1.

A hulladékokról szóló irányelv ( 2 ) előírja hulladékgazdálkodási tervek készítését, valamint azok rendszeres értékelését és felülvizsgálatát. A jelen eljárásban azt kell tisztázni, hogy Spanyolország ezt a felülvizsgálatot két régióban megfelelő időben elvégezte‑e. Ennek során különösen az a kérdés, hogy a felülvizsgálatot meghatározott határidőn belül be kell‑e fejezni. A vonatkozó szabályozás újonnan került beiktatásra a hulladékokról szóló irányelvbe, és e tekintetben sajnos nem különösebben pontosan fogalmaz.

2.

A hulladékokról szóló irányelv 28. cikke hulladékgazdálkodási tervek készítésére kötelezi a tagállamokat, és előírásokat rögzít azok tartalmára vonatkozóan:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az illetékes hatóságaik az 1., 4., 13. és 16. cikknek megfelelően egy vagy több hulladékgazdálkodási tervet készítsenek.

[…]

(2)   A hulladékgazdálkodási tervek keretében elemzést kell készíteni az érintett földrajzi egység aktuális hulladékgazdálkodási helyzetéről, valamint meg kell határozni a környezetbarát újrahasználatra való előkészítés, az újrafeldolgozás, a hasznosítás és a hulladék ártalmatlanításának javítása érdekében meghozandó intézkedéseket, és értékelést kell készíteni arról, hogy a terv miként fogja támogatni ezen irányelv célkitűzéseinek és rendelkezéseinek megvalósítását.

(3) […]”

3.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdése a tervek értékelését és felülvizsgálatát szabályozza:

„A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hulladékgazdálkodási terveket és a hulladékmegelőzési programokat legalább hatévente értékeljék és adott esetben módosítsák a 9. és a 11. cikk értelmében.”

4.

A hulladékokról szóló irányelv 9. és 11. cikke a hulladékmegelőzésre, illetve az újrahasználatra és újrafeldolgozásra vonatkozó célokat tartalmaz.

5.

A hulladékokról szóló irányelv 33. cikkének (1) bekezdése értelmében tájékoztatni kell a Bizottságot:

„A tagállamok tájékoztatják a Bizottságot a 28. és 29. cikkben említett, már elfogadott hulladékgazdálkodási tervekről és hulladékmegelőzési programokról és a tervek és a programok valamennyi lényegi módosításáról.”

6.

A hulladékokról szóló irányelv 40. cikkének (1) bekezdése az átültetési határidőt tartalmazza:

„A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb 2010. december 12‑ig megfeleljenek.

[…]”

7.

2016. november 18‑án a Bizottság felszólította Spanyolországot, hogy közölje észrevételeit többek között azon kifogás tekintetében, hogy bizonyos spanyol régiókban nem vizsgálták felül határidőre a hulladékgazdálkodási terveket. Spanyolország válaszát követően a Bizottság 2017. július 14‑én indokolással ellátott véleményt intézett e tagállamhoz, amelyben utolsó határidőként 2017. szeptember 14‑ét határozta meg arra, hogy Spanyolország a hulladékokról szóló irányelv Bizottság által feltételezett megsértésének véget vessen. 2018. október 12‑én a Bizottság benyújtotta a jelen keresetet.

8.

Az eredeti keresete bizonyos részeitől való elállást követően a Bizottság jelenleg azt kéri, hogy a Bíróság

9.

A Spanyol Királyság a viszonválaszban azt kéri, hogy a Bíróság

10.

Az eljárás résztvevői írásban fejtették ki álláspontjukat.

11.

Véleményem szerint a kereset elfogadhatatlan, mivel a Bizottság – amint azt a következőkben ki fogom fejteni – túl korán szólította fel Spanyolországot arra, hogy közölje észrevételeit a hulladékgazdálkodási tervek késedelmes felülvizsgálatára vonatkozó kifogást illetően. Ezt követően ezért csak másodlagosan fogok azzal foglalkozni, hogy a kereset megalapozott lenne‑e, ha a Bíróság azt mégis elfogadhatónak tekintené.

12.

Spanyolország a viszonválaszban ugyan azt kéri, hogy a keresetet utasítsák el mint elfogadhatatlant, e kérelemhez azonban semmilyen indokolás nem kapcsolódik.

13.

E kérelem ezenkívül az eljárási szabályzat 127. cikke értelmében elkésett lenne. E rendelkezés szerint az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel. Ilyen szempontok azonban nem állapíthatók meg.

14.

A Bíróság ugyanakkor a kereset elfogadhatóságával kapcsolatos kétségeket hivatalból is vizsgálhatja. ( 3 ) A jelen ügyben ilyen kétségek a 2016. november 18‑i levél elküldésének időpontjából következnek, amely levéllel a Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján felszólította Spanyolországot, hogy közölje észrevételeit a jogvita tárgyát képező, a hulladékgazdálkodási tervek felülvizsgálatával kapcsolatos kifogásokról.

15.

Amint azt a Bíróság megállapította, egy felszólító levél kibocsátásának feltétele, hogy az valamely korábbi, az érintett tagállamra vonatkozó kötelezettség nemteljesítésére hivatkozzon. ( 4 ) A tagállam lehetősége észrevételeinek megtételére – még ha ezzel nem is kíván élni – alapvető, az EUM‑Szerződés által biztosítani kívánt garancia. Ennek betartása a tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás lényeges eljárási szabálya. Következésképpen a felszólító levél tárgya nem lehet többek között olyan irányelv átültetésének elmaradása, amely végrehajtásának határideje még nem telt le. ( 5 ) Ugyanez érvényesül akkor, ha a Bizottság más jellegű, meghatározott határidőn belül teljesítendő kötelezettség megsértésére hivatkozik. ( 6 ) Amennyiben a Bizottság a felszólító levelet e határidő lejárta előtt intézi valamely tagállamhoz, a felszólító levél érvénytelen. Egy ilyen korai felszólításra alapított, az EUMSZ 258. cikk szerinti kereset a pert megelőző eljárás szabálytalansága miatt elfogadhatatlan lenne. ( 7 )

16.

A hulladékokról szóló irányelv 28. cikkének (1) bekezdése kötelezi a tagállamokat hulladékgazdálkodási tervek kidolgozására. Az irányelv 40. cikke értelmében a tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek legkésőbb 2010. december 12‑ig megfeleljenek. A hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdése szerint pedig a tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hulladékgazdálkodási terveket és a hulladékmegelőzési programokat legalább hatévente értékeljék, és adott esetben módosítsák.

17.

Eszerint a hulladékgazdálkodási terveket először 2010. december 12‑ig kellett elkészíteni. A hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében rögzített határidő, amelynek elmulasztására a Bizottság hivatkozik, következésképpen (legkorábban ( 8 )) hat évvel később, 2016. december 12‑én járt le.

18.

A Bizottság azonban már néhány héttel azelőtt, 2016. november 18‑án felszólította Spanyolországot, hogy közölje észrevételeit többek között azon kifogás tekintetében, hogy bizonyos spanyol régiókban nem vizsgálták felül határidőre a hulladékgazdálkodási terveket.

19.

A Bizottság által az észrevételek tételére vonatkozóan megállapított határidő ugyan csak 2016. december 12‑ét követően, nevezetesen 2017. január 18‑én járt le. ( 9 ) Az EUMSZ 258. cikk szerinti, pert megelőző eljárás ugyanakkor azt feltételezi, hogy a tagállam már megsértette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét. Ezért a Bizottság nem szólíthatja fel a tagállamot egy jövőbeli kötelezettségszegésre számítva kvázi előre arra, hogy tegye meg észrevételeit. Ezenkívül nem lehet kizárni, hogy egy ilyen előzetesen megtett felszólítás sértené a tagállam védelemhez való jogát és az eljárás feltételeinek teljesülését illetően nem egyértelmű helyzethez vezetne.

20.

A keresetet tehát nem lehet a 2016. november 18‑i felszólító levélre alapítani. Az sem állapítható meg, hogy a Bizottság Spanyolországot a hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében rögzített határidő lejártát követően még egyszer felszólította volna észrevételei megtételére.

21.

Következésképpen a kereset elfogadhatatlan.

22.

Ugyanakkor nem lehet kizárni, hogy a Bíróság nem ért egyet a kereset elfogadhatóságával kapcsolatos álláspontommal, vagy azt legalábbis nem követi, például mert a felek nem foglaltak állást az észrevételek tételére vonatkozó, idő előtti felszólítással kapcsolatban.

23.

Ezért az alábbiakban másodlagos jelleggel megvizsgálom a kereset megalapozottságát.

24.

A Bizottság véleménye szerint Spanyolország, mivel a Baleár‑szigetek és a Kanári‑szigetek autonóm közösségek hulladékgazdálkodási terveit nem vizsgálta felül, és e felülvizsgálatokról a Bizottságot nem tájékoztatta a hulladékokról szóló irányelv által előírtaknak megfelelően, azaz az átültetési határidőtől számított hat éven belül, nem teljesítette az ezen irányelv 30. cikkének (1) bekezdéséből és 33. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit.

25.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok gondoskodnak arról, hogy a hulladékgazdálkodási terveket legalább hatévente értékeljék és adott esetben módosítsák.

26.

A Bizottság és Spanyolország egyetért abban, hogy a Baleár‑szigetek és a Kanári‑szigetek autonóm közösségek esetében ténylegesen folyamatban van a hulladékgazdálkodási terveik felülvizsgálata, ezeket az eljárásokat azonban az eljárás írásbeli szakaszának végéig még nem fejezték be.

27.

Spanyolország elismeri, hogy a hulladékgazdálkodási terveket hatévente értékelni kell. Ugyanakkor azt az álláspontot képviseli, hogy a tervek módosítása csak akkor szükséges, ha a meglevő tervek már nem felelnek meg a követelményeknek. Azonban nem erről van szó.

28.

A Bizottság a Spanyolország által előadottakkal szemben – helytállóan – arra hivatkozik, hogy a hulladékgazdálkodási terveknek a hulladékokról szóló irányelv 28. cikkének (2) bekezdése szerint a hulladékgazdálkodási helyzetre vonatkozó elemzést kell tartalmazniuk. A francia nyelvi változat kivételével, az irányelv valamennyi nyelvi változata kifejezetten rögzíti, hogy aktuális értékelésről van szó. Továbbá az a kötelezettség, hogy a terveket legalább hatévente értékelni kell, azt mutatja, hogy a hatéves elemzéseket nem lehet minden további nélkül aktuálisként elismerni. Még ha az értékelés során kiderülne is, hogy a helyzet nem változott, ekkor is szükség lenne ennek kifejezett megállapítására. Legalább ezt a megállapítást oly módon össze kell kapcsolni a hulladékgazdálkodási tervvel, hogy az elemzés továbbra is fennálló aktuális jellege a terv olvasata során egyértelműen kitűnjön. A tagállamok dönthetnek arról, hogy ezt a terv kifejezett módosítása útján vagy más formában teszik meg, például oly módon, hogy a tervhez értékelési jelentést csatolnak. Ugyanakkor ez jelenti a terv minden esetben szükséges minimális felülvizsgálatát.

29.

A jelen ügyben Spanyolország ezen túlmenően már a pert megelőző eljárásban arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a Baleár‑szigetek hulladékgazdálkodási tervének felülvizsgálata folyamatban van, ( 10 ) és hogy a Kanári‑szigetek hulladékgazdálkodási tervet fognak készíteni. ( 11 ) Ezt az állítását Spanyolország az eljárás során fenntartotta.

30.

Mivel nem lehet azt feltételezni, hogy ezek a régiók annak ellenére módosítják terveiket, hogy ez nem lenne szükséges, Spanyolország legalábbis hallgatólagosan elismerte, hogy e két régió hulladékgazdálkodási tervének felülvizsgálatára van szükség.

31.

A viszonválaszban ugyanakkor Spanyolország azzal a megfontolással egészíti ki jogi érvelését, hogy noha a terveket hatévente értékelni kell, nincs az ezen értékelés befejezésére és az esetleges módosításokra vonatkozó határidő.

32.

Először is meg kell jegyezni, hogy ez az állítás elkésett, mivel azt Spanyolország először a viszonválaszban fogalmazta meg. ( 12 ) Ezzel szemben az ellenkérelemben Spanyolország még abból indult ki, hogy a határidő a felülvizsgálatra is vonatkozik. ( 13 )

33.

Ez az állítás mindenesetre érdemben sem meggyőző.

34.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének egyes nyelvi változatai alapján ugyan valóban kézenfekvő, hogy a hatéves határidő kizárólag az értékelésre vonatkozzon, a felülvizsgálatra viszont ne feltétlenül legyen irányadó. Ez nyelvtanilag a fogalmak sorrendjéből következik, például a francia („que les programmes de prévention des déchets soient évalués au moins tous les six ans et révisés, s’il y a lieu”), az angol („the waste management plans and waste prevention programmes are evaluated at least every sixth year and revised as appropriate”), az olasz („i piani di gestione e i programmi di prevenzione dei rifiuti siano valutati almeno ogni sei anni e, se opportuno, riesaminati”) és a spanyol („los planes de gestión de residuos y los programas de prevención de residuos se evalúen, como mínimo, cada seis años y se revisen en la forma apropiada”) nyelvi változatban.

35.

E nyelvi változatok különösen úgy értelmezhetők, hogy a felülvizsgálatot akkor kell elvégezni, ha és amint az szükséges. Így mind a felülvizsgálat szükségességét, mind annak időpontját mindig az egyedi esetben, az értékelés eredménye alapján kellene meghatározni.

36.

Ugyanakkor e nyelvi változatok nem is zárják ki a hatéves határidőnek a felülvizsgálatra történő alkalmazását. A szabályozást ugyanis úgy is lehet értelmezni, hogy a tagállamoknak a terveket legalább hatévente értékelniük kell, és – szükség esetén – ugyanezen határidőn belül felül is kell vizsgálniuk. ( 14 ) Ez az értelmezés csak akkor lenne kizárt, ha az esetleges felülvizsgálatra vonatkozóan kifejezetten más határidő került volna meghatározásra. ( 15 )

37.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének német szövege valójában inkább e második értelmezésnek felel meg. Ott ugyanis a határidő mindkét lépés előtt szerepel („die Abfallwirtschaftspläne und Abfallvermeidungsprogramme [werden] mindestens alle sechs Jahre bewertet und gegebenenfalls – […] – überarbeitet”). Ugyanakkor nyelvtanilag e vonatkozás sem egyértelműen került megfogalmazásra. Így a határidőt lehetne kizárólag az első lépésre is vonatkoztatni.

38.

Ezért e rendelkezés értelmezése érdekében azonosítani kell alkotójának tényleges szándékát ( 16 ) oly módon, hogy megvizsgáljuk különösen a rendelkezés kontextusát és célját, ( 17 ) valamint keletkezését. ( 18 )

39.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének keletkezése mindenekelőtt azt mutatja, hogy a tagállamok el akartak kerülni egy arra vonatkozó kötelezettséget, hogy a hulladékgazdálkodási terveket rendszeresen és a tényleges igényektől függetlenül felül kelljen vizsgálni.

40.

A Bizottság ugyanis azt javasolta, hogy a hulladékgazdálkodási terveket legalább ötévente felül kelljen vizsgálni. ( 19 ) A Tanács ezt a javaslatot kiegészítette az értékeléssel, valamint annak pontosításával, hogy a terveket csak szükség esetén kell felülvizsgálni. Ennek során a határidőt meghosszabbították hat évre. ( 20 )

41.

Ugyan nem zárható ki, hogy a Tanács az esetleges felülvizsgálatot minden határidőtől mentesíteni kívánta volna, ez azonban nem is állapítható meg egyértelműen. Ugyanúgy elképzelhető, hogy a határidő hat évre történő meghosszabbításának az volt a célja, hogy elegendő időt biztosítson mindkét lépés, nevezetesen az értékelés és a felülvizsgálat végrehajtásához.

42.

A hulladékgazdálkodási tervek felülvizsgálatának mind a kontextusa, mind a célja amellett szól, hogy az előírt hatéves határidőt a felülvizsgálatra is vonatkoztatni kell.

43.

Legalábbis az értékelésre ugyanis legalább hatévente sor kell, hogy kerüljön. Ez azt jelenti, hogy a tervek értékelését rövidebb időközönként is el kell végezni, amennyiben ez szükségesnek bizonyul. Így a határidő az értékelésre vonatkozó külső keretet határozza meg, amelyet különösen azáltal nem szabad túllépni, hogy az értékelést ugyan a határidőn belül megkezdik, azonban csak később fejezik be, amint azt Spanyolország előadja.

44.

Ha azonban az értékelés a felülvizsgálat szükségességére világít rá, nem lenne logikus, hogy arra semmilyen határidő ne vonatkozzon. Határidő nélkül ugyanis félő lenne, hogy az elvileg szükséges felülvizsgálatot egyáltalán nem vagy csak késedelmesen kezdik meg. A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének hatékony érvényesülése, valamint az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése, a Charta 37. cikke és az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerinti magas szintű környezetvédelem már nem lenne biztosított.

45.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének hatékonyságát nem tudná megfelelően biztosítani egy kimondatlan kötelezettség feltételezése sem, amely szerint a terveket megfelelő határidőn belül kell felülvizsgálni. ( 21 ) Egy ilyen „megfelelő határidő” ugyanis jelentős gyakorlati nehézségekkel járna. A Bíróság erre vonatkozó megállapítását megelőzően nem lenne egyértelmű, hogy létezik‑e egyáltalán határidő, következésképpen minden egyedi esetben tisztázni kellene, hogy mely határidő lenne megfelelő. A Bíróság ugyan már feltételezett ilyen íratlan határidőt, e tekintetben azonban csupán szükségmegoldásról volt szó, mivel semmilyen határidő nem volt előírva. ( 22 ) Ezzel szemben a jelen ügyben teljességgel összeegyeztethető lenne a szabályozás szövegével az előírt hatéves határidőnek a felülvizsgálatra történő kiterjesztése. ( 23 )

46.

Ez ellen nem szól az sem, hogy egy terv felülvizsgálata szükségképpen időbe telik. Igaz ugyan, hogy lehetetlen egy tervet a határidő lejártáig felülvizsgálni, ha csak ekkorra végeznek az értékeléssel. Ezt a problémát azonban meg lehet kerülni azzal, hogy az értékelést kellő időben, oly módon folytatják le, hogy azt követően elegendő idő maradjon egy esetleges felülvizsgálatra.

47.

A hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazását az illetékes szervek várhatóan minden további nehézség nélkül meg is tudják ennek megfelelően szervezni. Az értékelés eredményeit, és így a felülvizsgálat szükségességét a hulladékgazdálkodással kapcsolatos gyakorlati tapasztalataik alapján ugyanis várhatóan viszonylag messzemenően előre tudják vetíteni. Ezt mutatják egyébiránt a Spanyolország által a jogvita tárgyát képező két régióban fennálló helyzetre vonatkozóan közölt információk is. Ott ugyanis láthatóan kezdettől fogva egyértelmű volt, hogy az értékelést felülvizsgálat fogja követni. ( 24 )

48.

Végül a hulladékokról szóló irányelv 30. cikke (1) bekezdésének értelmezése során figyelembe kell venni, hogy nem olyan kötelezettségekről van szó, amelyek közvetlenül magánszemélyekkel szemben kerülnek alkalmazásra. Ehelyett a hulladékgazdálkodási terveket a – Tanácsban a hulladékokról szóló irányelv elfogadásában részt vevő – tagállamoknak kell értékelniük és felülvizsgálniuk. Ezért indokolt egy többértelmű szabályozás olyan értelmezése, amely biztosítja annak hatékony érvényesülését.

49.

Következésképpen a hulladékokról szóló irányelv 30. cikkének (1) bekezdését – Spanyolország álláspontjával ellentétben – úgy kell értelmezni, hogy a tagállamoknak a terveket legalább hatévente értékelniük kell, és azokat – szükség esetén – ugyanezen határidőn belül felül is kell vizsgálniuk. A jelen ügyben ez nem történt meg.

50.

Ha a Bíróság a keresetet elfogadhatónak tekinti, az első kereseti kérelemnek ezért helyt kellene adni.

51.

Ezzel szemben el kellene utasítani a második kereseti kérelmet, amely szerint Spanyolország, mivel hivatalosan nem tájékoztatta a Bizottságot a hulladékgazdálkodási tervek felülvizsgálatáról a Baleár‑szigetek és a Kanári‑szigetek autonóm közösségek tekintetében, nem teljesítette a hulladékokról szóló irányelv 33. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit. Spanyolország ugyanis helytállóan hivatkozik arra, hogy a hulladékokról szóló irányelv 33. cikkének (1) bekezdése szerint a Bizottságot csak a hulladékgazdálkodási tervek lényegi módosításairól kell tájékoztatnia. A Bizottság azonban nem bizonyította, hogy e két régió terveinek felülvizsgálata szükségképpen lényegi módosításokhoz vezetne.

52.

Ha a Bíróság követi a kereset elfogadhatóságával kapcsolatos álláspontomat, úgy az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bizottság viseli az eljárás költségeit, mivel Spanyolország ezt kérte.

53.

Ha ezzel szemben elfogadhatónak tekinti a keresetet és a másodlagosan megfogalmazott okfejtéseimet követi, úgy a költségekről való döntés összetettebb lenne. Mindkét fél részben pernyertes és így részben pervesztes is lett. Amennyiben a Bizottság elállt a keresettől, ez ugyan részben arra vezethető vissza, hogy Spanyolország bizonyos régiók hulladékgazdálkodási terveit késedelmesen vizsgálta felül, azonban a hulladékokról szóló irányelv 28. cikke (1) bekezdésének kifogásolt megsértése tekintetében arra is, hogy a Bizottság a rendelkezésére álló régebbi hulladékgazdálkodási terveket tartalmilag nem vizsgálta. Ezért ebben az esetben az eljárási szabályzat 138. cikke (3) bekezdése első mondatának megfelelően mindkét félnek viselnie kell a saját költségeit.

54.

Azt javasolom tehát a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:

55.

Amennyiben azonban a Bíróság a keresetet elfogadhatónak tekinti, úgy annak legalábbis részben helyt kell adni: