1.

A Bundesverwaltungsgericht (Németország) által a jelen ügyben előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések Németország egyik nagy folyója, a Weser kiépítésével összefüggő jogvitából erednek. A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogvitában a Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland e.V. (környezeti és természetvédelmi szövetség, a továbbiakban: BUND) nonprofit szervezet és a Németországi Szövetségi Köztársaság mint a Weser kimélyítésére vonatkozó – a nagyobb konténeres hajók bremerhaveni (Németország), brakei (Németország) és brémai (Németország) kikötőbe való behajózásának lehetővé tételére irányuló – projekt projektgazdája áll szemben egymással. E jogvita keretében az említett projekt által a Weser ökoszisztémájában okozott jelentős fizikai változások, valamint kedvezőtlen hidrológiai és morfológiai következmények kérdése merült fel.

2.

Ebben az összefüggésben a Bíróságot arra kérik, hogy határozza meg a „környezeti célkitűzések”, valamint a vízpolitika terén a közösségi fellépés kereteinek meghatározásáról szóló, 2000. október 23‑i 2000/60/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: vízügyi keretirányelv) 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjában szereplő, a víztestek állapotának „romlása” fogalmának terjedelmét.

3.

Márpedig e fogalmak értelmezése több kihívás elé állítja a Bíróságot, amelyek közül a lényegesebbeket az alábbiakban mutatom be.

4.

Először is a vízügyi keretirányelv – bár célja az volt, hogy a hatályos közösségi és nemzeti jogszabályok mozaikjának koordinálásához szükséges közös alapot megteremtse – összetett és különösen részletes jogi aktus, amelynek értelmezése szokatlanul nehéz. ( 3 ) Így különösen az a jogalkotási módszer, amely más rendelkezésekre és jogi aktusokra való számos hivatkozásból, valamint több olyan kivétel előírásából áll, amelyek hatálya nem határozható meg egyértelműen, több nehézséget vet fel. ( 4 ) E tekintetben jellemző, hogy a vízgazdálkodás vízügyi keretirányelvből eredő rendszere jelentős számú magyarázó aktus ( 5 ) elfogadásához, szakosított adatbázisok ( 6 ) létrehozásához, valamint az Európai Unió hetedik kutatási keretprogramja keretében a vízzel foglalkozó kutatásokhoz ( 7 ) vezetett.

5.

Másodszor, a fent említett nehézségekkel összefüggésben, a jelen ügy a vízügyi keretirányelvre vonatkozó két teljességgel ellentétes felfogás közötti összeütközésre világít rá. Az első megközelítés jellemezhető minimalista megközelítésként, amennyiben a vízügyi keretirányelvet pusztán a vízgazdálkodás tervezésének nagyszabású eszközévé redukálná. Ezzel szemben egy másik megközelítés szerint, amelyet én is osztok, a vízügyi keretirányelv a vízgazdálkodás új módszerének felel meg, amely nem csupán a tervezés, hanem a kötelező környezeti célkitűzések megvalósításának szintjére is kiterjed, ami a vizek jó állapotának biztosítására és állapota romlásának elkerülésére irányuló konkrét intézkedések elfogadását jelenti. Ennélfogva az előterjesztett kérdésekre adandó válasz azon tisztán technikai vagy akár tudományos kifejezések, módszerek és paraméterek mélyreható elemzését teszi szükségessé, amelyek a vizek állapotának azonosítását lehetővé tevő rendszer alapjául szolgálnak.

6.

Végül emlékeztetni kell arra, hogy a vízügyi keretirányelv tiszteletben tartja a fenntartható fejlődés elvét, amely szerint „a jelenlegi nemzedékek szükségleteit úgy kell kielégíteni, hogy az ne veszélyeztesse a jövő nemzedékek saját szükségleteinek kielégítésére való képességét”. Ez az Európai Uniónak a Szerződésben foglalt átfogó célkitűzése, amely az Unió összes politikáját és fellépését irányítja. ( 8 ) A vízügyi keretirányelv értelmezése, amelynek összhangban kell állnia az Európai Unió Alapjogi Chartájának 37. cikkében rögzített, a környezetvédelemhez való alapvető joggal, tehát több szinten történő vizsgálatot követel meg, figyelembe véve az irányelvnek a víz mint közjószág védelmére irányuló végső célkitűzését, amelyből a vízi környezet fenntartása és javítása, valamint károsításának tilalma következik az Unióban. ( 9 )

7.

A vízügyi keretirányelv által kialakított rendszer összetettségére figyelemmel elengedhetetlen a kulcsfogalmainak bemutatása.

8.

A vízügyi keretirányelv 1. cikke előírja:

„Ezen irányelvnek az a célja, hogy keretet adjon a szárazföldi felszíni vizek, az átmeneti vizek, a parti tengervizek és a felszín alatti vizek védelmének, amely:

9.

Ennek érdekében a vízügyi keretirányelv hatálya alá tartozó ( 10 ) vizek a vízügyi keretirányelv által előírt egységekhez, nevezetesen egy vízgyűjtőhöz, egy vízgyűjtő kerülethez, valamint egy víztesthez tartoznak. A vízgyűjtő fogalmát a vízügyi keretirányelv 2. cikkének 13. pontja határozza meg, és az olyan földterületet jelent, amelyről minden felszíni lefolyás a tengerbe folyik. Az említett 2. cikk 15. pontjában meghatározott vízgyűjtő kerület fogalma olyan területnek felel meg, amely több vízgyűjtőből áll, és amely a vízgyűjtő‑gazdálkodás fő egységét alkotja.

10.

Ezzel szemben a víztest fogalmának célja a vizek valamennyi jellemzőjének azonosítása, valamint aktuális állapotuk meghatározása. Így a vízügyi keretirányelv 2. cikkének 10. pontja értelmében a felszíni víztest ( 11 ) a felszíni víznek olyan különálló és jelentős eleme, mint például egy tó, egy tározó, egy vízfolyás, folyó vagy csatorna, egy vízfolyás, folyó vagy csatorna része, átmeneti víz vagy parti tengervíz egy szakasza. A vízügyi keretirányelv a jelentősen (erősen) módosított víztest fogalmát is tartalmazza, amely a 2. cikkének 9. pontja értelmében az olyan víztest, amely emberi tevékenység általi fizikai változások eredményeként jellegében lényegesen megváltozott.

11.

Az adott vízgyűjtő kerülethez tartozó felszíni víztesteket először be kell sorolni a kategóriák egyikébe (vízfolyások, tavak, átmeneti vizek, parti tengervizek és felszín alatti vizek). ( 12 ) Második lépésként a felszíni vizek egyes kategóriáin belül – a vízügyi keretirányelv II. mellékletének 1.2. szakaszában meghatározott „A rendszer” vagy „B rendszer” alkalmazásával – elvégzik a szóban forgó vízgyűjtő kerület víztesteinek típusokra történő felosztását. Az A rendszer merev, „ökorégiókon” és előírt paramétereken alapul, míg a B rendszer rugalmas, több választható paramétert tartalmaz.

12.

A vízügyi keretirányelv 2. cikkének 17. pontja úgy határozza meg a felszíni víz állapotának fogalmát, mint amely egy víztest állapotát jelöli, amely állapotot a víz ökológiai és kémiai állapota közül a rosszabb határoz meg. A vízügyi keretirányelv a 2. cikkének 18. pontjában meghatározza, hogy a felszíni víz jó állapota az az állapot, amikor annak mind ökológiai, mind kémiai állapota legalább „jó”. Az ökológiai állapot, a jó ökológiai állapot és a jó kémiai állapot fogalmát a vízügyi keretirányelv 2. cikkének 21., 22., illetve 24. pontja határozza meg. ( 13 )

13.

A vízügyi keretirányelv „Környezeti célkitűzések” című 4. cikke (1) bekezdésének a) pontja a következőképpen rendelkezik:

„A vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekben előírt intézkedési programok átültetésére az alábbiak vonatkoznak:

[...]”

14.

A vízügyi keretirányelv 4. cikke a (4), (5), (6), és (7) bekezdésében az így meghatározott célkitűzések alóli számos kivételt állapít meg. Így különösen, a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (7) bekezdése felsorolja a kivétel feltételeit egy felszíni víztest fizikai jellemzői újabb keletű módosulásának vagy a felszín alatti víztestek szintjében beállt változások, vagy új, fenntartható emberi fejlesztési tevékenység esetén.

15.

A vízügyi keretirányelv 11. cikkének (1) bekezdése intézkedési programok kidolgozásáról rendelkezik, amelyek valamennyi vízgyűjtő kerületre, vagy a nemzetközi vízgyűjtő kerület valamely tagállam területére eső részére vonatkozó alapvető tervezési eszközt alkotnak. A programoknak a vízügyi keretirányelv 4. cikkében megállapított célkitűzések elérése érdekében figyelembe kell venniük az annak 5. cikke által megkívánt elemzések eredményeit.

16.

A vízügyi keretirányelv 13. cikke az irányelv VII. mellékletének megfelelően kidolgozott vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekkel foglalkozik. E mellékletből többek között kiderül, hogy egy ilyen terv tartalmazza a vízügyi keretirányelv 4. cikke szerinti környezeti célkitűzések listáját, valamint azoknak az eseteknek az azonosítását, amelyeknél igénybe vették az e 4. cikk (4)–(7) bekezdését. A vízgyűjtő‑gazdálkodási terv tartalmazza a vízügyi keretirányelv 11. cikke szerinti intézkedési program vagy programok összefoglalását, beleértve az arra vonatkozó adatokat is, hogy ezek hogyan segítik elő az említett 4. cikkben megállapított célkitűzések elérését.

17.

A Wasser‑ und Schiffahrtsdirektion Nordwest (északnyugati vízügyi és hajózási igazgatóság) szövetségi hatóság 2011. július 15‑i jóváhagyó határozatával (a továbbiakban: jóváhagyó határozat) a Weser folyó és szövetségi vízi út kiépítésére vonatkozó három projektet engedélyezett.

18.

Az első projekt tárgya az Außenweser kiépítése a nyílt tengertől Bremerhavenig. E tekintetben az Außenweser hajózható medervonalának akár 1,16 méterrel (m) történő kimélyítését tervezik, hogy a terheléssel 13,5 m‑ig terjedő merülésű nagykonténeres hajók a bremerhaveni kikötőt árapálytól függetlenül el tudják érni.

19.

A második projekt az Unterweser kiépítésére vonatkozik Bremerhaventől folyásirány szerint felfelé Brakéig, a hajózható medervonal akár egy méterrel történő kimélyítésével, hogy a terheléssel legfeljebb 12,8 m merülésű hajók árapálytól függően be tudjanak hajózni az ottani kikötőbe.

20.

A harmadik projekt tárgya az Unterweser kiépítése Brakétől folyásirány szerint felfelé Brémáig. E folyószakaszon a hajózható medervonalat kimélyítik, hogy a brémai kikötőt a terheléssel 11,1 m‑ig terjedő merülésű hajók árapálytól függően el tudják érni. Jelenleg a brémai kikötő árapálytól függően a terheléssel 10,7 m‑ig terjedő merülési mélységű hajók számára elérhető.

21.

A projektek megvalósítása érdekében a folyómederfeneket a hajózható medervonalban kikotorják. A kiépítési mélység első elérését követően rendszeres fenntartó kotrás szükséges. A kiépítés, valamint a fenntartás során keletkező kotralékot lényegében a már korábban is e célra használt helyeken az Außenweserbe és az Unterweserbe tervezik üríteni.

22.

A kérdést előterjesztő bíróság szerint a kotrás és a folyóba ürítés közvetlen hatásai mellett a projektek az érintett folyószakaszokon további hidrológiai és morfológiai következményekkel járnak. Így különösen, növekedni fog az áramlási sebesség mind apály, mind dagály esetén, a dagálykori vízállás magasabb lesz, az apálykori vízállás alacsonyabb lesz, az Unterweser egyes részeinek emelkedni fog a sótartalma, és az Unterweseren a brakkvízhatár folyásirányban felfelé tolódik el, valamint a hajózható medervonalon kívül fokozódni fog a folyómeder eliszaposodása.

23.

Az érintett víztestek közül az „a Weser átmeneti vizei” és a „Brake fölötti árapály‑terület” víztesteket a vízügyi keretirányelv 2. cikke 9. pontjának értelmében „jelentősen módosítottként” sorolták be. Az Außenweser területe, amennyiben az parti tengervíznek tekintendő, természetesként került besorolásra. Ezenkívül a mellékfolyók területén több víztest érintett, amelyek részben természetesként, részben „jelentősen módosítottként” kerültek besorolásra.

24.

E projektek vizsgálata keretében a hatáskörrel rendelkező hatóság arra a következtetésre jutott, hogy a parti tengervíz esetében nem várható a vízügyi keretirányelv értelmében vett romlás. Ezzel szemben a „Weser/Tidebereich oberhalb Brake Typ 22.3” (Weser/Brake fölötti 22.3 típusú árapályterület) és az „Übergangsgewässer Typ T1” (T1 típusú átmeneti vizek) víztestek jelenlegi állapota a kiépítési tervek hatásai következtében kedvezőtlen irányba változik, anélkül hogy bekövetkezne a vízügyi keretirányelv V. melléklete szerinti állapotra vonatkozó osztály (fokozat) megváltozása. A hatáskörrel rendelkező hatóság szerint az ilyen, az állapotra vonatkozó azonos fokozaton belüli romlás nem tekintendő az ökológiai potenciál, illetve az állapot romlásának. A hatóság másodlagosan megállapította, hogy fennállnak a károsítási tilalom alóli kivételnek a vízháztartásról szóló szövetségi törvény (Wasserhaushaltsgesetz, a továbbiakban: WHG ( 14 )) 31. §‑ának (2) bekezdése és a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (7) bekezdése szerinti feltételei.

25.

A BUND megtámadta a jóváhagyó határozatot, az építési tervek jóváhagyására és a környezeti hatásvizsgálatra vonatkozó jog, valamint a természetvédelmi jog megsértésének több esetét, továbbá a vízügyi keretirányelvet átültető vízvédelmi szabályok megsértését kifogásolva.

26.

E körülmények között a Bundesverwaltungsgericht a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

27.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2013. augusztus 22‑én érkezett a Bírósághoz. Írásbeli észrevételeket a BUND, a Németországi Szövetségi Köztársaság, a Holland Királyság, a Lengyel Köztársaság, Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága és az Európai Bizottság terjesztett elő. A 2014. július 8‑i tárgyaláson meghallgatták a BUND‑ot, a Németországi Szövetségi Köztársaságot, a Freie Hansestadt Brement, a Cseh Köztársaságot, a Francia Köztársaságot és a Bizottságot.

28.

Bár a kérdést előterjesztő bíróság négy kérdést terjesztett a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra, nyilvánvaló, hogy azok a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának értelmezésére vonatkozó két fő tárgykör körül forognak.

29.

Így először is, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és negyedik kérdésben vizsgált első tárgykör arra vonatkozik, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikke csupán a vízgazdálkodás tervezésére vonatkozó általános célkitűzést rögzít‑e, vagy e rendelkezést úgy kell értelmezni, hogy az tiltja a víztestek állapotának különböző projektek megvalósításával összefüggő bármely romlását, azon helyzetek kivételével, amelyek a vízügyi keretirányelvben rögzített kivételek alá tartozhatnak. Ez a tárgykör kiterjed a vízügyi keretirányelvből eredő javításra vonatkozó követelmény terjedelméhez kapcsolódó kérdéskörre is.

30.

A kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik kérdéssel ( 15 ) felvetett második tárgykör a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontjában szereplő „állapotának romlása” fogalmának értelmezésére vonatkozik.

31.

Következésképpen javaslom a feltett kérdések e megjelölt tárgyköröknek megfelelő átcsoportosítását.

32.

Kérdéseivel a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy a vízügyi keretirányelv valamennyi felszíni víztest állapotának romlását tiltó elvi szabályt rögzít‑e, a vízügyi keretirányelvből eredő kivételek fenntartásával.

33.

Az eljárás felei ebben a kérdésben homlokegyenest ellenkező álláspontot képviselnek. A BUND, a lengyel kormány és az Egyesült Királyság Kormánya, valamint a Bizottság a kérdést előterjesztő bíróság elemzésével ért egyet, amely szerint a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i–iii. alpontját úgy kell értelmezni, hogy a tagállamok – kivétel megállapításának fenntartásával – kötelesek megtagadni egy projekt engedélyezését, ha az valamely felszíni víztest állapotának romlását okozhatja, vagy valamely felszíni víztest esetében veszélyezteti a jó állapot, illetve a jó ökológiai potenciál és jó kémiai állapot elérését. Így a vízügyi keretirányelv szövege, rendszere és célja egyaránt azon értelmezés mellett szól, hogy az előírt károsítási tilalom a tagállamok számára a projektek engedélyezése keretében önálló kötelezettséget teremt, amely nem a vízgazdálkodás körébe tartozik. A francia kormány a tárgyaláson hasonlóképpen kifejtette, hogy véleménye szerint a vízügyi keretirányelv 4. cikke nem csupán célkitűzést jelent, hanem e tekintetben konkrét intézkedések elfogadására vonatkozó kötelezettségről van szó.

34.

Ezzel szemben a német és a holland kormány úgy véli, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i–iii. alpontjában szereplő környezeti célkitűzések a tagállamok felszíni vizekre vonatkozó vízgyűjtő‑gazdálkodási terveire és intézkedési programjaira irányulnak. Így tehát e kormányok szerint nem az egyes projektek engedélyezésének követelményeiről van szó. Egyebekben a holland kormány előadja, hogy a vízügyi keretirányelv „programjellegű” megközelítést ír elő, mivel tág mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamoknak a végrehajtását illetően. ( 16 )

35.

A német kormány egyebekben azt állítja, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontjának szövege nem tiltja az állapotromlást, hanem az állapotromlás megelőzésére irányuló intézkedések elfogadását írja elő. E rendelkezés szövege ugyanis nem tiltás formájában került megfogalmazásra, hanem pozitív fellépést követel meg. Következésképpen az állapotromlás megelőzésére irányuló kötelezettség csak a pozitív tervezési intézkedésekre vonatkozik.

36.

A vázolt kérdéskör összetettségére tekintettel az elemzést több lépésben kívánom elvégezni, így először is a vízügyi keretirányelv kulcsfogalmait fogom elemezni, majd második lépésben bemutatom a vízügyi keretirányelv 4. cikke értelmében vett környezeti célkitűzések meghatározásának szakaszait, végig szem előtt tartva a szóban forgó irányelv jellemzőit. Ezen elemzés végén a károsítási tilalom jellegére vonatkozó következtetést fogok levonni, amelyet végül további okfejtésekkel támasztok majd alá.

37.

Bevezetésként felidézem, hogy a vízügyi keretirányelv az EK 175. cikk (jelenleg EUMSZ 192. cikk) (1) bekezdése alapján elfogadott keretirányelv. Közös elveket állapít meg, és átfogó intézkedési keretet határoz meg a vízvédelem területén, emellett biztosítja a koordinációt, az integrációt, valamint hosszabb távon, az általános elvek és azon struktúrák kidolgozását, amelyek lehetővé teszik az Unióban a víz védelmének és felhasználásának ökológiai szempontból járható útját. Az általa felállított közös elveket és átfogó intézkedési keretet a továbbiakban a tagállamoknak kell kidolgozniuk, amelyek kötelesek számos különös rendelkezést meghozni az irányelv által előírt határidőknek megfelelően. Az irányelv mindenesetre nem írja elő a tagállamok szabályozásainak teljes harmonizációját a vízügy területén. ( 17 )

38.

A vízügyi keretirányelv 1. cikkének a) pontja szerint az irányelvnek az a célja, hogy keretet adjon a vizek védelmének, amely megakadályozza a vízi ökoszisztémák további romlását, védi és javítja azok állapotát. A jogalkotó tehát a szárazföldi felszíni vizekre, az átmeneti vizekre, a parti tengervizekre és a felszín alatti vizekre irányuló ezen összehangolt fellépésen keresztül határozza meg a vízügyi keretirányelv fő célját.

39.

Nem vitatott ugyanis, hogy a vízügyi keretirányelv végső célja, hogy 2015‑re az Unióban a felszíni és felszín alatti vizek mind megfeleljenek a „jó állapot” kritériumának. ( 18 )

40.

E tekintetben a vízügyi keretirányelv (25) preambulumbekezdéséből kiderül, hogy „[k]örnyezeti célkitűzéseket kell meghatározni annak biztosítására, hogy a Közösségben mindenütt elérhető legyen a felszíni és a felszín alatti vizek jó állapota, és hogy a vizek állapotának romlása közösségi szinten megelőzhető legyen”.

41.

Az alapvető rendelkezést a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdése jelenti, mivel ez határozza meg a környezeti célkitűzéseket, amelyeket a tagállamoknak el kell érniük. Ennek érdekében két különálló, ugyanakkor szorosan összefüggő célkitűzést ír elő. Egyrészt a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjával összhangban a tagállamok végrehajtják a szükséges intézkedéseket, hogy megakadályozzák az összes felszíni víztest állapotának romlását. Másrészt e 4. cikk (1) bekezdése a) pontja ii. és iii. alpontjának alkalmazásában a tagállamok védik, javítják, és helyreállítják az összes víztestet, azzal a céllal, hogy legkésőbb a 2015. év végéig elérjék a jó állapotot. Az említett 4. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében a tagállamok a víztestek állapota romlásának megakadályozására, a védelmére és javítására irányuló célkitűzések megvalósításához szükséges intézkedéseket a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekben előírt intézkedési programok átültetése során fogadják el. Ugyanezen 4. cikk ugyanakkor a jogalkotó által követett célokat tekinti környezeti célkitűzéseknek, így a felszíni vizek jó állapotát, jó ökológiai potenciálját vagy jó kémiai állapotát.

42.

A vízügyi keretirányelv rendszerében rejlő fogalmi nehézséget tehát az jelenti, hogy a jogalkotó statikus (mint a felszíni vizek 2015‑re elérendő jó állapota) és dinamikus jellegű (mint a vízügyi keretirányelv 4. cikke értelmében vett környezeti célkitűzések követése, amely állandó folyamatot jelent) fogalmakat vetít egymásra.

43.

A környezeti célkitűzések elérése érdekében a tagállamoknak képet kell alkotniuk az érintett víztestek jellemzőinek összességéről.

44.

A vízügyi keretirányelv 3. cikkének megfelelően a tagállamok meghatározzák a vízgyűjtőket és egyedi vízgyűjtő kerületekbe sorolják azokat, valamint kijelölik a hatáskörrel rendelkező hatóságokat.

45.

Ezt követően a vízügyi keretirányelv II. mellékletével összefüggésben értelmezett 5. cikkének megfelelően elvégzik a víztestek jellemzését. Ennek érdekében minden vízgyűjtő kerületre vonatkozóan elfogadják a vízgyűjtő kerület jellemzőinek elemzését, amely magában foglalja az emberi tevékenység hatásának vizsgálatát. ( 19 ) A környezeti célkitűzések jövőbeli meghatározásának az egyik fontos szakaszát azon jelentős antropogén terhelések azonosítása jelenti, amelyek a víztestekre valószínűleg hatással lehetnek, ( 20 ) valamint annak valószínűségének a megbecsülése, hogy a víztestek nem fognak megfelelni a vízügyi keretirányelv 4. cikke szerint megállapított környezetminőségi célkitűzéseknek. ( 21 )

46.

Ezzel párhuzamosan a vízügyi keretirányelv 8. cikkének megfelelően a tagállamoknak ki kell alakítaniuk az előírt megfigyelési rendszert, ( 22 ) amely – folyamatos kötelezettségként – az egyes víztestek állapota meghatározásának fő eszközét jelenti. ( 23 ) E rendszert úgy kell megtervezni, hogy összehangolt és átfogó képet adjon minden vízgyűjtő ökológiai és kémiai állapotáról. ( 24 ) E tekintetben tehát egyetértek a német kormány azon elemzésével, amely hangsúlyozza, hogy a tendencia elemzésére és visszafordítására irányuló kötelezettség még azelőtt érvényesül, hogy a károsítási tilalom szerephez jutna.

47.

Valamely felszíni víztest ökológiai állapota az e víztesttel kapcsolatban lévő vízi ökoszisztémák szerkezetének és működésének értékeléséből ered. Ez egy tudományos jellegű mechanizmus segítségével kerül meghatározásra, azaz biológiai (növény‑ és állatfajok), hidromorfológiai és fizikai‑kémiai minőségi elemeken alapul, amelyeket indikátorokon (például gerinctelenek vagy halak jelenléte valamely vízfolyásban) keresztül értékelnek. Az ökológiai állapotot a víztestek minden típusa esetében a vízügyi keretirányelv V. mellékletében rögzített fokozatok rendszere tükrözi, amellyel a második és harmadik kérdés elemzésének keretében részletesen foglalkozom majd.

48.

Miután a vízügyi keretirányelv V. mellékletével összhangban meghatározták a fokozatokat, a tagállamoknak meg kell határozniuk, hogyan érjék el a jó állapotot vagy legalább a jó ökológiai potenciált, valamint, hogy az érintett víztestek esetében a vízügyi keretirányelv 4. cikkével összhangban hogyan előzzék meg az állapotromlást.

49.

Ennek érdekében a vízügyi keretirányelv 11. cikkével összhangban a tagállamok intézkedési programokat alakítanak ki valamennyi vízgyűjtő kerületre vagy vízgyűjtő kerület egy részére vonatkozóan. Az intézkedési program az azonosított terhelések elleni fellépést tartalmazza, és a vízgyűjtő vagy víztest jó ökológiai állapotának elérésére törekszik. ( 25 ) Ezek az intézkedési programok hivatkozhatnak olyan nemzeti szinten elfogadott jogszabályokból következő intézkedésekre, amelyek a tagállam egész területére vonatkoznak. ( 26 ) E programok minimálisan teljesítendő követelményként tartalmaznak „alapintézkedéseket”, és ahol szükséges, „kiegészítő intézkedéseket”. ( 27 ) Az alapintézkedések közé tartoznak többek között a vízügyi keretirányelv 11. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében az egyes irányelvek alapján elfogadott intézkedések, ( 28 ) valamint az említett 11. cikk (3) bekezdésének i) pontjában a vizek állapotára gyakorolt jelentős kedvezőtlen hatás esetére előírt intézkedések, amelyek biztosítják, hogy a víztestek hidromorfológiai viszonyai olyanok legyenek, hogy a megkívánt ökológiai állapot elérése elérhető legyen.

50.

Ugyanis bármely kedvezőtlen hatás esetén a szabályozások formája lehet az előzetes engedélyeztetés vagy nyilvántartásba vétel, ami véleményem szerint kulcsfontosságú a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontjának terjedelme szempontjából. Amint az az irányelv 11. cikke (3) bekezdésének c) pontjából kiderül, az alapintézkedések között szerepelnek a vizek olyan használatát előmozdító intézkedések, amelynek célja, hogy elkerülje az említett 4. cikkben meghatározott célkitűzések elérésének veszélyeztetését. A kiegészítő intézkedések között szerepelnek továbbá olyan intézkedések, amelyeket a környezeti célkitűzések elérése céljából terveznek, amint azt a vízügyi keretirányelv 11. cikkének (4) bekezdése rögzíti.

51.

Az intézkedési programokat a tagállamok több lépésben alakítják ki. Így az említett tagállamoknak meg kell határozniuk a terheléseket és a hatásokat ( 29 ) annak érdekében, hogy azonosítsák az adott vízgyűjtő kerületet érintő főbb problémákat. A vízügyi keretirányelv 11. cikke (5) bekezdése értelmében a tagállamoknak továbbá pontosan meg kell határozniuk azokat az eseteket, amikor fennáll a veszélye, hogy a környezetminőségi célkitűzések nem érhetők el. Ennek keretében a tagállamok az erősen módosított víztesteket, valamint a vízügyi keretirányelv 4. cikke szerinti kivételek alkalmazásának szükségességét vagy valószínűségét is figyelembe veszik. Az intézkedési program első változatára vonatkozóan a vízügyi keretirányelv III. mellékletében rögzített feltételeknek megfelelően gazdasági elemzést végeznek, amelynek alapján a tagállamok meghatározzák a program megvalósításának költségeit és időtartamát. A gazdasági szempontból kiigazított intézkedési programokra végül a vízügyi keretirányelv 14. cikkének megfelelően a nyilvánosság tájékoztatásához és részvételéhez kapcsolódó kötelezettség vonatkozik.

52.

Végül az intézkedési programokat beépítik a vízügyi keretirányelv 13. cikke szerinti vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekbe. A vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek az irányelv VII. mellékletében előírt elemeket tartalmazzák. A vízügyi keretirányelv az intézkedési programok és a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek rendszeres felülvizsgálatáról és korszerűsítéséről rendelkezik. ( 30 ) A vízgyűjtő‑gazdálkodási terv egyszerre a vízgyűjtő kerület állapotát leíró dokumentum és cselekvési terv, amennyiben a vízügyi keretirányelv célkitűzéseinek elérését szolgáló új intézkedésekre irányul. A fennálló hatások és fejlődési kilátások összességének megbecsülése alapján a tagállam meghatározza a vízügyi keretirányelv 4. cikke alapján meghatározott környezeti célkitűzések eléréséhez szükséges intézkedéseket. Ez egyértelműen kiderül az utóbbi VII. mellékletének 5. és 7. pontjából, amelyek rögzítik, hogy a vízgyűjtő‑gazdálkodási terv tartalmazza a környezeti célkitűzések listáját, valamint az intézkedési programok összefoglalását, beleértve az arra vonatkozó adatokat is, hogy ezek hogyan segítik elő az említett célkitűzések elérését. E hosszadalmas folyamat végén a tagállamoknak meg kell valósítaniuk az előírt intézkedéseket.

53.

A jelen ügyben az alapügy irataiból kiderül, hogy a Weser vízgyűjtő kerületre vonatkozóan intézkedési programot tartalmazó vízgyűjtő‑gazdálkodási terv került elfogadásra. ( 31 ) Következésképpen a Bíróságnak nem olyan víztest tekintetében kell megállapítania a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének hatásait, amelyre vonatkozóan ne fogadták volna el a vízügyi keretirányelv 4. cikkében előírt értékelési és tervezési intézkedéseket.

54.

A fenti elemzésre tekintettel meg kell állapítani, hogy bár a vízügyi keretirányelv nem valósít meg teljes körű harmonizációt, nem korlátozódik pusztán „programjellegű” megközelítésre sem, amely tág mérlegelési jogkört biztosítana a tagállamoknak az elfogadandó vagy tervbe veendő politikák és intézkedések megválasztását illetően. ( 32 )

55.

Igaz, hogy a tagállamok fogadják el a környezeti célkitűzések eléréséhez a területükön található víztestek jellemzői alapján szükséges intézkedéseket. Mindazonáltal a vízgazdálkodás minden egyes szakasza részletesen szabályozva van, egészen a tudományos kritériumok úgynevezett interkalibrációs eljárás segítségével történő meghatározásáig. ( 33 )

56.

Ez véleményem szerint kizárja azt a felfogást, amely szerint egy ilyen összetett és ambiciózus jogi aktus hatálya a kötelező erővel nem rendelkező elvek puszta megjelölésére lenne korlátozható. A vízügyi keretirányelv 4. cikkének szövegéből ugyanis világosan kiderül, hogy ez utóbbi célja az, hogy a környezeti célkitűzések kifejtsék hatásaikat a minden víztestre vonatkozóan előírt vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek végrehajtása során. Egyébiránt véleményem szerint az általános jogszabályoknak megfelelően valamely engedélyezési eljárás alkalmazása a vízügyi keretirányelv 11. cikkének (1) bekezdése szerinti intézkedési program megvalósításának egy példáját jelenti.

57.

Ezen túlmenően, amint azt a fentiekben bemutattam, a vízügyi keretirányelv 4. cikke szerinti környezeti célkitűzések meghatározására valójában a víztestek állapotának a tagállamok által elvégzendő meghatározására irányuló folyamat nagyon előrehaladott szakaszában kerül sor. Kötelező erejük mindazonáltal nem korlátozódik erre a szakaszra. A környezeti célkitűzések követése ugyanis csak a víztestek egy meghatározott állapotára tekintettel érvényesül, ami kizárja azt a feltételezést, hogy az említett 4. cikk pusztán kötelező erővel nem rendelkező célkitűzést rögzítene. Így a környezeti célkitűzések meghatározásának a vizek jó állapotának biztosítását és állapotuk bármely romlásának megakadályozását kell szolgálnia.

58.

Következésképpen, bár a vízügyi keretirányelv 4. cikkének szerkezete nem teszi lehetővé rendelkezéseinek könnyű elemzését, ( 34 ) az e cikk szövegének és céljának egyaránt megfelelő egyetlen értelmezést az jelenti, amely szerint e cikk kötelező erejű kötelezettséget állapít meg a tagállamok számára, amelynek alapján el kell fogadniuk minden olyan intézkedést, amely alkalmas azon víztestek állapota további romlásának megakadályozására, amelyekre vonatkozóan – a Weser esetéhez hasonlóan – vízgyűjtő‑gazdálkodási tervet és intézkedési tervet fogadtak el, valamint, hogy minden eszközt vegyenek igénybe a víztestek védelme, helyreállítása és javítása érdekében, hogy ezek esetében végül elérjék a jó állapotot.

59.

A károsítási tilalom ugyanis egyaránt jelent tiltást és a vízügyi keretirányelv által összességében előírt eredmények elérésére irányuló, ösztönző jellegű normát. Így a tagállamok nem csupán arra kötelesek, hogy minden károsítást megtiltsanak, hanem arra is, hogy e tilalmat hatékonyan valósítsák meg. A „további állapotromlás elkerülésére” irányuló célkitűzés hatékony megvalósítása, ami a vízügyi keretirányelv 1. cikkében előírt, a védelemre vonatkozó általános kötelezettség konkrét megnyilvánulása, csak az állapotromlás és az irányelv célkitűzéseire nézve adott esetben jelentős hatással járó zavarok elkerülését szolgáló konkrét intézkedések elfogadásán keresztül lehetséges. ( 35 )

60.

A javasolt értelmezést a vízügyi keretirányelv keletkezéstörténete is alátámasztja, mivel az irányelv az eredeti tervezete indokolásának megfogalmazása szerint annak érdekében került kialakításra, hogy „megakadályozza a vízi ökoszisztémák, valamint vízszükségletükre tekintettel a szárazföldi ökoszisztémák állapotának bármely további romlását, minőségi és mennyiségi szempontból védje és erősítse azokat”. Továbbá „[a] vízügyi keretirányelv tehát megerősíti és formalizálja az úgynevezett kombinált megközelítést, amely összekapcsolja a szennyezésnek a szennyezőforrásnál történő szabályozását a környezeti célkitűzések meghatározásával”. ( 36 ) A környezeti célkitűzések meghatározásának fontosságát a jogalkotási módosítások száma és terjedelme is megerősíti, amelyek a jogalkotási munka minden szakaszában lényegesen gazdagították a vízügyi keretirányelv 4. cikkét. ( 37 )

61.

Így különösen, az előkészítő munkálatokból világosan kiderül, hogy eredeti változatában a vízügyi keretirányelv nem kötelezte a tagállamokat a vizek állapotát illetően előírt célkitűzések tényleges elérésére. Hangsúlyozták, hogy a tagállamokat inkább az a kötelezettség terheli, hogy biztosítsák, olyan tervek kerüljenek kidolgozásra, amelyek lehetővé teszik az előírt célkitűzések elérését. Tehát inkább cselekvési tervek kidolgozására vonatkozó kötelezettség terhelte őket, nem pedig az eredmények elérésére vonatkozó kötelezettség. Az Európai Parlament továbbá olyan módosításokat javasolt, amelyek arra irányultak, hogy „stabil szerkezetet biztosítsanak a tervezési folyamatnak, és biztosítsák, hogy felelősségre lehessen vonni a vízgyűjtő‑gazdálkodásért felelős hatóságot, amennyiben az nem dolgozta ki az előírt terveket”. ( 38 )

62.

Ami kifejezetten a felszíni vizek állapota romlásának megakadályozására irányuló kötelezettséget illeti, az előkészítő munkálatok többek között rávilágítottak, hogy a szóban forgó rendelkezések az első változatban jelenthették azt, hogy a vízügyi keretirányelv elfogadását követően a „jó állapotnál” magasabb kategóriába besorolt víztestek állapota romolhatott, amíg elérik a „jó állapot” kategóriát. Következésképpen a Parlament olyan módosítást javasolt, amely lehetővé tette a „jó állapot” elérésére vonatkozó kötelezettség és az állapotromlás megakadályozására vonatkozó kötelezettség megkülönböztetését, a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdésébe egy új francia bekezdés beiktatása révén, amely ez utóbbi kötelezettséget kifejezetten rögzítette. ( 39 )

63.

Egyébiránt az a szándék, hogy a környezeti célkitűzéseket a tagállamok által elfogadandó intézkedések szintjén konkretizálják, különösen a vízügyi keretirányelv 4. cikke rendelkezései egymást követő változatainak összehasonlításából derül ki: az eredeti javaslat ( 40 ) („A tagállamok […] intézkedési programokat dolgoznak ki és ültetnek át a […] romlásának megakadályozása érdekében”), a közös álláspont („A tagállamok törekednek az alábbi célkitűzések megvalósítására […]”), ( 41 ) a Bizottság ezt követő véleménye („A tagállamok biztosítják, hogy a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekben előírt intézkedési programok átültetésre kerülnek […]”) ( 42 ) és a végül elfogadott szöveg („a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervekben előírt intézkedési programok átültetésére az alábbiak vonatkoznak”).

64.

Végül érdekes megjegyezni, hogy a közös tervezet jóváhagyásának szakaszában a Parlament üdvözölte a közös álláspont szövegének a környezeti célkitűzések egyértelművé tétele és azok kötelezőbb jellegűvé tétele érdekében történő megerősítését. ( 43 )

65.

Az eljáró bírósághoz hasonlóan, amellyel a BUND is egyetért, úgy vélem, hogy a vízügyi keretirányelv 1. cikkének a) pontjával összefüggésben értelmezett károsítási tilalom, amelyet a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja rögzít, általánosan alkalmazandó szabálynak tekintendő. Amint azt a Bíróság megállapította, ( 44 ) alkalmazandósága az érintett víztestre vonatkozó vízgyűjtő‑gazdálkodási terv elfogadásától függ.

66.

Így először is, a fent említett jogalkotási munka tartalma azt mutatja, hogy a károsítási tilalom önálló módon került kialakításra, annak érdekében, hogy megőrizzék a víztestek állapotát, amennyiben az legalább „jó”.

67.

Másodszor, a károsítási tilalom átfogó jellege a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának ii. alpontjában rögzített javításra vonatkozó követelménnyel való összehasonlításból következik. Emlékeztetek rá, hogy a vízügyi keretirányelv (19) preambulumbekezdése szerint az irányelv célja a vízi környezet fenntartása és javítása az Unióban. Véleményem szerint a jogalkotó a javításra vonatkozó követelményt mindazonáltal különleges jogállással ruházta fel, és az – a Bizottság állításával ellentétben – nem korlátozódik alárendeltségi viszonyra, amelynek értelmében a károsítási tilalom a javításra vonatkozó követelmény egy eszköze lenne.

68.

Így a vízügyi keretirányelv célját megjelölő 1. cikkétől kezdve a javítás háttérbe szorul a tagállamok elsődleges felelősségéhez képest, amely az állapotromlás megelőzésére irányul. Ugyanígy, a vízügyi keretirányelv 4. cikke az (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjában mindenekelőtt az állapotromlás megakadályozásához szükséges intézkedések végrehajtását rögzíti, mielőtt az ii. alpontjában rögzítené a felszíni víztestek védelmét és javítását. A javításra vonatkozó követelményhez egyébiránt a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (5) és (6) bekezdése értelmében a megvalósításra vonatkozó ütemezés, valamint a halasztásra vonatkozó lehetőségek kapcsolódnak. Ezzel szemben a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontjából eredő kötelezettség nincs határidőhöz kötve, amiből az a következtetés vonható le, hogy a károsítás megtiltására irányuló intézkedések elfogadása azonnali és általános jellegű.

69.

A vízügyi keretirányelv általános célkitűzésére tekintettel, amely a vizek jó állapotának 2015‑re történő elérésére irányul, a javításra vonatkozó követelmény terjedelmét valamely konkrét víztestre tekintettel és az elfogadandó intézkedések hatásain keresztül kell értelmezni. Következésképpen a kiindulópontnak az érintett víztest aktuális állapotának kell lennie. Amennyiben valamely projekt vagy tervezési intézkedés „semleges”, mivel nem vezet sem valamely víztest állapotának javításához, sem romlásához, véleményem szerint ezt a megközelítést a jogalkotó csak akkor engedi meg, ha a szóban forgó víztest aktuális állapota legalább „jó”. A javításra vonatkozó követelmény viszont akkor fejti ki teljes mértékben a hatását, ha a szóban forgó víztest aktuális állapota rosszabb, mint „jó”.

70.

A károsítási tilalom ellenben a vízügyi keretirányelv végrehajtásának valamennyi szakaszában kötelező marad, és a felszíni vizek minden típusa és állapota esetén érvényesül.

71.

Ugyanígy, a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdésében szereplő, az intézkedési programok „átültetésére […] vonatkoznak” kifejezés egyértelműen jelzi, hogy a jogalkotó nem csupán nagyszabású tervek elfogadására vonatkozó kötelezettséget írt elő, hanem a valamely vízgyűjtőhöz és vízgyűjtő kerülethez tartozó egyes víztestek helyzete és a vízügyi keretirányelv 4. cikkében meghatározott célkitűzések megvalósítása közötti kapcsolat létrehozására vonatkozó kötelezettséget kívánt előírni, a vízügyi keretirányelv 1. cikkében rögzített céljának tiszteletben tartása mellett.

72.

Véleményem szerint a fent hivatkozott Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias és társai (EU:C:2012:560) ítélet e tekintetben rendkívül tanulságos. Ebben az ügyben egy olyan projekt értékeléséről volt szó, amely egy adott vízgyűjtőből vagy vízgyűjtő kerületből egy másikba történő vízátvezetésre irányult, noha a vízgyűjtő‑gazdálkodási terveket még nem dolgozták ki. A Bíróság ilyen esetben egyértelműen kizárta a vízügyi keretirányelv 4. cikke, valamint az e cikk (7) bekezdése szerinti kivétel alkalmazását. ( 45 ) A Bíróság ellenben hivatkozott a tartózkodási kötelezettségre, amely minden olyan intézkedésre vonatkozik, amely veszélyeztetheti a vízügyi keretirányelv által meghatározott eredmények elérését, és amely mind az átültetési időszak alatt, mind egy átmeneti időszak alatt alkalmazandó. ( 46 ) Ez véleményem szerint bizonyítja, hogy a Bíróság milyen jelentőséget tulajdonít a vízügyi keretirányelv 4. cikke szerinti célkitűzések megvalósításának és kötelező erejük megőrzésének. Márpedig nehezen képzelhető el, hogy az átültetési határidő lejárta előtt szigorúbb követelmények érvényesülnének, mint azt követően.

73.

Végül a Bíróság, anélkül hogy közvetlenül állást foglalt volna a vízügyi keretirányelv 4. cikkének jellegéről, ítélkezési gyakorlatában mindamellett megjegyezte, hogy a vízügyi keretirányelv „olyan különböző jellegű rendelkezéseket tartalmaz, amelyek a tagállamokra (lásd például a 4. cikket, amely arra kötelezi a tagállamokat, hogy léptessék hatályba a felszíni és a felszín alatti vizek állapotának romlása megakadályozásához szükséges rendelkezéseket) […] rónak kötelezettségeket”. A Bíróság azt is megállapította, hogy „[a]z irányelv 4. cikkével összefüggésben értelmezett 2. cikke például azt a konkrét kötelezettséget rója a tagállamokra, hogy végrehajtsák a meghatározott határidőkön belül a felszíni és felszín alatti víztestek állapota romlását megelőző intézkedéseket”. ( 47 )

74.

A Bíróság tehát a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdésének a) pontját olyan rendelkezésként értelmezte, amely a tagállamokat arra kötelezi, hogy hozzanak meg az ott megjelölt célok eléréséhez szükséges minden intézkedést, ( 48 ) vagyis arra vonatkozó kötelezettséget tartalmaz, hogy megakadályozzák az összes felszíni víztest állapotának romlását, és 2015. év végéig elérjék a jó állapotot. ( 49 )

75.

A fenti körülmények összessége egyértelműen cáfolja a német kormány azon álláspontját, amely szerint az állapotromlás megakadályozása nem a károsítási tilalom kifejeződése, és e megelőzés csupán a vízügyi keretirányelv távoli és nem kötelező célját jelenti.

76.

A vízügyi keretirányelv (32) preambulumbekezdése szerint „indokolt lehet, hogy felmentést adjanak a további romlás megelőzésének […] követelménye alól”. A vízügyi keretirányelv 4. cikkében rögzített kivételek rendszere tehát több kategóriát foglal magában. ( 50 ) Így különösen, az említett 4. cikk (7) bekezdése szerint nem minősül a vízügyi keretirányelv megszegésének az eredménytelenség egy felszíni víztest állapotromlásának megelőzésében, amennyiben ez az állapotromlás egy felszíni víztest fizikai jellemzői újabb keletű módosulásának a következménye. ( 51 ) Ez a kivétel ugyanakkor csak azzal a feltétellel érvényesül, hogy minden lehetséges lépést megtesznek a víztest állapotára gyakorolt ártalmas hatás mérséklésére, és az intézkedési terveket és vízgyűjtő‑gazdálkodási terveket megfelelően kiigazítják. Mindenesetre megjegyzendő, hogy a vízügyi keretirányelv (51) preambulumbekezdése értelmében az irányelv végrehajtásával a vizek védelmének bizonyos korábbi uniós jogi szabályozásokban biztosított legalább egyenértékű szintjét kell elérni.

77.

A vízügyi keretirányelv 4. cikkének (7) bekezdése kulcsfontosságú az (1) bekezdése szerinti környezeti célkitűzések hatályának értelmezése szempontjából, mégpedig főként két okból. Egyrészt ez a kivétel megerősíti az állapotromlás megelőzésére vonatkozó követelmény alkalmazandóságát az olyan projektek engedélyezése során, amelyek valamely víztest állapotának romlásához vezethetnek. Másrészt e kivétel szövege kétségtelenül megerősíti az állapotromlás megakadályozására irányuló célkitűzés kötelező jellegét. A tagállamnak tehát meg kell tagadnia a projekt engedélyezését, amennyiben az veszélyezteti a felszíni vizek jó állapotának elérését, kivéve, ha úgy tekintendő, hogy e projekt valamely kivétel körébe tartozik.

78.

Valóban, amint azt Kokott főtanácsnok a Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias és társai (C‑43/10, EU:C:2011:651) ügyre vonatkozó indítványában megjegyezte, a vízügyi keretirányelv 4. cikke nemcsak programjellegű kötelezettségeket tartalmaz, hanem egyes projekteket is érint, legalábbis, ha ezek valamely víz állapotát érezhetően befolyásolják. ( 52 ) E 4. cikk (7) bekezdése ugyanis megengedi a vizek állapotának új változások révén való befolyásolását. Ez eredhet egyes projektekből. A projekteket és a vízgyűjtő‑gazdálkodási tervek megvalósítását ugyanis nem lehet egymástól függetlenül elképzelni, ugyanúgy, ahogy egy olyan terület esetében, amelyre vonatkozóan létezik területrendezési terv, minden építési engedélyt e területrendezési tervvel összhangban kell kiadni.

79.

Következésképpen, hacsak nem olyan projektekről van szó, amelyek szinte semmilyen hatást nem gyakorolnak a víztestek állapotára és így a vízgyűjtő‑gazdálkodásra, a projektekre a víztestek állapotának romlására vonatkozó általános tilalom vonatkozik, ugyanakkor azonban a vízügyi keretirányelv 4. cikkében rögzített kivételek rendszerének alkalmazásával engedélyezhetők lehetnek.

80.

Ezzel szemben a német kormány által javasolt értelmezés ahhoz vezetne, hogy a vízügyi keretirányelvet minden hatásától megfosztaná, mivel el lehetne fogadni pusztán elméleti jellegű vízgyűjtő‑gazdálkodási terveket, amelyek semmilyen kapcsolatban nem állnának a konkrét intézkedésekkel, és azokra semmilyen hatást nem gyakorolnának.

81.

Márpedig, amint az az ügy irataiból kiderül, a Weser ökológiai állapotát már kritikusnak tekintik. A BUND kifejtette, és ezt a többi fél sem vitatta, hogy a Weseren az évek során több alkalommal végeztek kiépítési munkálatokat. A kálisó okozta sóterheléshez és a tápanyagok emberi tevékenységből eredő jelenlétéhez kapcsolódó problémák súlyosságára és számára tekintettel kevéssé valószínű, hogy a Weser esetében a közeljövőben helyreáll a jó ökológiai állapot vagy a jó ökológiai potenciál. ( 53 ) Ez a következtetés egyértelműen kiderül a Weserre vonatkozó jelenlegi, 2009‑es vízgyűjtő‑gazdálkodási tervből is, amely szerint a vízügyi keretirányelv célkitűzéseit 2015. év előtt nem lehet elérni, ami a kivételek és határidő‑hosszabbítások igénybevételére utal. ( 54 ) Írásbeli észrevételeiben maga a német kormány is elismeri, hogy a szóban forgó kiépítési projekt a tervezés keretében figyelembevételre kerül az intézkedési programban, ami a projektet véleményem szerint a tagállamokat a vízügyi keretirányelv alapján terhelő kötelezettségek körébe vonja.

82.

Következésképpen egy olyan projektnek, mint a Weser kiépítése, a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontja szerinti károsítási tilalom alá vonása nem csupán a vízügyi keretirányelv egyszerű alkalmazását jelenti, hanem a vízügyi keretirányelv 1. cikkében megfogalmazott hatékony érvényesülésének biztosítására legalkalmasabb intézkedést is.

83.

Kétségtelen, hogy a vízügyi keretirányelv ilyen értelmezése annak megállapításával jár, hogy az engedélyezés alá tartozó, esetlegesen állapotromláshoz vezető projektek többsége a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (7) bekezdése szerinti valamely kivétel körébe tartozik, noha főszabály szerint vonatkozik rájuk a károsítási tilalom. Mindazonáltal ez a megközelítés véleményem szerint megfelelő, mivel lehetővé teszi az egyéb (különösen gazdasági) szükségleteket kielégítő projektek megvalósítását, tiszteletben tartva ugyanakkor a vízügyi keretirányelv tárgyát és fő célkitűzéseit, a megfelelő feltételek és korlátozások meghatározása révén.

84.

A fenti megfontolásokra tekintettel úgy vélem, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikkében rögzített károsítási tilalom, valamint javításra vonatkozó követelmény alkalmazandó az egyes projektek engedélyezésére irányuló eljárásokra. Ebből következik, hogy ebben a szakaszban az uniós jog alkalmazandó rendelkezéseivel ( 55 ) összhangban biztosított kivétel hiányában a tagállamok kötelesek megtagadni valamely egyedi projekt engedélyezését, ha az az említett irányelv célját veszélyeztetheti.

85.

Második és harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy milyen feltételek mellett áll fenn a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja értelmében a víztestek állapotának „romlása”. Mellékesen megjegyzem, hogy a feltett kérdések közötti, a kérdést előterjesztő bíróság által javasolt kapcsolat véleményem szerint nem megfelelő, mivel az osztályozási rendszerhez kapcsolódó kérdésre nem lehet az „állapotromlás” fogalmának mint olyannak az előzetes elemzése nélkül válaszolni.

86.

A kérdést előterjesztő bíróság bemutatja a jóváhagyó határozatot elfogadó hatóság megfontolásait. Ezekből kiderül, hogy annak megállapítása ellenére, hogy a Weser kiépítése a víztestek jelenlegi állapotának kedvezőtlen irányba történő változásához vezet, a hatóság mégis azon a véleményem volt, hogy az ilyen, azonos fokozaton belüli romlás nem tekintendő a víztest ökológiai potenciálja, illetve ökológiai állapota romlásának. E hatóság ezért megállapította, hogy nem áll fenn a WHG – vízügyi keretirányelv 4. cikkének (1) bekezdését átültető – 27. §‑a értelmében vett romlás. ( 56 ) A kérdést előterjesztő bíróság ellenben többek között a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontja i. alpontjának szövegére hivatkozással azt az álláspontot képviseli, hogy nem tekinthető úgy, hogy a „romlás” fogalma csak a vízügyi keretirányelv V. melléklete szerint alacsonyabb fokozatba való besoroláshoz vezető változásokra terjed ki.

87.

A második kérdést illetően a BUND és a Bizottság szerint a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja értelmében vett „romlás” nem csak az állapotra vonatkozó fokozatok változásától függ, mivel a vízügyi keretirányelv az azonos fokozaton belüli bármely releváns állapotromlást tiltja. E tekintetben előadják, hogy ez a rendelkezés általános jelleggel tiltja a felszíni víztestek állapotának romlását (lásd az i. alpontot), és csak a javításra vonatkozó követelmény tekintetében hivatkozik a vízügyi keretirányelv V. mellékletére (lásd a ii. és iii. alpontot) és így az ott előírt osztályozásra.

88.

A harmadik kérdést illetően a BUND előadja, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja értelmében vett „állapotromlás” minden olyan befolyásnak felel meg, amely kedvezőtlenül hat ki a vizek állapotára, vagy amely meghalad egy az arányosság elvéből következő, az elhanyagolható jelentőségű hatásra vonatkozó küszöböt, főszabály szerint ideértve a helyi és rövid távú kedvezőtlen hatásokat is. A Bizottság véleménye szerint „állapotromlásról” van szó, amennyiben a vízügyi keretirányelv V. melléklete alapján a felszíni vizek ökológiai állapotának értékelésére szolgáló legalább egy minőségi elem állapota egy fokozattal romlik.

89.

A német, a holland, a lengyel kormány és az Egyesült Királyság kormánya ezzel szemben azt az álláspontot képviseli, hogy „állapotromlás” alatt csak azok a változások értendők, amelyek a vízügyi keretirányelv V. melléklete alapján alacsonyabb fokozatba soroláshoz vezetnek. A német kormány, és lényegében a lengyel kormány és az Egyesült Királyság kormánya szerint annak ellenére, hogy a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja nem hivatkozik a vízügyi keretirányelv V. mellékletére, az előírt osztályozás közvetetten alkalmazandó. Egyébiránt az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik kérdésre adandó válaszra vonatkozó javaslata ellenére a holland kormány az „állapotromlásnak” a különböző minőségi elemekre vagy anyagokra tekintettel történő értelmezését javasolja, az átfogó ökológiai állapot szintjén történő értelmezés helyett. Végül a francia kormány a tárgyaláson azt az álláspontot képviselte, amely szerint a romlás fogalma kizárólag – a vízügyi keretirányelv V. mellékletében foglalt feltételeknek megfelelően – az ökológiai állapot átfogó jelleggel alacsonyabb fokozatba sorolásának felel meg.

90.

Előzetesen megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott kétségek és a felek közötti véleménykülönbségek egyaránt azon jogtudománybeli vitára vezethetők vissza, amely azon felfogás képviselői, amely szerint az állapotromlás fogalma a vízügyi keretirányelv V. melléklete alapján alacsonyabb fokozatba sorolásnak felel meg (fokozatokra vonatkozó elmélet), valamint azon felfogás képviselői között áll fenn, amely szerint az állapotromlás fogalma a víztestek állapota bármely változásának felel meg (status quo elmélet). Ezek az elméletek tehát két szélsőséges álláspontot képviselnek a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja értelmében vett állapotromlás fogalmának értelmezése terén. Márpedig e fogalom tárgyalása érdekében véleményem szerint ezt a keretet a vízügyi keretirányelv technikai vetületeinek mélyrehatóbb vizsgálatával kell kiegészíteni. ( 58 )

91.

Amint azt már jeleztem, a felszíni vizek állapotának értékelése az öt fokozatot ( 59 ) magában foglaló ökológiai állapot elemzésén alapul.

92.

Mindenesetre hangsúlyozni kell, hogy minden fokozat, beleértve a kiváló ökológiai állapotot is, a vízügyi keretirányelv V. mellékletének 1.2. szakasza szerinti referenciaviszonyokhoz, vagyis azon értékekhez viszonyított eltérés alapján kerül meghatározásra, amelyek zavartalan viszonyok között rendesen együtt járnak valamely típusú víztesttel. A felszíni vizek természetes viszonyairól van tehát szó, amelyek a víztestek minden egyes típusára sajátosan jellemzőek, ( 60 ) amelyeket a vízügyi keretirányelv azonban nem határoz meg.

93.

A vízügyi keretirányelv V. mellékletének értelmében vett jó ökológiai állapot tehát az emberi tevékenységből származó kismértékű torzulásnak felel meg azon állapothoz képest, amely rendesen együtt jár a felszíni víztest adott típusával zavartalan viszonyok között. Másként fogalmazva, minél jelentősebb az eltérés a víztestek eredeti vagy történeti állapotához képest, annál inkább leromlottnak tekintendő a víztest ökológiai állapota.

94.

Az ökológiai állapot értékelése érdekében a tagállamoknak az ezen értékelés alapjául szolgáló biológiai minőségi elemekre kell támaszkodniuk, amelyeket fizikai‑kémiai elemek és hidromorfológiai elemek egészítenek ki. ( 61 ) E minőségi elemek mindegyike a paraméterek hosszú felsorolását foglalja magában. ( 62 ) Külön felsorolások kerültek rögzítésre a vízfolyások, a tavak, az átmeneti vizek és a parti tengervizek vonatkozásában.

95.

Végül a rendes körülmények és valamely víztest aktuális állapota közötti eltérés számszerűsítése érdekében a tagállamoknak ökológiai minőségi arányokat kell kidolgozniuk. Az ökológiai minőségi arányok összefüggést képviselnek az adott felszíni víztestben megfigyelt biológiai paraméterek értékei és ezeknek a paramétereknek az arra a víztestre alkalmazható referenciaviszonyai közötti értékei között. ( 63 ) Az arányt egy zérus és az egy közé eső numerikus értékkel fejezik ki. A kiváló ökológiai állapotot az egyhez közeli, a rossz ökológiai állapotot a zérushoz közeli érték fejezi ki.

96.

A tagállamok a felszíni vizek egyes kategóriára vonatkozó ökológiai minőségi arányokat csak ezen előrehaladott szakaszban osztják fel öt fokozatra, a biológiai minőségi elemek egy határértéke segítségével, amely az e különböző fokozatok (kiváló, jó, mérsékelt, gyenge és rossz) közötti határt mutatja. ( 64 ) A fokozatok közötti határok értékeit az interkalibrációs eljárással kell megállapítani, ( 65 ) amelynek során az egyazon földrajzi interkalibrációs csoportba tartozó tagállamok egymás között összehasonlítják a nemzeti megfigyelőrendszerek osztályozási eredményeit minden egyes biológiai elem és minden egyes közös felszínivíztest‑típus tekintetében, valamint értékelik az eredményeknek a vízügyi keretirányelv V. mellékletének 1.2. szakaszában szereplő normatív meghatározásokkal való konzisztenciáját. ( 66 ) Az interkalibrációs eljárás mindazonáltal csak a „kiváló”, a „jó” és a „mérsékelt” fokozat elhatárolására szolgál. ( 67 ) A tagállamok határértékeit a Bizottság által elfogadott, az interkalibrációról szóló határozat tartalmazza. ( 68 )

97.

Végül, az alapvető szabály, amelyre a Bizottság hivatkozik, a „one out all out” kifejezéssel írható le. ( 69 ) Ezen elv értelmében a víztestet eggyel alacsonyabb fokozatba kell sorolni, amint a minőségi elemek egyikének aránya az aktuális fokozatnak megfelelő szint alá süllyed. Ez a módszer a „felszíni víz állapotának” a vízügyi keretirányelv 2. cikkének 17. pontjában adott meghatározásához kapcsolódik, mivel ezt az állapotot a víz ökológiai és kémiai állapotának a legrosszabb értéke határozza meg.

98.

A fenti elemzésre tekintettel egyértelmű, hogy az osztályozási rendszer átfogó jellegű eszközt jelent, amelyen a vízügyi keretirányelvvel kialakított vízgazdálkodási rendszer alapul. Ezt a vízügyi keretirányelv 2. cikkének 21. pontja is megerősíti, amely az annak V. melléklete szerinti osztályozásra hivatkozik. E melléklet az ökológiai állapot ezen osztályozását „normatív fogalommeghatározásokkal” írja le.

99.

Ugyanakkor az is vitathatatlan, hogy a fokozatok közötti határértékek meghatározása rendkívül széles tartományok elfogadásához vezet. E fokozatok tehát csak egy olyan eszközt jelentenek, amely korlátozza a tagállamoknak a valamely víztest tényleges állapotát tükröző minőségi elemek meghatározására irányuló részletes intézkedéseit. Véleményem szerint a vízügyi keretirányelv 4. cikke (1) bekezdése a) pontjának i. alpontja ezért nem hivatkozik a keretirányelv V. mellékletére, mivel a – vízjog klasszikus fogalmát jelentő – romlás fogalma ennek a területnek átfogó jellegű fogalma, amely meghaladja a vízügyi keretirányelv technikai jellegét.

100.

Következésképpen a fentiekben felidézett két szembenálló elmélet között véleményem szerint a legkiegyensúlyozottabb és a vízügyi keretirányelv 1. és 4. cikkéből eredő célkitűzésekkel koherens értelmezést az az értelmezés jelenti, amely szerint a „felszíni víztest állapotának romlása” fogalmát az ökológiai állapot vízügyi keretirányelv alapján történő értékelésének részét képező minden anyagra és minden minőségi elemre figyelemmel kell értékelni, azzal, hogy ez nem minden esetben vezet az osztályozás megváltozásához.

101.

Emlékeztetni kell ugyanis arra, hogy a vízügyi keretirányelv elfogadása során a jogalkotó hangsúlyozni kívánta az ökológiai megközelítés fontosságát a vízgazdálkodás területén. Ez a megközelítés szolgál a felszíni vizek osztályozásának alapjául is, amely e vizek ökológiai állapotához és kémiai állapotához kapcsolódó különböző követelményeket ír elő. E megközelítést támasztja alá a „one out all out” elv alkalmazása is, amely az elővigyázatosság elvének egy különleges kifejeződését jelenti. ( 70 ) Mindazonáltal megjegyzem, hogy ezen elv alkalmazása kevéssé hasznossá teszi az osztályozási rendszert mint esetleges operatív döntéshozatali eszközt, mivel megfosztja azt az adott víztest állapotára vonatkozó indikátorok (matematikai) átlagaként betöltött funkciójától.

102.

Véleményem szerint a „one out all out” szabály alkalmazása a fokozatokra vonatkozó elmélettel összefüggésben valójában kontraproduktív eredményekhez vezet. Így a Bizottsághoz hasonlóan azt az álláspontot képviselem, hogy a fokozatokra vonatkozó elmélet elfogadása azzal a veszéllyel jár, hogy kizárja a legalacsonyabb fokozatba tartozó vizeket a károsítási tilalom alkalmazási köréből, valamint gyengíti a magasabb fokozatokba tartozó vizek védelmét. Márpedig a vízügyi keretirányelv céljára figyelemmel a víztestek e típusa a vízgazdálkodás keretében különleges figyelmet érdemel. Igaz, hogy a „one out all out” elv szerint egyetlen paraméter romlása elegendő az egész víztest alacsonyabb fokozatba sorolásához. Márpedig az alacsonyabb fokozatba sorolást követően valamennyi további paraméter is romolhat anélkül, hogy ez a fokozatokra vonatkozó elmélet alapján romlással járna. ( 71 )

103.

A romlás fogalmának a fokozatok szempontjára tekintettel történő értékelése tehát ahhoz vezet, hogy a minőségi elemek állapotának számtalan változását kizárja a vízügyi keretirányelv alkalmazási köréből, ami veszélyezteti ezen irányelv céljának elérését.

104.

Egyébiránt – a vízügyi keretirányelvre vonatkozó tudományos vitában való részvétel szándéka nélkül – megjegyzem, hogy az osztályozási modellt illetően több kritikát fogalmaztak meg. ( 72 ) Úgy tűnik tehát, hogy valójában ez a rendszer a leggyakrabban közelítő vagy nem kielégítő eredményekhez vezet, mivel nem tükrözi az ökoszisztéma aktuális állapotát.

105.

Ezzel szemben a „romlás” fogalmának valamely minőségi elemre vagy anyagra tekintettel történő értelmezése esetén a károsítási tilalom hatékony érvényesülése fennmarad, mivel minden olyan változásra kiterjed, amely veszélyeztetheti a vízügyi keretirányelv fő célkitűzésének elérését.

106.

Végül megjegyzem, hogy több fél hivatkozik a Bizottság egy útmutatójára, ( 73 ) és abból kötelező jellegű következtetéseket vonnak le. E dokumentum szerint „a 4. cikk (7) bekezdése keretében az ökológiai állapot romlásának megelőzésére vonatkozó célkitűzések inkább a fokozatok megváltozására utalnak, mint a fokozatokon belüli változásokra. A tagállamoknak tehát a fokozaton belüli negatív változások esetén nem kell igénybe venniük a 4. cikk (7) bekezdését.”

107.

E tekintetben emlékeztetek arra, hogy itt bizonyos fokig összekeverik a romlás fogalmát és a vízügyi keretirányelv mint olyan rendelkezéseinek megsértését. Úgy tűnik ugyanis, hogy az említett dokumentum azt a felfogást támasztja alá, amely szerint a tagállamoknak el kell fogadniuk a víztestek jó állapotának elérését lehetővé tevő minden intézkedést, különösen a vízügyi keretirányelv 4. cikkében rögzített környezeti célkitűzések megvalósítása során. A tagállamra viszont nem rónak ki semmilyen szankciót, ha ezt az állapotot minden erőfeszítése ellenére nem sikerül elérni. Mindenesetre, amint azt a német kormány előadja, bármilyen hasznos is ez a dokumentum, nem rendelkezik kötelező erővel. Ezen túlmenően a versenyjog vagy a pénzügyi szankciók területére vonatkozó ítélkezési gyakorlat értelmében nem minősül a Bizottság közleményének. ( 74 )

108.

Mindenesetre hangsúlyozni kívánom, hogy a vízügyi keretirányelv szövege és célja semmi esetre sem támasztja alá, hogy létezne egy az elhanyagolható jelentőségű hatásra vonatkozó küszöb a jelentős romlásra irányuló, a kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott elmélettel összefüggésben. A vizek állapotának védelméhez kapcsolódó kötelezettségek minimális szintje ugyanis a már hatályban lévő uniós jogszabályokból következik, a vízügyi keretirányelv 4. cikkének (8) és (9) bekezdésével és 11. cikke (3) bekezdésének a) pontjával összefüggésben értelmezett (51) preambulumbekezdésének megfelelően.

109.

A fenti megfontolásokra tekintettel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második és harmadik kérdésre azt a választ javasolom, hogy a romlás fogalmát az ökológiai állapot vízügyi keretirányelv V. melléklete alapján történő értékelésének részét képező valamely anyagra és minőségi elemre figyelemmel kell értékelni, azzal, hogy a változásnak nem feltétlenül kell az osztályozás megváltozásához vezetnie. Az osztályozás megváltozására kerülhet sor azonban abban az esetben, ha valamely anyag vagy minőségi elem értéke az aktuális osztályozásnak megfelelő szint alá esik.

110.

Következésképpen azt javaslom a Bíróságnak, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon: