1. 

Kizárható a harmadik országbeli állampolgár munkavállaló joga arra, hogy munkáltatója fizetésképtelensége esetén garanciában részesüljön nem teljesített munkabér iránti követelése tekintetében, azzal az indokkal, hogy jogellenesen tartózkodik az érintett tagállam területén?

2. 

A Centrale Raad van Beroep (Hollandia) lényegében ezt a kérdést teszi fel, miután a Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (a munkavállalók biztosításának kezeléséért felelős intézet igazgatótanácsa) ( 2 ) elutasította az O. Tümer által a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatás iránt benyújtott kérelmet.

3. 

A jelen indítványban azt javaslom, hogy a Bíróság nemleges választ adjon e kérdésre, amely a 2002. szeptember 23‑i 2002/74/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvvel ( 3 ) módosított, a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1980. október 20‑i 80/987/EGK tanácsi irányelv ( 4 ) értelmezésére vonatkozik.

4. 

Ebben az értelemben először előadom, hogy a 2002/74 irányelv jogalapjából nem következik az, hogy a harmadik országbeli állampolgárok ki lennének zárva a 80/987 irányelv hatálya alól.

5. 

Ezt követően kifejtem, hogy egy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló nemzeti rendelkezés, amely a nemzeti polgári jog alapján munkavállalónak minősülő harmadik országbeli állampolgár arra irányuló jogát, hogy a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásban részesüljön, a tartózkodás jogszerűségéhez köti, sérti a 80/987 irányelv általános rendszerét, valamint annak hatékony érvényesülését, és ellentétes az ezen irányelv céljainak fényében értelmezett egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalma elvével.

6.

A 80/987 irányelvet 1. cikkének (1) bekezdése értelmében a munkaszerződésből vagy munkaviszonyból származó, a 2. cikk (1) bekezdésének értelmében fizetésképtelen munkáltatókkal szembeni munkavállalói követelések esetén kell alkalmazni.

7.

A 80/987 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy az irányelv hatálya alól kivételes esetekben kizárják a munkavállalók bizonyos kategóriáinak követeléseit egyéb olyan garanciaformák fennállása esetén, amelyekről megállapítást nyert, hogy a munkavállalónak azonos védelmet nyújtanak.

8.

A 80/987 irányelv 2. cikkének (2) és (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ezen irányelv nem sérti az egyes tagállamok jogszabályaiban szereplő „munkavállaló”, „munkáltató”, „díjazás”, „megszerzett jogosultság” és „jövőbeli jogosultság” kifejezések meghatározásait, anélkül azonban, hogy a tagállamok kizárhatnák az irányelv hatálya alól a részmunkaidőben dolgozó munkavállalókat, a határozott idejű munkaszerződéssel alkalmazott munkavállalókat, illetve a munkaerő‑kölcsönzésre irányuló munkajogviszonnyal rendelkező munkavállalókat, továbbá nem írhatnak elő minimális időtartamot a munkaszerződés vagy a munkaviszony tekintetében a munkavállalók garanciához való jogának feltételeként.

9.

A 80/987 irányelv 3. cikkének első albekezdése értelmében a tagállamok meghozzák a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a garanciaintézetek – figyelemmel a 4. cikkre is – biztosítsák a munkavállalók munkaszerződésből vagy munkaviszonyokból származó, fennálló követeléseinek a kielégítését, beleértve – amennyiben a nemzeti jog ezt előírja – a végkielégítést is a munkaviszony megszűnése esetén. Az irányelv 3. cikkének második albekezdése alapján a garanciaintézet által átvállalt követelések azok a fennálló fizetési követelések, amelyek a tagállamok által meghatározott időpont előtti és/vagy – adott esetben – utáni időszakra vonatkoznak.

10.

Kivételként a 80/987 irányelv 4. cikke elismeri, hogy a tagállamok korlátozhatják a garanciaintézetek 3. cikkben említett felelősségét, azáltal, hogy az irányelv 4. cikke (2) bekezdésének megfelelően meghatározzák a fizetési határidő hosszát, vagy pedig azáltal, hogy az irányelv 4. cikke (3) bekezdésének megfelelően felső határt állapíthatnak meg e fizetés tekintetében.

11.

A 80/987 irányelvet a 2008. november 17‑én hatályba lépett, a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelméről szóló, 2008. október 22‑i 2008/94/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 5 ) kodifikálta és helyezte hatályon kívül.

12.

A munkanélküliségről szóló törvény (Werkloosheidswet) ( 6 ) 61. cikke rögzíti azt az elvet, amely szerint az a munkavállaló jogosult a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásra, akinek munkabér, szabadságilletmény vagy szabadságpótlék iránti követelése áll fenn a fizetésképtelenséget jelentett munkáltatóval szemben, vagy aki vagyoni kárt szenvedett azáltal, hogy a munkáltató nem fizette meg a munkavállaló munkaviszonyával összefüggésben harmadik személyeknek általa megfizetendő összegeket.

13.

A WW 3. cikkének (1) bekezdése úgy határozza meg a munkavállaló fogalmát, hogy az „az a 65 év alatti természetes személy, aki magánjogi vagy közjogi foglalkoztatási jogviszonyban áll”.

14.

A WW 3. cikkének (3) bekezdése azonban e cikk (1) bekezdésétől eltérve azt mondja ki, hogy nem tekinthetők munkavállalónak azok a külföldi személyek, akik nem jogszerűen tartózkodnak Hollandiában.

15.

A 2000. november 23‑i külföldiekről szóló törvény (Vreemdelingenwet) ( 7 ) 8. cikkének a)–e) és l) pontja alkalmazásában a külföldi személy akkor tartózkodik jogszerűen Hollandiában, ha határozott vagy határozatlan időre szóló tartózkodási engedély jogosultja, vagy ha az Európai Unió egy tagállamának állampolgáraként az Európai Közösséget létrehozó szerződés vagy az Európai Gazdasági Térségről szóló, 1992. május 2‑i megállapodás ( 8 ) szerinti szabályozás alapján tartózkodási joggal rendelkezik, illetve, ha a tartózkodási jog a külföldi személyt az Európai Gazdasági Közösség és Törökország közötti társulás létrehozásáról szóló megállapodással ( 9 ) létrehozott EGK–Törökország Társulási Tanácsnak a társulás fejlesztéséről szóló, 1980. szeptember 19‑i 1/80 társulási tanácsi határozata ( 10 ) alapján illeti meg.

16.

O. Tümer török állampolgár, aki 1988 óta tartózkodik Hollandiában.

17.

Az 1988. augusztus 18‑tól 1995. március 31‑ig terjedő időszakban határozott időre szóló tartózkodási engedéllyel rendelkezett, amelyet a házastársnál történő tartózkodás feltételének kikötése mellett állítottak ki. 1996‑ban O. Tümer elvált.

18.

O. Tümer 2005. október 14‑én határozatlan időre szóló tartózkodási engedély kiállítását kérte, e kérelmet az igazságügyi államtitkár 2006. november 1‑jei határozatával elutasította. Az e határozattal szemben benyújtott panaszt megalapozatlannak nyilvánította a 2007. április 16‑i határozat, amellyel szemben O. Tümer keresetet terjesztett elő: ezt a Rechtbank ’s‑Gravenhage (hágai elsőfokú bíróság) idegenrendészeti ügyekkel foglalkozó tanácsa (Vreemdelingenkamer) 2008. augusztus 28‑i határozatával elutasította. Az utóbbi határozatot nem támadták meg. 2007. április 25. óta O. Tümer nem rendelkezik tartózkodási engedéllyel.

19.

O. Tümer megszakításokkal 1997 óta áll munkaviszonyban Hollandiában. 2005. január 3‑án a Halfmoon Cosmetics BV alkalmazta, amely a WW alapján 2007‑ben járulékokat fizetett utána. A Halfmoon Cosmetics BV 2007 augusztusától már csak a munkabér egy részét fizette, 2008. január 22‑én pedig fizetésképtelenségét állapították meg. 2008. január 26‑án felmondtak az alapeljárás felperesének.

20.

O. Tümer a WW alapján a Halfmoon Cosmetics BV fizetésképtelenségével összefüggésben támogatás iránti kérelmet terjesztett elő, ezt a kérelmet a 2008. február 8‑i határozattal elutasították, amellyel szemben O. Tümer jogorvoslattal élt, amelyet az UWW 2008. június 10‑i határozatával megalapozatlannak minősített, azzal az indokkal, hogy az alapeljárás felperese, aki nem jogszerűen tartózkodott Hollandiában, a WW 3. cikkének (3) bekezdése értelmében nem minősül munkavállalónak. A Rechtbank ’s‑Hertogenbosch (’s‑hertogenbosch‑i elsőfokú bíróság) 2009. december 18‑án ugyanezen indokkal elutasította az O. Tümer által a 2008. június 10‑i határozattal szemben előterjesztett keresetet.

21.

E határozattal szemben fellebbezést terjesztettek elő a Centrale Raad van Beroep előtt, amely úgy véli, hogy amennyiben a harmadik országok tartózkodási engedéllyel nem rendelkező állampolgárainak kizárása a garanciaintézetek fizetési kötelezettségének korlátozását jelenti, akkor az összeegyeztethetetlen az uniós joggal, így felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

22.

Írásbeli és szóbeli észrevételeiben az Európai Bizottság egyrészt úgy vélte, hogy O. Tümer megfelelt az ahhoz szükséges feltételeknek, hogy az 1/80 határozat 6. cikke (1) bekezdése, illetve 7. cikke rendelkezéseire hivatkozhasson, másrészt pedig, hogy az e határozat 10. cikkében rögzített hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvéből, illetve a Bíróság ítélkezési gyakorlatából, amely szerint a tartózkodási engedély és a munkavállalási engedély két külön dolgot jelent, az következik, hogy amennyiben egy tagállam munkavállalási engedélyt biztosít egy török állampolgár számára, akkor nem tagadhatja meg tőle a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatást azzal az indokkal, hogy ez az állampolgár már nem rendelkezik tartózkodási engedéllyel.

23.

A Bizottság ebből következően nem csak arra hívta fel a Bíróságot, hogy ne szorítkozzon a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdés megválaszolására, hanem arra is, hogy vizsgálja meg, hogy az uniós jogszabályok alapján O. Tümer ténylegesen jogellenesen tartózkodott‑e Hollandiában.

24.

Úgy vélem, hogy a Bíróságnak vissza kell utasítania e felhívást.

25.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróságok és a Bíróság között az EUMSZ 267. cikkel bevezetett együttműködési eljárás keretében a Bíróság feladata, hogy a nemzeti bíróságnak az előtte folyamatban lévő ügy eldöntéséhez hasznos választ adjon, szükség esetén átfogalmazva az elé terjesztett kérdéseket, ( 11 ) azért, hogy értelmezze az uniós jog minden olyan rendelkezését, amelyre a nemzeti bíróságoknak a döntéshozatal érdekében szükségük van. E célból a Bíróság a nemzeti bíróság által szolgáltatott információk összessége és különösen az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolása alapján meghatározhatja az említett jog azon rendelkezéseit, amelyeknek az értelmezése a jogvita tárgyára figyelemmel szükséges. ( 12 )

26.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések átfogalmazásának lehetősége – adott az uniós jog értelmezést igénylő elemeinek kibővítésével – azonban nem vezetheti a Bíróságot arra, hogy az uniós jog értelmezését az alapeljárás tárgyát képező helyzettől eltérő helyzetre tekintettel javasolja, hogy a nemzeti bíróságok ténymegállapításainak helyébe a saját megállapításait léptesse, vagy hogy megkérdőjelezze a nemzeti határozatokhoz kötődő jogerőt.

27.

Márpedig az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő tényállási összefüggésből egyértelműen kitűnik, hogy a 2008. augusztus 28‑i határozat – amely ellen O. Tümer nem nyújtott be jogorvoslatot – azt mondta ki, hogy O. Tümert sem az 1/80 határozat 6. cikke, sem annak 7. cikke alapján nem illetik meg jogok, mivel nem teljesültek azok a feltételek, amelyek alapján úgy lehetett volna tekinteni, hogy a rendes munkaerőpiachoz tartozott, vagy, hogy korábbi felesége az 1995. március 31. előtti időszakban munkát végzett. Noha e tekintetben a Bizottság írásbeli észrevételeiben kifejezte kétségeit, valamint ténylegesen maradtak homályos pontok O. Tümer pontos helyzetét ( 13 ) illetően, még ha a holland kormány a tárgyaláson magyarázataival meg is világította azokat, a jelen elemzés szempontjából ezt a ténykörülményt nem vitatottnak kell tekinteni.

28.

Továbbá az előzetes döntéshozatalra utaló határozat olvasatából nem következik, hogy a Centrale Raad van Beroep megállapította volna azt, hogy O. Tümernek volt munkavállalási engedélye.

29.

Az 1/80 határozatnak a Bizottság javaslatát követő értelmezése nem azt jelentené, hogy a kérdést előterjesztő bíróságnak olyan választ adnának, amely lehetővé tenné számára az elé terjesztett jogvita eldöntését, hanem a ténybeli és jogi háttér olyan módosítását, amely arra vezetné a bíróságot, hogy egy eltérő tárgyú, és egy másik nemzeti bíróság által már eldöntött jogvitáról határozzon.

30.

Ilyen körülmények között kizárólag a Centrale Raad van Beroep által feltett kérdést kell megvizsgálni, anélkül, hogy a vitát kiterjesztenénk az 1/80 határozat értelmezésére.

31.

Rá kell mutatni, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által kérdésében hivatkozott rendelkezések, vagyis a 2008/94 irányelv 2–4. cikke, még nem léptek hatályba az alapeljárás alapjául szolgáló tényállás idején.

32.

Az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően, amely azon alapul, hogy hasznos választ kell adni a kérdést előterjesztő bíróságnak, ( 14 ) át kell fogalmazni a kérdést annak érdekében, hogy az uniós jog azon rendelkezéseit értelmezzük, amelyek az alapeljárás tényállása idején alkalmazhatók voltak, vagyis a jelen esetben a 80/987 irányelv rendelkezéseit, illetve konkrétabban annak 2–4. cikkét, amelyek szövege végeredményben lényegében azonos a kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott rendelkezésekével.

33.

Annak megállapítása érdekében, hogy a nemzeti jogszabály összeegyeztethető a 80/987 irányelvvel, a holland kormány egymást követően két fő érvre hivatkozik, amelyek közül az első ezen irányelv jogalapján ( 15 ) alapul, míg a második az irányelv által a tagállamok részére a munkavállalók fogalmának meghatározását illetően hagyott mozgástéren.

34.

Először, a 80/987 irányelv nem vonatkozhat harmadik országok állampolgáraira, mivel ez az irányelv az EK 137. cikken alapszik, amely rendelkezés nem szolgáltat jogalapot ezen állampolgárok jogainak elismerésére, még akkor sem, ha tartózkodásuk jogszerű.

35.

Másodszor, a munkavállaló fogalmának meghatározását, és pontos tartalmának megjelölését illetően a nemzeti jogra való utalás mindenképpen lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a fogalom alól kizárják a jogellenesen a területükön tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat.

36.

E kettős érvelés alapján először meg kell vizsgálni a 80/987 irányelv harmadik országbeli állampolgárokra történő alkalmazhatóságát, mielőtt ezt követően megvizsgálnánk annak alkalmazhatóságát a jogellenes helyzetben lévő ilyen állampolgárok tekintetében.

37.

A 2002/74 irányelv jogalapja kizárja, hogy a 80/987 irányelvet alkalmazni lehessen harmadik országbeli állampolgárokra?

38.

Mielőtt mélyebben megvizsgálnánk ezt a kérdést, kiindulásként rá kell mutatni, hogy a 80/987 irányelv jogalapjára alapított érvelésével a holland kormány jelentős mértékben áthelyezi a vitát az állampolgársági feltétel területére, noha a kérdés kizárólag arra vonatkozik – okkal –, hogy a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásra való jogosultság alárendelhető‑e a tartózkodás jogszerűségére vonatkozó feltételnek.

39.

E tekintetben fontos megállapítani, hogy a holland kormány álláspontja nem egyeztethető össze az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban ismertetett holland jogszabályokkal, mivel a WW 3. cikke (3) bekezdésének a contrario értelmezéséből az következik, hogy a „munkavállaló” jogállás elismerése, és ennélfogva a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásra való jogosultság nem függ semmilyen állampolgársági feltételtől. Márpedig a holland kormány nem hivatkozott arra, hogy azáltal, hogy elismerte a területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok jogosultságát a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásra, a 90/987 irányelv 9. cikke első bekezdésében előírt azon lehetőséggel élve, hogy a munkavállalókra nézve kedvezőbb törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseket alkalmazzon vagy vezessen be, kiterjesztette az említett irányelv személyi hatályát.

40.

Akárhogy is, a 2002/74 irányelv jogalapjának vizsgálata álláspontom szerint nem eredményezi a 80/987 irányelv személyi hatályának kizárólag az uniós polgárokra való korlátozását.

41.

Emlékeztetni kell arra, hogy az EK 137. cikk (2) bekezdése első albekezdésének a Nizzai Szerződést megelőző változata – amely alapján a 2002/74 irányelvet elfogadták ( 16 ) – lehetővé tette irányelvek révén olyan minimumszabályok elfogadását, amelyek hozzájárulnak az EK 136. cikkben szereplő szociálpolitikai célok eléréséhez; ezek között szerepelt a munkavállalók élet‑ és munkafeltételeinek javítása, valamint a részükre biztosított megfelelő szociális védelem.

42.

Az igaz, hogy azon területek között, amelyek vonatkozásában az EK 137. cikk (2) bekezdésének első albekezdése felhatalmazta az Európai Unió Tanácsát arra, hogy irányelvek révén minimumszabályokat állapítson meg az EK 136. cikkben szereplő célok megvalósítása érdekében, az EK 137. cikk (1) bekezdése nem sorolta fel a „Közösség területén jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának feltételeit”, amelyek az eltérő eljárás alkalmazását előíró, elkülönült jogalapot jelentő EK 137. cikk (3) bekezdésében szerepeltek. Noha az EK 137. cikk (2) bekezdésének második albekezdése az EK 251. cikkben szereplő „együttdöntési” eljárás alkalmazását írta elő, amely minősített többséget igényelt a Tanácsban, és az Európai Parlament teljes körű részvételét a jogalkotási folyamatban, az EK 137. cikk (3) bekezdése egyhangú szavazást írt elő a Tanácsban, a Parlamenttel folytatott puszta konzultációt követően. ( 17 )

43.

Ugyanakkor álláspontom szerint az UWW és a holland kormány e jogalapból tévesen vonja le azt, hogy a 80/987 irányelv nem érintheti a harmadik országbeli állampolgárokat.

44.

Ez az érv ugyanis azon az előfeltevésen alapul, amely szerint a egy másodlagos jogi rendelkezés csak akkor ruházhat jogokat harmadik országbeli állampolgárokra, ha annak jogalapja egy olyan elsődleges jogi rendelkezés – mint például az EK 63. cikk 4. pontja –, amely kifejezetten felhatalmazza az uniós jogalkotót arra, hogy a harmadik országbeli állampolgárok helyzetének rendezését célzó intézkedéseket fogadjon el.

45.

Ez az előfeltevés, amely az uniós jog személyi hatálya meghatározásának alapvető kérdését illeti, ( 18 ) álláspontom szerint pontatlan.

46.

Az elsődleges jog ténylegesen tartalmaz olyan szabályokat, amelyek személyi hatálya kifejezetten korlátozott.

47.

Egyes rendelkezések olyan jogalapokat rögzítenek, amelyek kifejezetten a harmadik országbeli állampolgárokat célzó intézkedések elfogadását teszik lehetővé. Ez a helyzet az EK‑Szerződés Harmadik részének „Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák” című IV. címének rendelkezéseivel, amelyek között a holland kormány által hivatkozott EK 63. cikk található.

48.

Más rendelkezések hatálya, éppen ellenkezőleg, kizárólag az uniós polgárokra korlátozódik. Ennek megfelelően, a munkavállalók szabad mozgására vonatkozó rendelkezések szerint a szabad mozgás joga elismerésének feltétele az Unió valamely tagállamának állampolgársága. ( 19 )

49.

Ugyanakkor olyan rendelkezések is vannak, amelyek, mivel nem tartalmaznak semmilyen különleges korlátozást személyi hatályukat illetően, az érintett személyek állampolgárságától függetlenül alkalmazhatók, és ebből következően azokra harmadik országbeli állampolgárok is hivatkozhatnak, illetve azokra az utóbbiakkal szemben is lehet hivatkozni, amennyiben létezik a helyzetüket az uniós joggal összekötő kapcsolóelem. A kifejezett korlátozást nem tartalmazó jogalapon elfogadott intézkedések személyi hatályának terjedelmét tehát a szabályozás által követett célok figyelembevételével kell értékelni. ( 20 )

50.

Az EK 137. cikk (3) bekezdésének negyedik francia bekezdése kivételével az EK‑Szerződés Harmadik része XI. címének 1. fejezetében szereplő, a Bizottságra a szociális területen szabályozási hatáskört telepítő rendelkezéseket azon rendelkezések kategóriájába kell sorolni, amelyek olyan intézkedések meghozatalára jogosítanak, amelyek az állampolgárság figyelembevétele nélkül alkalmazandók.

51.

E tekintetben rá kell mutatni, hogy azon területek között, amelyeken a Bizottság a tagállamok EK 136. cikkben szereplő célok megvalósítását célzó fellépéseinek támogatása és kiegészítése érdekében rendelkezett hatáskörrel, az EK 137. cikk (1) bekezdése a „munkavállalók” egészségének és biztonságának védelmét, illetve tájékoztatásukat és véleményük meghallgatását, a munkaerőpiacról kirekesztett „személyek” beilleszkedésének lehetővé tételét, továbbá a „férfiak és nők [egyenlőségét]” célozta anélkül, hogy bármilyen állampolgársági feltételre utalt volna.

52.

A harmadik országbeli állampolgár munkavállalók kizárása az uniós tagállambeli állampolgár munkavállalókra alkalmazandó védelmi intézkedésekből nehezen egyeztethető össze az uniós szociálpolitika céljaival, ahogy azokat az EK 136. cikk első albekezdése rögzíti, többek között azért, mert e kizárás előnyben részesítheti a külföldi munkaerő alkalmazását a bérköltségek csökkentése érdekében. A Németország és társai kontra Bizottság ítéletben (281/85, 283/85–285/85 és 287/85, EU:C:1987:351) a Bíróság rámutatott az uniós szociálpolitika és a harmadik országból származó munkaerő tekintetében követhető politika közötti szoros összefonódásra. E tények alapján kell értelmezni az Unió által a szociális területen elfogadott intézkedések hatályát. ( 21 )

53.

Azt kell tehát megállapítanunk, hogy a 2002/74 irányelv jogalapja semmilyen módon nem zárja ki azt, hogy a 80/987 irányelvet harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazni lehessen.

54.

Ezenfelül rá kell mutatni, hogy a 80/987 irányelv a munkavállalókat a fizetésképtelen munkáltatóhoz kötő munkaszerződésből vagy munkaviszonyokból származó fennálló követeléseket jelöli ki a garanciaintézetek számára által előírt kötelezettségeket megalapozó tényezőként. A munkavállalóknak semmilyen állampolgársági feltételnek nem kell megfelelniük ahhoz, hogy részesülhessenek a garanciában. A garanciában való részesülés állampolgársági előíráshoz kötése tehát azt jelentené, hogy egy olyan feltétellel egészítjük ki az irányelv szövegét, amelyet az nem tartalmaz, ezáltal megsértve annak célját. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az említett irányelv olyan szociális célt követ, amely arra irányul, hogy minimális uniós szintű védelmet garantáljon valamennyi munkavállaló részére a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkaszerződésből vagy munkaviszonyokból származó olyan fennálló követelések kielégítése révén, amelyek egy meghatározott időpont előtti időszak díjazását érintik. ( 22 )

55.

A továbbiakban azt kell meghatározni, hogy a tagállamok rendelkeznek‑e ennek ellenére olyan mérlegelési mozgástérrel, amely lehetővé teszi számukra, hogy kizárják a harmadik országbeli állampolgár munkavállalók közül azokat, akik jogellenes helyzetben vannak.

56.

A holland kormány szerint a munkavállaló fogalma meghatározásának hiánya a 80/987 irányelvben lehetővé teszi a nemzeti jog számára, hogy pontosan meghatározza annak tartalmát, valamint, hogy adott esetben kizárja abból a jogszerűtlen helyzetben lévő harmadik országbeli állampolgárokat.

57.

Ez az érv nem fogadható el.

58.

Az igaz, hogy a 80/987 irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében szereplő, a nemzeti jogra való hivatkozás mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára az irányelv személyi hatályának meghatározását illetően. Az egész Unió tekintetében kialakított egységes szintű, közös szempontokon alapuló védelem hiányában ténylegesen a nemzeti jogra tartozik a munkavállalók azon kategóriáinak meghatározása, amelyekre az irányelvet alkalmazni kell. ( 23 )

59.

Ugyanakkor fontos hangsúlyozni, hogy e mérlegelési mozgástér nem eredményezheti a 80/987 irányelv általános rendszerének, vagy hatékony érvényesülésének megkérdőjelezését, és azt az uniós jog, és különösen az abban rögzített alapelvek – köztük az egyenlő bánásmód elve és a hátrányos megkülönböztetés tilalma – tiszteletben tartásával kell gyakorolni. ( 24 )

60.

Márpedig egy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló nemzeti rendelkezés, amely a munkavállaló jogosultságát a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatásra a tartózkodás jogszerűségének feltételéhez köti, egyszerre eredményezi a 80/987 irányelv általános rendszerének, és hatékony érvényesülésének sérelmét, illetve az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának sérelmét.

61.

Először, egy ilyen rendelkezés sérti a 80/987 irányelv általános rendszerét és hatékony érvényesülését.

62.

Ahogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából következik, a tagállamok arra irányuló kötelezettsége jelenti a főszabályt, hogy „valamennyi” ( 25 ) munkavállaló számára minimális szintű védelmet kell garantálni, és e főszabály alól vannak megszorítóan értelmezendő és alkalmazandó kivételek, figyelemmel ezek eltérést engedő jellegére és a 80/987 irányelv céljára. ( 26 )

63.

E kivételek, amelyeket a 80/987 irányelv 1. cikkének (2) bekezdése, 2. cikkének (2), (4) és (10) bekezdése kimerítő jelleggel sorol fel, lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy kivételes jelleggel kizárjanak az irányelv hatálya alól egyes munkavállalói kategóriákat, olyan más formájú garanciák fennállása miatt, amelyek egyenértékű védelmet biztosítanak számukra, ( 27 ) valamint hogy bizonyos körülmények között korlátozzák azt a védelmet, amelynek a munkavállalók részére történő biztosítását az említett irányelv előírja. Ezek egyike sem tartalmazza azt a lehetőséget a tagállamok számára, hogy korlátozzák, vagy a fortiori kizárják a garanciát a munkavállaló helyzetének a beutazás és tartózkodás szabályai szempontjából jogellenes jellege miatt.

64.

Rá kell továbbá mutatni arra, hogy bár a 80/987 irányelv 2. cikke (2) bekezdésének megfelelően ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a tagállamok határozzák meg a „munkavállaló” fogalmát, azonban nem zárhatják ki abból sem a 97/81/EK irányelv ( 28 ) szerint részmunkaidőben dolgozó munkavállalókat, sem az 1999/70/EK irányelv ( 29 ) szerint határozott idejű munkaszerződéssel alkalmazott munkavállalókat, sem a 91/383/EGK irányelv ( 30 ) értelmében vett munkaerő‑kölcsönzésre irányuló munkajogviszonnyal rendelkező munkavállalókat.

65.

Valójában a munkavállaló fogalmának meghatározása érdekében a nemzeti jogra utalás nem abból a szándékból fakad, hogy a tagállamok számára meghagyják a lehetőséget, hogy kívánságuk szerint korlátozzák a 80/987 irányelv hatályát, ( 31 ) hanem annak lényegében az az indoka, hogy nehéz kidolgozni egy fogalom olyan egységes meghatározását, amelynek figyelemmel kell lennie a foglalkozatási formák és munkaviszonyok sokszínűségére, ami hozzájárult a munkaviszony és az önálló vállalkozói jogviszony közötti hagyományos különbség elmosódásához, valamint a különböző szabályozások által követett változatos célokra. ( 32 )

66.

A tagállamok részére hagyott mozgástér ellenére a 80/987 irányelvből egyértelműen kitűnik, hogy minden olyan személy számára biztosítani kell a garanciát, aki megfelel a „munkavállaló” nemzeti jogban meghatározott fogalmának, kivéve, ha egy másik garanciaforma egyenértékű védelmet biztosít számára.

67.

Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott, e tekintetben a holland kormány által sem megkérdőjelezett adatokból az következik, hogy a harmadik országbeli állampolgárokat a holland polgári jogban munkavállalóknak tekintik, és e jogállást csak annak érdekében tagadják meg tőlük, hogy kizárják őket a fizetésképtelenség elleni garancia hatálya alól.

68.

Az olyan személyek kizárása a 80/987 irányelv hatálya alól, akik megfelelnek az általános nemzeti jog szerinti „munkavállaló” minősítésnek, álláspontom szerint ellentétes ezen irányelv hatékony érvényesülésével, és alkalmas arra, hogy veszélyeztesse annak hatékonyságát. Véleményem szerint, bár az említett irányelv meghagyja a lehetőséget a tagállamoknak, hogy meghatározzák a munkavállaló fogalmát, mindazonáltal arra kötelezi őket, hogy a nemzeti munkajogukban hatályos meghatározás feleljen meg az említett irányelvet átültető intézkedések hatályának meghatározására használt meghatározással annak érdekében, hogy minden, a nemzeti munkajog értelmében vett munkavállaló részesülhessen a munkabér‑követelésekkel kapcsolatos garanciákban. Másként fogalmazva, a munkavállaló fogalma nem eltérő attól függően, hogy a munkavállaló munkáltatóval fennálló jogviszonyáról van szó, vagy pedig a garancialappal fennálló kapcsolatairól.

69.

Másodszor, a munkabér‑követelések garantálásához való jognak a harmadik országbeli állampolgár munkavállaló jogszerű tartózkodásának feltételéhez kötése álláspontom szerint nem felel meg az egyenlő bánásmód elvének és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának.

70.

Ez az elv az uniós jog egyik alapvető elve, amely többek között az Európai Unió Alapjogi Chartája 20. és 21. cikkében szerepel, amely rendelkezéseinek címzettjei az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre, ahogy az kitűnik különösen a Charta 51. cikkének (1) bekezdéséből. ( 33 )

71.

Márpedig amikor a 80/987 irányelv 2. cikke (2) bekezdésében szereplő, a nemzeti jogra történő hivatkozással összefüggésben egy tagállam meghatározza a munkavállalók azon kategóriáit, amelyekre ezen irányelvet alkalmazni kell, akkor az uniós jogot alkalmazza, és ennélfogva tiszteletben kell tartania az egyenlő bánásmód elvét és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.

72.

Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ez az elv megköveteli, hogy a hasonló helyzeteket ne kezeljék eltérő módon, és hogy a különböző helyzeteket ne kezeljék azonos módon, hacsak ez a bánásmód objektíve nem igazolt. ( 34 )

73.

A Bíróság pontosította, hogy az eltérő helyzeteket jellemző tényezőket, és így e helyzetek hasonló jellegét főként a szóban forgó különbségtételt létrehozó uniós jogi aktus tárgyának és céljának fényében kell meghatározni és értékelni. Ezen túlmenően tekintetbe kell venni azon szabályozási terület elveit és céljait, amely alá a szóban forgó aktus tartozik. ( 35 )

74.

A Bíróság szerint ugyanezen megközelítést kell megfelelően követni az uniós jogot végrehajtó nemzeti intézkedéseknek az egyenlő bánásmód elve tekintetében való megfelelőségének vizsgálata keretében is. ( 36 )

75.

Márpedig, ahogy azt fent kiemeltem, a kérdést előterjesztő bíróság által szolgáltatott információkból az következik, hogy a jogellenesen az országban tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok a holland polgári jogban munkavállalóknak minősülnek, és kérhetik, hogy munkaszerződésük alapján fizessenek részükre díjazást. Ugyanakkor a munkáltató fizetésképtelensége esetén a WW 3. cikkének (3) bekezdése eltérő bánásmódot határoz meg tekintetükben, mivel esetükben kizárja a fennálló követelésekre vonatkozó garanciára való jogosultságot.

76.

Az ilyen eltérő bánásmód nem objektíve igazolt.

77.

Alátámasztása érdekében az UWV és a holland kormány a megfontolások két csoportjára hivatkozik.

78.

Először, ha elfogadnánk, hogy a 80/987 irányelv vonatkozik a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra is, ez megfosztaná értelmüktől azokat az irányelveket, amelyeket bizonyos feltételek mellett elismerik az egyenlő bánásmódot a harmadik országbeli állampolgárok javára, de csak azzal a feltétellel, hogy tartózkodásuk jogszerű. ( 37 )

79.

Ez a kifogás azonban számomra nem meggyőző.

80.

Ha úgy tekintjük, hogy ellentétes az egyenlő bánásmód elvével és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvével az, ha a 80/987 irányelv céljainak fényében a jogellenes helyzetben lévő munkavállalókra munkáltatójuk fizetésképtelensége esetén nem terjedhet ki a munkabér‑követelésükre vonatkozó garancia, az nem jelenti azt, hogy e munkavállalók mindig összehasonlítható helyzetben lesznek az uniós polgárokkal, vagy a jogszerű helyzetben lévő harmadik országbeli állampolgárokkal, valamint, hogy velük szemben soha semmilyen eltérő bánásmód nem alkalmazható. Az általam javasolt, a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkabér‑követelések garantálásának területére korlátozódó, és az – akár jogellenes helyzetben lévő – külföldi személy munkavállalói jogállásához kötődő megoldás nem kérdőjelezi meg általános jelleggel a tartózkodás jogszerűségének feltételét.

81.

Másodszor, a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok vonatkozásában a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó garanciára való jogosultság elismerése ellentétes az Uniónak az illegális bevándorlás elleni küzdelem jegyében folytatott politikájával. E tekintetben az UWV és a holland kormány megjegyzik, hogy a holland jogszabály az „összekapcsolás” logikáját követi, amely szerint össze kell kötni a társadalombiztosítási ellátásokra való jogosultságot és a hollandiai tartózkodás jogszerűségét. Bár ha egy munkáltató nem teljesíti ellenőrzési kötelezettségeit, és jogellenesen tartózkodó munkavállalót alkalmaz, akkor nem vonhatja ki magát az elvégzett munka után járó díjazás megfizetése alól, de ebből mindazonáltal tehát nem keletkezik szociális védelemhez való jog arra az esetre, ha megállapítják e munkáltató fizetésképtelenségét.

82.

E kifogás sem állja ki a vizsgálatot.

83.

Először is bár a 80/987 irányelv felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy meghozzák a szükséges intézkedéseket a visszaélések elkerülése érdekében, e lehetőség szigorúan körülhatárolt, és nem alapozhatja meg a munkabér‑követelések garantálásának elve alóli általános eltérést. A Bíróság ugyanis rámutatott egyrészt arra, hogy a 80/987 irányelv 10. cikkének a) pontjában szereplő visszaélések olyan visszaélésszerű magatartások, amelyek kárt okoznak a garanciaintézeteknek, amennyiben mesterségesen munkabér‑követelést hoznak létre, és ezáltal jogellenesen az ezen intézményeket terhelő fizetési kötelezettséget keletkeztetnek, másrészt pedig arra, hogy azon intézkedések, amelyeket a tagállamok e rendelkezésnek megfelelően hozhatnak, az ilyen magatartások elkerüléséhez szükséges intézkedések. ( 38 )

84.

Másodszor az UWV és a holland kormány által felhozott kifogás véleményem szerint nem felel meg az uniós jognak az illegális bevándorlás elleni küzdelemmel kapcsolatos céljainak. Meg kell ugyanis állapítani, hogy az illegálisan [helyesen: jogellenesen] tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokat foglalkoztató munkáltatókkal szembeni szankciókra és intézkedésekre vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2009. június 18‑i 2009/52/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 39 ) kifejezetten felhatalmazza a tagállamokat arra, hogy ne alkalmazzák a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának tilalmát azon jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra, akiknek a nemzeti joggal összhangban kiutasítását elhalasztották, vagy akik számára engedélyezték a munkavállalást. ( 40 )

85.

Az említett irányelv ezenkívül a foglalkoztatási tilalom megsértésének esetére azt írja elő, hogy a tagállamok biztosítsák, hogy a munkáltató köteles legyen megfizetni minden nem teljesített kifizetést, többek között minden elmaradt járandóságot, beleértve a nem teljesített kifizetéseknek a munkavállaló származási országába történő megküldésének minden költségét és a társadalombiztosítási járulékokat. ( 41 )

86.

A tagállamok előtt tehát a következő alternatíva áll.

87.

Vagy elfogadják, hogy a harmadik országbeli állampolgárok jogszerűen állhatnak munkaviszonyban, még ha tartózkodásuk jogellenes is. Ebben az esetbe semmi sem indokolja, hogy megtagadják e külföldi állampolgároktól a munkavállalói jogállás elismeréséből eredő garanciákat, így többek között a 80/987 irányelv által a munkáltató fizetésképtelensége esetére előírt garanciát.

88.

Vagy pedig alkalmazzák a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok foglalkoztatásának tilalmát. Ebben az esetben a munkáltató továbbra is köteles megfizetni minden nem teljesített kifizetést. Márpedig a munkabér‑követelések jellegüknél fogva nagy jelentőségűek az érdekeltek szempontjából, emellett sajátosságuk, hogy a munkáltató hasznát szolgáló, elvégzett munka ellenszolgáltatását jelentik.

89.

A jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok, akik munkaviszonyban álltak, és akik után járulékokat fizettek, álláspontom szerint összehasonlítható helyzetben vannak más munkavállalókkal, így úgy vélem, hogy a 2009/52 irányelv (14) preambulumbekezdésének ( 42 ) megszorító megfogalmazása ellenére semmi sem igazolja az eltérő bánásmódot a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó garancia vonatkozásában.

90.

Az egyetlen olyan kivétel, amely igazolhat egy eltérő megoldást, és megfoszthatja a harmadik országbeli állampolgárt a garanciára való jogosultságától, az az eset, amennyiben csalárd módon járt el, többek között, ha hamis tartózkodási engedélyt mutatott be a munkáltatónak.

91.

O. Tümer esetében ez nem áll fenn. Noha jogellenesen tartózkodott holland területen, O. Tümer ott dolgozott, bejelentette a munkáltatója, aki megfizette utána a járulékokat a WW alapján 2007‑ben. Mivel többször kérte tartózkodási engedély kiállítását, O. Tümer ráadásul teljesen ismert volt a nemzeti hatóságok számára, még ha – megismételve a holland kormány által a tárgyaláson használt kifejezést ( 43 ) – néha ki is került e hatóságok „látóköréből”.

92.

Ilyen körülmények között O. Tümer jogosult volt a munkáltató fizetésképtelensége esetén járó támogatás. E támogatás megtagadása végeredményben a szankcionálásához vezetne, megfosztva őt a tartási igénytől, amely nem más, mint az általa végzett munka ellenértéke, a munkáltató és az adminisztráció által elkövetett hibák miatt, amely több éven keresztül eltűrt egy olyan helyzetet, amely nem felel meg a szabályozásnak.

93.

Következésképpen azt kell megállapítanom, hogy a szóban forgó jogszabály ellentétes a 80/987 irányelvvel, valamint az egyenlő bánásmód elvével, és a hátrányos megkülönbözetés tilalmának elvével.

94.

A fenti következtetésekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Centrale Raad van Beroep által előterjesztett kérdésre: