I. Bevezetés

II. Jogi háttér

A. Az EUM‑Szerződés

B. A KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv

C. A 2015/774 határozat

1. A 2015/774 határozat egységes szerkezetbe foglalt szövege

2. A 2015/774 határozat és az azt módosító határozatok preambulumbekezdései

a) A 2015/774 határozat preambulumbekezdései

b) A 2015/2101 határozat preambulumbekezdései

c) A 2015/2464 határozat preambulumbekezdései

d) A 2016/702 határozat preambulumbekezdései

e) A 2017/100 határozat preambulumbekezdései

III. Az alapügyek tényállásai

A. A PSPP fő jellemzői

B. Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra utaló határozat

IV. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás

V. Elemzés

A. Előzetes észrevétel a 2015/774 határozat hatályos változatával kapcsolatban

B. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról

C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdésről

1. Az elemzésnek a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

2. Az elveknek a PSPP‑re történő alkalmazásáról

a) A gazdasági szereplők bizonytalanságáról

1) A 2015/774 határozat által előírt biztosítékok megfelelőségéről (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés, ideértve az a) és b) pontot is)

2) A kötvények lejáratig való tartása hatásának hiányáról és a negatív hozamú kötvények megvásárlásáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés c) és d) pontja)

i) A kötvényeknek a lejáratukig való tartásáról

ii) A negatív hozamú kötvények megvásárlásáról

3) A megvásárlandó értékpapírok állítólagos megállapíthatóságának a 2015/774 határozat érvényességére gyakorolt hatásának hiányáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés a) pontja és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés)

b) A rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésről

3. Az első és második kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

D. A harmadik és a negyedik kérdésről

1. Az elemzésnek a 2012. november 27‑i Pringle ítéletben (C‑370/12, EU:C:2012:756) és a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

a) A monetáris politika meghatározásáról

b) Az arányosság elvéről és az arra vonatkozó bírósági felülvizsgálat terjedelméről

2. A PSPP elveinek alkalmazásáról

a) Az EKB hatáskörének tiszteletben tartásáról

1) A PSPP céljáról és az általa alkalmazott eszközökről

2) A PSPP közvetett hatásairól

i) Elméleti megfontolások a monetáris‑ és gazdaságpolitika viszonyáról, valamint a bírósági felülvizsgálat terjedelméről

ii) A PSPP azon biztosítékairól, amelyek a gazdaságpolitikai hatásait korlátozzák

b) A PSPP arányosságáról

1) A PSPP‑nek a KBER céljainak elérésére való alkalmasságáról és a szükségességéről

2) A PSPP szigorú értelemben vett arányosságáról

3. A harmadik és negyedik kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

VI. Végkövetkeztetés

1.

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2015. november 5‑i (EU) 2015/2101 európai központi banki határozattal ( 2 ) és a 2016. április 18‑i (EU) 2016/702 európai központi banki határozattal ( 3 ) módosított, a közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról szóló, 2015. március 4‑i (EU) 2015/774 európai központi banki határozat ( 4 ) (a továbbiakban: 2015/774 határozat) érvényességére, valamint az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének, az EUMSZ 119., EUMSZ 123., EUMSZ 125. és EUMSZ 127. cikknek, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv ( 5 ) (a továbbiakban: a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv) 17–24. cikkének az értelmezésére vonatkozik.

2.

E kérelmet a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) terjesztette elő több alkotmányjogi panasz keretében, amelyek tárgya az Európai Központi Bank (EKB) különböző határozatainak a Németországi Szövetségi Köztársaságban való alkalmazása, a Deutsche Bundesbanknak (német szövetségi bank, Németország) az e határozatok végrehajtásában történő közreműködése vagy az azokkal kapcsolatos állítólagos mulasztása, valamint a Bundesregierung (szövetségi kormány, Németország) és a Deutscher Bundestag (a szövetségi parlament alsóháza, Németország) e közreműködéssel és ugyanezen határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztása.

3.

A 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) elkerülhetetlenül felmerül ebben az új ügyben is. Egyrészt ugyanis ismét a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) terjesztett elő előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bírósághoz egy olyan eljárás keretében, amely annak megállapítására irányul, hogy az EKB valamely jogi aktusa nyilvánvalóan ultra vires és ellentétes a német alkotmányos identitással. Másrészt a jelen ügyben és a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) szerinti ügyben érintett jogi aktusok egyaránt az EKB „nem hagyományos” programjaival kapcsolatosak, amelyek nem tartoznak a monetáris politika körébe és sérthetik a monetáris finanszírozásnak az EUMSZ 123. cikk által kimondott tilalmát.

4.

A 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) azonban az EKB egy sajtóközleményére vonatkozott, amely egy, az eurózóna tagállamai által kibocsátott államkötvények megvásárlására irányuló, „Outright Monetary Transactions”‑ként (értékpapír‑adásvételi műveletek, a továbbiakban: OMT) elnevezett programot megalapozó határozatról adott számot, amelynek végrehajtására a mai napig nem került sor. Ugyanakkor amellett, hogy a jelen ügy szerinti, a közszektor eszközeinek másodlagos piacokon történő megvásárlására irányuló programot („public sector asset purchase programme”, a továbbiakban: PSPP) formálisan elfogadták, annak végrehajtása is folyamatban van több mint három éve. Az OMT és a PSPP között egyébiránt objektív különbségek jelentkeznek, amelyek a kinyilvánított célra, az előírt technikai körülményekre és az érintett összegekre egyaránt vonatkoznak.

5.

A vonatkozó rendelkezéseket lényegében az EUM‑Szerződés harmadik részének „Gazdaság és monetáris politika” elnevezésű VIII. címe tartalmazza. Így az EUMSZ 119. cikk értelmében:

„(1)   Az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és az Unió tevékenysége – a Szerződésekben előírtak szerint – magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg.

(2)   Az előzőekkel párhuzamosan, továbbá a Szerződésekben előírtak és az azokban meghatározott eljárások szerint ez a tevékenység magában foglalja egy közös pénz, az euró bevezetését, valamint egy egységes monetáris és árfolyam‑politika meghatározását és megvalósítását, amelyek elsődleges célja az árstabilitás fenntartása és – e célkitűzés sérelme nélkül – az általános gazdaságpolitika támogatása az Unión belül, a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban.

(3)   A tagállamok és az Unió ezen tevékenységei feltételezik a következő irányadó elvek betartását: stabil árak, rendezett államháztartás és monetáris feltételek, valamint fenntartható fizetési mérleg.”

6.

Az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése a következő módon írja elő a tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmát:

„(1)   Az Európai Központi Bank, illetve a tagállamok központi bankjai (a továbbiakban: nemzeti központi bankok) nem nyújthatnak folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok, a tagállamok központi kormányzata, regionális vagy helyi közigazgatási szervei, közjogi testületei, egyéb közintézményei vagy közvállalkozásai részére, továbbá ezektől közvetlenül nem vásárolhatnak adósságinstrumentumokat.”

7.

Az EKB céljait és alapvető feladatait az EUMSZ 127. cikk a következőképpen határozza meg:

„(1)   A Központi Bankok Európai Rendszerének (a továbbiakban: KBER) elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát azzal a céllal, hogy hozzájáruljon az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében megállapított uniós célkitűzések megvalósításához. A KBER a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykedik, ezáltal elősegítve az erőforrások hatékony elosztását és tiszteletben tartva a 119. cikkben meghatározott alapelveket.

(2)   A KBER alapvető feladatai a következők:

[…]”

8.

A KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv felsorolja az EKB rendelkezésére álló a monetáris politikai eszközöket. Ezen eszközök között találhatók a nyíltpiaci és hitelműveletek. A KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18.1. cikke ezeket a következőképpen határozza meg:

„A KBER céljai elérése és feladatainak ellátása érdekében az EKB és a nemzeti központi bankok:

9.

A Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések középpontjában álló EKB határozat a 2015/774 határozat. A 2015. március 4‑i elfogadását követően ezt a határozatot a 2015/2101, 2015/2464 és 2016/702 határozat, valamint a 2017/100 határozat módosította.

10.

A 2015/774 határozatnak „A PSPP létrehozása és hatálya” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Az eurórendszer ezennel létrehozza a PSPP‑t, amely alapján az eurórendszerbeli központi bankok meghatározott feltételek mellett a 3. cikk értelmében vett elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárolnak a 7. cikkben meghatározott elfogadható partnerektől a másodlagos piacokon.”

11.

A 2015/774 határozatnak „A forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokra vonatkozó elfogadhatósági feltételek” című 3. cikke a következőket írja elő:

„(1)   A 3. cikkben rögzített követelmények mellett az azon tagállamok, amelyek pénzneme az euró, központi vagy regionális kormányzatai vagy helyi önkormányzatai, az euróövezetben található elismert ügynökségek, az euróövezetben található nemzetközi szervezetek és az euróövezetben található multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott, euróban denominált forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok elfogadhatónak minősülnek az eurórendszerbeli központi bankok által a PSPP keretében történő vásárlásra. Rendkívüli körülmények között, amikor a tervezett vásárlási összeget nem lehet elérni, a Kormányzótanács határozhat úgy, hogy az euróövezetben található más szervezetek által kibocsátott forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárol […].

(2)   Annak érdekében, hogy a PSPP keretében történő vásárlás céljára elfogadhatónak minősüljenek, a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak meg kell felelniük az (EU) 2015/510 iránymutatás (EKB/2014/60) negyedik része szerinti, az eurórendszer hitelműveletei céljára a forgalomképes eszközökre vonatkozó elfogadhatósági feltételeknek, a következő követelmények mellett:

[…]

(3)   A PSPP szerinti vásárlás céljára való elfogadhatóság érdekében az (1)–(2) bekezdés szerinti, hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak az érintett eurórendszerbeli központi bank általi megvásárlásuk időpontjában legalább 1 éves, és legfeljebb 30 éves fennmaradó futamidővel kell rendelkezniük.

[…]

(5)   A betéti rendelkezésre állás kamatlábával egyenlő vagy afölötti, lejáratig számítottan negatív hozamú (vagy ún. yield to worst), nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása megengedett. A betéti rendelkezésre állás kamatlába alatti, lejáratig számítottan negatív hozamú (vagy ún. yield to worst), nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása a szükséges mértékig megengedett.”

12.

A 2015/774 határozatnak „A vásárlások végrehajtására vonatkozó korlátozások” című 4. cikke (1) bekezdése értelmében:

„Az elfogadható értékpapírok piaci ára kialakulásának lehetővé tétele érdekében nem megengedett az újonnan kibocsátott vagy egyszerűsített kibocsátás részét képező értékpapír, továbbá az olyan forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása, amelyek fennmaradó futamideje időben – akár előtte, akár utána – közel esik a kibocsátandó forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok lejáratához, a Kormányzótanács által meghatározandó időszak alatt (tilalmi időszak). Szindikálás esetén a szóban forgó tilalmi időszakot a kibocsátás előtt »lehetőség szerinti« alapon kell tiszteletben tartani.”

13.

A 2015/774 határozat „Vásárlási korlátok” című 5. cikke (1) és (2) bekezdésének a szövege a következő:

„(1)   A 3. cikk fenntartásával a PSPP keretében a 3. cikkben rögzített feltételeknek megfelelő forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokra az eurórendszerbeli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően nemzetközi értékpapír‑azonosító számonként (ISIN, [international securities identification number]) alkalmazandó kibocsátási részesedési küszöb vonatkozik. A kibocsátási részesedési küszöb a következőképpen alakul:

(2)   A PSPP keretében történő vásárlás céljára elfogadhatónak minősülő és a 3. cikkben meghatározott fennmaradó futamidővel rendelkező valamennyi forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírra az eurórendszerbeli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően az alábbiaknak megfelelő összesített korlát vonatkozik:

14.

A 2015/774 határozatnak „A portfóliók felosztása” című 6. cikke a következőket pontosítja:

„(1)   A PSPP céljára elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásainak könyv szerinti értékéből 10%‑ot az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott értékpapírokban, e könyv szerinti érték 90%‑át pedig elfogadható központi vagy regionális kormányzatok vagy helyi önkormányzatok és elismert ügynökségek […] által kibocsátott értékpapírokban kell megvásárolni. Ezt a felosztást a Kormányzótanács felülvizsgálhatja. Az elfogadható nemzetközi szervezetek, multilaterális fejlesztési bankok és regionális kormányzatok vagy helyi önkormányzatok által kibocsátott hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását csak [az eurót bevezető tagállamok nemzeti központi bankjai (NKB)] végzik.

(2)   Az NKB‑k részesedése a PSPP céljára elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásának könyv szerinti értékében 90%‑ot tesz ki, a fennmaradó 10%‑ot az EKB vásárolja meg. A vásárlások országok közötti megosztása a KBER Alapokmányának 29. cikkében említett, az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcsnak megfelelően történik.

(3)   Az eurórendszerbeli központi bankok a PSPP keretében vásárolandó forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok felosztása tekintetében specializációs rendszert alkalmaznak. A Kormányzótanács lehetővé teszi a specializációs rendszertől való eseti eltéréseket, amennyiben objektív megfontolások akadályozzák e rendszer megvalósítását vagy az eltérést a PSPP általános monetáris politikai célkitűzéseinek elérése érdekében egyébként célszerűvé teszik. Így különösen minden NKB a saját országa kibocsátóinak elfogadható értékpapírjait vásárolja meg. Az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott értékpapírokat valamennyi NKB megvásárolhatja. Az EKB valamennyi ország központi kormányzata és elfogadható ügynökségei által kibocsátott értékpapírokat vásárol.”

15.

A 2015/774 határozat „Átláthatóság” című 3. cikke értelmében:

„(1)   Az eurórendszer hetente közzéteszi a PSPP keretében tartott értékpapírok összesített könyv szerinti értékét a heti konszolidált pénzügyi kimutatásaihoz kapcsolódó megjegyzésekben.

(2)   Az eurórendszer havonta közzéteszi a PSPP‑állományai súlyozott átlagos fennmaradó futamidejét a kibocsátó rezidens országa szerint, a többi kibocsátótól elkülönítve a nemzetközi szervezeteket és a multilaterális fejlesztési bankokat.

(3)   A PSPP keretében tartott értékpapírok könyv szerinti értékét az EKB honlapján a nyíltpiaci műveletek között hetente közzéteszik.”

16.

A 2015/774 határozat (2), (3) és (4) preambulumbekezdésének szövege a következő:

17.

A 2015/2101 határozat (2) és (3) preambulumbekezdésének szövege a következő:

18.

A 2015/2464 határozat (2)–(5) preambulumbekezdése kimondja:

19.

A 2016/702 határozat (2)–(5) preambulumbekezdése pontosítja:

20.

A 2017/100 határozat (3)–(6) preambulumbekezdésének szövege a következő:

21.

A 2015/774 határozat – amelyre a kérdést előterjesztő bíróság által feltett, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vonatkoznak – jelenti a PSPP jogi megformálását. Ez utóbbi pedig az EKB által 2015. január 22‑én bejelentett kiterjesztett eszközvásárlási program („Expanded Asset Purchase Programme”, a továbbiakban: APP) négy alprogramjának egyikét jelenti.

22.

Az APP tehát a magánszektor értékpapírjainak megvásárlása vonatkozásában létező alprogramok mellett ( 6 ) a közszektor értékpapírjainak másodlagos piacon történő megvásárlását írja elő. Ezt a típusú programot általában „mennyiségi lazításnak” („quantitative easing”) minősítik, a jegybankpénz mennyiségének növekedése miatt, amelyet az értékpapírok nagy mennyiségben történő megvásárlása idéz elő. Az APP‑ről az EKB 2015 januárjában döntött, válaszul az euróövezeti infláció erőteljesen csökkenő nyomására.

23.

A PSPP fő jellemzői a következőképpen foglalhatók össze a 2015/774 határozat jelenleg hatályos változata alapján:

24.

Magánszemélyek több csoportja különböző – az EKB‑nak az APP‑re vonatkozó különböző határozataival kapcsolatos – alkotmányjogi panaszokat terjesztett elő a kérdést előterjesztő bíróságnál, a Deutsche Bundesbanknak (német szövetségi bank) az e határozatok végrehajtásában történő közreműködésével vagy az említett határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztásával, valamint a szövetségi kormánynak és a szövetségi parlament alsóházának az e közreműködéssel és ugyanezen határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztásával szemben.

25.

Az alapeljárás panaszosai szerint a PSPP megsérti a tagállamok monetáris költségvetési finanszírozásának az EUMSZ 123. cikkben rögzített tilalmát, valamint az EUMSZ 119. cikkel és EUMSZ 127. cikkel összefüggésben értelmezett EUSZ 5. cikk (1) bekezdése szerinti hatáskör‑átruházás elvét. A PSPP‑re vonatkozó határozatok egyébiránt a Grundgesetzben (német alaptörvény) kimondott demokrácia elvét, és ezáltal a német alkotmányos identitást is sértik.

26.

A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy amennyiben a 2015/774 határozat sérti az EUMSZ 123. cikket vagy túllépi az EKB hatáskörét, az az EKB hatásköreinek nyilvánvaló és strukturális jelentőségű túllépését jelentené, és következésképpen megalapozná az alapeljárás panaszait. Ez abban az esetben is így lenne, ha a veszteségmegosztásnak a 2015/774 határozat szerinti szabályai kihatnának a szövetségi parlament alsóházának költségvetési jogkörére.

27.

E körülmények között a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a Bírósághoz fordult.

28.

A Bírósághoz 2017. augusztus 15‑én érkezett, 2017. július 18‑i határozatával a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

29.

H. Weiss és társai, B. Lucke és társai, J. H. von Stein és társai, az EKB, a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank), a német, a görög, a francia, az olasz, a portugál és a finn kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A finn kormány kivételével valamennyien felszólaltak a 2018. július 10‑én tartott tárgyaláson. Ezen alkalommal P. Gauweiler is előadta érveit.

30.

Kérdéseivel a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) azt kéri a Bíróságtól, hogy a 2015/774 határozat érvényességéről döntsön. Első kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy a 2015/2101 határozattal és a 2016/702 határozattal, valamint a Görög Köztársaság által kibocsátott vagy teljes mértékben garantált forgalomképes adósságinstrumentumok elfogadhatóságáról és az (EU) 2015/300 határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. június 22‑i (EU) 2016/1041 európai központi banki határozattal (EKB/2016/18) ( 13 ) módosított 2015/774 határozatról van szó.

31.

Bár a 2016/1041 határozat a 2015/774 határozaton alapul, azt nem módosította. Módosította ugyanakkor a 2015/774 határozatot a 2015/2464 határozat, valamint a 2017/100 határozat. Annak ellenére, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem hivatkozik kifejezetten e két utóbbi határozatra, úgy vélem, hogy ezekre is figyelemmel kell lenni a feltett kérdések megválaszolása érdekében.

32.

Első kérdésében a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) ugyanis a 2015/774 határozatot, „illetve e határozat végrehajtásának módját” jelöli meg. Márpedig az előzetes döntéshozatal iránti kérelem időpontjában már elfogadták a 2015/2464 és a 2017/100 határozatokat. A 2015/774 határozat végrehajtására tehát szükségképpen az eredeti szöveget módosító négy határozat alapján került sor. Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésében a Bíróságot „[az első kérdésben említett]” 2015/774 határozat „jelenleg hatályos”, azaz 2017. július 18‑i„változatáról” kérdezi. Végül úgy tűnik, hogy az uniós jognak a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben javasolt értelmezése is bizonyos tekintetben a 2015/774 határozat utolsó változatán alapul.

33.

Osztom tehát a Bizottság azon véleményét, amely szerint a 2015/774 határozat érvényességét az előzetes döntéshozatal iránti kérelem időpontjában hatályos változata alapján lenne célszerűbb mérlegelni, mindazon jellemzők figyelembevételével, amelyekkel ezen időpontban rendelkezett.

34.

Az olasz kormány előzetesen azt állítja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések összessége elfogadhatatlan. Úgy vélem azonban, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem – az ötödik kérdés kivételével – elfogadható.

35.

Megállapítom ugyanis, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem vitathatatlanul az uniós jog értelmezésére és alkalmazására irányul. Márpedig, ahogyan arra a Bíróság is emlékeztetett a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alkalmával, ez azt is magában hordozza, hogy a Bíróság válasza konkrét következményekkel jár az alapeljárás megoldásában, valamint hogy a meghozandó ítélet – mint az előzetes döntéshozatali eljárás során hozott minden ítélet – az alapügy elbírálásánál a nemzeti bíróságra nézve kötelező erejű az EKB szóban forgó jogi aktusainak értelmezését vagy érvényességét illetően. ( 14 )

36.

Egyébiránt szintén az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, hogy a nemzeti bírósághoz tényleges jogvitával fordultak, amelyben az uniós jogi aktus érvényességének kérdése járulékosan felmerül. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tehát elviekben elfogadható. ( 15 )

37.

Igaz, hogy amennyiben az első, második és negyedik kérdés a 2015/774 határozat érvényességére vonatkozik, különös tekintettel az EUMSZ 119., EUMSZ 123. és EUMSZ 127. cikkre is, a bíróság kételyeit fejezi ki, amelyek inkább a határozat végrehajtásából erednek, mint magából a határozatból. Márpedig egy aktus jogszerűségét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől. ( 16 ) Ahogyan a Bíróságnak már alkalma volt arra, hogy pontosítsa, ez azt jelenti, hogy „[a]nalógia útján, valamely aktus érvényességének mérlegelését, amelyet az előzetes döntéshozatalra utalás keretében a Bíróságnak kell elvégeznie, főszabály szerint az aktus elfogadásának időpontjában fennálló helyzet alapján kell elvégezni” ( 17 ).

38.

A 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítéletből (C‑62/14, EU:C:2015:400) következik azonban, hogy amikor az EKB a másodlagos piacokon szerez meg államkötvényeket, a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyazni, amelyek garantálják e beavatkozásnak a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmával való összeegyeztethetőségét. ( 18 ) Egyébiránt az ilyen vásárlást lehetővé tévő program érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak a monetáris politika célkitűzéseivel, az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdésének megfelelően. ( 19 )

39.

Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésében hivatkozott elemek azon biztosítékokhoz kapcsolódnak, amelyek befolyásolhatják a 2015/774 határozat érvényességét. E körülmények között ezek figyelembe vehetőnek tűnnek számomra. Egyébiránt ugyanilyennek tűnik számomra az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés esete, amely „a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a PSPP‑hez hasonló kötvényvásárlási program tekintetében meghatározott korlátozások[at]” érinti.

40.

Kétségtelen, hogy e második kérdés bizonytalansági elemeket hordoz magában, amennyiben az az alkalmazandó szabályok esetleges enyhítését célozza a pénzpiaci helyzetben beálló változás esetére. Mindazonáltal objektív módon szükséges a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogviták megoldásához, ( 20 ) mivel lényegében azokra a biztosítékokra vonatkozik, amelyeknek közre kell fogniuk a PSPP‑t az EUMSZ 123. cikk meg nem sértése érdekében. Következésképpen a második kérdés számomra elfogadhatónak és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel együttesen kezelhetőnek tűnik.

41.

Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdést illeti, az lényegében a PSPP‑nek a monetáris politikához, illetve az azon arányossági vizsgálathoz való kapcsolódására vonatkozik, amelynek a 2015/774 határozatot is alá kell vetni. Lehetségesnek tűnik tehát számomra a negyedik kérdés elfogadhatónak való tekintése, valamint – az ugyanezen problémakörre vonatkozó harmadik kérdéssel együttesen történő vizsgálat útján – a hasznos módon történő megválaszolása.

42.

Ugyanakkor óvatosabb vagyok az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés elfogadhatóságát illetően. Ha ugyanis az uniós jogra vonatkozó kérdéseket megilleti a relevancia vélelme, e vélelmet meg kell dönteni, „amennyiben nyilvánvaló, hogy az uniós jog értelmezése, amelyet a nemzeti bíróság kért, nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, vagy a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdésekre hasznos választ adjon” ( 21 ).

43.

Az EKB‑hoz, a görög, a francia, az olasz, a portugál és a finn kormányhoz, valamint a Bizottsághoz hasonlóan megállapítom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés egy olyan változásra vonatkozik, amely bizonytalan, méghozzá két okból is. Egyrészt ezen ötödik kérdés kiindulási feltevése a 2015/774 határozatban a központi kormányzatok és a velük egyenrangú kibocsátók kötvényeinél felmerülő veszteségek tekintetében az euróövezeti tagállamok között „alkalmasint alkalmazott” korlátlan kockázatmegosztás. ( 22 ) Márpedig a PSPP keretében alkalmazandó rendelkezések jelenlegi állapotában nem létezik ilyen korlátlan kockázatmegosztás. Épp ellenkezőleg, a program 2015. március 22‑i meghirdetése óta a cél változatlanul a központi bankok közötti veszteségmegosztás szigorú korlátozása. ( 23 )

44.

Másrészt feltételezve, hogy egy ilyen korlátlan megosztásról határoznának, csak abban az esetben merülhet fel – ahogyan maga a kérdést előterjesztő bíróság is pontosítja a kérdése szövegében – az EUMSZ 123. és EUMSZ 125. cikkel, valamint az EUM 4. cikk (2) bekezdésével való ellentmondás lehetősége, „ha [ez a korlátlan kockázatmegosztás] a nemzeti központi bankok költségvetési forrásokból történő feltőkésítését teheti szükségessé”. ( 24 ) Tehát csakugyan olyan feltételezésről van szó, amelynek a megvalósulási lehetősége a mai napig semmilyen módon sem bizonyított. Kétségtelen, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem hivatkozik a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) kockázati céltartalékának jelentős növekedéséről a 2016. évi üzleti évben. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy ezt a döntést az indokolta, hogy az EKB Kormányzótanácsának az APP‑nek a PASPP‑re történő kiterjesztésére vonatkozó 2016. üzleti évi határozataiból további hitelkockázatok eredtek. Márpedig meg kell állapítani, hogy a PSPP‑re vonatkozó határozatok egyike sem ír elő korlátlan kockázatmegosztást. Következésképpen a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) kockázati céltartalékának növekedéséhez vezető okokra vonatkozó további információk hiánya nem teszi lehetővé azon – tisztán elméleti – feltevés megvalósulását, amelyet a nemzeti központi bankoknak a PSPP által okozott jelentős veszteség esetén történő feltőkésítése jelent.

45.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés tehát csakugyan hipotetikus jellegűnek tűnik számomra, mivel mind a jogi, mind pedig a ténybeli kontextus – amelyek szükségessé tennék az e kérdésre adandó választ – nem felelnek meg a jelenlegi helyzetnek, illetve bekövetkezésük valószínűsége nem bizonyított kellő bizonyossággal. Mindenesetre, ha megállapításra is kerülne, hogy a korlátlan kockázatmegosztás olyan helyzetet jelent, amelynek a valószínűsége megfelelően bizonyított, bár nem ez a helyzet, vitathatatlan, hogy ezt a kockázatmegosztást még nem foglalták uniós jogi aktusba, illetve be sem jelentették azt. Ilyen körülmények között hogyan ítélkezhetne a Bíróság egy olyan szabály érvényességéről, amely még nem is létezik?

46.

A fenti megfontolásokra tekintettel, úgy vélem tehát, hogy ez az ötödik kérdés ebben a kontextusban jelenleg elfogadhatatlan.

47.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés lényegében az államadósságok monetáris finanszírozásának az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése által előírt tilalma tiszteletben tartására vonatkozik.

48.

A 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) ebben a tekintetben meghatározta a releváns elemzési keretet. A PSPP és az OMT közötti különbségek ellenére ugyanis államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról van szó mindkét esetben. Márpedig a Bíróság a hivatkozott ítéletben pontosította azokat a határokat, amelyeket az EKB‑nak egy államkötvények megvásárlására irányuló program végrehajtása során tiszteletben kell tartania. A jelen eljárás során észrevételeket benyújtó felek legnagyobb része egyébiránt beleillik ebbe az elemzési keretbe.

49.

Mindenekelőtt a Bíróság megerősítette, hogy az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése megtiltja, hogy a KBER bármiféle pénzügyi támogatást nyújtson valamely tagállamnak, anélkül hogy kizárná a KBER azon lehetőségét, hogy a másodlagos piacokon államkötvényeket vásároljon fel. ( 25 )

50.

A Bíróság azonban ennek a lehetőségnek két korlátozással szabott határt:

51.

E két korlátozásból következik, hogy amikor az EKB a másodlagos piacokon szerez meg államkötvényeket, a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyaznia, amelyek egyrészt garantálják e beavatkozásnak a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmával való összeegyeztethetőségét, másrészt pedig az EKB programjának a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre kifejtett hatásai korlátozására szolgálnak. ( 28 )

52.

Nem vitatott az államkötvények másodlagos piacon való, KBER általi felvásárlására irányuló ügylet elvének jogszerűsége. ( 29 ) Ezt alátámasztja a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének 18.1. pontja, amely „lehetővé teszi a KBER számára, hogy a céljai elérése és az elsődleges jogból eredő feladatainak ellátása érdekében a pénzügyi piacokon beavatkozzon, többek között euróban jegyzett, forgalomképes eszközök – köztük állampapírok – végleges eladásával és vásárlásával, anélkül hogy ezt a felhatalmazást a nyíltpiaci műveletek sajátos jellegének tiszteletben tartásán kívül különös feltételekhez kötné”, ( 30 ) valamint a Szerződés 104. cikkében és 104.b cikke (1) bekezdésében (később EUMSZ 123. és EUMSZ 125. cikk) említett tilalmak alkalmazásához szükséges fogalmak meghatározásáról szóló, 1993. december 13‑i 3603/93/EK tanácsi rendelet is. ( 31 ) E rendelet hetedik preambulumbekezdése ugyanis kifejezetten előírja az államkötvények megvásárlásának lehetőségét, mivel – ahogyan a rendelet megjelöli – „a másodlagos piacokon történő vásárlásokat tilos arra felhasználni, hogy kijátsszák [az EUMSZ 123. cikk] célját”.

53.

Egy olyan program érvényessége, mint a PSPP, azon biztosítékoktól függ tehát, amelyek azt körülveszik. Ellenőrizni kell konkrétan azon alkalmasságukat, hogy egyrészt megakadályozzák‑e, hogy az államkötvények piacán aktív gazdasági szereplők de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt a kötvények közvetlen felvásárlása érdekében, illetve másrészt nem térítik‑e el a tagállamokat a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzéstől.

54.

Az alapeljárás panaszosai kivételével azon tagállamok és uniós intézmények, amelyek észrevételt tettek, mindannyian egyetértenek abban, hogy a PSPP elegendő biztosítékot nyújt annak megakadályozásához, hogy az államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlása ugyanolyan hatással járjon, mint az ilyen értékpapíroknak az elsődleges piacon történő közvetlen vásárlása. Egyetértek ezzel az elemzéssel.

55.

Először is nem tekinthető elhanyagolhatónak az, hogy a Kormányzótanács hatásköre kiterjed arra, hogy a PSPP által előrevetített, a másodlagos piacokon történő beavatkozások hatályáról, megkezdéséről, folytatásáról és felfüggesztéséről határozzon. Olyan elemről van szó, amelyet a Bíróság kifejezetten figyelembe vett az OMT program érvényességének értékelése során. ( 32 ) Márpedig, ahogyan az különösen az EKB Kormányzótanácsa monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyveiből következik, a PSPP‑t állandóan értékelték és független módon alakították a bejelentett cél eléréshez szükséges mértékben. ( 33 )

56.

Másodszor, a PSPP csak egyike az APP négy alprogramjának. Márpedig az államkötvények másodlagos piacon történő, általa megengedett megvásárlása kiegészítő jellegű a másik három programhoz képest, amelyek magánkötvények megvásárlására vonatkoznak. ( 34 ) A megvásárolt államkötvények megengedett mennyiségének meghatározása, amelyre minden hónapban a másik három alprogram keretében történő vásárlások megbecslése alapján kerül sor, olyan elem, amely hozzájárul a megvásárolt államkötvények elsődleges piacon történő felvásárlásának megakadályozásához.

57.

Harmadszor, a PSPP szelektivitásának hiánya hozzájárul e program konkrét végrehajtási módjai előreláthatatlanságának biztosításához. Az OMT‑vel szemben ugyanis a PSPP az értékpapírok megvásárlását nem szelektív, hanem reprezentatív módon írja elő az eurózóna valamennyi tagállama számára. A 2015/774 határozat 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a vásárlások tagállamok közötti megosztása a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 29. cikkében említett, az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcs alapján történik. ( 35 )

58.

Negyedszer, a felvásárlás az elsődleges piacon jelenlévő gazdasági szereplőknél nem jelent bizonytalanságot, jóllehet a 2015/774 határozat 5. cikke – a KBER‑beli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően – két korlátot állít az államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlása elé, amelyek egyrészt az értékpapírok kibocsátását, másrészt pedig a kibocsátót érintik. Főszabály szerint az első korlát az egyazon kibocsátásból származó kötvények 33%‑ával való rendelkezést engedi meg; ( 36 ) a második korlát pedig megtiltja, hogy a KBER az ugyanazon kibocsátó forgalomban levő értékpapírjainak több mint 33%‑ával rendelkezzen a PSPP teljes időtartama alatt. ( 37 ) Azon kívül, hogy maximális korlátokról van szó, nem pedig az államkötvények ilyen arányú megvásárlásának kötelezettségéről, a 2015/774 határozat 5. cikkében előírt korlátok azt is eredményezik, hogy az államkötvény jogosultja nem lehet biztos abban, hogy a KBER vissza fogja tudni vásárolni az értékpapírját, illetve éppen ellenkezőleg, abban sem, hogy ez a felvásárlás lehetetlen a fent említett két plafon egyikének elérése miatt. E korlátok napi szintű ellenőrzése a KBER kockázatkezelési bizottsága által e biztosíték hatékonyságának biztosítását jelenti. ( 38 )

59.

Ötödször, a hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak az elsődleges piacon történő kibocsátása és a másodlagos piacon való felvásárlása közötti minimális időszak megléte is hozzájárul ahhoz, hogy az államkötvények kibocsátási feltételei ne torzuljanak annak biztos tudatában, hogy a KBER ezeket a kötvényeket a kibocsátásukat követően fel fogja vásárolni. ( 39 ) Ez az időtartam szükséges a piaci ár kialakulásának lehetővé tételéhez. Márpedig a 2015/774 határozat 4. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előír egy ilyen tilalmi időszakot, amelyet a PSPP iránymutatás 15. cikke is pontosít.

60.

Az ezen időszakra vonatkozó pontos információ hiánya egyben a hatékonyságának sine qua non feltétele. A tilalmi időszak hosszának nyilvánosságra hozása alkalmas lenne a vásárlások kiszámíthatóságának és az ár kialakulásának befolyásolására. Mivel a piaci áron történő tranzakciók megfelelősége a KBER kockázatkezelési bizottság ellenőrzése alatt áll, ( 40 ) az az információ, hogy egy államkötvénynek az elsődleges piacon való kibocsátása és a másodlagos piacon való megvásárlása közötti minimális időszak mérésére inkább napokban kerül sor hetek helyett, elegendőnek tűnik számomra a 2015/774 határozat EUMSZ 123. cikknek való megfelelősége bírósági felülvizsgálatának biztosítására. ( 41 ) Egyrészt egy bírósághoz képest inkább a KBER kockázatkezelési bizottsága rendelkezik azon készségekkel és szakértelemmel, amelyek az ár piaci viszonyoknak megfelelő kialakulásának, és következésképpen annak megítéléséhez szükségesek, hogy a tilalmi időszak megfelelően biztosítja‑e azt. Másrészt nem zárható ki, hogy a pontos tilalmi időszak – akár utólagos – nyilvánosságra hozása a gazdasági szereplők olyan elvárásait eredményezné, amelyek alkalmasak lennének a piaci ár kialakulásának meggátolására.

61.

Hatodszor, a közölt információk típusa és a feltárt elemek pontosságának mértéke közötti egyensúly lehetővé teszi a PSPP hatékonyságának biztosítását annak megakadályozása által, hogy az elsődleges piacokon aktív gazdasági szereplők bizonyosságot szerezzenek az államkötvények másodlagos piacokon történő felvásárlásáról.

62.

A PSPP fő jellemzőiről – mint a havi értékesített mennyiségről, az APP tervezett időtartamáról, az államkötvények megvásárlásának az euróövezeti tagállamok közötti felosztásának követelményéről vagy az esetleges kockázatok megosztásáról – az EKB elnöke 2015. január 22‑én adott tájékoztatást. ( 42 ) Ez a bejelentés hozzájárul az APP hatékonyságához; a magán‑ és közszektor kötvényei megvásárlása által elérni kívánt, az e program által bevezetett hatások megerősítését célozza. E közlemény útján az EKB megerősíti a deflációs folyamatok ellensúlyozására irányuló elkötelezettségét, hiteles módon bemutatva az e célból tett lépéseket. Ilyen módon az EKB a monetáris és pénzügyi feltételek PSPP általi enyhítését átülteti a reálgazdaságba. Ezt nevezik a közgazdaságtanban „jelző csatornának”. Ez lehetővé teszi a mennyiségi lazításra irányuló program által elérni kívánt hatások hatékony megerősítését. ( 43 )

63.

Mindazonáltal, ahogyan az EKB is rámutat az írásbeli észrevételeiben, ez a közlemény csak makrogazdasági szinten játszik szerepet. A megadott információk nem teszik lehetővé, hogy az elsődleges piacon államkötvények megszerzésére jogosult gazdasági szereplők bizonyosak legyenek abban, hogy a KBER olyan határidőn belül, illetve feltételek mellett fogja felvásárolni ezeket a kötvényeket, amelyek lehetővé teszik számukra, hogy az említett kötvények közvetlen megszerzésében de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt. A 2018. július 10‑i tárgyalás során a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) jogi osztályának igazgatója megerősítette, hogy amennyiben az EKB bejelentései – különösen azzal kapcsolatban, hogy a PSPP keretében az államkötvények egyharmadának megvásárlására kerülhet sor – bizonyos előreláthatósággal jártak volna, ez mikrogazdasági szinten nem játszott volna szerepet.

64.

A PSPP‑nek az EKB által közölt jellemzői ugyanis általános jellegűek. Az APP program havi vásárlási mennyisége jelzésértékű adat, amelyet másként – akár a vásárlás vagy a lejárat időpontjával – nem részleteztek. Egyébiránt nem közölték a vásárlási korlátok kibocsátásonkénti és kibocsátókénti alkalmazásának mértékét sem. Végül, bár a PSPP értékpapír portfólióját heti rendszerességgel teszik közzé, kizárólag összesített alapon, ( 44 ) míg a fennmaradó futamidőt havonta teszik közzé a kibocsátó rezidens országa szerint, súlyozott átlagos alapon. ( 45 ) Ahogyan azt az EKB is kifejtette a 2018. július 10‑i tárgyalás során, az EKB internetes oldalán közölt információknak elegendőnek kell lenniük ahhoz, hogy a piacokon aktív gazdasági szereplők tisztában legyenek azzal, hogy milyen értékpapírokkal rendelkezik a KBER, ide nem értve a megvásárlás konkrét gyakorlatát.

65.

Ezek a különböző biztosítékok alkalmasnak tűnnek számomra annak elkerüléséhez, hogy az államkötvények kibocsátási feltételei torzuljanak annak biztos tudatában, hogy a KBER ezeket a kötvényeket a kibocsátásukat követően fel fogja vásárolni. A biztosítékok lehetővé teszik annak kizárását, hogy a PSPP‑hez hasonló program végrehajtása ugyanolyan hatással járjon a gyakorlatban, mint az államkötvényeknek a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen megvásárlása.

66.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés kifejtése során a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésére tekintettel milyen hatással lehet a PSPP jogszerűségére egyrészt az összes megvásárolt kötvénynek a lejáratukig való tartása, és másrészt a lejáratig számítottan negatív hozamú, nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok megvásárlása. Nem gondolom, hogy ezek az elemek alkalmasak lennének a 2015/774 határozat érvénytelenítésére.

67.

Ami a kötvényeknek a lejáratukig való tartását illeti, a Bíróság úgy ítélte meg a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alapjául szolgáló ügyben, hogy az OMT érvényességének értékelésében a megszerzett kötvények lejáratig való tartása nem játszott döntő szerepet, „mivel e lehetőség előfeltétele az [volt], hogy egy ilyen fellépés a kitűzött célok eléréséhez szükséges legyen, és mivel semmi esetre sem nyújt bizonyosságot az érintett gazdasági szereplőknek arra, hogy a KBER élni fog ezzel a lehetőséggel”. ( 46 ) Egyébiránt a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése egyáltalán nem zárja ki ezt a gyakorlatot, amely semmiképpen sem jelent lemondást arról, hogy a kibocsátó tagállam a kötvény lejártával az adósságát kiegyenlítse. ( 47 )

68.

Megállapítom, hogy a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előírja pénzügyi piacokon forgalomképes eszközök határidős eladásának vagy vételének lehetőségét, anélkül hogy azt bármilyen fenntartástól tenné függővé. E körülmények között – szemben azzal, amit a kérdést előterjesztő bíróság javasol – nem tűnik számomra úgy, hogy egy kötvény lejáratig való tartásának egy olyan program jogszerűségére gyakorolt hatásának hiánya, mint a PSPP, a tranzakció kivételes jellegétől függene. Annak ugyanakkor meg kell felelnie a szóban forgó program céljának.

69.

Álláspontom szerint a jelen ügyben ez a helyzet. Előzetesen megállapítom, hogy a PSPP iránymutatás megerősíti, hogy a KBER monetáris politikai okokból bármikor eladhatja az e program keretében megvásárolt értékpapírokat. ( 48 ) A 2015/774 határozat 3. cikkének (3) bekezdése egyébiránt a legalább 1 éves, és legfeljebb 30 év és 364 napos fennmaradó futamidővel rendelkező forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását engedi meg. Az értékpapírok ilyen nagyvonalú felosztásának köszönhetően a gazdasági szereplők nem lehetnek biztosak abban, hogy a KBER valamennyi kötvényt lejáratig tartani fogja.

70.

A megvásárolt értékpapíroknak a lejáratukig való tartása kiváltképp alkalmasnak tűnik számomra a PSPP céljának biztosítására. Pontosabban, a 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése hozzáteszi, hogy „[a] PSPP jelentős vásárlási volumene a portfóliók ismételt kiegyensúlyozására irányuló hatásának köszönhetően hozzájárul majd a pénzügyi közvetítőknek a bankközi piacnak nyújtott likviditás és az euróövezet gazdaságának történő hitelezés növelése érdekében történő bevonásán alapuló monetáris politikai célkitűzés eléréséhez”.

71.

E különleges célra tekintettel osztom a német kormány azon álláspontját, amely szerint helytállónak tűnik, hogy a megvásárolt eszközök továbbeladására csak akkor kerüljön sor, ha a vásárlás monetáris politikára gyakorolt hatása már nem kerül veszélybe. ( 49 ) Egy ilyen hatás márpedig megkívánja, hogy a piacon elegendő likviditás álljon rendelkezésre annak érdekében, hogy az a portfóliók kiegyensúlyozását, és következésképpen, a megvásárolt értékpapírok korai továbbeladásának hiányát vonja maga után. Az államkötvények – akár többségének – a lejáratukig való tartása tehát a PSPP által elérni kívánt céllal összhangban állónak tűnik számomra.

72.

A 2015/774 határozat 3. cikkének (5) bekezdése megengedi a betéti rendelkezésre állás kamatlábával egyenlő vagy afölötti, lejáratig számítottan negatív hozamú, nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását. Ez a lehetőség nem tűnik számomra úgy, hogy a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmának a megkerüléséhez vezetne.

73.

Először is emlékeztetni kell arra, hogy az EKB által végrehajtott nyíltpiaci műveletek – a bejelentett hozamtól függetlenül – elkerülhetetlen módon hitelkockázattal járnak a számára. ( 50 ) Egyébiránt, ami a PSPP‑t illeti, az EKB kifejezetten jelezte, hogy a pozitív hozammal rendelkező értékpapírok élveznek elsőbbséget. ( 51 )

74.

Továbbá, mivel az euróövezet egyes tagállamaiban a piaci feltételekből következően negatív hozamú kötvények kibocsátására kerül sor, az e tagállamok értékpapírjai megvásárlásának tiltása szembe menne a nyíltpiaci elvvel, amelynek uralnia kell a KBER tőkepiaci tevékenységét a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében. ( 52 ) Ahogy azt az EKB és a Bizottság is állítja, a negatív hozamú kötvények kizárása a PSPP‑ből ellentétes lenne a – szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvének részét képező – piacsemlegesség elvével, amely az EUMSZ 127. cikk értelmében befolyásolja a KBER tevékenységét is. ( 53 )

75.

Végül, ahogy arra helyesen mutat rá a német kormány, a negatív hozammal kibocsátott államkötvényekről való lemondás ellentmondásban lenne a PSPP egyik lényegi elemével, amely az euróövezet valamennyi tagállama államkötvényének megvásárlását írja elő, biztosítva a monetáris politikai cél elérését.

76.

E körülmények között, a negatív hozamú államkötvények megvásárlása nem tűnik számomra ellentétesnek az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésével.

77.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint az APP bejelentett összmennyisége, annak az EKB tőkéjének jegyzéséhez szükséges kulcs szerinti lebontása, valamint az államkötvényeknek az APP‑ben történő megvásárlása által jelentett állandó rész együttesen lehetővé teszik annak előzetes meghatározását, hogy mekkora lesz egy adott tagállam magánszektora által kibocsátott értékpapírok megvásárolt havi mennyisége. Ebben az összefüggésben a megvásárolható államkötvények körének szűkülése – tekintettel a fennmaradó lejáratra, illetve a hozamra vonatkozó feltételek korlátozására, továbbá azon szabályra, amely a kibocsátás mennyiségének 33%‑ában korlátozza a KBER általi vásárlásokat – lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy bizonyosságot szerezzenek a PSPP keretében megvásárlásra kerülő értékpapírokról.

78.

Ez az esetleges – nem jogi, hanem ténybeli – bizonyosság, amelynek alapját az EKB által bejelentett módszerek, valamint a PSPP hatálybalépése óta megfigyelt értékpapírvásárlási gyakorlat képezi, nem tűnik számomra olyan jellegűnek, amely érvénytelenné tenné a 2015/774 határozatot.

79.

Először is, ha bizonyosság is jelentkezik az államkötvények vásárlásával kapcsolatban, az csakis makrogazdasági, nem pedig mikrogazdasági jellegű. ( 54 ) Egyébiránt azok az elemzések, amelyekre a kérdést előterjesztő bíróság is hivatkozik, úgy tűnik, hogy nem veszik figyelembe – legalábbis nem eléggé – azt a tényt, hogy a PSPP címén megvalósított vásárlások egy része olyan értékpapírokat érint, amelyet nem a tagállamok központi kormányzatai bocsátottak ki. ( 55 )

80.

Továbbá ez a jövőbeli bizonyosság csak a rendelkezésre álló értékpapírok körének szűkülése esetén volna lehetséges. Márpedig feltételezve, hogy bebizonyosodik ez a szűkülés, ( 56 ) illetve az is bizonyítást nyer, hogy lehetővé válik az arra való következtetés, hogy meghatározott államkötvények megvásárlására biztosan sor kerül, ezek a megállapítások olyan ténybeli elemek alapján vezetnének a 2015/774 határozat által előírt biztosítékok hatékonyságának értékeléséhez, amelyek e határozat elfogadása után következtek be. Márpedig, ahogyan arra az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságának vizsgálata során is utaltam, egy aktus jogszerűségét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől. ( 57 )

81.

Amikor egy intézkedés hatásait nem lehetséges pontosan előre látni az elfogadásakor, az illetékes hatóság értékelése csak abban az esetben kritizálható, ha nyilvánvalóan tévesnek tűnik azon elemekre tekintettel, amelyek az érintett szabályozás elfogadásakor rendelkezésére álltak. ( 58 ) A jelen esetben nem tűnik számomra úgy, hogy a 2015/774 határozat egy „nyilvánvalóan téves” értékelés eredménye lenne. Ezzel szemben nem vitatott, hogy a 2015/774 határozat elfogadására – ahogyan azt preambuluma is megjelöli – „egy olyan környezetben [került sor], ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon [voltak] és a magánszektorbeli eszközökre összpontosító programok mérhető, azonban nem elégséges teret biztosítottak az árstabilitás […] árfolyamcsökkenési kockázatának kezelésére”. ( 59 ) E körülmények között jogosan vált szükségessé „az eurórendszer monetáris politikai intézkedései[nek] ki[egészítése] a PSPP‑vel mint olyan eszközzel, amely magas transzmissziós potenciállal rendelkezik a reálgazdaság irányában”. ( 60 ) A PSPP‑t körülvevő biztosítékok tovább erősítik azon meggyőződésemet, hogy a 2015/774 határozat elfogadására az EKB átgondolt és kimért értékelése alapján került sor.

82.

Kétségtelen, hogy figyelemmel vagyok Bobek főtanácsnok Confédération paysanne és társai (C‑528/16, EU:C:2018:20) ügyben a közelmúltban ismertetett indítványában kifejtett álláspontra is, amely szerint minden változás releváns egy uniós jogi aktus érvényességének értékelése során. ( 61 ) Fennáll tehát a szabályozás naprakészen való tartásának kötelezettsége, amely „a műszaki vagy társadalmi reagálóképesség hiányának szélsőséges eseteiben” érvénytelenség megállapításához vezethet. ( 62 )

83.

A jelen esetben azonban nem ez a helyzet, amennyiben a 2015/774 határozatot különbözőképpen is módosították egymást követően, amely módosítások talán enyhítették az eredetileg előírt vételi szabályokat, ugyanakkor egyaránt hozzájárultak a határozat érvényességéhez szükséges biztosítékok hatékonyságának fenntartásához. Különösen az értékpapírok kibocsátási részesedési küszöbének emelésére ( 63 ) vagy a regionális kormányzatok és helyi önkormányzatok kötvényeinek az elfogadható eszközök közé történő felvételére gondolok. ( 64 ) Ezek az intézkedések elméletileg azt szolgálják, hogy megakadályozzák, de legalábbis enyhítsék az elérhető értékpapírok körének szűkülését. Egyébiránt épp ez volt az idézett második módosítás alátámasztására kifejezetten előadott indok. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve szerint ugyanis „[ú]gy ítéltük meg, hogy [a regionális kormányzatok és helyi önkormányzatok kötvényeinek az elfogadható eszközök közé történő felvétele] hozzájárul minden olyan feszültség elkerüléséhez, amelyek az értékpapírok rendelkezésre állása vonatkozásában jelentkezhetnek”. ( 65 )

84.

Az elemzésem e pontján azon a véleményen vagyok, hogy az államkötvényeknek a PSPP által megengedett, a másodlagos piacon történő megvásárlásának hatása nem egyezik az ilyen típusú kötvényeknek a közvetlenül a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen felvásárlásának hatásával. Annak érdekében azonban, hogy a PSPP ne legyen ellentétes a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésében előírt tilalmával, az azt körülvevő biztosítékoknak szintén csökkenteniük kell a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre gyakorolt hatásait.

85.

Azon kívül, hogy egy olyan programnak, mint a PSPP, a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre kifejtett hatásait az is korlátozza, hogy a KBER jogosult a megszerzett kötvényeket bármely pillanatban eladni ( 66 ) vagy a program leállításáról dönteni, e program három jellemzője tűnik számomra lényegesnek.

86.

Először is, a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy a PSPP keretében a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátója vagy garanciavállalója az eurórendszer harmonizált minősítési rendszerében legalább a 3‑as hitelminőségi szintnek megfelelő hitelminőségi értékeléssel rendelkezzen. Ennek hiányában a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének d) pontja pontosítja, hogy a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok csak akkor minősülnek elfogadhatónak, ha azokat valamely pénzügyi támogatási programban részt vevő euróövezeti tagállam központi kormányzata bocsátotta ki vagy teljes mértékben garantálja, és azok tekintetében az EKB Kormányzótanácsa az eurórendszer refinanszírozási műveleteivel és a fedezetek elfogadhatóságával kapcsolatos további átmeneti intézkedésekről és az EKB/2007/9 iránymutatás módosításáról szóló, 2014. július 9‑i EKB/2014/31 iránymutatás ( 67 ) 8. cikke alapján az eurórendszer hitelminőségi küszöbének alkalmazását felfüggesztette.

87.

Ez a követelmény fontos biztosítékát jelenti a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésnek. Ha ugyanis egy államkötvény‑kibocsátó nem folytat rendezett költségvetési politikát, a kibocsátott kötvények elveszíthetik ezt a hitelminősítési szintet. Márpedig ez a veszteség automatikusan e kötvények vásárlásának megszűnését vonná maga után. ( 68 )

88.

Másodszor, az euróövezeti tagállamok nyilvános kibocsátói közötti vásárlások fel vannak osztva egy objektív, a gazdasági helyzetüktől vagy a költségvetési politikájuktól független kritérium, azaz az EKB tőkéjének felosztására vonatkozó kulcs alapján. Következésképpen a PSPP‑t nem lehet olyan mechanizmusként értelmezni, mint amely alkalmas a pénzügyi nehézséggel küzdő államok támogatására. A 2015/774 határozat 5. cikkének (2) bekezdése által előírt általános kibocsátói korlát tovább fokozza ezt a biztosítékot azáltal, hogy az euróövezet tagállamait az általuk kibocsátott kötvények vonatkozásában lényegében a magánbefektetőktől teszi függővé.

89.

Harmadszor, az EKB általi vásárlásokra, valamint a nemzetközi szervezetek kötvényeinek megvásárlására vonatkozó kockázatmegosztás – a PSPP 20%‑ának megfelelő mértékű – korlátozása szintén hozzájárul a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzés megóvásához. Ahogy ugyanis azt a Deutsche Bundesbank (németszövetségi bank) is kiemeli az írásbeli észrevételeiben, a PSPP címén megvalósult vásárlások 80%‑a esetében a helyi adófizetőket vagy az állami kölcsönök más hitelezőit terhelik az érintett központi bank esetleges veszteségei és annak feltőkésítése. Márpedig ez a PSPP egyik „kulcstényezője”. ( 69 )

90.

Kétségtelen, hogy ez a kockázatmegosztás nem jelenik meg kifejezetten a 2015/774 határozatban. Kifejezetten említésre kerül azonban az EKB elnöke 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozatában, valamint az EKB 2015. január 22‑i és 2016. március 10‑i sajtóközleményében. Ezenkívül az EKB szerint az euróövezetben székhellyel rendelkező nemzetközi szervezetek és a multilaterális fejlesztési bankok kötvényeinek megvásárlásából eredő veszteségeknek az eurórendszerbeli központi bankok közötti megosztása a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 32. cikkének (4) bekezdésén alapuló, a monetáris politikai műveletekből származó veszteségek felosztásáról szóló, 2015. november 19‑i közzé nem tett EKB határozatban (felülvizsgált változat) (EKB/2015/NP29) is visszaköszön. Ami az EKB azon veszteségeinek felosztását illeti, amelyek az euróövezeti tagállamok kötvényeinek a felvásárlásából erednek, azt a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 33. cikkének (2) bekezdésének megfelelően kell kezelni. Az esetleges veszteségek így az EKB által az eurórendszerbeli központi bankok számára kiutalható éves többletet fogják csökkenteni vagy veszteségelhatárolást eredményeznek.

91.

Ezek a különböző jellemzők elegendőnek tűnnek számomra annak elkerüléséhez, hogy egy olyan program, mint a PSPP, a tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést. Az is megállapítható egyébként, hogy miután a Tanács 2018. június 22‑én a Franciaországra vonatkozó túlzott hiány miatti eljárás lezárásáról döntött, ( 70 ) már csak egyetlen tagállam áll túlzott hiány miatti eljárás alatt, míg 2011‑ben huszonnégy volt. ( 71 ) Ez az objektív helyzet az euróövezet tagállamai által folytatott rendezett költségvetési politika folytatását támasztja alá.

92.

A fentiekből következik egyrészt, hogy a PSPP a KBER beavatkozásának nem biztosít az államkötvényeknek a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen megvásárlásával azonos hatást, és másrészt nem vonja meg a tagállamok esetében a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést. E körülmények között a 2015/774 határozat nem tűnik számomra ellentétesnek az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésével.

93.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik és negyedik kérdés lényegében a PSPP‑nek az EKB hatáskörét körülhatároló monetáris politikához, illetve az azon arányossági vizsgálathoz való kapcsolódására vonatkozik, amelynek a 2015/774 határozatot is alá kell vetni az EUMSZ 119. cikknek és az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdésének (valamint a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 17–24. cikkének) való megfelelősége vizsgálata érdekében. A kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a PSPP még az EKB hatáskörébe tartozónak tekinthető‑e, tekintettel a volumenére, a végrehajtási idejére, valamint az ezáltal előidézett hatásokra.

94.

Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében meghatározott hatáskör‑átruházás elvének megfelelően a KBER az elsődleges jog által ráruházott hatáskörök keretei között köteles eljárni. Ennélfogva érvényesen nem fogadhat el, illetve hajthat végre egy olyan programot, amely nem tartozik az elsődleges jog által a monetáris politikának biztosított területre. Továbbá ezen elv tiszteletben tartása érdekében a KBER aktusait a Szerződésben meghatározott feltételek mellett a Bíróság felülvizsgálhatja. ( 72 )

95.

Az e kérdések megválaszolásához szükséges tényezők megállapítására a 2012. november 27‑iPringle ítéletben (C‑370/12, EU:C:2012:756), valamint a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400) került sor.

96.

Bár az EUM‑Szerződés nem határozza meg pontosan a monetáris politikát, a Bíróság ugyanakkor megállapította, hogy az meghatározza a monetáris politika célkitűzéseit, valamint hogy az e politika végrehajtása érdekében a KBER rendelkezésére álló eszközöket is lehetséges azonosítani. ( 73 )

97.

E tekintetben, bár a 2012. november 27‑iPringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756), valamint a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) bizonyos megfogalmazásbeli fejlődést mutat, számomra ez nem tűnik jelentősnek. Az első ítéletben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az EUM‑Szerződés a monetáris politikára vonatkozó rendelkezéseiben „inkább e politika célkitűzéseire utal, semmint annak eszközeire”. ( 74 ) Márpedig ez a rangsorolás a második ítéletben eltűnt, azáltal, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az EUM‑Szerződés „[egyaránt] meghatározza a monetáris politika célkitűzéseit és e politika végrehajtása érdekében a KBER rendelkezésére álló eszközöket”. ( 75 ) E lexikális különbség ellenére azonban, amikor annak meghatározásáról van szó, hogy valamely intézkedés a monetáris politika területére tartozik‑e, biztos, hogy az elérendő célkitűzéseit és a végrehajtott eszközöket kell alapul venni. ( 76 )

98.

Szintén fontos emlékeztetni arra, hogy a monetáris politika valamely intézkedése nem hasonlítható egy gazdaságpolitikai intézkedéshez kizárólag amiatt, hogy közvetett hatásokat fejthet ki az euróövezet stabilitására. ( 77 ) Az esetleges közvetett hatások ugyanis semmi esetre sem jelentik azt, hogy az EKB valamely programja szükségképpen egy gazdaságpolitikai intézkedéshez hasonlítható, mivel a Szerződésből, különösen az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdéséből kitűnik, hogy az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát. ( 78 )

99.

Ha felmerül, hogy az EKB valamely intézkedése a monetáris politika területére tartozik, az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 127. cikknek az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből az következik, hogy egy olyan államkötvény‑vásárlási program, mint a PSPP, érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak e politika célkitűzéseivel. ( 79 ) Ez konkrétan azt jelenti, hogy a PSPP‑nek – csakúgy, mint bármely uniós intézmény aktusának – alkalmasnak kell lennie az általa kitűzött jogos célok elérésére, anélkül hogy túllépné a megvalósításukhoz szükséges határokat.

100.

Ami ugyanis e feltételek tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatát illeti, a PSPP‑vel szemben ugyanaz a fenntartás merül fel, mint amelyet a Bíróság az OMT‑vel szemben megfogalmazott a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) 68. pontjában. Amikor ugyanis a KBER egy olyan nyíltpiaci műveletekkel kapcsolatos programot dolgoz ki és hajt végre, mint a PSPP, egyúttal technikai jellegű döntéseket is meg kell hoznia, valamint előrejelzéseket és összetett értékeléseket kell készítenie. Ebben az összefüggésben el kell ismerni, hogy széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik.

101.

Mindazonáltal a Bíróság pontosította, hogy ha valamely uniós intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor bizonyos eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú, illetve hogy e garanciák között szerepel „az adott eset valamennyi lényegi elemének a KBER által elvégzendő alapos és külső befolyástól mentes vizsgálatára, valamint a határozata megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség” ( 80 ).

102.

Az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése értelmében a KBER elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Márpedig a PSPP célkitűzése – és még általánosabban, az APP célkitűzése, amelyen belül a PSPP a négy alprogram egyikét képezi –, hogy a 2013‑tól megfigyelt csökkenő, majd 2014‑től erőteljesen zuhanó infláció megállításával hozzájáruljon az árstabilitáshoz.

103.

Ezt a célkitűzést a 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése kifejezetten tartalmazza. Az EKB itt megállapítja, hogy „[a] PSPP […] tovább könnyíti a monetáris és pénzügyi feltételeket, többek között az euróövezeti nem pénzügyi vállalatok és háztartások hitelfelvételi feltételei szempontjából releváns feltételeket, ezáltal támogatva az összesített fogyasztást és a beruházási kiadásokat az euróövezetben, és végső soron hozzájárulva ahhoz, hogy az inflációs ráták középtávon visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre”, mindezt „[e]gy olyan környezetben, ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon vannak”. Ez a célkitűzés a PSPP valamennyi átdolgozását is meghatározta. ( 81 )

104.

A 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozatában az EKB elnöke egyébiránt megerősítette, hogy az APP címén történő vásárlásokra mindaddig sor kerülhet, ameddig az EKB Kormányzótanácsa „az inflációs pálya középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli tartós korrekcióját” figyeli meg. Ezen célkitűzés elérésével egyébiránt az EKB a Kormányzótanács 2018. június 14‑i ülése során előírta, hogy az APP keretében a nettó eszközvásárlás havi üteme 2018 októberétől 2018. december végéig csökkenjen főszabály szerint 15 milliárd euróra, ezt követően pedig a nettó eszközvásárlás szűnjön meg. ( 82 )

105.

Vitathatatlan tehát a PSPP‑nek az árstabilitással és következésképpen az EKB monetáris politikai hatáskörével való kapcsolata, ugyanúgy, ahogyan – a PSPP elfogadása során objektív módon megállapított – deflációs kockázatokkal szembeni reakció szükségességével való kapcsolata is. ( 83 ) Egyébiránt, ahogyan azt különösen az olasz és finn kormány is kiemeli az írásbeli észrevételeiben, a program monetáris politikai célját a PSPP szelektivitásának hiánya is alátámasztja. ( 84 )

106.

Az alkalmazott megoldások szintén monetáris politikai eszközöknek tekintendők, mivel a 2015/774 határozat 3. cikke értelmében a magánszektor hitelviszonyt megtestesítő értékpapírjainak a másodlagos piacon történő megvásárlása megengedéséről van szó. Márpedig, ahogyan azt a Bíróság megállapította a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) 54. pontjában, a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyvnek a IV. fejezetében található 18. cikkének 18.1. pontjából egyértelműen kitűnik, hogy a KBER céljai elérése és az elsődleges jogból eredő feladatainak ellátása érdekében az EKB és a nemzeti központi bankok főszabály szerint a pénzügyi piacokon beavatkozhatnak euróban jegyzett, forgalomképes eszközök végleges eladásával és vásárlásával.

107.

A kérdést előterjesztő bíróság maga is úgy véli, hogy a PSPP célja és az alkalmazott eszközök az EKB‑nak az árstabilitás biztosítására vonatkozó feladata főszabály szerint megengedett pontosításának tekinthetők. Mivel az inflációs ráta alapvetően a háztartások és a reálgazdaság kiadási mintázatától függ, a kereskedelmi bankok és ügyfeleik likviditásának – a PSPP által elérni kívánt – növelése megfelelő közbenső célként jöhet szóba az áremelkedés befolyásolása felé vezető úton. ( 85 )

108.

A 2015/774 határozat által megengedett vásárlások megnövelt volumenéből és a PSPP időtartamából következően azonban a Bundesverfassungsgerichtnek (szövetségi alkotmánybíróság) kételyei merültek fel, és ezért arra vár választ, hogy a PSPP gazdaságpolitika területén jelentkező hatásai milyen befolyással lehetnek a 2015/774 határozat érvényességére.

109.

Először is, a PSPP volumene szükségszerűen maga után von egyfajta gazdaságpolitikai irányváltást. Az a tény, hogy a bankok a PSPP jóvoltából jelentős mennyiségű kockázatos értékpapírt adhatnak el a KBER‑nek, amelyektől a PSPP nélkül nem (vagy csak veszteségek árán) tudtak volna megválni, gazdaságpolitikai célkitűzésnek tekinthető, mivel a PSPP jelentős mértékben javítja a bankok gazdasági helyzetét és növeli a hitelképességüket. Másodszor, a PSPP javítja a tagállamok refinanszírozási feltételeit, amelyek egyértelműen kedvezőbb feltételekkel juthatnak hitelhez a tőkepiacon, mint azt a PSPP nélkül tehetnék. Tekintettel a PSPP különösen jelentős volumenére, ez ahhoz vezethet, hogy ezt a programot minőségi szempontból elsődlegesen gazdaságpolitikainak kell tekinteni.

110.

Elkerülhetetlen, hogy a PSPP megvalósítása következményekkel járjon a tagállamok gazdaságpolitikájára nézve, annál is inkább, mivel az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdése, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése, valamint az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdése értelmében az EKB másodlagos célkitűzése az uniós gazdaságpolitikák támogatása. ( 86 ) Ezért – ahogyan azt a Bíróság is megállapította a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400, 59. pont) – a közvetett hatások semmi esetre sem jelentik azt, hogy az EKB egy olyan programja, amely monetáris politikai célokat kíván elérni és ennek érdekében az e politikára jellemző eszközöket használ, valamely gazdaságpolitikai intézkedéshez legyen hasonlítható.

111.

A nehézség tehát a monetáris politikai intézkedés „közvetett hatásainak” az elhatárolásában rejlik. A Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) szerint ez a fogalom nem jelenti a megtámadott intézkedés biztos és előrelátható következményét, csupán olyan következményekre utal, amelyek ezen intézkedéshez további közbenső lépések útján kapcsolódnak. Nem osztom ezt az értelmezést.

112.

Először is megállapítom, hogy még ha a Bíróság nem is határozta meg a „közvetett hatások” fogalmát a 2015. június 16‑iGauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alapjául szolgáló ügyben, az ezen ügy keretében vizsgált hatás nem az OMT valamely „közbenső” lépéséhez kapcsolódott, hanem épp ellenkezőleg, az alkalmazhatósága sine qua non feltételéhez, azaz a program végrehajtásának a FESF vagy MES makrogazdasági kiigazgatási programok teljes betartásától való függővé tételéhez. A Bíróság elismerte, hogy ezzel a feltétellel nem kizárt, hogy az OMT „mellékesen erősítheti” e kiigazítási programok betartására való ösztönzést, és ezáltal bizonyos mértékig elősegíti az ezek által követett gazdaságpolitikai célok megvalósítását. Mindazonáltal az ilyen – több mint valószínű és a szóban forgó programhoz közvetlenül kapcsolódó – hatásokat közvetettnek tekintették. ( 87 )

113.

Továbbá, ha nem magyarázzák félre a Bíróság által alkalmazott melléknév értelmét, a „közvetett hatás” fogalma nem hasonlítható olyan hatáshoz, amely csupán „korlátozott”, „járulékos” vagy „marginális”. Egy ilyen értelmezés egyébiránt ellentétes lenne az EUM‑Szerződés rendelkezéseivel. Az ugyanis az árstabilitás célkitűzését az Unió általános gazdaságpolitikáinak támogatásával kapcsolja össze, e támogatás terjedelmének korlátozása nélkül. Ezzel szemben, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése előírja a KBER számára, hogy így járjon el, mivel jelen idejű kijelentő módban elrendeli, hogy „a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát azzal a céllal, hogy hozzájáruljon az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében megállapított uniós célkitűzések megvalósításához”. E támogatás egyetlen korlátja, hogy ne sértse a monetáris politikai célkitűzést.

114.

Végül úgy vélem, hogy a Bíróságnak tartózkodnia kell a célszerűség felülvizsgálatától, miközben a „KBER a nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program kidolgozásakor és végrehajtásakor széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik” ( 88 ), az általa meghozandó technikai jellegű döntésekből, valamint elvégzendő összetett előrejelzésekből és értékelésekből következően.

115.

Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy ha megállapításra kerülne, hogy a szóban forgó program célkitűzései, valamint a végrehajtására megválasztott eszközök a monetáris politika területére tartoznak, szükséges, ugyanakkor elegendő, hogy az igazságszolgáltatási szerv megállapítsa azon biztosítékok meglétét, amelyek elméletileg elegendők annak megakadályozására, hogy e program valójában túlnyomórészt gazdaságpolitikai célt kövessen, vagy hogy sértse az árstabilitás célkitűzését.

116.

Ez úgy tűnik számomra, hogy megegyezik a bíróság kötelességével, amelynek értelmében, ha megállapításra kerül, hogy a jogi norma megalkotója – gazdasági, tudományos vagy technikai ügyeket érintő, rendkívül összetett tényállási elemekből következően – széleskörű mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a bíróságnak annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy e jogkör gyakorlása során nem merül‑e fel nyilvánvaló mérlegelési hiba vagy hatáskörrel való visszaélés, illetve hogy a jogi norma megalkotója nem lépte‑e át nyilvánvalóan mérlegelési jogköre korlátait. ( 89 )„E körülmények között az uniós bíróság ugyanis nem helyettesítheti a saját, [gazdasági,] tudományos és technikai jellegű ténybeli megállapításaival az [intézmény] megállapításait, mivel a Szerződés ez utóbbit hatalmazta fel e feladat elvégzésére.” ( 90 )

117.

Egy ilyen felülvizsgálat korlátozottnak, sőt akár formálisnak is tűnhet. Mégsem várható el a Bíróságtól – vagy más bíróságtól –, hogy másként járjon el, mivel egy mélyebb elemzés nem jogi, hanem adott esetben gazdasági jellegű lenne, amire viszont nem terjed ki a bíróság technikai értelemben vett hatásköre. ( 91 ) Márpedig olyan megfontolás esetén, amely a hatáskörök szétválasztására és alkotmányjogi ügyek megoldására vonatkozik, a szakértelem kérdését is szükségképpen figyelembe kell venni. ( 92 ) Az EKB szerveihez hasonlóan, az ezen intézmény határozatai érvényességének vizsgálatára jogosult bíróságok kiválasztására sem került sor. Egyikük és másikuk legitimitása nem csupán a függetlenségükön alapszik – amely nem büntetlenségnek felel meg –, hanem a szakértelmükön is, amely egyúttal lehetővé teszi a hatásköreik határainak megállapítását.

118.

A PSPP első olyan hatása, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság rámutat abban a vonatkozásban, hogy a PSPP‑nek gazdaságpolitikai célkitűzése lenne, a bankok gazdasági helyzetének javítása és a hitelképességük növelése, abból adódóan, hogy a bankok jelentős mennyiségű kockázatos értékpapírt adhatnak el a KBER‑nek, amelyektől a PSPP nélkül nem (vagy csak veszteségek árán) tudtak volna szabadulni.

119.

Ebben a tekintetben a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja által előírt hitelminősítési követelmény nem pusztán egy olyan biztosítékot jelent, amely elősegíti a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzés tiszteletben tartását, hanem azt is bizonyítja, hogy nem az a PSPP célja, hogy lehetővé tegye a kereskedelmi bankok számára, hogy megváljanak a rendelkezésükre álló kockázatos értékpapíroktól.

120.

A kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott második közvetett hatás a tagállamok refinanszírozási feltételeinek javítása, amelyek jelentősen kedvezőbb feltételekkel juthatnak hitelhez a tőkepiacon, mint azt a PSPP nélkül tehetnék. Tekintettel a PSPP különösen jelentős volumenére, ez ahhoz vezethet, hogy ezt a programot minőségi szempontból elsődlegesen gazdaságpolitikainak kell tekinteni.

121.

Ahogyan azt a Bíróság már helyesen megállapította, a monetáris politika folytatásának állandó részét képezi a kamatlábak és a bankok refinanszírozási feltételeinek befolyásolása, ami szükségszerűen kihat a tagállamok költségvetési hiányának finanszírozási feltételeire. ( 93 ) Az EKB intézkedése azonban nem feleltethető meg a valamely tagállamnak történő pénzügyi segítségnyújtásnak, az ilyen intézkedés nyilvánvalóan nem tartozik a monetáris politika hatálya alá. ( 94 )

122.

E tekintetben a PSPP‑t az EUMSZ 123. cikk vonatkozásában legitimáló egyes biztosítékok annak alátámasztását is lehetővé teszik, hogy a PSPP elsődlegesen nem gazdaságpolitikai célkitűzést követ. Az államkötvények megvásárlásának a hitelminősítésnek való alávetése mellett ( 95 ) három biztosíték tűnik számomra lényegesnek. Először, az államkötvények PSPP címén történő megvásárlása kiegészítő jellegű az APP három másik – a magánkötvények megvásárlására vonatkozó – programja által megengedett tranzakciókhoz képest. ( 96 ) Másodszor, a PSPP által megengedett vásárlások az euróövezet valamennyi tagállama között felosztásra kerülnek egy rögzített és objektív, e tagállamok egyedi gazdasági helyzetétől független felosztási kulcs szerint. Harmadszor, a kockázatfelosztás a PSPP keretében megvalósított felvásárlások 20%‑ában korlátozott. Ezek a PSPP végrehajtását befolyásoló és körülvevő jellemzők meggátolják, hogy ez a program a valamely tagállamnak történő pénzügyi segítségnyújtásnak legyen megfeleltethető.

123.

A fenti megfontolásokra tekintettel nem tűnik úgy számomra, hogy az EKB nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el a program célkitűzésének meghatározása vagy a végrehajtására megválasztott eszközök megválasztása során. Nem követett el hatáskörrel való visszaélést sem, ( 97 ) és nem lépte át nyilvánvalóan a mérlegelési jogkörének korlátait sem. Ezzel együtt, ha a PSPP monetáris politikai célt követ az ugyanezen politika területére tartozó eszközök útján, még az is szükséges, hogy az általa tartalmazott intézkedések arányban álljanak a bejelentett célkitűzéssel.

124.

Az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 127. cikknek az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből az következik, hogy valamely, a monetáris politika területére tartozó államkötvény‑vásárlási program érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak e politika célkitűzéseivel. ( 98 )

125.

Ahogyan arra már több alkalommal hivatkoztam a jelen indítványban, a KBER széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, mivel az olyan nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program kidolgozásakor és végrehajtásakor, mint a PSPP, technikai jellegű döntéseket kell hoznia, és összetett előrejelzéseket és értékeléseket kell végeznie. ( 99 ) Ebben a körben „bizonyos eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel az adott eset valamennyi lényegi elemének a KBER által elvégzendő alapos és külső befolyástól mentes vizsgálatára, valamint a határozata megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség”. ( 100 )

126.

A 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése értelmében a PSPP arányos intézkedést jelent az áralakulással kapcsolatos kilátásokra vonatkozó kockázatok enyhítésére, mivel „tovább könnyíti a monetáris és pénzügyi feltételeket, többek között az euróövezeti nem pénzügyi vállalatok és háztartások hitelfelvételi feltételei szempontjából releváns feltételeket, ezáltal támogatva az összesített fogyasztást és a beruházási kiadásokat az euróövezetben, és végső soron hozzájárulva ahhoz, hogy az inflációs ráták középtávon visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre”. Szintén ugyanezen preambulumbekezdés értelmében, az intézkedés igazolást nyer, mivel „[e]gy olyan környezetben, ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon vannak és a magánszektorbeli eszközökre összpontosító programok mérhető, azonban nem elégséges teret biztosítottak az árstabilitás jelenlegi árfolyamcsökkenési kockázatának kezelésére, az eurórendszer monetáris politikai intézkedéseit ki kell egészíteni a PSPP‑vel mint olyan eszközzel, amely magas transzmissziós potenciállal rendelkezik a reálgazdaság irányában. A PSPP jelentős vásárlási volumene a portfóliók ismételt kiegyensúlyozására irányuló hatásának köszönhetően hozzájárul majd a pénzügyi közvetítőknek a bankközi piacnak nyújtott likviditás és az euróövezet gazdaságának történő hitelezés növelése érdekében történő bevonásán alapuló monetáris politikai célkitűzés eléréséhez”.

127.

Nem vitatott, hogy a 2015/774 határozat elfogadásakor deflációs kockázatok álltak fenn. ( 101 ) Egyébiránt a 2015/774 határozat (3) preambulumbekezdése leírja azt a deflációs környezetet, amelybe a PSPP is illeszkedik. E preambulumbekezdés értelmében ugyanis az EKB megállapítja, hogy e döntés „több olyan tényezőre tekintettel [született], amelyek lényegesen növelték az áralakulás középtávú kilátásaihoz kapcsolódó lefelé mutató kockázatot, veszélyeztetve ezzel az EKB árstabilitás fenntartására irányuló elsődleges céljának elérését. E tényezők között szerepel az elfogadott monetáris politikai intézkedésekből eredő vártnál alacsonyabb monetáris élénkítés, a tényleges és a várt euróövezeti infláció legtöbb mutatójának – mind az infláció kiemelt értékeinek, mind pedig az infláció volatilis összetevőinek, mint az energia és az élelmiszerek, hatását nem tartalmazó értékeknek – történelmi mélypontok felé tartó tendenciája, és az olajárak jelentős csökkenéséből eredő bérmegállapítási és árképzési másodlagos hatások fokozott lehetősége”.

128.

Márpedig, ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság is elismeri, az inflációs ráta alapvetően a háztartások és a reálgazdaság kiadási mintázatától függ. E tekintetben a kereskedelmi bankok és ügyfeleik likviditásának növelése megfelelő közbenső célként jöhet szóba az áremelkedés befolyásolása felé vezető úton. ( 102 )

129.

Az EKB által hivatkozott gazdasági elmélet megerősíteni látszik azt, hogy valamely mennyiségi lazításra irányuló program – a gazdaságra gyakorolt jelentős és tartós hatásából következően – alkalmas az árstabilitási célkitűzés elérésére. Ugyanis az értékpapírok – ideértve a közszektor kötvényeit is – nagy mennyiségben történő felvásárlása a monetáris és pénzügyi feltételek lazítását idézi elő, amely lehetővé teszi a vállalkozások és a háztartások számára, hogy kedvezőbb áron részesüljenek finanszírozásban. Ez pedig főszabály szerint azzal a következménnyel jár, hogy serkenti a beruházásokat és a fogyasztást, amely pedig hozzájárul ahhoz, hogy az inflációs ráták visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre.

130.

Ahogyan az EKB is meggyőző módon magyarázza az írásbeli észrevételeiben, a 2015/774 határozat alkalmas arra, hogy elérje a célkitűzését három különböző csatorna – a jelzőcsatorna, az időtartam csatornája és a portfóliók felosztási csatornája – befolyásának is köszönhetően. Először is, a PSPP jelzi az EKB arra irányuló hajlandóságát, hogy blokkolja a deflációs trendeket, és megerősítse ezáltal az irányadó kamatlábak jövőbeli alakulásával kapcsolatos közlemény hitelességét. Továbbá a PSPP azzal a hatással is jár, hogy csökkenti a lejárathoz kötődő, piaci szereplők által megkövetelt kockázati prémiumokat, amelyek a kamatkockázat‑vállaláshoz kapcsolódnak. Végül a közszektor kötvényeinek a kínálat csökkenése miatti hozamcsökkenése arra bátorítja a magánbefektetőket, hogy portfólióikat más piaci szegmensekben osszák fel, különösen vállalati kötvények felvásárlása útján, vagy a bankok esetében a háztartások és a magánvállalatok számára történő megnövekedett hitelkihelyezés által.

131.

Egyébiránt a PSPP szükséges volt, mivel az EKB már kihasználta az ugyanennyire hatékony egyéb monetáris politikai eszközöket. A közszektor kötvényei jelentették – a rendelkezésre álló piaci volumenükből adódóan – az egyetlen értékpapírkategóriát, amely alkalmas volt arra, hogy biztosítsa az inflációs rés bezárásához szükséges mennyiségű vásárlást.

132.

A mennyiségi lazításra irányuló program e jellemzőit, valamint a 2015/774 határozat kontextusát az EKB elnöke is kifejtette a 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata alkalmával, valamint az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve is tartalmazta, amely ülés során a PSPP bevezetéséről döntöttek. Márpedig, ha kiemelten fontos az EKB‑t terhelő indokolási kötelezettség, annak betartását nemcsak a jogi aktus szövege alapján kell megítélni, hanem kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére is tekintettel. ( 103 ) Az EKB elnökének bevezető nyilatkozata, valamint az EKB Kormányzótanácsa monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyvei kétségtelenül részeit képezik azon dokumentumoknak, amelyek útján lehetséges e „kontextus” ábrázolása.

133.

Az EKB elnökének bevezető nyilatkozata jelenti a hatékony indokolás első elemét. Az ugyanis világos és hozzáférhető megfogalmazásban adja magyarázatát annak, hogy „[a] mai napon hozott, újabb eszközvásárlásra vonatkozó monetáris politikai döntés célja, hogy ellensúlyozzon két kedvezőtlen fejleményt. Egyfelől, az infláció dinamikája továbbra is erőtlenebb a várakozásoknál. Noha a fogyasztóiár‑index alapján mért infláció jelenlegi alakulásának hátterében álló legfontosabb tényező változatlanul az olajárak utóbbi hónapokban tapasztalt zuhanása, fokozott valószínűséggel következhetnek be másodlagos árképzési és bérmegállapítási hatások, amelyek hátrányosan érinthetik az árak középtávú alakulását. Helyzetértékelésünket alátámasztja az inflációs várakozások piaci alapú mérőszámainak minden időtávon történő további csökkenése, valamint az a tény, hogy a tényleges és várható inflációra vonatkozó legtöbb mutató történelmi mélyponton vagy annak közelében áll. Ugyanakkor változatlanul jelentős a gazdasági pangás az euróövezetben, a pénzmennyiség és hitelállomány alakulása pedig továbbra is visszafogott. Másfelől, bár a tavaly június és szeptember között hozott monetáris politikai intézkedések a pénzügyi piaci árak szempontjából jelentős javulást eredményeztek, a kvantitatív eredmények terén nem ugyanez volt tapasztalható. Ennek következtében az alkalmazott laza monetáris politika nem volt elegendő a túl hosszú alacsony inflációs időszakkal járó megemelkedett kockázatok megfelelő kezelésére. Így a mérleget érintő, ma hozott további intézkedések a kitűzött árstabilitási célunk megvalósítása szempontjából indokoltak, figyelembe véve, hogy az EKB irányadó kamatai elérték alsó határukat”.

134.

Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve még teljeskörűbb. Így különösen az euróövezet inflációs kilátásait „komornak” minősítették, abból következően, hogy a harmonizált fogyasztóiár‑index (HICP) éves üteme 2014 decemberében –0,2% volt, „döntően az energia alkotóelem, valamint az élelmiszer alkotóelem éves változási ütemének csökkenéséből adódóan”. ( 104 )„A pénzügyi, gazdasági és monetáris változások vizsgálata és a lehetséges megoldások” elnevezésű 1. pontban szereplő „Megfontolások és lehetséges monetáris politikai megoldások” cím alatt kifejezetten felmerül az a kérdés, hogy „a már folyamatban lévő monetáris élénkítés továbbra is alkalmas‑e a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli inflációs ráták eléréséhez, vagy pedig szükségessé vált‑e egy kiterjedt eszközvásárlási program az EKB‑nak az árstabilitásra irányuló hatásköre teljesítése érdekében”, miközben „az alacsony infláció túl hosszú időtartamához kapcsolódó makrogazdasági kockázatok felélénkültek, és megnőtt a másodlagos hatások kockázata” ( 105 ). Azt is megállapították, hogy a Kormányzótanács által korábban meghozott intézkedések „mennyiségi” eleme nem felelt meg az eredeti várakozásoknak.

135.

Ebben az összefüggésben P. Praet, az EKB igazgatósági tagja azt javasolta, hogy két monetáris politikai lehetőséggel is számolni lehet, akár a monetáris politikai lazítás azonnali továbbvitelével – két megoldás is bemutatásra került –, akár egy kiváró megközelítéssel, annak pontosítása mellett, hogy „szükséges lesz az azon döntésből eredő kockázatok szabályszerű figyelembevétele, hogy a jelen ülés során nem teszünk további lépéseket, amely kockázatok jelentősebbek lehetnek, mint az intézkedések elfogadásához kapcsolódóak” ( 106 ). A kockázatmegosztás kérdését, valamint a különböző lehetséges módozatokat szintén megvitatták ezen alkalommal. ( 107 ) A közszféra értékpapírjainak megvásárlására irányuló esetleges program működésének részleteit B. Cœuré, az EKB igazgatóságának egy másik tagja dolgozta ki.

136.

Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve valódi vitáról tanúskodik az áralakulással kapcsolatban, amely nem egy deflációs helyzetre utal, mindazonáltal másodlagos hatások olyan kockázatát jelenti, amelyet nagyon komolyan kell venni. E vitákon alapulnak az elfogadott monetáris politikai határozatok. A jegyzőkönyv azt is kifejezetten tartalmazza, hogy „a kiváró megközelítés fenntartása érdekében ezen ülés során egyes tagok további elemeket hoztak fel, mivel úgy ítélték meg, hogy nem kedvező a javasolt intézkedések költség‑haszon értékelése” ( 108 ). Ezen elemek a jegyzőkönyv további részében vannak részletezve, csakúgy, mint a javasolt alternatív megoldások.

137.

Ugyanis „széles körben úgy vélik, hogy figyelembe véve a magánszektor kötvényhozamainak jelenlegi mértékét, valamint e kötvények piacának méretét, ezen értékpapírok megvásárlásai viszonylag gyenge hitelnyújtási potenciált hordoznak magukban, és következésképpen csak korlátozottan nyújtanak lehetőséget a jelen stádiumban szükséges lazításhoz” ( 109 ). Egy nyílt és alátámasztott vitát követően tehát „az államkötvények megvásárlása tűnt az egyetlen olyan rendelkezésre álló intézkedésnek, amely képes volt elegendő mennyiséget nyújtani ahhoz, hogy biztosítsa az EKB‑nak az árstabilitással kapcsolatos célkitűzése megtartásához szükséges élénkítést” ( 110 ). Ezt követően megvitatták, és határoztak a kockázatmegosztásról, a program volumenéről, valamint a PSPP technikai jellemzőiről.

138.

A fenti megállapításokból következik, hogy a KBER érvelése és döntései világosan és egyértelműen kitűnnek, akár közvetlenül a 2015/774 határozat preambulumbekezdéseiből, amelyeket az EKB elnökének 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata is megvilágított, akár az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből. A 2015/774 határozat tehát megfelel az EUMSZ 296. cikk második bekezdése által előírt indokolási kötelezettségnek, mivel az érdekeltek megismerhetik az intézkedés indokait, és a Bíróság is felülvizsgálatot gyakorolhat.

139.

Egyébiránt az indokolás ezen elemeiből következik, hogy a KBER gondosan és pártatlanul megvizsgálta a szóban forgó helyzet szempontjából releváns valamennyi elemet, valamint hogy a program és a 2015/774 határozat bejelentése időpontjában nem tűnt úgy, hogy a gazdasági helyzetre vonatkozó elemzése nyilvánvalóan téves értékelés eredménye lett volna.

140.

Amennyiben a PSPP alkalmas az általa elérni kívánt árstabilitási célkitűzés elérésére, az is szükséges még, hogy ne lépje túl nyilvánvalóan az ehhez szükséges mértéket.

141.

E tekintetben a 2015/774 határozat (5) és (7) preambulumbekezdései pontosítják egyrészt, hogy „[a] PSPP számos biztosítékot tartalmaz annak biztosítása érdekében, hogy a tervezett vásárlások a PSPP céljaival arányosak legyenek, hogy a PSPP kialakítása során a kapcsolódó pénzügyi kockázatok megfelelően figyelembevételre kerültek, és hogy azokat kockázatkezeléssel korlátozni lehet majd”, és másrészt, hogy „[a]mi a PSPP, az ABSPP és a CBPP3 méretét illeti, a havi vásárlások által együttesen a piacnak juttatott likviditás összege 60 milliárd eurót fog kitenni. A tervek szerint a vásárlásokat 2016. szeptember végéig, illetve mindenesetre addig folytatják majd, amíg a Kormányzótanács nem érzékeli az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját, amely összhangban áll a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintű inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzéssel”.

142.

Először is, a 60 milliárd eurós összeg nem látszik túllépni azt a mértéket, amely akkor szükséges volt. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből következik ugyanis, hogy „egy 50 milliárd eurós nagyságrendű, 2015 márciusától 2016 végéig tartó [programot]” ítéltek „szükségesnek az inflációs kilátások – a vártnál mérsékeltebb monetáris fellendüléssel párosuló – gyengülésének ellensúlyozása érdekében”. Mindazonáltal „[a PSPP] hatásának gyorsítása érdekében egy széleskörű támogatást szabadítottak fel, azon várakozás mellett, hogy a vásárlások havi volumene 2015 márciusától 2016. szeptember végéig 60 milliárd eurót fog kitenni, nem módosítva számottevően a vásárlások előrejelzett összvolumenét” ( 111 ).

143.

Ezt követően a 2015 és 2016 folyamán megfigyelt kedvezőtlen változások igazolták a 2015/774 határozatnak különösen a PSPP időszaka és volumene tekintetében történő módosításait.

144.

Többek között így fogadták el 2015. december 3‑án a PSPP elhatározott meghosszabbítását több olyan adaton alapuló, érvekkel alátámasztott vita keretében, amelyek megerősítették, hogy az inflációs ráták 2%‑hoz közeli szintre történő igazítása több időt fog igénybe venni, mint ahogyan azt 2015 márciusában előre látták. ( 112 ) Nem kétséges, hogy a fennálló érdekek egyensúlyát szem előtt tartották. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve ugyanis különösen kifejti, hogy „megállapításra került, hogy a tétlenség kockázata határozottan magasabb volt, mint a cselekvéshez kapcsolódó”, de azt is, hogy a Kormányzótanács egyes tagjai „ezen ülés során szükségtelennek tartották a monetáris politika átkalibrálásának irányába ható elemeket”, továbbá „felhívták a figyelmet arra, hogy a cselekvés szükségességének megítélése nem választható szét a megmaradó rendelkezésre álló eszközök természetétől”, illetve hogy „az újabb monetáris politikai intézkedések hatékonyságát a költségeiket és a másodlagos hatásaikat is figyelembe véve kell értékelni”. Így, még ha az APP‑nek a 2016 szeptemberétől 2017 márciusáig való meghosszabbítására irányuló javaslat jelentős támogatásban is részesült, széleskörű egyetértés bontakozott ki abban a vonatkozásban, hogy a gazdasági helyzet nem igazolt más olyan lehetőséget, mint a program további meghosszabbítása vagy a tranzakciók havi mennyiségének bővítése. ( 113 )

145.

Egy hasonló vitát követően fogadták el 2016. december 8‑án az APP címén történő vásárlások havi volumenének 80 milliárd euróra való megemelésével kapcsolatos határozatot, és ezt követően került sor az infláció tartós korrekciójával kapcsolatos kilátások – elsősorban a külső körülmények ( 114 ) rosszabbodásából eredő – romlásának megállapítására is. Ahogyan arról az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve is beszámol – és részletezi azt –, „a javasolt intézkedések egyes alkotóelemei vonatkozásában különböző vélemények kifejtésére is sor került”. ( 115 ) Így egyesek különösen a közszféra eszközeinek megvásárlása iránti jelentősebb elköteleződés költségeire és kockázataira hivatkoztak, ( 116 ) vagy arra, hogy nem igazolt a bankok által képzett többletkészletekre alkalmazott betéti rendelkezésre állás mentességi rendszerének bevezetése. ( 117 )

146.

Az APP 2017 decemberéig tartó meghosszabbítása szintén az áralakulás kilátásaival kapcsolatos komoly elemzésen alapul. Így P. Praet a nemzetközi környezettel és az euróövezet gazdasági és monetáris változásaival kapcsolatos beszámolója alkalmával arra hívta fel az EKB Kormányzótanácsa figyelmét – az infláció javulásának eltitkolása nélkül –, hogy a maginfláció még nem mutat meggyőző növekedési tendenciát. Az EKB rendelkezésére álló valamennyi tényező alapján P. Praet úgy vélte, hogy igazoltnak tűnik az eszközvásárlási program 2017. március utáni meghosszabbítása, mivel az infláció alakulásának fenntartható korrekciójára irányuló előrelépések még nem elégségesek. ( 118 ) Két opciót javasolt a Kormányzótanács számára: a vásárlások 80 milliárd eurós havi ütemben való folytatása hat hónapon át vagy a program kilenc hónappal történő meghosszabbítása 60 milliárd eurós havi ütem mellett. P. Praet és B. Cœuré – a két lehetőség végrehajtása által felvetett kérdések felvázolását követően – egyaránt a második opciót részesítették előnyben. ( 119 )

147.

Ezek a lehetőségek valódi vita tárgyát képezték az EKB Kormányzótanácsán belül. Az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből következik ugyanis, hogy a rövidebb vagy hosszabb vásárlási időtáv mellett szóló érveket egyaránt előadták, egyes tagok pedig a javasolt opciók egyikét sem támogatták. ( 120 ) Végül a vásárlások kilenc havi időtávra, 60 milliárd euró ütem mellett történő meghosszabbítását tekintették azon megoldásnak, amely „biztosítani képes a megfelelő egyensúlyt egy bizalmi jelzés küldése, illetve a stabilitás bizonytalan környezetben való megőrzésének szükségessége között, megőrizve a rugalmasság előnyét a kedvezőtlen körülményekkel szemben, és fenntartva a működés megvalósíthatóságát” ( 121 ).

148.

A PSPP különböző – különösen az időszakával vagy volumenével kapcsolatos – módosításai tehát a meglévő érdekek kiegyensúlyozásának eredményei. E tekintetben az EKB arra irányuló állandó gyakorlata, hogy közzéteszi az EKB Kormányzótanácsa azon monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyveit, amelyek során a PSPP‑re vonatkozó határozatokat meghozzák, konkrét és elégséges indokolást biztosít, amely megfelel az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében foglalt követelményeknek. Az EKB sajtóközleményeiben való bejelentéssel, valamint az EKB‑nak a 2015/774 határozatot módosító határozatai preambulumbekezdéseiben történő megismétléssel a havi vásárlási volumenek kötelező jellege és az APP alkalmazásának időtartama nem vitatható a KBER‑rel szemben, hacsak nem a patere legem quam ipse fecisti elv alapján. Az EKB szerint ezek a módosítások többek között – az APP havi vásárlási volumenei módosításainak, valamint az APP alkalmazási időszaka meghosszabbításainak végrehajtása érdekében – a PSPP iránymutatás 2. cikke (2) bekezdésének és 3. cikkének módosítását is eredményezték.

149.

Egyébiránt a PSPP folytatásának a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzésnek való alárendelésén túlmenően – amely a PSPP időtartamát és volumenét egyaránt meghatározza – a 2015/774 határozat többféleképpen is korlátozza a PSPP potenciális terjedelmét.

150.

Ezek a korlátozások azon biztosítékok némelyikének felelnek meg, amelyek megakadályozzák, hogy az államkötvények piacán aktív gazdasági szereplők de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt a kötvények közvetlen felvásárlása érdekében. Megelégszem tehát azzal, hogy csak emlékeztetek azokra:

151.

Úgy tűnik tehát a PSPP‑nek a 2015/774 határozat által megállapított jellemzői alapján, hogy a KBER a felmerülő különböző érdekeket úgy egyenlítette ki, hogy a szóban forgó program végrehajtása során elkerülhető legyen, hogy olyan hátrányok jelentkezzenek, amelyek nyilvánvalóan aránytalanok az elérni kívánt célkitűzésekhez képest.

152.

A végkövetkeztetésem nem a PSPP hatékonyságára vonatkozó viták tagadása. Ugyanakkor, mint ahogyan a Bíróságnak már volt alkalma arra, hogy helyesen rámutasson, „a monetáris politika kérdéseit szokás szerint vita övezi, és mivel a KBER széles mérlegelési jogkörrel bír, nem követelhető meg a KBER‑től több, mint hogy a gazdasági szakértelmét és a rendelkezésére álló szükséges technikai eszközöket alkalmazza annak érdekében, hogy ezt az elemzést gondosan és pontosan elvégezze” ( 123 ). Márpedig az EKB Kormányzótanácsának a 2015/774 határozattal kapcsolatos monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyvei kellően bizonyítják e gondosságot.

153.

A fentiekből az következik, hogy az EKB a 2015/774 határozat elfogadásával nem lépte túl az EUMSZ 119. cikkben és az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdésben meghatározott hatáskörét, valamint hogy a PSPP elfogadására és végrehajtására az EUSZ 5. cikk (2) és (4) bekezdésében foglalt hatáskörmegosztás és arányosság elvének tiszteletben tartása mellett került sor.

154.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

„A 2015. november 5‑i (EU) 2015/2101 európai központi banki határozattal, a 2016. április 18‑i (EU) 2016/702 európai központi banki határozattal, a 2015. december 16‑i (EU) 2015/2464 európai központi banki határozattal és a 2017. január 11‑i (EU) 2017/100 európai központi banki határozattal módosított, a közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról szóló, 2015. március 4‑i (EU) 2015/774 európai központi banki határozat vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely e határozat érvényességét érintené.”