A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (negyedik tanács)

2021. május 20. ( *1 )

„Előzetes döntéshozatal – Árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések – 2004/18/EK irányelv – 2. és 46. cikk – A leginkább rászoruló személyeket támogató európai segítségnyújtási alapból finanszírozott projekt – Az ajánlattevők kiválasztásának szempontjai – 852/2004/EK rendelet – 6. cikk – A szerződés teljesítésének helye szerinti állam nemzeti élelmiszer‑biztonsági hatósága által elvégzett nyilvántartásba vételre vagy kiadott engedélyre vonatkozó követelmény”

A C‑6/20. sz. ügyben,

az EUMSZ 267. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország) a Bírósághoz 2020. január 7‑én érkezett, 2019. december 19‑i határozatával terjesztett elő

a Sotsiaalministeerium

és

a Riigi Tugiteenuste Keskus, korábban Innove SA

között,

a Rahandusministeerium

részvételével folyamatban lévő eljárásban,

A BÍRÓSÁG (negyedik tanács),

tagjai: M. Vilaras tanácselnök, N. Piçarra, D. Šváby (előadó), S. Rodin és K. Jürimäe bírák,

főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,

hivatalvezető: A. Calot Escobar,

tekintettel az írásbeli szakaszra,

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

az észt kormány képviseletében N. Grünberg, meghatalmazotti minőségben,

az Európai Bizottság képviseletében P. Ondrůšek, W. Farrell, L. Haasbeek és E. Randvere, meghatalmazotti minőségben,

a főtanácsnok indítványának a 2021. január 28‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 134., 14. o.) 2. és 46. cikkének, valamint a bizalomvédelem elvének az értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet a Sotsiaalministeerium (szociális minisztérium, Észtország) és a Riigi Tugiteenuste Keskus (állami támogatást nyújtó szolgáltató központ), korábban Innove SA között azon pénzügyi korrekcióra vonatkozó határozat tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amellyel ez utóbbi elutasított a leginkább rászoruló személyek részére élelmiszersegély beszerzésére és elosztására irányuló projekt keretében e minisztérium által benyújtott egyes kifizetés iránti kérelmeket.

Jogi háttér

Az uniós jog

A 2004/18 irányelv

3

A 2004/18 irányelv (42) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

„Az oklevelek, bizonyítványok és a képesítés megszerzéséről szóló egyéb tanúsítványok kölcsönös elismeréséről szóló, megfelelő közösségi szabályok akkor alkalmazandók, ha a közbeszerzési eljárásban vagy a tervpályázatban való részvételhez egy adott képesítés igazolása szükséges.”

4

Ezen irányelvnek „A szerződések odaítélésének elvei” című 2. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Az ajánlatkérő szervek a gazdasági szereplőket egyenlő és megkülönböztetés‑mentes [helyesen: hátrányos megkülönböztetéstől mentes] bánásmódban részesítik, és átlátható módon járnak el.”

5

Az említett irányelv „Szerződésteljesítési feltételek” című 26. cikke a következőket írja elő:

„Az ajánlatkérő szerv különleges feltételeket állapíthat meg valamely szerződés teljesítésére vonatkozóan, feltéve, hogy e feltételek összeegyeztethetők a közösségi joggal és szerepelnek a hirdetményben vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentációban. A szerződés teljesítésére irányadó feltételek különösen szociális és környezetvédelmi tárgyúak lehetnek.”

6

A 2004/18 irányelv II. címének „Az eljárás menete” című VII. fejezete tartalmazza az „Általános rendelkezések” című 1. szakaszt. E szakasz kizárólag ezen irányelv 44. cikkét foglalja magában, amelynek a címe „A résztvevők alkalmasságának ellenőrzése, a résztvevők kiválasztása és a szerződések odaítélése”, és amely a következőképpen szól:

„(1)   A szerződéseket az 53. és az 55. cikkben megállapított feltételek alapján – a 24. cikk figyelembevételével – kell odaítélni, miután az ajánlatkérő szerv a 45. és a 46. cikk alapján ki nem zárt gazdasági szereplők alkalmasságát a 47–52. cikkben említett, gazdasági és pénzügyi helyzetre, a szakmai és műszaki ismeretekre vagy alkalmasságra vonatkozó szempontoknak, valamint adott esetben a (3) bekezdésben említett megkülönböztetés‑mentességi [helyesen: hátrányos megkülönböztetést tiltó] szabályoknak és szempontoknak megfelelően megvizsgálta.

(2)   Az ajánlatkérő szerv a 47. és a 48. cikkel összhangban megkövetelheti a részvételre jelentkezőktől és az ajánlattevőktől egy minimális teljesítményszint elérését.

A 47. és a 48. cikkben említett adatok körének és az egy adott szerződés esetében megkövetelt minimális teljesítményszintnek a szerződés tárgyával összefüggőnek és azzal arányosnak kell lennie.

A minimális teljesítményszintet közölni kell a hirdetményben.

[…]”

7

E fejezetnek „A minőségi kiválasztás szempontjai” című 2. szakasza az említett irányelv 45–52. cikkét foglalja magában.

8

Ugyanezen irányelvnek „A szakmai tevékenység végzésére való alkalmasság” című 46. cikke értelmében:

„Bármely, a közbeszerzési eljárásban részt venni szándékozó gazdasági szereplő felhívható arra, hogy igazolja a szakmai vagy cégnyilvántartások egyikébe a letelepedése szerinti országban előírtak szerint történt bejegyzését, vagy eskü alatt nyilatkozatot tegyen, vagy hatósági bizonyítványt nyújtson be, az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében a IXA. mellékletben, az árubeszerzésre irányuló közbeszerzési szerződések esetében a IXB. mellékletben, a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések esetében pedig a IXC. mellékletben meghatározottak szerint.

A szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása során, amennyiben a részvételre jelentkezőnek vagy az ajánlattevőnek meghatározott engedéllyel kell rendelkeznie vagy meghatározott szervezet tagjának kell lennie ahhoz, hogy származási országában az adott szolgáltatást nyújthassa, az ajánlatkérő szerv megkívánhatja tőle, hogy bizonyítsa, rendelkezik ilyen engedéllyel, illetve tagsággal.”

9

A 2004/18 irányelv „Műszaki és/vagy szakmai alkalmasság” című 48. cikke a következőket írja elő:

„(1)   A gazdasági szereplő műszaki és/vagy szakmai alkalmasságát a (2) és a (3) bekezdéssel összhangban kell elbírálni és megvizsgálni.

(2)   A gazdasági szereplő műszaki alkalmasságát – az építési beruházás, az árubeszerzés, illetve a szolgáltatás jellegétől, mennyiségétől vagy jelentőségétől és rendeltetésétől függően – a következő módon vagy módokon lehet bizonyítani:

[…]

d)

amennyiben a leszállítandó termékek vagy a teljesítendő szolgáltatások összetettek, vagy rendkívüli esetben különleges célra szolgálnak, az ajánlatkérő szerv által elvégzett vagy nevében a szállító, illetve a szolgáltató székhelye szerinti ország egy erre illetékes hivatalos szerve által – e szerv beleegyezése alapján – elvégzett vizsgálat, amely a szállító termelési kapacitására, illetve a szolgáltató műszaki kapacitására, valamint szükség szerint a rendelkezésükre álló tanulmányi és kutatási eszközökre, és minőségellenőrzési intézkedéseikre vonatkozik;

[…]

j)

a leszállítandó termékek tekintetében:

[…]

ii.

hatáskörrel rendelkezőként elismert hivatalos minőségellenőrző intézetek vagy hivatalok által kiállított bizonyítványok, amelyek leírásokra vagy szabványokra való egyértelmű hivatkozással igazolják a termékek megfelelőségét.

[…]”

10

Ezen irányelvnek a „Minőségbiztosítási szabványok” című 49. cikke értelmében:

„Ha az ajánlatkérő szerv a gazdasági szereplő bizonyos minőségbiztosítási szabványoknak való megfeleléséről szóló, független szervek által kiállított tanúsítványt kér, akkor a tanúsítással kapcsolatos európai szabványsorozatnak megfelelő szervek által tanúsított, a vonatkozó európai szabványsorozaton alapuló minőségbiztosítási rendszerekre kell hivatkoznia. Az ajánlatkérő szervnek el kell fogadnia a más tagállamokban székhellyel rendelkező szervek által kiadott egyenértékű tanúsítványokat. A gazdasági szereplőktől el kell fogadnia az egyenértékű minőségbiztosítási intézkedések egyéb bizonyítékait is.”

11

Az említett irányelvnek a „[k]örnyezetgazdálkodási szabványokra” vonatkozó 50. cikke a következőket mondja ki:

„A 48. cikk (2) bekezdésének f) pontjában említett esetekben, ha az ajánlatkérő szerv környezetvédelmi vezetési szabványoknak való megfelelésről szóló, független szervek által kiállított tanúsítvány bemutatását kéri, akkor a közösségi környezetvédelmi vezetési és hitelesítési rendszerre (EMAS), vagy a tanúsítással kapcsolatos közösségi jogszabályoknak, illetve a vonatkozó európai vagy nemzetközi szabványoknak megfelelő szervek által tanúsított, vonatkozó európai vagy nemzetközi szabványokon alapuló környezetvédelmi vezetési szabványokra kell hivatkoznia. Az ajánlatkérő szervnek el kell fogadnia a más tagállamokban székhellyel rendelkező szervek által kiadott egyenértékű tanúsítványokat. A gazdasági szereplőktől el kell fogadnia az egyenértékű környezetvédelmi vezetési intézkedések egyéb bizonyítékait is.”

12

A 2004/18 irányelvnek „Az elismert gazdasági szereplők hivatalos jegyzéke és a közjogi vagy magánjogi szervezetek által végzett tanúsítás” című 52. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A tagállamok vagy elismert vállalkozók, szállítók és szolgáltatók hivatalos jegyzékeit, vagy közjogi, illetve magánjogi tanúsító szervezetek által végzett tanúsítást vezethetnek be.

A tagállamok az e jegyzékekbe történő felvétel és a tanúsító szervezetek által történő tanúsítvány‑kibocsátás feltételeit a 45. cikk (1) bekezdésében, a 45. cikk (2) bekezdése a)–d) és g) pontjában, a 46. cikkben, a 47. cikk (1), (4) és (5) bekezdésében, a 48. cikk (1), (2), (5) és (6) bekezdésében, a 49. cikkben, és szükség szerint az 50. cikkben foglalt rendelkezésekhez igazítják.

[…]

(2)   A hivatalos jegyzékben nyilvántartott vagy tanúsítvánnyal rendelkező gazdasági szereplők minden szerződés esetében benyújthatják az ajánlatkérő szervhez az illetékes hatóság által kibocsátott nyilvántartási igazolást, vagy az illetékes tanúsító szervezet által kibocsátott tanúsítványt. Ezekben az iratokban szerepelnie kell, hogy mi alapján történt a nyilvántartásba vétel/a tanúsítvány kiadása, és szerepelnie kell az adott jegyzékben megadott minősítésnek.

(3)   Az illetékes szerv által a hivatalos jegyzékbe történő bejegyzésről kiadott igazolás, illetve a tanúsító szervezet által kibocsátott tanúsítvány a többi tagállam ajánlatkérő szervei számára nem keletkeztethet az alkalmasságra vonatkozó vélelmet, kivéve a 45. cikk (1) bekezdése és (2) bekezdésének a)–d) és g) pontja, a 46. cikk, a 47. cikk (1) bekezdésének b) és c) pontja tekintetében, valamint a 48. cikk (2) bekezdése a) pontjának i. alpontja, b), e), g) és h) pontja tekintetében a vállalkozók esetében, a (2) bekezdés a) pontjának ii. alpontja, és b), c), d) és j) pontja tekintetében a szállítók esetében, végül a (2) bekezdés a) pontjának ii. alpontja és c)–i) pontja tekintetében a szolgáltatók esetében.

(4)   A hivatalos jegyzékben való nyilvántartásból, illetve a tanúsítványból kitűnő adatokat indokolás nélkül nem lehet vitatni. A szerződéskötés felajánlásakor a társadalombiztosítási járulékfizetésre és az adófizetésre vonatkozóan bármely bejegyzett gazdasági szereplőtől kiegészítő igazolás kérhető.

A többi tagállam ajánlatkérő szervei a (3) bekezdésben és az e bekezdés első albekezésében foglalt rendelkezéseket csak a hivatalos jegyzékkel rendelkező tagállamban letelepedett gazdasági szereplők javára alkalmazzák.

(5)   Más tagállamok gazdasági szereplőinek hivatalos jegyzékbe történő bejegyzéséhez, illetve az (1) bekezdésben említett szervezetek által számukra kiadott tanúsításhoz csak azok a bizonyítékok, illetve nyilatkozatok – és mindenképpen kizárólag a 45–49. és adott esetben az 50. cikkben előírtak – követelhetők meg, amelyeket a tagállamok saját gazdasági szereplőiktől is kérnek.

Más tagállamok gazdasági szereplői azonban nem kötelezhetők ilyen bejegyzés vagy tanúsítás megszerzésére ahhoz, hogy a közbeszerzési eljárásban részt vehessenek. Az ajánlatkérő szervnek el kell fogadnia a más tagállamokban székhellyel rendelkező szervek által kiadott egyenértékű tanúsítványokat. El kell fogadnia egyéb egyenértékű bizonyítási eszközöket is.

(6)   A gazdasági szereplők bármikor kérelmezhetik hivatalos jegyzékbe történő bejegyzésüket, illetve tanúsítvány kiadását. A gazdasági szereplőket észszerűen rövid időn belül tájékoztatni kell a jegyzéket készítő szerv, illetve a hatáskörrel rendelkező tanúsító szervezet döntéséről.

[…]”

13

Az említett irányelvnek „A közbeszerzési szerződések [helyesbítés: eljárások] hirdetményeiben feltüntetendő adatok” című VIIA. melléklete az „Ajánlati felhívás” cím alatt a 17. pontban pontosítja, hogy a hirdetménynek többek között a nyílt eljárások keretében a következőket kell megemlítenie: „[a] gazdasági szereplők személyes helyzetére vonatkozó, adott esetben azok kizárásához vezető kiválasztási szempontok, továbbá azok a szükséges adatok, amelyek alapján bizonyítható, hogy adott gazdasági szereplők esetében nem áll fenn kizáró ok[, k]iválasztási szempontok és a gazdasági szereplők személyes helyzetére vonatkozó adatok, továbbá a gazdasági szereplőtől minimálisan megkövetelt gazdasági és műszaki alkalmasság megítéléséhez szükséges adatok és formai követelmények[, valamint a]z adott esetben megkövetelt alkalmasság minimumkövetelményei”.

A 852/2004/EK rendelet

14

A 2009. március 11‑i 219/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2009. L 87., 109. o.; helyesbítés: HL 2014. L 367., 126. o.) módosított, az élelmiszer‑higiéniáról szóló, 2004. április 29‑i 852/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 139., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 34. kötet, 319. o.; a továbbiakban: 852/2004 rendelet) (1) és (8) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:

„(1)

Az élelmiszerjog egyik alapvető célja az emberi élet és egészség magas szintű védelme, ahogyan azt [az élelmiszerjog általános elveiről és követelményeiről, az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatóság létrehozásáról és az élelmiszerbiztonságra vonatkozó eljárások megállapításáról szóló, 2002. január 28‑i] 178/2002/EK [európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2002. L 31., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 463. o.; helyesbítések: HL 2016. L 11., 19. o.; HL 2014. L 327., 9. o.)] megállapította. A fenti rendelet megállapítja továbbá a nemzeti és a közösségi élelmiszerjog egyéb egységes alapelveit és fogalommeghatározásait, beleértve az élelmiszerek Közösségen belüli szabad mozgásának célját is.

[…]

(8)

Egységes megközelítésre van szükség az élelmiszer‑biztonság szavatolása érdekében, az elsődleges termeléstől egészen a forgalombahozatalig vagy kivitelig. Az élelmiszerláncban minden élelmiszer‑ipari vállalkozónak biztosítania kellene, hogy az élelmiszer‑biztonság ne kerüljön veszélybe.”

15

A 852/2004 rendelet „Hatály” című 1. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Ez a rendelet az élelmiszer‑ipari vállalkozásokra vonatkozó általános szabályokat állapítja meg az élelmiszer‑higiénia terén, figyelembe véve különösen a következő elveket:

a)

az élelmiszer‑biztonság elsődleges felelősségét az élelmiszer‑ipari vállalkozó viseli;

b)

az élelmiszer‑biztonság szavatolására a teljes élelmiszerláncon keresztül szükség van, kezdve az elsődleges termeléstől;

[…]

Ezt a rendeletet az élelmiszerek termelésének, feldolgozásának és forgalmazásának minden szakaszára, valamint a kivitelre kell alkalmazni a részletesebb élelmiszer‑higiéniai követelmények sérelme nélkül.”

16

Az említett rendelet „Általános kötelezettségek” című 3. cikke a következőket írja elő:

„Az élelmiszer‑ipari vállalkozók biztosítják, hogy az élelmiszerek termelésének, feldolgozásának és forgalmazásának az ellenőrzésük alá tartozó valamennyi szakasza megfeleljen az e rendeletben megállapított vonatkozó higiéniai követelményeknek.”

17

A 852/2004 rendelet „Hatósági ellenőrzések, nyilvántartásba vétel és engedélyezés” című 6. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Az élelmiszer‑ipari vállalkozók az egyéb alkalmazandó közösségi jogszabályokkal, vagy ezek hiányában a nemzeti joggal összhangban együttműködnek a hatáskörrel rendelkező hatóságokkal.

(2)   Különösen minden élelmiszer‑ipari vállalkozó értesíti a megfelelő hatáskörrel rendelkező hatóságot, az utóbbi által előírt módon, az ellenőrzése alá tartozó, az élelmiszerek termelésének, feldolgozásának vagy forgalmazásának bármely szakaszát végző valamennyi létesítményről, e létesítmények nyilvántartásba vétele céljából.

Az élelmiszer‑ipari vállalkozók biztosítják továbbá, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság mindig naprakész információval rendelkezzen a létesítményekről, beleértve azt is, hogy értesítést küldenek a tevékenységek bármely lényeges változásáról és a meglévő létesítmények esetleges bezárásáról.

(3)   Az élelmiszer‑ipari vállalkozók azonban biztosítják, hogy a létesítményeket a hatáskörrel rendelkező hatóság legalább egy helyszíni szemlét követően engedélyezi, amennyiben engedélyezés szükséges:

a)

a létesítmény helye szerinti tagállam nemzeti joga értelmében;

b)

[az állati eredetű élelmiszerek különleges higiéniai szabályainak megállapításáról szóló, 2004. április 29‑i] 853/2004/EK [európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2004. L 139., 55. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 45. kötet, 14. o.)] értelmében;

vagy

c)

a Bizottság által elfogadott határozattal. Az e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek módosítására irányuló ezen intézkedést a 14. cikk (3) bekezdésében említett, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.

Valamely tagállam, amely az a) pontban előírtak szerint a nemzeti joga értelmében a területén elhelyezkedő bizonyos létesítmények engedélyezését megköveteli, tájékoztatja a Bizottságot és a többi tagállamot a vonatkozó nemzeti szabályokról.”

Az észt jog

A közbeszerzési törvény

18

A Riigihangete seadus (a közbeszerzési szerződésekről szóló törvény) alapügyben alkalmazandó változatának (RT I. 2016., 20.; a továbbiakban: közbeszerzési törvény) „A közbeszerzési szerződések odaítélésére irányadó általános elvek” című 3. §‑a a következőképpen rendelkezik:

„A közbeszerzési szerződések odaítélése során az ajánlatkérő szervnek tiszteletben kell tartania a következő elveket:

1)

az ajánlatkérő szervnek a pénzügyi eszközöket gazdaságosan és a kitűzött célnak megfelelően kell felhasználnia, a szóban forgó közbeszerzési szerződés célját pedig észszerű áron kell megvalósítania azáltal, hogy verseny esetén a különböző ajánlatok összehasonlítása révén a lehető legjobb árat és legjobb minőséget biztosítja;

2)

az ajánlatkérő szervnek biztosítania kell a közbeszerzési szerződés átláthatóságát és annak ellenőrzésének a lehetőségét;

3)

az ajánlatkérő szervnek valamennyi olyan személyt, akinek lakóhelye vagy székhelye Észtországban, az Európai Unió más tagállamában, az Európai Gazdasági Térség egy másik tagállamában vagy [a Kereskedelmi Világszervezet (WTO) létrehozásáról szóló egyezmény (HL 1994. L 336., 3. o.; magyar nyelvű különkiadás 11. fejezet, 21. kötet, 82. o.) 4. mellékletében szereplő, a közbeszerzésről szóló megállapodás (HL 1996. C 256., 2. o.)] részes tagállamában van, egyenlő bánásmódban kell részesítenie, és azokat nem részesítheti hátrányos megkülönböztetésben, valamint gondoskodnia kell arról, hogy a személyekkel szemben alkalmazott valamennyi korlátozás és szempont a közbeszerzési szerződés céljára tekintettel arányos, releváns és megalapozott legyen.

4)

a közbeszerzési szerződések odaítélésekor az ajánlatkérő szervnek biztosítania kell a fennálló verseny hatékony felhasználását, és ezzel összefüggésben a közbeszerzési eljárásban állami forrásokat felhasználó közjogi jogi személynek vagy magánjogi személynek a közbeszerzési eljárásban való részvétele az állami források felhasználása miatt nem torzíthatja a versenyt;

5)

az ajánlatkérő szervnek el kell kerülnie a versenyt sértő összeférhetetlenségeket;

6)

az ajánlatkérő szervnek lehetőség szerint előnyben kell részesítenie a környezetbarát megoldásokat.”

19

A közbeszerzésekről szóló törvénynek „Az ajánlattevő vagy a részvételre jelentkező képesítésének az ellenőrzése” című 39. §‑ának (1) bekezdése a következőket írja elő:

„Az ajánlatkérő szervnek meg kell vizsgálnia, hogy az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező gazdasági és pénzügyi helyzete, valamint műszaki és szakmai alkalmassága megfelel‑e ajánlati felhívásról szóló hirdetményben a képesítésre vonatkozóan meghatározott feltételeknek. A képesítésre vonatkozó feltételeknek elegendőnek kell lenniük annak bizonyítására, hogy az ajánlattevő vagy a részvételre jelentkező alkalmas a közbeszerzési szerződés teljesítésére, és e feltételeknek relevánsaknak és arányosaknak kell lenniük a közbeszerzési szerződés tárgyát képező áruk, szolgáltatások vagy építési beruházások jellegéhez, mennyiségéhez és céljához viszonyítva.”

20

Az említett törvénynek „[a]z ajánlattevők vagy a részvételre jelentkezők műszaki és szakmai alkalmasságára” vonatkozó 41. §‑ának (3) bekezdése a következőket mondja ki:

„Ha a jogalkotó különös követelményeket ír elő egy olyan tevékenység tekintetében, amelyet a közbeszerzési szerződés alapján kell elvégezni, az ajánlatkérő szervnek az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell jelölnie a teljesítendő különös követelményeket, valamint az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező képesítéséhez szükséges működési engedélyeket és nyilvántartásba vételeket. Annak ellenőrzése érdekében, hogy a jogszabályi rendelkezésekben meghatározott különös követelmények teljesülnek‑e, az ajánlatkérő szerv az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben megköveteli, hogy az ajánlattevő vagy a részvételre jelentkező bizonyítsa, hogy rendelkezik működési engedéllyel vagy nyilvántartásba vétellel, vagy bármely egyéb különös követelménynek megfelel, vagy igazolja, hogy tagja valamely, a székhelye szerinti állam joga szerint hatáskörrel rendelkező szervezetnek, kivéve ha az ajánlatkérő szerv az említett bizonyítékokat ingyenesen, valamely adatbázis nyilvános adatai útján megszerezheti. Ha az ajánlattevő vagy részvételre jelentkező nem rendelkezik a működési engedéllyel vagy nyilvántartásba vétellel, vagy ha az nem tagja valamely, a székhelye szerinti állam joga szerint hatáskörrel rendelkező szervezetnek, az ajánlatkérő szervnek kizártnak nyilvánítja.”

Az élelmiszertörvény

21

A Toiduseadus (élelmiszerekről szóló törvény) alapügyben alkalmazandó változatának (RT I. 1999., 30., 415.; a továbbiakban: élelmiszertörvény) az „Engedéllyel való rendelkezés kötelezettsége” című 8. §‑a a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A gazdasági szereplőnek élelmiszeripari tevékenységek végzésére vonatkozó engedéllyel kell rendelkeznie a következő létesítményekben:

1)

a [852/2004] rendelet 6. cikke (3) bekezdésének b) és c) pontja értelmében vett valamely létesítmény;

2)

olyan létesítmény, amelyben az állati eredetű alaptermékekkel kapcsolatos műveletek nem módosítják azok eredeti formáját vagy jellemzőit, kivéve ha olyan létesítményről van szó, amely a szóban forgó termékek elsődleges termelésére szolgál, és amelyben a termelő ehhez kapcsolódó műveleteket végez a [852/2004] rendelet értelmében véve;

3)

olyan létesítmény, amelyben a nem állati eredetű alaptermékekre vonatkozó műveletek azok eredeti formájának és jellemzőinek módosítását eredményezik, kivéve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;

4)

olyan létesítmény, amelyben az élelmiszer feldolgozásra kerül, ez alatt különösen az élelmiszer előkészítését vagy csomagolását értve, kivéve a nem állati eredetű alaptermékek csomagolását, illetve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;

5)

a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezete alá tartozó olyan létesítmény, amelynek a tevékenységei állati eredetű élelmiszerekre irányulnak, és amely azokat más gazdasági szereplőnek értékesíti;

6)

olyan létesítmény, amelyben olyan élelmiszereket tárolnak, amelyeket az élelmiszer‑biztonság biztosítása érdekében a környezeti hőmérséklettől eltérő hőmérsékleten kell tárolni;

7)

többek között olyan élelmiszerekkel foglalkozó kiskereskedelmi létesítmény, amelyeket az élelmiszer‑biztonság biztosítása érdekében a környezeti hőmérséklettől eltérő hőmérsékleten kell tárolni, kivéve ha a [852/2004] rendelet II. mellékletének III. fejezetében említett létesítményről van szó;

[…]

(2)   A működési engedély feljogosítja a gazdasági szereplőt arra, hogy a működési engedélyben szereplő létesítményben vagy annak egy részében gazdasági tevékenységet kezdjen és folytasson.

(3)   Az e területért felelős miniszter rendelet útján részletes listát készít azon tevékenységi területekről és élelmiszer‑kategóriákról, amelyek tekintetében a gazdasági szereplőnek működési engedéllyel kell rendelkeznie.”

22

Az élelmiszertörvénynek „A működési engedély ellenőrzésének a tárgya” című 10. §‑a értelmében:

„A gazdasági szereplőnek akkor adják meg a működési engedélyt, ha létesítménye vagy az általa az élelmiszeripari tevékenységéhez használt létesítmény megfelel a [852/2004 rendeletben és a 853/2004 rendeletben, valamint] az élelmiszerekkel kapcsolatos egyéb vonatkozó rendelkezésekben előírt követelményeknek.”

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

23

A szociális minisztérium 2015‑ben, illetve 2017‑ben két, a leginkább rászoruló személyek számára nyújtandó élelmiszersegély beszerzésére irányuló nyílt közbeszerzési eljárást szervezett, amelyek becsült értéke minden egyes esetben 4 millió euró volt.

24

Az első szerződés keretében eredetileg azt követelték meg, hogy az ajánlattevők rendelkezzenek a Veterinaar‑ ja Toiduamet (élelmiszerügyi és állategészségügyi hivatal, Észtország) engedélyével, mivel ezen engedélyt szükségesnek tartották e szerződés teljesítéséhez. A közbeszerzési eljárás során azonban módosították az ajánlati felhívás dokumentációját annak érdekében, hogy e követelményt az élelmiszertörvényben előírt és az említett szerződés teljesítéséhez szükséges tájékoztatási és engedélyezési kötelezettségek teljesítésére vonatkozó tanúsítvány benyújtásának a kötelezettségével helyettesítsék.

25

A második szerződés keretében az ajánlatkérő szerv eleve megkövetelte az előző pontban említett tanúsítványt.

26

Mindkét közbeszerzési szerződés keretében keretmegállapodásokat írtak alá a három nyertes ajánlattevővel.

27

A Riigi Tugiteenuste Keskus a pénzügyi korrekcióról szóló, 2018. október 30‑i határozattal elutasította a hozzávetőleg 463000 euró összegű kifizetésre irányuló kérelmeket. E kérelmeket az „Élelmiszerek beszerzése és tárolási helyre történő szállítása” projekt keretében nyújtották be, amely projekt a szociális minisztérium által a leginkább rászoruló személyeknek szánt élelmiszersegély‑program részét képezi.

28

Ennek során a Riigi Tugiteenuste Keskus csatlakozott a Rahandusministeerium (pénzügyminisztérium, Észtország) által azon 2018. szeptember 10‑i végleges könyvvizsgálói jelentésben kifejtett állásponthoz, amelyben arra a következtetésre jutottak, hogy az a követelmény, hogy az ajánlattevők rendelkezzenek egy észt hatóság engedélyével, vagy hogy Észtországban teljesítsék a tájékoztatásra és engedélyezésre vonatkozó kötelezettségeket, indokolatlanul korlátozó jellegű az Észt Köztársaságtól eltérő tagállamban letelepedett ajánlattevőkkel szemben.

29

A Riigi Tugiteenuste Keskushoz benyújtott jogorvoslatának az elutasítását követően a szociális minisztérium keresetet indított a Tallinna Halduskohusnál (tallinni közigazgatási bíróság, Észtország) a pénzügyi korrekcióról szóló, 2018. október 30‑i határozat megsemmisítése iránt.

30

E kereset alátámasztása érdekében először is azt állította, hogy a közbeszerzési törvény 41. §‑a (3) bekezdésének való megfelelés érdekében a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben az ajánlattevők képesítési feltételeként meg kell jelölnie azokat a sajátos követelményeket, amelyeket teljesíteni kell, valamint a szükséges működési engedélyeket és nyilvántartásba vételeket.

31

Márpedig a jelen ügyben a szóban forgó közbeszerzési szerződések teljesítéséhez élelmiszerek tárolására alkalmas köztes raktár vagy Észtországban található szállítóeszköz igénybevétele szükséges. E feltételek teljesítésekor az ajánlattevő élelmiszeripari vállalkozóvá válik, és különösen az élelmiszertörvény 8. §‑ának, valamint a 852/2004 rendelet 6. cikke (3) bekezdésének megfelelően Észtországban köteles eleget tenni a tájékoztatásra és engedélyezésre vonatkozó kötelezettségeknek. Az ajánlatkérő szervnek ugyanis nincs lehetősége arra, hogy elfogadja az ajánlattevő letelepedése helye szerinti tagállam által kiadott működési engedélyt, mivel az élelmiszeripari ágazatban a működési engedélyek területén a tagállamok között nincs kölcsönös elismerés.

32

A szociális minisztérium szerint az élelmiszertörvényben előírt sajátos követelményekhez kapcsolódó képesítési feltételek meghatározása lehetővé tette az ajánlatkérő szerv számára, hogy jogszerűen csökkentse a szóban forgó közbeszerzési szerződések nem megfelelő teljesítésének kockázatát. Az e törvényben előírt, tájékoztatásra és engedélyezésre vonatkozó kötelezettségek teljesítésének az ellenőrzésére tehát az ajánlattevők minősítésének szakaszában, nem pedig e szerződések teljesítése során kellett sort keríteni. E tekintetben elegendő, ha az Észt Köztársaságtól eltérő tagállamban letelepedett ajánlattevő levélben tájékoztatja az élelmiszerügyi és állategészségügyi hivatalt arról, hogy megkezdi a tevékenységet, anélkül hogy szükséges lenne e hivatal válaszát beszerezni. Ezen ajánlattevő az említett hivatal tájékoztatásával egyidejűleg vagy azt követően – szükség esetén – engedélyezési eljárást kezdeményezhetett. Tekintettel a nemzetközi közbeszerzési eljárás esetén az ajánlatok benyújtására előírt, legalább 40 napos határidőre és az említett törvényben előírt engedélyezési eljárás 30 napos határidejére, az említett ajánlattevőnek elegendő idő állt rendelkezésére az engedélyezési eljárással kapcsolatos lépések megtételére.

33

Másodszor, az első közbeszerzési szerződést a pénzügyminisztérium könyvvizsgálói már kétszer értékelték és jóváhagyták. Továbbá a közbeszerzési szabályok értelmezésének egy harmadik, ugyanazon könyvvizsgálók által végzett könyvvizsgálat alkalmával történő visszaható hatályú megváltoztatása nem felel meg a megfelelő ügyintézés és a bizalomvédelem elvének.

34

A pénzügyminisztérium által támogatott Riigi Tugiteenuste Keskus a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) előtt a szociális minisztérium keresetének az elutasítását kérte. Többek között azt állította, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikke csak annak megkövetelését teszi lehetővé az ajánlattevőtől, hogy szolgáltasson bizonyítékot arra nézve, hogy rendelkezik a letelepedési helye szerinti tagállam által kiadott, szolgáltatásnyújtásra vonatkozó engedéllyel, vagy pedig arra vonatkozó bizonyítékot, hogy e tagállamban valamely meghatározott szervezethez tartozik. Ezenkívül észszerűtlen és az egyenlő bánásmód elvével ellentétes lenne annak megkövetelése, hogy az ajánlattevő az ajánlat benyújtásakor Észtországban már különböző eljárási lépéseket megtegyen, még ha azok a szerződés teljesítéséhez is kapcsolódnak. Végül a Riigi Tugiteenuste Keskus úgy véli, hogy nem sérült a bizalomvédelem elve.

35

2019. május 22‑i határozatával a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) azzal az indokkal utasította el a szociális minisztérium keresetét, hogy az a követelmény, hogy az ajánlattevők rendelkezzenek egy észt hatóság engedélyével, vagy hogy Észtországban teljesítsék a tájékoztatási és engedélyezési kötelezettségeket, aránytalan és hátrányosan megkülönböztető a más tagállamokban letelepedett ajánlattevőkkel szemben. E bíróság a bizalomvédelem elvének a megsértésére alapított jogalapot is elutasította, mivel a szociális minisztérium a pénzügyminisztérium szolgálatai által végzett korábbi, nem kötelező könyvvizsgálatokra tekintettel nem lehetett jogi szempontból biztos abban, hogy a közbeszerzések területén alkalmazandó szabályok jövőbeli megsértését nem fogják megállapítani.

36

Keresetének elutasítását követően a szociális minisztérium fellebbezést nyújtott be a Tallinna Ringkonnakohushoz (tallinni fellebbviteli bíróság, Észtország).

37

A Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság) szerint, mivel a hatáskörrel rendelkező hatóság igazolásának vagy engedélyezésének a feltételeit nem harmonizálta teljes mértékben a 852/2004 rendelet, a gazdasági szereplő a származási államától eltérő tagállamban folytatott tevékenység megkezdéséhez nem támaszkodhat az ezen első tagállamban kiadott engedélyre, hanem az utóbbi tagállamban meg kell szereznie a megkövetelt engedélyt.

38

Valamely ajánlattevőnek azon egyetlen ígérete alapján történő minősítése, hogy kérelmezni fogja a működési engedélyt vagy a nyilvántartásba vételt, veszélyeztetheti az érintett szerződés teljesítését, ha ezen ajánlattevő nem teljesíti e kötelezettséget, vagy ha tevékenységét nem tudja ezen engedély megszerzéséhez vagy e nyilvántartásba vétel eléréséhez szükséges feltételeknek megfelelően végezni.

39

A kérdést előterjesztő bíróság – megjegyezve, hogy az észtországi működési engedély vagy nyilvántartásba vétel követelménye aránytalan a más tagállamban letelepedett ajánlattevőkkel szemben – megállapítja, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikkének értelmezése nem nyilvánvaló, annál is inkább, mivel a Bíróságnak még nem volt alkalma értelmezni ezt a rendelkezést. Ezenkívül az élelmiszer‑biztonság érdekében meghatározott követelmények a szóban forgó közbeszerzési szerződések teljesítésének feltételeként igazolhatók, így az alapügy csak azon időpontot érintő kérdésre vonatkozik, amikor e követelményeknek eleget kell tenni akár az ajánlat benyújtásakor, akár a szerződés teljesítésének szakaszában.

40

E körülmények között határozott úgy a Tallinna Ringkonnakohus (tallinni fellebbviteli bíróság), hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

„1)

Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy azokkal ellentétesek – a [közbeszerzési törvény] 41. §‑ának (3) bekezdésében szereplőhöz hasonló – olyan nemzeti jogszabályok, amelyek szerint – ha törvény különös követelményeket rögzít a közbeszerzési szerződés alapján elvégzendő tevékenységek tekintetében – az ajánlatkérő szervnek az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell jelölnie, hogy milyen nyilvántartásba vétel vagy tevékenységi engedélyek szükségesek az ajánlattevő képesítésére vonatkozóan, a különös törvényi követelmények teljesítése felülvizsgálatának céljából az ajánlati felhívásról szóló hirdetményben meg kell követelnie a tevékenységi engedélyre vagy a nyilvántartásba vételre vonatkozó igazolás benyújtását, és ha az ajánlattevő nem rendelkezik a megfelelő tevékenységi engedéllyel vagy nincs nyilvántartásba véve, akkor el kell utasítania az ajánlattevőt, mint képesítéssel nem rendelkezőt?

2)

Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy azokkal ellentétes, hogy az ajánlatkérő szerv a nemzetközi értékhatárt meghaladó, élelmiszersegély beszerzésére irányuló szerződés esetében olyan kiválasztási szempontot határoz meg az ajánlattevők tekintetében, amely szerint valamennyi ajánlattevőnek – az addigi tevékenységi helyétől függetlenül – már az ajánlatok benyújtásakor tevékenységi engedéllyel kell rendelkeznie vagy szerepelnie kell a nyilvántartásban az élelmiszersegély nyújtásának helye szerinti országban akkor is, ha az ajánlattevő addig nem folytatott tevékenységet ebben a tagállamban?

3)

A fenti kérdésre adott igenlő válasz esetén:

a)

olyan rendelkezésnek minősül‑e a 2004/18/EK irányelv 2. és 46. cikke, amely olyan egyértelmű, hogy azzal szemben nem lehet a bizalomvédelem elvére hivatkozni?

b)

úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, hogy az olyan helyzet, amelyben az ajánlatkérő szerv élelmiszersegélyre vonatkozó közbeszerzési eljárás esetében az [élelmiszertörvény] alapján megköveteli az ajánlattevőktől, hogy már az ajánlat benyújtásának időpontjában tevékenységi engedéllyel rendelkezzenek, a hatályos jogszabályok nyilvánvaló megsértésének, gondatlanságnak vagy olyan szabálytalanságnak minősülhet, amely kizárja a bizalomvédelem elvére való hivatkozást?”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

Az első és a második kérdésről

41

Első és második kérdésével, amelyeket célszerű együttesen vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben és minőségi kiválasztási szempontként meg kell követelnie, hogy az ajánlattevők az ajánlatuk benyújtásakor bizonyítsák, hogy rendelkeznek a szóban forgó közbeszerzési szerződés tárgyát képező tevékenységre alkalmazandó szabályozásban megkövetelt és az e szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel, holott már rendelkeznek a letelepedésük helye szerinti tagállamban hasonló nyilvántartásba vétellel vagy engedéllyel.

42

Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy az alapügyben szóban forgó második közbeszerzési szerződést 2017‑ben kötötték, azonban a 2004/18 irányelv ekkor már nem volt hatályban, mivel azt 2016. április 18‑i hatállyal hatályon kívül helyezte a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2020. L 211., 22. o.; HL 2015. L 275., 68. o.), és a 2014/24 irányelv rendelkezéseinek átültetésére nyitva álló határidő szintén 2016. április 18‑án járt le.

43

Ugyanakkor, mivel a kérdést előterjesztő bíróság nem pontosította azt az időpontot, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztotta az általa követni kívánt eljárást, és véglegesen eldöntötte azt a kérdést, hogy fennáll‑e a szóban forgó közbeszerzési szerződés odaítéléséhez előzetes versenyeztetési kötelezettség, nem lehet megállapítani, hogy a 2014/24 irányelv rendelkezései nem alkalmazhatatlanok‑e amiatt, hogy ezen irányelv átültetési határideje ezen időpontot követően járt le (lásd ebben az értelemben: 2016. október 27‑iHörmann Reisen ítélet, C‑292/15, EU:C:2016:817, 31. és 32. pont; 2018. február 28‑iMA. T. I. SUD és Duemme SGR ítélet, C‑523/16 és C‑536/16, EU:C:2018:122, 36. pont), azzal a pontosítással, hogy a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkének tartalmát átvette a 2014/24 irányelv.

44

Ezenkívül meg kell jegyezni, hogy az ajánlattevők azon kötelezettségét, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződés tárgyát képező tevékenységre alkalmazandó szabályozás által megkövetelt nyilvántartásba vétellel vagy engedéllyel rendelkezzenek, minőségi kiválasztási szempontként, nem pedig a 2004/18 irányelv 26. cikke értelmében vett szerződésteljesítési feltételként kell érteni.

45

Egyrészt ugyanis e követelmény megfelel az ajánlatkérő szerv számára az ezen irányelv 46. cikkében biztosított azon lehetőségnek, hogy felhívhatja a gazdasági szereplőt a közbeszerzési eljárással érintett szakmai tevékenység gyakorlására való alkalmasságának a bizonyítására. Az említett követelmény így az ajánlattevők azon minőségi kiválasztási szempontját tartalmazza, amelynek célja, hogy lehetővé tegye az ajánlatkérő szervek számára, hogy értékeljék az említett ajánlattevőknek a szóban forgó közbeszerzési szerződés teljesítésére való alkalmasságát.

46

Másrészt a gazdasági szereplő azon kötelezettsége, hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződés teljesítésének helye szerinti tagállamban nyilvántartásba vetesse magát, vagy ott engedéllyel rendelkezzen, kétségtelenül azt feltételezi, hogy a nyertes ajánlattevőnek létesítménnyel kell rendelkeznie ebben az államban. Ezzel szemben egyáltalán nem ad tájékoztatást e szerződés teljesítésének módjairól. Következésképpen a nyilvántartásba vételre vagy engedélyre vonatkozó követelmény nem tekinthető az említett szerződés teljesítésére vonatkozó különleges feltétel kifejeződésének.

47

Ennélfogva meg kell határozni, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikkével ellentétes‑e az, ha valamely ajánlatkérő szerv az ajánlattevők minőségi kiválasztási kritériumaként megköveteli a szóban forgó közbeszerzési szerződés teljesítésének helye szerinti tagállamban történő nyilvántartásba vételt és/vagy engedély kiállítását, még abban az esetben is, ha az ajánlattevők a letelepedésük szerinti tagállamban már rendelkeznek hasonló nyilvántartásba vétellel és/vagy hasonló engedéllyel.

48

Először is, ami a 2004/18 irányelvet illeti, annak (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 46. cikkéből az következik, hogy a képesítések kölcsönös elismerésének elve az ajánlattevők kiválasztásának a szakaszában érvényesül. Ezen irányelv 46. cikkének első bekezdése így előírja, hogy ha egy közbeszerzési eljárásban részt venni kívánó gazdasági szereplőt felhívnak arra, hogy igazolja a szakmai vagy cégnyilvántartásba történő bejegyzését, vagy eskü alatt tett nyilatkozatot vagy hatósági bizonyítványt nyújtson be, ezt a letelepedése szerinti tagállamban megállapított feltételekkel összhangban megteheti. E cikk második bekezdése ugyanebben az értelemben kimondja, hogy a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésének eljárása során, amennyiben a részvételre jelentkezőnek vagy az ajánlattevőnek meghatározott engedéllyel kell rendelkeznie vagy meghatározott szervezet tagjának kell lennie ahhoz, hogy származási országában az adott szolgáltatást nyújthassa, az ajánlatkérő szerv kérheti tőle annak bizonyítását, hogy rendelkezik ilyen engedéllyel, illetve tagsággal.

49

Ebből következik, hogy az ajánlattevőnek képesnek kell lennie arra, hogy a közbeszerzési szerződés teljesítésére való alkalmasságát a letelepedése helye szerinti tagállam hatáskörrel rendelkező hatóságaitól származó olyan dokumentumokra, mint a bizonyítvány, illetve a szakmai vagy cégnyilvántartásba történő bejegyzés, támaszkodva bizonyítsa.

50

A 2004/18 irányelv 46. cikkének ezen értelmezését megerősítik ezen irányelv más rendelkezései is. Így az említett irányelv 48. cikke (2) bekezdésének d) pontja és j) pontjának ii. alpontja különböző olyan eseteket említ, amelyekben a gazdasági szereplő műszaki és/vagy szakmai alkalmasságát azzal igazolhatja, hogy a közbeszerzési szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam ajánlatkérő szervének átadja az e tagállamtól eltérő tagállam illetékes hatóságai által kiállított dokumentumokat. Ugyanez érvényes ugyanezen irányelv 49. cikkére a minőségbiztosítási szabványok tiszteletben tartását illetően.

51

A 2004/18 irányelv 52. cikkének (3) bekezdéséből továbbá az következik, hogy valamely tagállam illetékes szervei által a hivatalos jegyzékbe történő bejegyzésről kiadott igazolás, illetve e tagállam tanúsító szervezete által kibocsátott tanúsítvány a többi tagállam ajánlatkérő szerve számára többek között ezen irányelv 46. cikkére tekintettel az alkalmasság vélelmének minősül. Az említett irányelv 52. cikkének (4) bekezdéséből továbbá kitűnik, hogy a hivatalos jegyzékben való nyilvántartásból, illetve a tanúsítványból kitűnő adatokat indokolás nélkül nem lehet vitatni. Végül ugyanezen irányelv 52. cikke (5) bekezdése második albekezdésének megfelelően valamely tagállam ajánlatkérő szerveinek el kell fogadniuk a más tagállamokban székhellyel rendelkező szervek által kiadott egyenértékű tanúsítványokat.

52

Egyébiránt meg kell állapítani, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikkének a megsértése szükségképpen az ezen irányelv 2. cikkében biztosított arányosság és egyenlő bánásmód elvének a megsértésével jár, mivel az a követelmény, hogy az ajánlattevők egy észt hatóság engedélyével rendelkezzenek, vagy hogy Észtországban teljesítsék a tájékoztatási és engedélyezési kötelezettségeket, hátrányos megkülönböztetésnek bizonyul, és nem tűnik indokoltnak a más tagállamokban letelepedett ajánlattevőkkel szemben.

53

A jelen esetben semmi nem enged arra következtetni, hogy az alapügyben szóban forgó közbeszerzési szerződéseket ne lehetne az ajánlattevő letelepedési helye szerinti tagállamból vagy egy másik tagállamból teljesíteni. Így az ajánlattevőnek kell gazdasági számítás alapján eldöntenie, hogy a szóban forgó szerződés teljesítésének helye szerinti tagállamban kíván‑e létesítménnyel rendelkezni.

54

Ráadásul a Bíróság már megállapította, hogy az a tény, hogy valamely tagállam a másik tagállamban letelepedett vállalkozás szolgáltatásnyújtását attól teszi függővé, hogy az előbbi tagállamban letelepedési engedéllyel rendelkezzen, azzal a következménnyel járna, hogy teljesen megfosztaná az EUMSZ 56. cikket a hatékony érvényesüléstől, amelynek célja pontosan az, hogy megszüntesse az azon személyek részéről történő szolgáltatásnyújtás szabadságára irányuló korlátozásokat, akik nem azon tagállamban telepedtek le, amelynek területén a szolgáltatást nyújtani kell (lásd analógia útján: 1982. február 10‑iTransporoute et travaux ítélet, 76/81, EU:C:1982:49, 14. pont).

55

Ebből következik, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az, ha valamely ajánlatkérő szerv minőségi kiválasztási kritériumként megköveteli a közbeszerzési szerződés teljesítésének helye szerinti tagállamban történő nyilvántartásba vételt és/vagy engedély kiállítását abban az esetben, ha az ajánlattevő a letelepedése szerinti tagállamban már rendelkezik hasonló engedéllyel.

56

Másodszor, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat mindazonáltal utal arra, hogy az ajánlattevők azon kötelezettsége, hogy Észtországban nyilvántartásba legyenek véve vagy engedéllyel rendelkezzenek, még ha a letelepedésük helye szerinti tagállamban már hasonló engedély jogosultjai is, az élelmiszertörvényből ered, amely a 852/2004 rendelet rendelkezéseinek a konkretizálására irányul, tekintettel az e törvényben található, e rendeletre való számos utalásra. E körülmények között az élelmiszerekre vonatkozó nemzeti és uniós szabályozás különös jognak minősülhet, és ennek alapján eltérhet a közbeszerzési eljárások szabályaitól.

57

Azt is meg kell határozni, hogy a 2004/18 irányelv 46. cikkének a jelen ítélet 55. pontjában kifejtett értelmezése nem ellentétes‑e a 852/2004 rendelettel, amely esetben a Bíróságnak törekednie kell az e rendeletből és az ezen irányelvből eredő, egymással ellentétes követelmények összeegyeztetésére.

58

E tekintetben megállapítható, hogy – amint a 852/2004 rendelet (1) preambulumbekezdése kimondja – e rendelet célja kétségkívül az emberi élet és egészség magas szintű védelmének az elérése, ugyanakkor az az élelmiszerek Unión belüli szabad mozgásának az elérésére is irányul.

59

Márpedig az élelmiszerek szabad mozgásának e célkitűzését befolyásolná az, ha az élelmiszeripari vállalkozóknak nyilvántartásba kellene vetetniük magukat vagy működési engedélyt kellene szerezniük minden egyes olyan tagállamban, amelybe élelmiszereiket szállítják, vagy amelyben azokat tárolják.

60

Amint a 852/2004 rendelet (8) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 3. cikkéből kitűnik, az uniós jogalkotó egységes megközelítést alkalmaz az élelmiszer‑biztonság szavatolása érdekében az elsődleges termeléstől egészen a forgalombahozatalig és kivitelig, és előírja, hogy e célból az élelmiszerláncban minden élelmiszer‑ipari vállalkozónak biztosítania kell, hogy az élelmiszer‑biztonság ne kerüljön veszélybe. Hasonlóképpen, e rendelet 1. cikke (1) bekezdése első albekezdésének a) pontja kiemeli az élelmiszer‑biztonság területén az elsődleges felelősséget, amely az élelmiszer‑ipari vállalkozót terheli.

61

Mindemellett az élelmiszer‑biztonságnak az élelmiszerlánc elsődleges termeléstől kezdődő minden egyes szakaszában való biztosítása céljából – amint az említett rendelet 1. cikke (1) bekezdése első albekezdésének b) pontja előírja – ugyanezen rendelet 6. cikke előírja az élelmiszeripari létesítmények hatósági ellenőrzését, nyilvántartásba vételét és engedélyezését.

62

A 852/2004 rendelet 6. cikke azonban nem zárja ki egyrészt az élelmiszeripari létesítmény nyilvántartásba vételére vagy az ilyen létesítmény részére történő engedély megadására vonatkozó hatáskör, másrészt pedig az így engedélyezett tevékenység ellenőrzésére vonatkozó hatáskör szétválasztását. Így olyan körülmények között, mint amelyek az alapügyben felmerültek, a valamely tagállamban történő nyilvántartásba vételnek vagy kiadott engedélynek lehetővé kell tennie a jogosultja számára, hogy olyan másik tagállamban forgalmazzon élelmiszert, amelynek a hatóságai azonban ebben az esetben szabadon ellenőrizhetik e forgalmazást, és gondoskodhatnak az említett rendelet rendelkezéseinek a betartásáról.

63

Ebből következik, hogy az a körülmény, hogy valamely gazdasági szereplő rendelkezik a letelepedésének helye szerinti tagállam által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel, egy másik tagállamban lefolytatott közbeszerzési eljárás keretében olyan vélelemnek minősül, hogy alkalmas arra, hogy ez utóbbi tagállamban élelmiszer‑ellátási és ‑forgalmazási tevékenységet folytasson, és következésképpen arra, hogy abban biztosítsa a szóban forgó szerződés teljesítését.

64

Amint a Bizottság a Bíróság írásbeli kérdésére adott válaszában jelezte, a vállalkozó következésképpen hivatkozhat annak a tagállamnak a nyilvántartásba vételére vagy engedélyére, amelyben azon élelmiszeripari létesítmény található, ahonnan az élelmiszereit feladta. Ez azért van így, mert a tagállamok kötelesek valamennyi létesítményt hatósági ellenőrzéseknek alávetni, eljárásokat alkalmazni annak biztosítására, hogy az ellenőrzéseket hatékonyan végezzék el, és biztosítani a különböző tagállamok illetékes hatóságai közötti együttműködést. Következésképpen olyan helyzetben, mint amelyről az alapügyben szó van, azon élelmiszeripari vállalkozó, akinek az Észt Köztársaságtól eltérő tagállamban található létesítményét ez utóbbiban nyilvántartásba vettek vagy engedélyeztek, anélkül szállíthat élelmiszert Észtországba, hogy különös kiegészítő engedélyt kellene beszereznie.

65

E körülmények között a Bizottsághoz hasonlóan meg kell jegyezni, hogy azon kötelezettség, hogy az észt területen raktárral kell rendelkezni, az alapügyben szóban forgó közbeszerzési eljárás sajátos követelményéből, nem pedig magából a 852/2004 rendeletből ered.

66

A fenti megfontolásokra tekintettel az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben és minőségi kiválasztási szempontként meg kell követelnie, hogy az ajánlattevők az ajánlatuk benyújtásakor bizonyítsák, hogy rendelkeznek a szóban forgó közbeszerzési szerződés tárgyát képező tevékenységre alkalmazandó szabályozásban megkövetelt és az e szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel, holott már rendelkeznek a letelepedésük helye szerinti tagállamban hasonló nyilvántartásba vétellel vagy engedéllyel.

A harmadik kérdésről

67

Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a bizalomvédelem elvét úgy kell‑e értelmezni, hogy arra hivatkozhat az olyan ajánlatkérő szerv, amely a közbeszerzési eljárás keretében az élelmiszerekre vonatkozó nemzeti szabályozásnak való megfelelés érdekében megkövetelte az ajánlattevőktől, hogy az ajánlatuk benyújtáskor rendelkezzenek a szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel.

68

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az alapeljárásban a szociális minisztérium úgy véli, hogy amennyiben azt kell neki felróni, hogy megsértette a 2004/18 irányelv 2. és 46. cikkét, az uniós közbeszerzési szabályok e megsértésének a bizalomvédelem elve értelmében hatástalannak kell maradnia, mivel a pénzügyi korrekcióra vonatkozó, 2018. október 30‑i határozat elfogadását megelőzően a pénzügyminisztérium könyvvizsgálói két alkalommal is jóváhagyták a valamennyi ajánlattevővel – beleértve azokat is, akik az Észt Köztársaságtól eltérő tagállamban telepedtek le – szemben előírt azon követelményt, hogy ajánlatuk benyújtásakor mutassák be az élelmiszerügyi és állategészségügyi hivatal által kiadott működési engedélyt.

69

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a bizalomvédelem elvére való hivatkozás joga csak arra a jogalanyra terjed ki, akiben valamely nemzeti közigazgatási hatóság megalapozott elvárásokat keltett azáltal, hogy számára a megengedett és megbízható forrásokból származó pontos, feltétlen és egybevágó garanciákat adott (lásd ebben az értelemben: 2018. augusztus 7‑iMinistru kabinets ítélet, C‑120/17, EU:C:2018:638, 50. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet, C‑349/17, EU:C:2019:172, 97. pont; 2019. december 19‑iGRDF‑ítélet, C‑236/18, EU:C:2019:1120, 46. pont).

70

Ugyanakkor az állam egységes felfogása, amely mind a nemzetközi jogban, mind az uniós jogban érvényesül (lásd ebben az értelemben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet, C‑46/93 és C‑48/93, EU:C:1996:79, 34. pont), főszabály szerint kizárja, hogy valamely nemzeti hatóság az uniós bizalomvédelem elvére hivatkozhasson egy olyan jogvitában, amelyben egy másik állami szervvel szembesül.

71

Így az alapeljárás keretében a szociális minisztérium az uniós joggal ellentétes gyakorlat fenntartásának, vagy legalábbis a múltbeli hatások semlegesítésének érdekében nem hivatkozhat arra a tényre, hogy a pénzügyminisztérium e gyakorlatot már jóváhagyta.

72

A harmadik kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy arra nem hivatkozhat az olyan ajánlatkérő szerv, amely a közbeszerzési eljárás keretében az élelmiszerekre vonatkozó nemzeti szabályozásnak való megfelelés érdekében megkövetelte az ajánlattevőktől, hogy az ajánlatuk benyújtásakor rendelkezzenek a szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel.

A költségekről

73

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

 

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

 

1)

Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. és 46. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az ajánlatkérő szervnek a közbeszerzési eljárást megindító hirdetményben és minőségi kiválasztási szempontként meg kell követelnie, hogy az ajánlattevők az ajánlatuk benyújtásakor bizonyítsák, hogy rendelkeznek a szóban forgó közbeszerzési szerződés tárgyát képező tevékenységre alkalmazandó szabályozásban megkövetelt és az e szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel, holott már rendelkeznek a letelepedésük helye szerinti tagállamban hasonló nyilvántartásba vétellel vagy engedéllyel.

 

2)

A bizalomvédelem elvét úgy kell értelmezni, hogy arra nem hivatkozhat az olyan ajánlatkérő szerv, amely a közbeszerzési eljárás keretében az élelmiszerekre vonatkozó nemzeti szabályozásnak való megfelelés érdekében megkövetelte az ajánlattevőktől, hogy az ajánlatuk benyújtásakor rendelkezzenek a szerződés teljesítésének helye szerinti tagállam illetékes hatósága által elvégzett nyilvántartásba vétellel vagy kiadott engedéllyel.

 

Aláírások


( *1 ) Az eljárás nyelve: észt.