetében betartották a követendő ellenőrzési eljárásokat. Nehézséget a SAPARD-rendszert inputokkal ellátó kapcsolódó rendszerek nem kielégítő minősége okozott, amelyekre a Bizottság előzetes jóváhagyása nem terjedt ki. Ez különösen a minőségi, egészségügyi és környezetvédelmi normák betartására vonatkozó nemzeti ellenőrző rendszerekre érvényes: ezek működése nem bizonyult kielégítőnek (ld. 61–80. bekezdés).

X.

A végrehajtás fő problémái közé tartozott, hogy sok lehetséges kedvezményezettnek nincsenek saját forrásai, nehéz hitelt kapnia, és nehézkes közigazgatási eljárásokkal kell megbirkóznia. Ennek hatására a SAPARD lehetőségeit inkább csak a stabil pénzügyi hátterű, jobb szervezettséggel rendelkező szereplők tudták kihasználni, akik elegendő tőkével rendelkeztek vagy könnyebben jutottak kölcsönhöz. Nehezebb helyzetben voltak a kisebb gazdaságok és vállalkozások, amelyek számára nagyobb kihívást jelent a normáknak való megfelelés, a modernizálás és a hatékonyságnövelés (ld. 81–97. bekezdés).

XI.

A magánbeszerzéssel és az általános költségekkel kapcsolatos szabályzások és ellenőrzések elégtelennek bizonyultak. Nem hajtottak végre hatásos ellenőrzéseket a túlszámlázások megelőzésére (ld. 98–109. bekezdés).

(1)

Az 1997. decemberi luxembourgi Európai Tanács döntéseket hozott a bővítési folyamat megkezdéséről azzal a céllal, hogy elősegítse a felvételt kérő országok felkészülését az Unióhoz való csatlakozásra. Döntés született egy kibővített előcsatlakozási stratégia bevezetéséről is, amelynek az volt a célja, hogy lehetővé tegye Közép- és Kelet-Európa országainak, hogy az Európai Unió tagjává válhassanak, és amennyire lehetséges, átvegyék a közösségi vívmányokat (acquis) (2). Az előcsatlakozási stratégia részeként határoztak az előcsatlakozási támogatás jelentős növeléséről is: a már létező PHARE-programot (3) 2000-től kezdődően egy strukturális eszközzel és egy mezőgazdasági támogatással egészítették ki.

(2)

Ennek megfelelően 2000. január 1-jén elindították a Speciális Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Csatlakozási Programot (SAPARD). A SAPARD-rendelet (4) meghatározza a program célkitűzéseit:

(3)

A program irányítása a költségvetés (5) B7-0 címének (előcsatlakozási stratégia) 1. alcíme alá tartozott. A 10 SAPARD-ország számára 2000–2003 között rendelkezésre bocsátott összeg 2 183 millió EUR (6) volt. Az 1. függelék ábrázolja az összeg országonkénti megoszlását.

(4)

A SAPARD az uniós és a nemzeti pénzeszközökből maximum 50 %-os mértékig nyújt támogatást mezőgazdasági termelőknek (főként gazdaságon belüli beruházások mezőgazdasági gépekre) és feldolgozóüzemeknek (főleg berendezéssel kapcsolatos beruházásokra), a fennmaradó részt (50 % vagy több) a kedvezményezett (7) finanszírozza. Önkormányzatok esetében (vidéki infrastruktúra, pl. helyi utak vagy szennyvízrendszerek kiépítése) a SAPARD-támogatás 100 %-ig terjedhet. Minden esetben (függetlenül attól, hogy a közpénzből nyújtott támogatás maximum 50 % vagy 100 %) az EU 75 %-ban járul hozzá a kifizetett támogatáshoz, míg a nemzeti társfinanszírozás biztosítja a fennmaradó 25 %-ot.

(5)

A SAPARD egyedi abban az értelemben, hogy ez az első olyan külső támogatási program, amelyet decentralizált módon hajtanak végre. A decentralizált végrehajtás azt jelenti, hogy a Bizottság előzetesen nem hagyja jóvá a projektkiválasztást, pályáztatást és szerződéskötést (8). A decentralizált irányítás a SAPARD-országokban szorosan követte az EU tagállamaiban felállított rendszereket, ideértve azt is, hogy a Bizottság minden egyes SAPARD-ország számára „Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Programot” hagyott jóvá. A SAPARD-rendelet előírja, hogy a programoknak azokon a terveken kell alapulniuk, amelyeket a rendeletben meghatározott 15 intézkedéshez kapcsolódóan a tagjelölt országok dolgoznak ki.

(6)

A tagjelöltek jellemzően azokra az intézkedésekre összpontosítottak, amelyeknek középpontjában a mezőgazdasági feldolgozás (mezőgazdasági termékek feldolgozásának és marketingjének javítása és beruházások mezőgazdasági üzemekben), valamint a vidéki területeket fejlesztő beruházások (vidéki infrastruktúra fejlesztése és javítása) állnak. A SAPARD-országok ezeket előtérbe helyezték egyéb lehetséges intézkedésekkel szemben, mint pl. az agrár-környezetvédelem, erdőgazdálkodás és erdősítés, amelyekre az összes forrás csupán négy százalékát fordították. Az intézkedések és kedvezményezettek főbb típusainak országonkénti eloszlását az 1. függelék tartalmazza.

(7)

A SAPARD-országokban a végrehajtási és kifizetési feladatok a SAPARD-ügynökségek felelősségébe tartoznak. A lehetséges kedvezményezettek kérelmüket az ügynökség helyi irodáiba küldik. A Pénzügyminisztérium külön részlege, a Nemzeti Alap igényli és kapja meg a kifizetést a Bizottságtól és bocsátja a pénzeszközöket a SAPARD-ügynökség rendelkezésére.

(8)

A teljes előcsatlakozási költségvetés jelentős megnövekedése miatt, amely 1999-től 2000-ig megduplázódott, és melyet a SAPARD esetében újonnan kialakított struktúrákkal és új szabályokkal kellett irányítani, a Számvevőszék úgy döntött, hogy ellenőrzést végez az alábbi kérdés megválaszolására: „Jól irányították-e a SAPARDot?”. Három ellenőrzési célkitűzést állapítottak meg, melyek vizsgálták:

(9)

Ellenőrzéseket hajtottunk végre a Bizottságnál (Mezőgazdasági Főigazgatóság) és négy SAPARD-országban (Bulgária, Litvánia, Lengyelország és Románia). 76 projektből álló mintán végeztünk iratellenőrzéseket, amelyek közül 2002 novembere és 2003 szeptembere között 42 projektet a helyszínen is ellenőriztünk. A mintában levő projektek felölelték az audit időpontjában végrehajtott fő intézkedéseket, melyek ebben a négy országban (9) az összes megkötött szerződés és eszközölt kifizetés mintegy 95 %-át jelentették. Ezenkívül vizsgálták a SAPARD-országokban felállított rendszerek kulcselemeit. A meglátogatott országok legfelső ellenőrzési intézményeinek munkatársai csatlakoztak a Számvevőszék ellenőreihez és együttműködtek velük.

(10)

A SAPARD ellenőrzése épített a korábbi ellenőrzések eredményeire, melyek a program felállítására és a SAPARD-rendszerek Bizottság általi elemzésére és felügyeletére összpontosítottak és melyeket a Számvevőszék éves jelentéseiben (10) tettek közzé. A fő következtetések a következők voltak: jelentős időbe telt a SAPARD eszközeinek felállítása, különösen az összetett jogalap részleteinek kidolgozása és tisztázása, az irányítási és ellenőrzési rendszer előre sejtette az olyan kockázatot jelentő területek elégtelen ellenőrzését, mint a személyzet kialakítása, a kettős támogatás elkerülése, az átlátható pénzügyi irányítás, a banki kamatok, a környezetvédelem és a higiénia és állatjólét minimális normáinak való megfelelés.

(11)

Az ábra be mutatja a SAPARD-program végrehajtásának szakaszait a jogszabály alkotására tett első javaslattól 2003. december 31-ig. A rovatok tájékoztatást adnak arról, hogy a lényeges lépéseket mikor fejezték be. Az „A” részben megjelenő összegek ábrázolják az eltérést az általános költségvetés (11) teljes közösségi pénzügyi hozzájárulása és a kedvezményezettekkel kötött szerződések teljes összege között. A különbség tükrözi azt a költségvetésben rendelkezésre álló összeget, melyet a SAPARD-országok nem használtak fel a rendszereik jóváhagyásához szükséges idő, majd a végrehajtás nehézségei miatti késedelem miatt. A 81–95. bekezdés a két legfontosabb végrehajtási problémát mutatja be.

(12)

A „B” rész ábrázolja azokat az összegeket, amelyekre a végső kedvezményezettekkel szerződést kötöttek, de még nem fizettek ki. Ez tükrözi a projektek végrehajtásához szükséges időt, ami például építési projektek esetében általában egy évnél több lehet, de jelenthet adminisztratív késedelmeket is (ld. a 16. és az azt követő bekezdést). A „C” rész ábrázolja a pénzeszközök tényleges áramlását a kedvezményezettekhez.

(13)

1999. júniusában a Tanács elfogadta a Bizottság SAPARD-rendeletre vonatkozó javaslatát. Ez új és összetett jogi keretet teremtett, mely további pontosítást igényelt. A Bizottság hét hónap alatt alakította ki a végrehajtás elveit; majd hat hónap alatt állította össze és fogadta el a részletes szabályokat; és további hat hónapra volt szükség a SAPARD-országokkal kötött megállapodások kidolgozásához, megtárgyalásához és elfogadásához. Így a jogalapot 2000. november 29-én (12) véglegesítették. 2001. március végéig az összes ország aláírta a megállapodást.

(14)

A Bizottság nem használta ki a rendelkezésre álló időt 1998 márciusa, vagyis amikor a SAPARD-rendelet (13) tervezetét benyújtotta, és 1999 júniusa között, amikor végül a Tanács elfogadta azt. Ezt a 15 hónapos időszakot fel lehetett volna használni a részletes elvek és szabályok előkészítésére, melyek tisztázták volna a politikát és gyorsították volna a végrehajtást.

(15)

A jogi keret 2000. novemberi kialakítása után a SAPARD indulása attól függött, hogy mennyi időre van szükségük a SAPARD-országoknak a rendszerek felállításához. Néhány ország gyors volt: a Bizottság Bulgáriában néhány intézkedésre vonatkozóan 2001 májusában jóváhagyta a rendszert. Mások esetében ez tovább tartott, Magyarország 2002. november 27-ig nem kezdte meg a SAPARD-intézkedések végrehajtását.

(16)

A SAPARD kezdete óta az érintett országokban a SAPARD-szabályok által megköveteltnél szigorúbb, nehézkes közigazgatási eljárások akadályozták a program hatékony végrehajtását. Lentebb található néhány példa a Számvevőszék által felfedett végrehajtási problémákra (ld. még a 91. és az azt követő bekezdést).

(17)

Románia volt az utolsó előtti SAPARD-ország, ahol a rendszer elemeit jóváhagyták, de 2002 augusztusában még nem volt jól felkészülve a program alkalmazására. Az igénylőlap kézhezvétele és jóváhagyása között eltelt idő hét és fél hónap volt. 2003 áprilisa óta javult a helyzet, mert a román hatóságok megváltoztattak bizonyos eljárásokat és növelték a kérelmekkel foglalkozó személyzet létszámát. A késedelmek ellenére a kérelmek nagy száma miatt a román hatóságok fel tudták használni a teljes hétéves időszakra (2000–2006) a vidéki infrastruktúrára tervezett összes támogatást.

(18)

Lengyelországban szintén nagyszámú pályázat érkezett be erre a típusú projektre. A SAPARD-előírások által meg nem követelt adminisztrációs okok miatt azonban a rendelkezésre álló több mint 250 millió EUR-t több mint egy évig (14) nem használták fel. Ez akadályozta a SAPARD hatékony végrehajtását.

(19)

Litvániában a projekt támogatási kérelem benyújtása és a szerződés aláírása között eltelt idő átlagosan 4,5 hónap. A kérelmek jóváhagyásában jelentkező késedelem egyik fő oka a személyzet alacsony létszáma annál a kulcsfontosságú egységnél, mely az összes benyújtott kérelmet értékeli.

(20)

Bulgáriában a helyi szinten elvégzett ellenőrzéseket központi szinten a SAPARD-ügynökségnél újra elvégzik. Ez minden projekt jóváhagyásánál körülbelül egy hónappal több időt jelent (ezáltal a projekt megvalósításának késedelmét) és körülbelül egy hónapos többletet minden kifizetés-jóváhagyási szakaszban. Ez a kettős ellenőrzés a rendszerek felállításakor fontos, de ennek szükségességét figyelemmel kell kísérni.

(21)

Ahogy a 35. bekezdésben látni fogjuk, a Bizottság nem szűrte ki aktívan a fent leírt végrehajtási problémákat. Bár néhány esetben a Bizottság intézkedéseket tett, megvitatva a kérdést az érintett országgal, de ez nem történt meg rendszeresen.

(22)

A Bizottság nem elemezte a SAPARD-országokban a rendszerek kialakítását hátráltató kritikus pontokat. Ez jó irányítási gyakorlat lett volna. Az ilyen elemzésnek ki kellett volna terjednie saját szerepére és hasznos lett volna, mert a SAPARD-országok az EU-pénzeszközök kezeléséhez szükséges rendszerek kialakításakor figyelembe vehették volna a sikertényezőket.

(23)

A Bizottság később sem iktatott be ilyen elemzést, amikor elvégezte az egyes országokban a program félidős értékelését. Ennek beépítésével a rendszerek kialakításában levő sikertényezők és akadályok azonosíthatók lehettek volna, így segítve a jövőbeli hasonló gyakorlatot. Nem indítottak külső értékelést azért, hogy a SAPARD-ból nyert tapasztalatokat a jövőben felhasználhassák.

(24)

A Bizottság nem tudott pontos adatokkal szolgálni a kifizetésekre beállított összegekről az első három év költségvetéseiben. 2002 végéig 850,8 millió EUR-t bocsátott rendelkezésre a kifizetésekre, amelyből csak 154,4 millió EUR-t (18 %) használtak fel, míg a többit törölték (15). A Bizottság megjegyezte, hogy a kifizetési becslések azért voltak bizonytalanok, mert a Bizottság ellenőrzési körén kívüli tényezőktől függtek, és előzőleg nem volt tapasztalatuk az Unión kívülre irányuló támogatások decentralizált irányításában. Így az összegek becslését nem lehetett kellően részletes dokumentációra és számításokra alapozni.

(25)

Az összegek igazolására ehelyett más érvekkel hozakodtak elő, például, hogy a Bizottság jelét kívánta adni annak, hogy bízik abban, hogy az érintett országok képesek lesznek végrehajtani a SAPARDot. A politikai szándékot és a gazdasági realitásokat szét kell választani, de az előző indokolatlan hangsúlyozása miatt a Bizottság rendszeresen túlbecsülte a kifizetések összegeit a költségvetésben.

(26)

1999 júniusáig külső támogatások esetében a Bizottság előzetes jóváhagyására volt szükség a projektkiválasztásban, pályáztatásban és szerződéskötésben. A SAPARD jogalapja első alkalommal tette lehetővé, hogy a külső támogatás ilyen előzetes jóváhagyását elhagyják. A Tanács nem írta elő decentralizált irányítási rendszer használatát, de a Bizottság ezt választotta. A Bizottság helyesen döntött, amikor a finanszírozandó projektek várhatóan nagy számát feltételezve a decentralizált végrehajtást választotta.

(27)

Mivel a Bizottság sem 1998 márciusában a SAPARD-rendelettervezet részeként, sem az ezt követő időszakban nem készített módszertani javaslatot a program irányítására, ezt azután kellett megtennie, hogy a Tanács 1999 júniusában elfogadta a rendeletet. 2000 januárjában a Bizottság közleményt fogadott el a SAPARD decentralizált irányításáról. A Bizottság a következőkkel indokolta a decentralizált végrehajtás melletti döntését:

(28)

A berlini Európai Tanács 1999 márciusában úgy döntött, hogy a hat új tagállam csatlakozására 2002-től kezdve sor kerülhet, melyek közül öt volt jogosult a SAPARD-ra (16). Mivel ennek az öt országnak ez azt jelentette, hogy a SAPARD csak két évig fog működni, minél hamarabb el kellett kezdeni a SAPARD-programot, hogy legyen hatása.

(29)

Mindazonáltal a decentralizált végrehajtás választásával a Bizottságnak jogi keretet kellett teremtenie ezekben az országokban, hogy a SAPARD-szabályok alkalmazhatóak legyenek. Ezután a SAPARD-országoknak fel kellett állítaniuk rendszereiket, amiben nem volt korábbi tapasztalatuk. A feladatok összetettségét tekintve a Bizottság alábecsülte az azok elvégzéséhez szükséges időt.

(30)

Az öt ország közül csak Észtország (2001 júniusában) és Szlovénia (2001 novemberében) hagyatta jóvá redszereit a Bizottsággal 2002 előtt. A késlekedés miatt a SAPARD végrehajtási időszaka mégsem lett rövidebb, mert 2001 júniusában a göteborgi Európai Tanács az elhúzódó bővítési tárgyalások miatt 2004 májusát jelölte meg a csatlakozás dátumaként.

(31)

Az EU-programok tagállamokban érvényesülő elveinek megfelelően a SAPARD lebonyolítása teljes mértékben a tagjelölt országok felelőssége. A közöttük és a Bizottság között létrejött nemzetközi egyezmények a napi irányítás felelősségével, különösen a végrehajtási problémák felfedésével és kezelésével a SAPARD-országokat bízzák meg.

(32)

A Bizottság véleménye szerint az ő felelőssége a decentralizált irányítás rendszerében a SAPARD végrehajtásának ellenőrzése. Ennek formális eszközei közé tartozik a programokról szóló tárgyalásokon keresztül a SAPARD-országok által elkészített éves végrehajtási jelentések elemzése és a tanácsadóként való részvétel a minden országban évente kétszer ülésező nemzeti Monitoring Bizottságban (17).

(33)

A Bizottság kevés munkatársat jelölt ki ennek elvégzésére. Átlagosan kevesebb, mint egy tisztviselő munkaideje jutott egy SAPARD-ország (18) programjának irányítására. Egyetlen tisztviselő volt felelős például mind a román, mind a bolgár programok végrehajtásának felügyeletéért, amelyek 1 442 millió EUR összegű közösségi segítségnyújtást tartalmaznak.

(34)

A Bizottság szemléletmódját a program irányítása terén a következővel lehet érzékeltetni: a 2001-es költségvetési beszámoló elfogadásakor az Európai Parlament kritizálta a Bizottságot a SAPARD-költségvetés nem kellő mértékű végrehajtásáért, mert nagyon kevés volt a végső kedvezményezetteknek nyújtott kifizetés. A Bizottság azzal válaszolt, hogy a kiadások annak függvényében alakulnak, hogy a kedvezményezetteknél milyen gyorsan keletkeznek a költségek, amit a Bizottság nem tud befolyásolni. A Bizottság kötelezettséget vállalt a végrehajtás felgyorsítására, ami főképp abban merült ki, hogy leveleket küldtek a kedvezményezett országoknak, érdeklődve, hogy mit tehetne a Bizottság ennek érdekében (19).

(35)

A Számvevőszék ellenőrzése számos területet állapított meg, ahol a SAPARD-országok eltérő gyakorlatot alkalmaznak, néhányat jó eredménnyel, míg másokat eredménytelenül (ld. a 21., 39., 80., 90., 95., 103. és 109. bekezdést). A Bizottság szemináriumok szervezésével segít és napi kapcsolatot tart fenn a SAPARD-országokkal, de ez nem garantálja, hogy a végrehajtási problémákat aktívan és rendszeresen megállapítják és intézkedéseket tesznek annak biztosítására, hogy mind a tíz országban a legjobb gyakorlatot valósítsák meg (ld. még a 85–86. bekezdést).

(36)

A SAPARD-rendelet megteremtette az előcsatlakozási időszakra a közösségi támogatás keretét. A tíz kedvezményezett országból nyolc esetében ez az időszak 2000. január 1-től2004. május 1-ig tartott. A végső kedvezményezetteknek 2003. december 31-ig 323 millió EUR-t fizettek ki (a 2 183 millió EUR rendelkezésre álló költségvetés 14,8 %-a), amelynek több mint felét 2003. utolsó negyedévében folyósították. Az előcsatlakozási időszakban az érintett országokba irányuló kifizetések alacsony szintje miatt (ld. a 11–20. bekezdést) csak csekély hozzájárulás történt a rendeletben meghatározott célok eléréséhez.

(37)

Bulgária és Románia esetében az Európai Tanács a csatlakozás időpontjaként 2007. január 1-jét tűzte ki, előírva, hogy ezek az országok teljesítsék a szükséges követelményeket. Ezekben az országokban jóval nagyobb hatás várható.

(38)

A Bizottság és az egyes SAPARD-országok közötti nemzetközi megállapodások értelmében a berendezésre vagy szolgáltatásra számlázott áfa nem számít megtéríthető jogosult költségnek, ha az alábbi feltételek bármelyike teljesül:

(39)

A „Vidéki infrastruktúra fejlesztése és javítása” intézkedés kedvezményezettjei helyi önkormányzatok és az ebből az intézkedésből finanszírozott projektek számlái tartalmazzák az áfát. Lengyelországban, mivel az áfa nem visszaigényelhető, az ilyen áfát jogosult költségként terhelik a projektre. Ez a többi ellenőrzött SAPARD-országban nem így van.

(40)

A Lengyelországnak 2000–2003 között erre az intézkedésre nyújtott támogatás összege (270 millió EUR) alapján, tekintve hogy az érintett beszerzéstől függően az áfakulcs 7 %–22 % közötti ingadozik, a Számvevőszék úgy becsüli, hogy az áfa összege legalább 17,7 millió EUR lesz. Ezt az áfaösszeget a SAPARD fogja befizetni az állami költségvetésbe, tehát nem fog hozzájárulni a programban meghatározott célkitűzések eléréséhez. Összehasonlításként: ez Lengyelországban körülbelül 400 útkorszerűsítési projektre vagy 2 000 gazdaságfejlesztési projektre adott átlagos közösségi támogatásnak felel meg. Az áfa jogosult költségként való megfizettetésének lehetősége, ami más SAPARD-országban nem áll fenn, Lengyelországban azt eredményezi, hogy nemcsak kevesebb projektet valósítanak meg, hanem lényegesen csökken a nemzeti társfinanszírozás hatékony szintje is. Ezért a SAPARD hatása is kisebb ebben az országban. Ez aránytalan, így ez a kiadás a fenti c) pont értelmében nem támogatható. Nincs bizonyíték arra, hogy a Bizottság intézkedett, meg kellene vizsgálnia az összes körülményt azzal a céllal, hogy meghatározza, Lengyelországnak vissza kell-e fizetnie az áfát a SAPARD-programnak.

(41)

A SAPARD-rendelet 4. cikkének (3) bekezdése előírja, hogy az érintett országoknak biztosítaniuk kell, hogy elsőbbséget élvezzen a piaci hatékonyság növelése, a minőségi és egészségügyi normák javítása, valamint az új munkahelyek teremtése a vidéki térségekben, mindezeket pedig a környezetvédelmi előírásokkal összhangban kell megvalósítani. A Számvevőszéki ellenőrzés megállapította, hogy a „Beruházások mezőgazdasági üzemekben” és a „Mezőgazdasági termékek feldolgozásának és marketingjének javítása” intézkedésekkel összefüggésben vizsgált 46 projektből 44-nél növelték vagy modernizálták a termelést (20).

(42)

Ugyanakkor csak két olyan projektet valósítottak meg, melynek fő célkitűzése az üzleti standardok javítása volt. Miközben igaz az, hogy az új, modern berendezés önmagában megfelel az EU-standardoknak, a gazdaságon belüli befektetésekkel kapcsolatos 24 vizsgált SAPARD-projekt esetében kevés bizonyíték volt arra nézve, hogy a beruházás bármilyen hatással is lett volna a gazdaság egészének minőségi, egészségügyi vagy környezetvédelmi teljesítményére. Ugyanez elmondható arról a 20 projektről is, amelyeket a támogatott feldolgozóüzemek közül vizsgáltak: bár magának az új berendezésnek összességében volt hatása az üzemre, de nem az EU-standardoknak való megfelelés szempontjából.

(43)

Ennek jelentőségét hangsúlyozzák a Bizottság legutóbbi monitoringjelentései az EU-tagságra (21) való felkészültség szintjéről. Ezekben a jelentésekben a Bizottság megállapította, hogy az agrár-élelmiszeripari létesítmények korszerűsítésének jelenlegi üteme a Cseh Köztársaságban, Magyarországon, Lengyelországban és Szlovákiában komoly aggályokra ad okot. Lengyelországra vonatkozóan arra a következtetésre jutott, hogy sürgős előrelépésre van szükség a közegészségügy területén és azonnali intézkedések kellenek annak érdekében, hogy a csatlakozás időpontjára megvalósítsák az acquis-t.

(44)

Az agrár-élelmiszeripari ágazat, mely a SAPARD-támogatás 27 %-át kapja, jelentős összegű külföldi közvetlen beruházásból is részesedik. Lengyelországban az ágazat évente mintegy 575 millió EUR ilyen jellegű beruházást vonz, ami tízszerese az éves SAPARD-támogatásnak (22). Az ágazat egyike a legdinamikusabbaknak a lengyel iparban. Ilyen környezetben az üzleti beruházások finanszírozását meg kellene hagyni a magánszektornak. A SAPARD-támogatásnak az EU-standardoknak való megfelelésre kellene összpontosítania.

(45)

A „Beruházások mezőgazdasági üzemekben” intézkedés projektjei tipikusan a nagyobb, modernebb és nagyobb teljesítményű gazdasági berendezések vásárlását jelentették, aminek eredménye a kedvezményezett gazdaságban a termelés növelése volt. Néhány országban ezek a beruházások erősen koncentrálódtak a gabonaágazatra. Alacsony volt a beruházás a tej- és húságazatban, ahol az EU-standardoknak való megfelelés szükségessége sokkal nagyobb. A SAPARD-országok által 2003 júniusában benyújtott éves jelentések elemzése után a Bizottság is egyensúlyhiányt állapított meg.

(46)

Még ha a SAPARD főként berendezések vásárlására összpontosított is, így is hozzájárulhatott volna az EU-standardokhoz való felzárkózást célzó korszerűsítéshez, ha szigorúbb feltételeket alkalmaztak volna az eljárás során. Ez azonban nem történt meg: a nemzeti törvényhozás a szabványok teljesítésére vonatkozóan csak minimális követelményeket és azok ellenőrzését írja elő. Ezek azonosak az összes mezőgazdasági termelő és feldolgozóüzem esetében, függetlenül attól, hogy van-e SAPARD-projektjük vagy sem. A Számvevőszék ellenőrzése megállapította, hogy a nemzeti hatóságok által végzett higiéniai és környezetvédelmi ellenőrzések nem voltak kielégítőek. További részletek a 70–76. bekezdésben találhatók.

(47)

Így a közös mezőgazdasági politikát és a kapcsolódó politikákat érintő közösségi joganyag végrehajtásával kapcsolatos átfogó SAPARD-célkitűzésről a következőket lehet megállapítani: 2003 végéig a pénzt általában jobbára olyan projektekre fordították, melyek a mezőgazdasági termelés mennyiségét növelik, szemben a mezőgazdasági termelés minőségét javító projektekkel (minőségi és egészségügyi standardoknak való megfelelés, környezetvédelem).

(48)

A Számvevőszék helyszíni ellenőrzése a „Munkahelyek teremtése a vidéki területeken” intézkedés tekintetében számos olyan esetet tárt fel, ahol a SAPARD-beruházásból megvalósított berendezés-korszerűsítés következtében éppenséggel kevesebb munkahelyre volt szükség. Ennek ellenére a SAPARD ellenőrzése nem vette figyelembe a beruházásokból a vidéki foglalkoztatás tekintetében adódó negatív hatást az agrár-élelmiszeripari ágazatban. Arról a néhány projektről, ahol számszerűsítették a létrehozandó munkahelyek számát, megállapították, hogy ezek inkább a várt piacfejlesztéstől függő általános szándékon alapultak, és nem a SAPARD-projekt közvetlen hatásán.

(49)

A vidékfejlesztési infrastrukturális beruházásoknak vidéki területeken kell megvalósulniuk ahhoz, hogy támogathatóak legyenek. A Bizottság azonban nem tudta biztosítani, hogy a projekteket tényleg vidéki területeken valósítsák meg. A vidéki terület meghatározásának általában a népsűrűség az alapja, azonban bizonyos országokban ez az adat nem állt rendelkezésre, és a Bizottság elfogadta más kritériumok alkalmazását. Ez olyan közös finanszírozású SAPARD-beruházásokhoz vezetett, amelyeknek vidéki jellege rendkívül kétes volt. Néhány esetben megállapították, hogy a projekt által kiszolgált terület valójában egy nagyobb város elővárosa volt, nem állapították meg az önkormányzatok valódi vidéki jellegét. Mindez annak ellenére történt, hogy a városi és vidéki területek infrastrukturális létesítményei közötti különbség a SAPARD-országokon belül általában nagyobb, mint a jelenlegi tagállamok városi és vidéki területei esetében.

(50)

A SAPARD-rendelet 13. cikke előírja, hogy a Bizottságnak évente jelentést kell tennie a Közösség által nyújtott támogatásról, melyben áttekinti, hogy milyen előrelépés történt a megállapított célkitűzések elérése érdekében. Ehhez az éves jelentésekben objektív kritériumokat kellett volna rögzíteni a SAPARD-rendelet célkitűzéseinek vagy prioritásainak elérése felé tett előrelépés mérésére, mint pl. a SAPARD-programokban megállapított fő mutatók összefoglalása. Ez nem történt meg.

(51)

A Bizottság 2000-es, 2001-es és 2002-es éves jelentései részletes szakmai leírást adnak a Bizottság intézkedéseiről, a rendszerek létrehozása és a kifizetések terén elért előrelépést is ideértve (23). Mindazonáltal ezek csak a célkitűzések eléréséhez szükséges eszközök.

Négy évvel a program elindulása után a Bizottság nem állapította meg vagy közölte annak a mértékét, hogy a programban megállapított célkitűzéseket mennyire érték el.

(52)

A Tanács rendeletében meghatározott célkitűzések és prioritások ellenére a Bizottság a SAPARD-ot főként intézményteremtő eszköznek tekinti annak biztosítására, hogy a csatlakozás után könnyen át lehessen venni a közösségi gyakorlatot. Így a Bizottság többször hangsúlyozta éves jelentéseiben, hogy a SAPARD tényleges eredménye az, hogy megkönnyíti a csatlakozás után a szükséges intézkedések végrehajtását.

(53)

Mindazonáltal a SAPARDot elsősorban az alapján kellene megítélni, mennyire segítette a létrehozásakor megállapított célkitűzések elérését. Arra is figyelmet keIl fordítani, hogy a PHARE-program egyik célkitűzése pont az intézmények kialakítása, és a PHARE irányítási eljárásai révén valósítottak meg, és annak költségvetéséből finanszíroztak programokat a közösségi gyakorlat könnyű átvételéhez (24). Minden egyes meglátogatott országban a PHARE-ból körülbelül 6 millió EUR-t költöttek előcsatlakozási tanácsadókra, a rendszerek programozásának, felállításának és ellenőrzésének szakértőire, kísérleti projektekre, számítógépes berendezésekre és a SAPARDot végrehajtó szervezeteknél a személyzet képzésére.

(54)

A SAPARD intézményépítő hatása pozitív volt. A PHARE finanszírozta és irányította az intézményépítést, míg a SAPARD biztosította a „csinálva tanulás” lehetőségét. A SAPARD közvetlen tapasztalatokat tudott adni a nemzeti közigazgatásnak az EU-támogatások kezeléséhez, mert sok eljárás azonos (programozás, végrehajtási eljárások, monitoring). A PHARE és a SAPARD kombinált eredményei előrelépést jelentettek, mert olyan struktúrákat és rendszereket állítottak fel, amelyek néhány évvel korábban gyakorlatilag nem léteztek és ezeket mind működőképesnek, mind általánosságban hatékonynak találták. A 61–65. bekezdés további részletekkel szolgál ezekről a rendszerekről.

(55)

Az intézmények kialakítása és a csinálva tanulás nem volt sikeres az agrár-környezetvédelmi intézkedések terén. Ez a fontos vidékfejlesztési intézkedés az egyetlen, mely kötelező a tagállamok számára, és a legnagyobb is, az EMOGA Garanciarészlegéből vidékfejlesztésre rendelkezésre álló támogatások 41 %-át jelenti. A KAP reformja szintén nagyobb hangsúlyt fektet a mezőgazdaság környezeti vonatkozásaira.

(56)

Az agrár-környezetvédelmi intézkedések összetettsége miatt, és mivel ezeket a SAPARD-on belül kísérleti projektnek tekintették, az intézkedés részleteiről a Bizottság csak 2001. december 21-én tájékoztatta a SAPARD-országokat. E részletek miatt minden egyes országban módosítani kellett a már jóváhagyott SAPARD-programot, valamint felállítani és jóváhagyatni a megfelelő rendszereket. Ez azt jelentette, hogy az intézkedést nem lehet 2002 vége előtt bevezetni. 2003 decemberéig csak a Cseh Köztársaságnak és Szlovákiának sikerült ezt teljesíteni. Magyarország az egész intézkedést kivette a SAPARD-ból. Lengyelország is felvetette ezt, de a Bizottság meggyőzte az intézkedés megtartásának fontosságáról. Ennek ellenére a részletes végrehajtási szabályok kidolgozása tovább késett, és Lengyelországban sem valósították meg az intézkedést a csatlakozás előtt.

(57)

A Bizottság az agrár-környezetvédelmi intézkedések céljaként az igazgatás fejlesztését, a gazdaságok szintjén pedig az agrár-környezetvédelem végrehajtásában gyakorlati tapasztalatok megszerzését tűzte ki. Ezt a célkitűzést nem teljesítették, mert 2003 decemberéig a nyolc, 2004 májusában csatlakozó kedvezményezett ország közül hat a SAPARD keretében csak korlátozott mértékben szerzett tapasztalatokat ennek az intézkedésnek a végrehajtásáról.

(58)

A SAPARD jogalapja megkövetelte, hogy a Bizottság az érintett ország irányítási és ellenőrzési rendszereinek elemzésére alapozva döntsön a decentralizált irányításról (az irányítás átruházása). 2003 decemberére 17 bizottsági határozatot hoztak az egyes országokban elfogadott rendszerek elemeire vonatkozóan, ezek mindegyike ideiglenesen átruházta a támogatás irányítását. Nem történt meg a teljes átruházás, melyet a Bizottság további felülvizsgálatai és a Bizottság ajánlásainak végrehajtása után irányoztak elő. A Bizottság nem vállalta a teljesen decentralizált irányítás felelősségét. A Bizottság valójában nem határozta meg a kritériumokat, melyeknek meg kell felelni az irányítás teljes átruházásához.

(59)

A jogalap meghatározta a decentralizált irányítás minimális kritériumait és feltételeit, vagyis egy jól meghatározott rendszert a támogatások kezelésére, hatékony belső ellenőrzést és megfelelő személyzetet. A Bizottság rendszerellenőrzés formájában végzett elemzései biztosították, hogy a kulcsellenőrzéseket tartalmazó, jól meghatározott rendszer álljon fel, mielőtt bármilyen támogatást fel lehet használni (25).

(60)

Ennek következtében a SAPARD-országok a rendszereket jóváhagyó bizottsági határozat után akkor kezdték el a projekt megvalósítását (szerződések kötését), amikor az összes eljárást, ellenőrzési listát és nyomtatványt elfogadták. Más a helyzet a tagállamokban, ahol a strukturális alapok 2000–2006 közötti időszakra vonatkozó kiadásai 2000. január 1-jétől támogathatók voltak, vagy bizonyos körülmények között rögtön a programozási dokumentum első tervezetének a Bizottsághoz történő benyújtása után, a rendszerek előzetes jóváhagyása nélkül.

(61)

A SAPARD irányítási és ellenőrzési rendszereinek vannak az EU-programokkal közös kulcselemei. A strukturális alapok eljárásait alkalmazzák a programozáshoz, az ellenőrzéshez és az értékeléshez. Az EMOGA Garanciarészlegének eljárásait a pénzügyi irányítás területén használják, ideértve a számlák lezárásának eljárásait (26) és a kifizető ügynökségeket.

(62)

A SAPARD-országok számára teljesen új programozási gyakorlat többek között megkövetelte, hogy leírják a stratégiát, az elsődleges kiválasztási szempontokat, az intézkedéseket és jelezzék a felhasználandó pénzügyi forrásokat. Mindazonáltal a mezőgazdaság és a vidékfejlesztés összes SAPARD-programja 2000 őszén készen volt, és a Bizottság jóváhagyta. A SAPARD-programok kialakítása nem tartott tovább, mint a tagállamokban a strukturális alapok programjainak jóváhagyása. A monitoring szerkezetét is megfelelő időn belül kialakították.

(63)

A SAPARD végrehajtására az érintett országokban felállított kifizető ügynökségek a legtöbb esetben azok a kifizető ügynökségek lesznek, melyek a csatlakozás után az EU-támogatásokat fogják kezelni. Litvániában és Lengyelországban ezek az ügynökségek fogják kezelni az EMOGA Garancia- és Orientációs részlegét egyaránt.

(64)

A tagállamokhoz hasonlóan az összes kifizető ügynökségen belül működtek belső ellenőrzési részlegek, és az elszámolások és az igazgatási és ellenőrzési rendszerekre vonatkozó jelentések hitelesítését működési szempontból független igazoló szervek végezték. A Számvevőszék megállapította, hogy szakmailag igényes ellenőrzéseket végeztek.

(65)

A Számvevőszék vizsgálta az eljárások leírását és az ellenőrzési listákat, és ellenőrzött 33 dokumentumot annak tesztelésére, hogy a rendszerek a dokumentáltnak megfelelően működtek-e. Az ebben a jelentésben később megállapított hiányosságokon kívül a Számvevőszék a SAPARD-rendszerekkel összefüggésben megállapította, hogy a lényeges alapelveket figyelembe vették, az eljárásokat jól dokumentálták, a papíron létező rendszerek a gyakorlatban is általában működtek és a legtöbb dokumentum esetében betartották az ellenőrzési eljárásokat.

(66)

A négy meglátogatott országban a vizsgált dokumentumokkal kapcsolatban általános probléma volt az ellenőrzések dokumentálásának hiánya. Készítettek ellenőrzési listát, de a dokumentumok általában nem tartalmaztak igazolást vagy magyarázatot az értékelők által jelzett következtetések alátámasztására. Nevezetesen nem csatoltak jegyzeteket, munkadokumentumokat az elvégzett munkáról, mint pl. számítások, helyszínen ellenőrzött dokumentumok, a helyszínen megkérdezettek, stb. Ezeknek a dokumentumoknak a hiányában az ellenőrzési lista második ellenőrzőjének munkája inkább annak felülvizsgálatára korlátozódott, hogy az összes rovatot kipipálták-e, nem pedig ésszerű ellenőrzés elvégzésére. Mivel nem volt mindig iránymutatás arra vonatkozóan, hogyan kell elvégezni az ellenőrzést, a Számvevőszék ellenőrei általában nem tudták megvizsgálni, hogy mit végeztek el és nem tudták megállapítani, milyen alapon pipálták ki az ellenőrzési lista rovatait.

(67)

Ezt támasztja alá például a dokumentáció hiánya Litvániában az üzleti tervek elemzésénél. Az igénylőknek a projekthez üzleti terveket kell benyújtaniuk. Ezek a tervek mutatják be a vállalkozás és egyben a beruházás életképességét. A litván eljárás megköveteli az értékelőtől az üzleti tervek elemzését. Mindazonáltal a Számvevőszék által vizsgált mintákban kevés bizonyítéka volt a dokumentumban ennek az elemzésnek. Ez a munka rendkívül szakmai és többet igényel annál, mint ami jelenleg történik: az „Igen” rovat, kipipálása, például, hogy „a gazdálkodási tevékenység mutatói és pénzügyi viszonyszámai megfelelnek a mezőgazdasági miniszter által megállapított kritikus értékeknek”.

(68)

A SAPARD-rendszereknek a Bizottság előzetes jóváhagyására van szükségük, amely ellenőrzéseken alapul. Nem ugyanaz az eljárás vonatkozik viszont azokra a rendszerekre, amelyek a SAPARD-rendszerekhez közvetlenül kapcsolódnak és azokhoz inputot biztosítanak. Példa erre a személyzet kiválasztásának eljárása, és a minimális higiéniai, környezetvédelmi és állatjóléti standardok vizsgálatának ellenőrzése. Ezekre a rendszerekre és eljárásokra nem terjed ki a Bizottság ellenőrzése és a rendszerek előzetes jóváhagyása.

(69)

A SAPARD jogalapja megköveteli, hogy megfelelő tapasztalattal rendelkező személyzet álljon rendelkezésre és legyen kijelölve a feladatra (27). A személyzet-kiválasztási eljárások vizsgálata Bulgáriában, Litvániában és Lengyelországban megállapította, hogy mostanáig a személyzetet nem átlátható eljárások alkalmazásával választották ki és a személyzetre vonatkozó dokumentumok nem tartalmaztak információt az eljárás menetéről, vagy dokumentációt az érintett személyzet kiválasztásáról. Litvániában számos esetet találtak, amikor csak egy jelentkező volt a SAPARD-ügynökségnél meghirdetett állásra, és a teszteket megírás után rutinszerűen megsemmisítették. Így nincs átlátható eljárás, mely garantálja, hogy képzett emberek kerülnek kiválasztásra, és hogy a rendszerek minőségét a Bizottság jóváhagyta.

(70)

A támogatást igénylőktől megkövetelik, hogy tegyenek eleget az egészségügyi és környezetvédelmi követelményeknek, a projekt megvalósítása előtt és utána egyaránt. A támogatás decentralizált irányításáról hozott határozatának keretében a Bizottság úgy fogadta el a minőségi, egészségügyi és környezetvédelmi standardnak való megfelelésre vonatkozó nemzeti ellenőrzést, hogy nem vizsgálta meg, ki végzi az ellenőrzést, mit ellenőriz, hogyan és mikor. A Bizottság nem követelte meg az érintett országoktól, hogy a SAPARD-eljárások részeként erről tájékoztatást adjanak. A Bizottság által megkövetelt ellenőrzések közül a SAPARD-ügynökségek ténylegesen csak azt ellenőrizték, hogy megvannak-e az illetékes állami szervezet által kiadott igazolások.

(71)

Romániában a standardoknak való megfelelést igazoló tanúsítványt a környezetvédelmi ügynökség és a higiéniai és egészségügyi ellenőrzésekért felelős ügynökség állította ki. Sem a román hatóságok, sem a Bizottság nem vizsgálta, hogy mi alapján adták ki e tanúsítványokat. A Számvevőszék az utóbbi ellenőrzése során megállapította, hogy nem dokumentálták azt, hogy mit ellenőriztek és hogyan. A SAPARD-projektek vizsgálati jelentései nem álltak mindig rendelkezésre, és ha igen, nem szolgáltak részletekkel az elvégzett ellenőrzésekről.

(72)

Bulgáriában a nemzeti hatóságok az önkormányzati bizottság ilyen értelmű határozatának megléte alapján állapítják meg, hogy az üzem és a projekt megfelel-e a nemzeti környezetvédelmi előírásoknak. Ez a határozat csak a kedvezményezett által nyújtott információn alapul, helyszíni ellenőrzést nem végeznek ennek vizsgálatára.

(73)

Nem állt rendelkezésre információ a Bizottságtól vagy a nemzeti hatóságoktól a SAPARD-országokban teljesített környezeti ellenőrzések mértékéről. Annak érdekében, hogy értékeljék, megfelelő-e, amit és ahogyan ellenőriztek, a Számvevőszék találkozókat kért a vizsgálatokat végző szervezetek képviselőivel. Lengyelországban nem szolgáltattak erről adatokat, ennek következtében a Számvevőszék nem tud véleményt formálni arról, Lengyelország hogyan biztosítja a SAPARD-rendelet környezetvédelmi rendelkezéseinek való megfelelést.

(74)

Litvániában és Bulgáriában a „Beruházások mezőgazdasági üzemekben” intézkedéshez kapcsolódó előírások teljesítésének ellenőrzését a releváns ügynökség csak a projekt jóváhagyása előtt végezte el, de befejezésekor nem. Fontos, hogy az ilyen utólagos ellenőrzéseket elvégezzék, és ha igazolható, akkor tanúsítványt adjanak ki arról, hogy a nemzeti és EU- előírások betartása a projekt végére valóban teljesül.

(75)

Így a Litvániában az egyik helyszínen ellenőrzött projekt esetében a Számvevőszék megállapította, hogy a trágyát nem megfelelően tárolták, és ezért felmerült a nitrát szivárgásának és az EU-előírások figyelmen kívül hagyásának gyanúja. Helyszíni ellenőrzés történt a jóváhagyás előtt, de azt követően jelentősen nőtt a tehenek száma. A kifizetés előtt nem végeztek ellenőrzést annak igazolására, hogy a környezetvédelmi előírásokat betartották-e, ahogy azt a SAPARD-programok megkövetelik.

(76)

Lengyelországban is találtak problémákat a higiéniai és egészségügyi standardoknak való megfelelés terén. A Számvevőszék által vizsgált egyik projektben (új berendezés vásárlása egy tejfeldolgozó üzem számára) az állategészségügyi hatóságok által az EU-szabványok betartása terén elért előrelépésről szóló jelentés megállapította, hogy az üzem 74 %-ban megfelelt a standardoknak. Ezt a jelentést nem vették figyelembe. Más ellenőrzést nem végeztek a projekt befejezésekor és a kifizetéskor, annak ellenére sem, hogy nyilvánvalóan nem teljesítették a lengyel programnak azt a követelményét, hogy az egész vállalatnak meg kell felelnie az EU-standardoknak.

(77)

Amint a rendszereket jóváhagyták, a Bizottság előleget folyósított a SAPARD-országoknak, amelyet működő tőkeként lehetett felhasználni. Mivel időre volt szükség a kedvezményezetteknek történő kifizetések megkezdéséhez (ld. a 16. bekezdést), ezek az előlegfizetési lehetőségek a SAPARD megvalósításának első évében nagyrészt kihasználatlanok maradtak. A Bizottság megkövetelte, hogy normál üzleti feltételek legyenek érvényesek ezekre az összegekre, megfelelő szintű biztonság mellett. A Számvevőszék megállapította, hogy nem ez történt a nemzeti szabályok alkalmazása miatt, mivel magasabb kamatokat lehetett volna elérni ugyanolyan szintű biztonság mellett az ellenőrzött négy ország közül háromban.

(78)

Bulgáriában a SAPARD-számlákat kezelő bank kiválasztásakor különböző kereskedelmi bankokat kértek fel ajánlattételre a feltételekre vonatkozóan. Miután a Bizottság folyósította az előleget, a bolgár hatóságok a felhasználatlan pénzeszközöket lekötött betétre helyezték el. Ezt a legjobb gyakorlatot nem alkalmazták Litvániában, Lengyelországban és Romániában, ahol a nemzeti előírások kötelezték a hatóságokat, hogy a Nemzeti Bankot használják. A nemzeti bankok alacsonyabb kamatot kínáltak, mint a kereskedelmi bankok, és a pénzeszközöket nem lehetett lekötött betétre elhelyezni.

(79)

A legnagyobb különbséget Romániában találták, ahol körülbelül 650 000 EUR többletkamatot lehetett volna elérni 2003 végéig, ha az elérhető magasabb kamatokat alkalmazták volna a felhasználatlan közösségi támogatásra. Más országokban is találtunk problémákat, például Lengyelországban, ahol a kamatot egy nem kamatozó alszámlán könyvelték.

(80)

A gyakorlat eltért a SAPARD-országokban, és a Bizottság nem biztosította, hogy mind a tíz országban a legjobb gyakorlat kerüljön alkalmazásra.

(81)

Azoknál a projekteknél, melyek nem termelnek jelentős nettó bevételt (mint pl. a helyi utak) a támogatás aránya 100 % is lehet, mivel az infrastruktúra a vidéki területeken bármely fejlesztés szükséges előfeltétele. Nagyszámú kérelem érkezett ilyen projektekre, és a támogatás finanszírozásának magas aránya volt a siker gyakorta említett egyik fő oka. Az összes többi projektnél, mivel a támogatás aránya 50 %-ra korlátozódott, a kedvezményezetteknek legalább a projektköltségek 50 %-át finanszírozniuk kell saját tőkéjükből vagy kölcsönből.

(82)

A kedvezményezetteknek folyósított SAPARD-kifizetéseknek a keletkezett kiadásokról szóló nyilatkozaton kell alapulniuk. Ez azt jelenti, hogy a kiadásokat előfinanszírozniuk kell, gyakran több hónapra, amíg a SAPARD-ügynökség kezeli a kifizetési igénylést és folyósítja a kifizetést. Ezt az időszakot bonyolult adminisztratív eljárások hosszabbították (ld. a 93. bekezdést).

(83)

Lengyelországban a SAPARD-ügynökség egy, a gazdálkodók és mezőgazdasági tanácsadók között végzett információkéréssel vizsgálta a SAPARD-támogatás (28) igénylésének fő akadályait. Ez azt mutatta, hogy a három fő nehézség a bankhitelek magas költsége, az előfinanszírozás követelménye és a beruházásnál a saját források hiánya volt. Mindazonáltal a SAPARD nagy lehetőség, amelyet egy lengyel nemzeti támogatási program sikere is jelzett. Ennek keretében az állam a projekt max. 80 %-áig kölcsönt nyújt a gazdáknak. 2002-ben több mint 24 000 gazda részesült ebben a nemzeti támogatásban, ami a tízszerese a SAPARD-program (29) által támogatottnak.

(84)

Az igénylők legnagyobb gondja az előfinanszírozás megteremtése és a kiegészítő finanszírozás előteremtése. Ennek oka főként a működő és a beruházásra fordítható tőke hiánya, amely összekapcsolódik a bankok restriktív hitelpolitikájával, és amit a fejletlen ingatlanpiac és bankrendszer is erősít. Ez általános probléma az összes SAPARD-országban, a SAPARD végrehajtásának egyik szűk keresztmetszetét jelenti és az egyik fő oka annak, hogy a várttól elmaradt a projekt végrehajtása. Maga a SAPARD-program nem tartalmazza e probléma kezelésének lehetőségét, és az országok eltérő módokon kísérelték megoldani ezt.

(85)

A bolgár hatóságok azon a véleményen voltak, hogy egy hitelprogram segítene megoldani ezeket a problémákat, és így elősegítené a SAPARD megvalósítását. Ennek következtében jóváhagytak egy hitelprogramot a SAPARD kedvezményezettjeinek és a 2003-as nemzeti költségvetésben 60 millió EUR-t különítettek el erre. A programot 2003 júniusában a bolgár mezőgazdasági miniszter jelentette be a Bizottságnak. 2003. júliusi válaszában a Bizottság kijelentette, hogy a program véleménye szerint az állami támogatás bizonyos elemeit tartalmazhatja és ebben az esetben a versenyszabályok (30) betartása érdekében bizonyos módosításokra van szükség. Egy levélen kívül, amelyben a bolgár program pénzügyi részleteire kérdeztek rá, nem volt azonnali segítségnyújtás és tanácsadás, és Bulgária végül visszavonta a javaslatot. Így nem használták fel a rendelkezésre álló 60 millió EUR-t a SAPARD kulcsfontosságú megvalósítási problémájának kezelésére, mert a Bizottság nem kísérte figyelemmel aktívan a problémát.

(86)

Más országok már megvalósítottak hasonló programokat, amelyeket egyébként a Bizottság nem vizsgált. Például a litván hatóságok létrehoztak egy garanciaalapot, mely kölcsöngaranciát nyújt a lehetséges SAPARD- (és nem SAPARD-) kedvezményezetteknek. Ennek a programnak az elemeit is lehetne állami támogatásnak tekinteni.

(87)

A román önkormányzatok jelentős nehézségekkel kerültek szembe a vállalkozóknak nyújtott kifizetéseknél, mivel a szóban forgó összegek gyakran nagyobbak voltak az önkormányzatok teljes éves költségvetésénél. A szabályok nem tették lehetővé a SAPARD-ügynökségnek, hogy közvetlenül kifizessék a vállalkozók számláit. Hasonló helyzettel szembekerülve a litván SAPARD-ügynökség közvetlenül az önkormányzatoknak folyósította az ilyen kifizetéseket, így körülbelül 1 millió EUR (31) esetében megsértette a SAPARD szabályait.

(88)

Annak érdekében, hogy az előfinanszírozás pénzügyi terhét csökkentsék a kedvezményezetteknél, Litvánia és Románia a projektek előrehaladásával közbenső kifizetéseket eszközölt a kedvezményezettek felé. Ezt a gyakorlatot nem alkalmazta az összes ország, mivel úgy tekintették, hogy növeli az adminisztratív munkaterhet.

(89)

Romániában további problémát jelent az önkormányzatoknak, hogy a támogathatóság feltételeként vállalniuk kell a fenntartási költségek viselését a projekt befejezését követően. A legtöbb projekt utakra vonatkozott, és a jövőbeli fenntartási kötelezettségvállalás tényleges mértékét az önkormányzatok nem számították ki megfelelően, vagy a SAPARD-ügynökség nem tájékozódott ezekről. Még hozzávetőleges számokat sem ismertek, és a Számvevőszék ellenőreinek kérdésére az önkormányzatok nem tudtak megfelelő becslést adni vagy jelezni, hogy ezeket a költségeket korlátozott költségvetésükből reálisan fedezni tudják. A legtöbb önkormányzat a fenntartás kérdését másodlagos jelentőségűnek tekintette. Fontosabb volt, hogy a projekt jóváhagyást kapjon. A jelenlegi román rendszer nem garantálja a beruházások fenntarthatóságát, ami komoly hiányosság.

(90)

A Bizottság nem állapított meg ilyen végrehajtási problémákat, így nem tudta azokat következetesen kezelni. Mivel maga a SAPARD-program nem rendelkezik eszközökkel ezek megoldására, ad hoc megoldások születtek. Ennek az lett az eredménye, hogy a SAPARD-országok különböző gyakorlatot fogadtak el, amelyek közül néhány jó volt, mással pedig megsértették a szabályokat.

(91)

Lengyelországban a SAPARD megvalósításának első kilenc hónapja után 977 pályázati kérelem érkezett, melyek közül 472-t (48 %) elutasítottak. A számok elemzése szerint a visszautasítás fő oka az volt, hogy a kérelmeket nem készítették elő megfelelően. A nehézségek főként a benyújtandó dokumentumok nagy számával és megszerzésük nehézségeivel voltak kapcsolatosak. Ugyanez a probléma merült fel Bulgáriában, amit a Számvevőszék által vizsgált egyik projekttel lehet illusztrálni. Ez a viszonylag egyszerű projekt egy kombájn és egy eke vásárlását jelentette, a támogatási kérelem 2 477 oldalas volt, míg a kifizetési kérelem dokumentuma 601 oldalt tett ki. A dokumentumok közül néhány jelentősége nem mindig világos, így felmerül az eljárások egyszerűsítésének szükségessége és a kedvezményezettek terheinek enyhítése, ami viszont gyorsítani fogja a megvalósítást.

(92)

Ennek másik példája, amikor a SAPARD-ügynökségek úgy találják, hogy a kérelem nem teljes, és a kedvezményezett lehetőséget kap a hiányzó dokumentumok pótlására. Erre gyakran nem áll rendelkezésre elegendő idő, aminek következtében a kérelmet visszautasítják. Például egy helyi út korszerűsítését megcélzó lengyelországi projekt támogatási kérelméből csak egy dokumentum hiányzott. Ehhez a dokumentumhoz, mely a következő évi költségvetés volt, össze kellett volna ülnie az önkormányzati tanácsnak, melyre a rendelkezésre álló időn belül nem volt mód. A projektet elutasították.

(93)

A pályázatok elbírálásának hossza is gyakran elbátortalanítja a lehetséges igénylőket. A kifizetési kérelmek feldolgozásának késedelme tovább növeli az előfinanszírozás időtartamát és elriasztja az esetleges kedvezményezetteket.

(94)

A kifizetési kérelem benyújtása és a tényleges kifizetés napja között eltelt idő a meglátogatott országokban két-három hónap. A kifizetési kérelem értékelésének időtartama mellett a teljes időtartam tartalmazza a kifizetési utalvány elkészülte utáni várakozási időt is. Lengyelországban egy gazdának majdnem hat hónapot kellett várnia a visszatérítésre, mert a kérelmében feltüntetett tervezett dátum előtt befejezte a projektet. A lengyel tisztviselők kijelentették, hogy nem tudnak elfogadni kifizetési kérelmet az előre jelzett dátum előtt.

(95)

Minden esetben, amikor a Számvevőszék megállapította, hogy a hivatalos eljárások nehézségeket okoznak a végrehajtásban, arról volt szó, hogy a SAPARD-országok a Bizottság által megköveteltnél szigorúbb eljárásokat alkalmaztak. A nemzeti irányítás képtelennek tűnt megoldani azokat a problémákat, melyeket gyakran a merev és szükségtelen bürokrácia okozott, még ha akadályozták is a SAPARD hatékony végrehajtását. Nem alkalmazták továbbá a legjobb gyakorlatokat, ami ugyancsak gátolta a SAPARD gyorsabb végrehajtását.

(96)

A kedvezményezettektől megkövetelt projekt-előfinanszírozás és a bonyolult adminisztratív eljárások miatt a SAPARD-rendszer előnyben részesíti a pénzügyileg stabil és jobb szervezettségű szereplőket, akik elegendő tőkével rendelkeznek vagy könnyebben jutnak kölcsönökhöz. Nagy hátrányt jelent ez a kisebb gazdaságok és cégek számára, éppen azoknak, melyeknek a legnagyobb erőfeszítéseket kell tenniük, hogy megfeleljenek az előírásoknak, modernizálják technológiájukat és növeljék hatékonyságukat.

(97)

A négy országban a Számvevőszék által a helyszínen meglátogatott 13 gazdaság alapján az ellenőrök megállapították, hogy a gazdálkodók általában előfinanszírozták a projektet és hozzájárulásukat saját forrásaikból finanszírozták, amit a szegényebb gazdák nem tudtak megtenni. Ez különösen jellemző volt Litvániában, ahol ez a kulcstényező vezetett ahhoz, hogy minden meglátogatott kedvezményezett gazda esetében egynél több projekthez nyújtottak támogatást.

(98)

A SAPARD szabályai lehetővé teszik, hogy a teljes támogatható költség maximum 12 %-áig általános költségeket építsenek be a projektbe (32). Ezek a költségek lehetnek építészek, mérnökök és tanácsadók díjai, jogi költségek, megvalósíthatósági tanulmányok, szabadalmak és engedélyek megszerzése a projekt előkészítéséhez és megvalósításához. Mostanáig a felszámolt általános költségek nagyrészt a kedvezményezett üzleti tervének előkészítési költségei voltak. A legmagasabb összegeket Bulgáriában és Litvániában találták, ahol az EU által kifizetett ilyen összeg 2003 végéig a Számvevőszék becslése szerint 700 000 EUR volt. Más országokban csekély összegeket számoltak fel üzleti tervekre. Már csak az országok között ebben a tekintetben felmerült különbségek miatt is vizsgálnia kellett volna a Bizottságnak ezt a kérdést.

(99)

Az ezekhez a költségekhez kapcsolódó kockázat nagy, különösen az üzleti tervek előkészítésével összefüggő tanácsadói költségeknél, mert nincs közvetlen kapcsolat a projekt költsége (berendezés stb.) és az üzleti terv elkészítése között, hogy kis vagy nagy beruházásra vonatkozik-e. A projekt bizonyos százalékán alapuló visszatérítés nem biztosít gazdaságosságot. A kockázatot tovább növeli, hogy a szabályok lehetővé teszik a kiadás készpénzben történő kifizetését. A Számvevőszék ellenőrzése megállapította, hogy a kockázat ellenére nem ellenőrizték megfelelően ezeket a költségeket. Jellemző, hogy nem igazolták vagy indokolták az elszámolt összegeket, és nem ellenőrizték, hogy a költségek valóban a nyújtott szolgáltatással kapcsolatban merültek-e fel, illetve, hogy a szolgáltatásokat valóban kivitelezték-e. Csak arról bizonyosodtak meg, hogy a megállapított maximumot nem lépték át és hogy a megfelelő alátámasztó dokumentáció (számla és a kifizetés igazolása) rendelkezésre állt.

(100)

A bolgár SAPARD-ügynökség 2003-ban jelentette a Monitoring Bizottságnak, hogy „voltak olyan esetek, amikor a kedvezményezettek különösen tanácsadói szolgáltatásról hamis vállalkozói számlákat mutattak be”. A Számvevőszék úgy véli, hogy a 12 %-os határ túl nagy ahhoz, hogy a kedvezményezettnek ne kelljen további részletekkel szolgálnia, az üzleti tervre elszámolható összegre felső korlátot kellene megállapítani, valamint a kedvezményezetteket ösztönözni kell, hogy vegyék igénybe az országaikban működő mezőgazdasági tanácsadó szolgálatok által nyújtott ingyenes vagy olcsó szolgáltatásokat, melyeket a PHARE-pénzeszközöket felhasználva alakítottak ki.

(101)

A Számvevőszék számos vizsgált projektnél állapított meg problémát. Például voltak esetek, amikor a kedvezményezettek második projektre nyújtottak be kérelmet, melyre vonatkozóan újra belefoglalták az üzleti terv költségeit, annak ellenére, hogy a második terv majdnem teljesen egyforma volt az elsővel. Voltak olyan esetek is, melyeknél a második projekt az eredeti egyszerű kiterjesztése volt, és az üzleti terv költségei meghaladták az első projektnél elszámoltét. A Számvevőszék által áttekintett esetek mindegyikében kifizették a számlázott összegeket a SAPARD-ügynökségek vizsgálódása nélkül.

(102)

Egy esetben az üzleti terv elkészítésének általános költségeit (15 400 EUR) egy olyan tanácsadó cégnek fizették ki, mely a SAPARD-támogatást igénybe vevő cég vezetője feleségének tulajdonában volt. A feleség az utóbbi cég képviselője is volt, és így alá tudta írni a cég nevében, hogy elfogadja a saját tanácsadó cége által adott üzleti tervet. A kifizetési utalványt a férje írta alá. Amikor a Számvevőszék a helyszínen meglátogatta a projektet, a kedvezményezett nem tudta bizonyítani, hogy a kifizetett összeget a nyújtott szolgáltatás indokolta. Ezenkívül nem alkalmazták az érvényes közbeszerzési szabályokat (ld. a 108. bekezdést). A költségeket a bolgár SAPARD-ügynökség teljes egészében elfogadta és kifizette.

(103)

A Számvevőszék által feltárt esetek ellenére a Bizottság nem tartotta szükségesnek a szabályok módosítását. Nem foglalkozott ezzel a szemponttal sem az ex-ante értékelésben, sem a lebonyolítást követő ellenőrzéseiben, és a megállapított hiányosságokat sem a bolgár, sem a Bizottság ellenőrzései (33) nem tárták fel. A példák mutatják, hogy a SAPARD-előírások és ellenőrzések nem akadályozzák meg a túlzott számlák elfogadását és kifizetését.

(104)

A SAPARD-támogatás körülbelül 60 %-át a magánbeszerzési eljárásokat követve használják fel. A szigorú pénzügyi irányítás elve tiszteletben tartásának általános szabályán kívül az alkalmazandó szabályok egyszerűek. A kedvezményezettnek legalább három árajánlatot kell beszereznie a 10 000 EUR-t meghaladó szolgáltatások, szállítások és munkák költségeire. Ugyanez az előírás vonatkozik a nagy projektekre is, melyek feldolgozó üzemekben maximum 5 millió EUR összegű beruházást jelenthetnek.

(105)

A Számvevőszék megállapította, hogy a szóban forgó nagy összegek ellenére nem végeztek kellő mértékű ellenőrzést. Nem ellenőrizték azt, hogy az ajánlatok összehasonlíthatóak-e és hogy a legjobb ajánlatot választották-e. Bulgária kivételével, ahol megtették az első lépéseket, nem voltak összehasonlítások referenciaárakkal, melyek lehetővé tennék a SAPARD-segítségnyújtás korlátozását, ha igazolatlan költségeket igényelnének vissza. A Bizottság ellenőrzései nem kezelték ezt a kérdést. A következőkben tárgyalt ellenőrzési eredmények jelzik, hogy szükség van ilyen ellenőrzésekre.

(106)

A Számvevőszék 34 projekt esetében elemezte a bemutatott ajánlatokat, és megállapította, hogy az esetek nagy részében a három ajánlat nem volt összehasonlítható, ezért csak csekély vagy semmi eredményük nem volt (34). A kedvezményezetteknek nem kell írásban részletezni a tervezett beruházást. Ezért általában olyan ajánlatokat kaptak, melyek különböző berendezések technikai részletezését tartalmazta, vagy egyáltalán nem volt részletezve az ajánlat tartalma, és nagyok voltak az árkülönbségek. Ezenkívül az ajánlatok nem mindig tartalmaztak információt a fő meghatározó tényezőkről, melyek alapján a kedvezményezett kiválasztja az ajánlatot. Azokban az esetekben, amikor az ajánlatokat össze lehetett hasonlítani, nem mindig a legolcsóbb ajánlatot választották ki, és ezzel kapcsolatban nem adtak indoklást vagy magyarázatot. A legtöbb esetben lehetetlen volt elemezni, hogy vajon a legjobb ajánlatot választották-e ki, amellyel biztosítható a szigorú pénzügyi menedzsment, különösképpen a gazdaságosság és költséghatékonyság megvalósulása.

(107)

A Számvevőszék által megkérdezett kedvezményezettek mintegy fele úgy vélte, hogy a három ajánlattétel előírásának nem volt értelme, mert már előre tudták, hogy melyik berendezést tervezik megvásárolni. A másik két ajánlatot csupán az előírás teljesítése érdekében szerezték be. Például Lengyelországban egy SAPARD-projekt esetében, melynek keretében traktort akartak beszerezni, a kedvezményezett már eldöntötte, hogy melyik traktort akarja megvásárolni és kitől. A három ajánlatra vonatkozó előírás betartása érdekében beszerzett két további egyforma ajánlatot (35), melyek állítólag egy másik cég különböző értékesítési helyeiről származtak. Mindazonáltal nem mérlegelte ezek megvásárlását, még ha valamivel olcsóbbak voltak is, mivel ezekre a jövőben nem tudtak volna szervizt biztosítani.

(108)

Néha nem történt meg a három ajánlat beszerzése. Bulgáriában az általános költségek tekintetében nem alkalmazták ezt az eljárást, míg más országokban igen. Lengyelországban számos esetet találtak, melyeknél egy beruházást részekre tagoltak, hogy ne haladják meg a 10 000 EUR-t és így kerülték el az eljárást. Más esetekben számos, egyenként 10 000 EUR-nál nagyobb különböző tételt egyetlen ajánlatba vontak össze.

(109)

A Számvevőszék által feltárt hiányosságokat sem a Bizottság ellenőrzései, sem annak irányítási információs rendszere nem mutatta ki. Így az országok között megállapított eltérő gyakorlatot a Bizottság nem kezelte. A példák jelzik, hogy a SAPARD-előírásokkal és ellenőrzésekkel nem előzték meg a túlszámlázás elfogadását és kifizetését. Jobb szabályokra és ellenőrzésre van szükség mind a SAPARD-ország, mind a Bizottság részéről, különösen nagyobb projektek esetén.

(110)

A Bizottság nem használta ki a rendelkezésére álló időt a SAPARD-rendelet Tanács általi jóváhagyásáig arra, hogy előkészítse a részletes végrehajtási elveket és szabályokat. Így ezek biztosítására a Tanács jóváhagyása után a szükségesnél több időt használtak fel.

(111)

A 2000. novemberi elfogadás után a SAPARD indulása attól az időtől függött, amennyire az országoknak szükségük volt a rendszerek kialakításához. A Bizottság és a SAPARD-országok nem elemezték, hogy miért volt néhány ország gyors, míg másoknál mindez miért vett több időt igénybe.

(112)

Az érintett országokban a nehézkes, SAPARD-előírásoknál szigorúbb közigazgatási eljárások akadályozták a program eredményes és hatékony megvalósítását.

(113)

A Bizottság alkalmazásában a decentralizált irányítási rendszer azt jelentette, hogy nem állapította meg ténylegesen aktívan a végrehajtási problémákat, nem adott tanácsot azok kezelésére és nem vizsgálta az eredményeket. Ezenkívül korlátozott volt az emberi erőforrás. Ennek eredményeként nem alkalmazták az összes országban a legjobb gyakorlatot, és nem előzték meg az improduktív gyakorlat alkalmazását és mindez akadályozta a SAPARD gyorsabb, de biztonságos végrehajtását.

(114)

A Bizottságnak a költségvetési hatóság felé irányuló javaslatai nem alapultak a végrehajtás megbízható és megvalósítható költségvetési előrejelzésein.

(115)

A SAPARD hatása pozitív volt abban, hogy az érintett országokban néhány évvel ezelőtt még nem létező struktúrákat és rendszereket állítottak fel és azok működnek. Ezeknek a rendszereknek a lényeges elemeit a csatlakozás után használni fogják az EU-támogatások kezelésében.

(116)

A rendszerek előzetes jóváhagyása a SAPARD-országok és a Bizottság ellenőrzéseire alapozva biztosította, hogy jól meghatározott, kulcsfontosságú ellenőrzést alkalmazó rendszerek alakuljanak ki, legalább papíron, a támogatások felhasználása előtt. Mindazonáltal a tagállamok végrehajthatnak új intézkedéseket a rendszer előzetes ellenőrzése nélkül.

(117)

Az előcsatlakozási időszakban a kifizetések alacsony szintje miatt 10 kedvezményezett országból nyolcban csak csekély mértékben történt hozzájárulás a SAPARD-rendeletben meghatározott célkitűzésekhez.

(118)

A befejezett projektek első eredményei azt mutatják, hogy a pénzt általában olyan projektekre fordították, melyek a mezőgazdasági termelés mennyiségét növelik és nem olyanokra, melyek a mezőgazdasági termelés minőségét javítják (minőségi és egészségügyi standardoknak való megfelelés és környezetvédelem).

(119)

A Számvevőszék megállapította, hogy a magánbeszerzés és az általános költségek elszámolásának szabályai és ezek ellenőrzése nem volt kielégítő. Nem történt hatékony ellenőrzés a túlzott számlák elfogadásának és kifizetésének megakadályozására. Nem kellő mértékűnek ítélték meg az ellenőrzést a higiéniai és környezetvédelmi követelményeknek való megfelelés tekintetében is.

(120)

A leglényegesebb végrehajtási probléma az volt, hogy a potenciális kedvezményezetteknél hiányzott a saját forrás és nehézségekbe ütközött a hitel megszerzése. Miközben a SAPARD-program nagyszámú intézkedést kínál, nem tartalmazza e probléma megoldásának lehetőségét.

(121)

Tehát: „Jól irányították-e a SAPARD-ot?” A válasz az, hogy az irányítás változó minőségű volt. Egyrészt a SAPARD lehetővé tette, hogy az országok „közvetlen” tapasztalatokat szerezzenek az EU támogatási rendszerének működtetéséről, melynél a Bizottság volt a hajtóerő. Másrészt nem ez volt a SAPARD elsődleges célja és a megállapított fő célkitűzéseket a Közösség joganyagának átvételéhez nyújtott segítségre vonatkozóan, különösen a környezetvédelmi és egészségügyi előírások terén nem érték el. Ennek oka a végrehajtás voltaképpen elkerülhető késedelme volt, és ennek következtében a 2004-ben csatlakozó országoknak 2000 elejétől 2004 májusáig, a körülbelül négy és fél éves időszakban nem származott előnyük a jóváhagyott intézkedésekre vonatkozó támogatások megszerzéséből, ahogy azt a törvényalkotó hatóságok tervezték. Ezenkívül 2004 elejéig a rendszerek kialakításának elhúzódása miatt nem alkalmazták a programozott intézkedések teljes körét (ideértve az agrár-környezetvédelmet). A Bizottság alábecsülte azokat a problémákat, melyekkel a kedvezményezetteknek projektjeik finanszírozása során szembe kellett nézniük. Ezt a problémát a korai szakaszban kellett volna megállapítani és megoldást találni annak biztosítására, hogy a rendelkezésre álló támogatásnak az összes megcélzott kedvezményezett esetében maximális hatása legyen.