C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04. sz. egyesített ügyek

Massimiliano Placanica és társai

ellen folytatott

büntetőeljárás

(a Tribunale di Larino és a Tribunale di Teramo [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk értelmezése – Szerencsejátékok – Sporteseményekre vonatkozó fogadások gyűjtése – Koncesszió szükségessége – Bizonyos tőketársasági formában alapított piaci szereplők kizárása – Rendőrségi engedély szükségessége – Büntetőjogi szankciók”

D. Ruiz‑Jarabo Colomer főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2006. május 16.

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2007. március 6.

Az ítélet összefoglalása

1. Személyek szabad mozgása – Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Korlátozások

(EK 43. cikk és EK 49. cikk)

2. Személyek szabad mozgása – Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Korlátozások

(EK 43. cikk és EK 49. cikk)

3. Személyek szabad mozgása – Letelepedés szabadsága – Szolgáltatásnyújtás szabadsága – Korlátozások

(EK 43. cikk és EK 49. cikk)

1. Az a nemzeti szabályozás, amely az érintett tagállam által kiadott koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában megtiltja többek között a sporteseményekre vonatkozó fogadási ajánlatok gyűjtésével, elfogadásával, rögzítésével és továbbításával kapcsolatos tevékenységek folytatását, a szolgáltatásnyújtás, valamint a letelepedés EK 43. cikkben, illetve EK 49. cikkben rögzített szabadságainak korlátozását képezi.

Az a célkitűzés, hogy leküzdjék a bűnözést az ezen ágazatban működő piaci szereplők ellenőrzés alá vonásával, és így a szerencsejátékok gyakorlásának ellenőrzött mederbe terelésével, alkalmas az ilyen korlátozások igazolására, mivel a koncessziókra vonatkozó szabályozás e tekintetben hatékony eszköz lehet.

Mindazonáltal a nemzeti bíróságok feladata annak vizsgálata, hogy a szerencsejáték-ágazatban működő piaci szereplők számának csökkentésével az említett nemzeti szabályozás valóban eleget tesz‑e ezen célkitűzésnek. Ugyanígy a nemzeti bíróságoknak kell megvizsgálniuk, hogy e korlátozások alkalmasak‑e az elérni kívánt cél megvalósításának biztosítására, nem lépnek‑e túl az annak megvalósításához szükséges mértéken, és azokat hátrányos megkülönböztetéstől mentesen alkalmazzák‑e.

(vö. 49., 52., 57–58. pont és a rendelkező rész 1–2. pontja)

2. Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a szerencsejáték-ágazatból kizárja a szabályozott piacokon jegyzett részvényekkel rendelkező tőketársasági formában alapított piaci szereplőket. Ugyanis, függetlenül attól a kérdéstől, hogy a szabályozott piacokon jegyzett részvénytársaságok kizárása valóban egyformán érinti‑e az érintett, illetve a más tagállamban letelepedett piaci szereplőket, ez a teljes kizárás meghaladja az azon célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket, hogy megakadályozható legyen a szerencsejáték-ágazatban működő piaci szereplők bűncselekményekben vagy visszaélésekben történő részvétele.

(vö. 62., 64. pont és a rendelkező rész 3. pontja)

3. Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely a fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenységnek a nemzeti jogszabályok által megkövetelt koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában történő folytatása miatt büntetőjogi szankciókat állapít meg az olyan személyekkel szemben, akik azért nem tudtak hozzájutni az említett koncessziókhoz vagy engedélyekhez, mert azt e tagállam a közösségi jogot sértő módon megtagadta tőlük.

Noha a büntetőjogi szabályozás a tagállamok hatáskörébe tartozik, a közösségi jog korlátokat szab e hatáskörnek, ugyanis az ilyen szabályozás nem korlátozhatja a közösségi jog által biztosított alapvető szabadságokat. Továbbá a tagállam nem alkalmazhat büntetőjogi szankciót adminisztratív formai követelmény be nem tartása miatt, ha annak betartását a közösségi jogot sértő módon az érintett tagállam utasította el vagy tette lehetetlenné.

(vö. 68–69., 71. pont és a rendelkező rész 4. pontja)

A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)

2007. március 6.(*)

A C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04. sz. egyesített ügyekben,

az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek tárgyában, amelyeket a Tribunale di Larino (Olaszország) (C‑338/04. sz. ügy) és a Tribunale di Teramo (Olaszország) (C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügy) a Bírósághoz 2004. augusztus 6‑án, illetve augusztus 18‑án érkezett, 2004. július 8‑i, illetve július 31‑i határozataikkal terjesztettek elő, az előttük

Massimiliano Placanica (C‑338/04.),

Christian Palazzese (C‑359/04.),

Angelo Sorricchio (C‑360/04.),

ellen folyamatban lévő büntetőügyekben,

A BÍRÓSÁG (nagytanács),

tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann, C. W. A. Timmermans, A. Rosas és K. Lenaerts tanácselnökök, J. N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, K. Schiemann (előadó), G. Arestis, A. Borg Barthet és M. Ilešič bírák,

főtanácsnok: D. Ruiz‑Jarabo Colomer,

hivatalvezető: L. Hewlett főtanácsos,

tekintettel az írásbeli szakaszra, és a 2006. március 7‑i tárgyalásra

figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:

– M. Placanica és Ch. Palazzese képviseletében D. Agnello avvocatessa,

– A. Sorricchio képviseletében R. A. Jacchia, A. Terranova, I. Picciano és F. Ferraro avvocati,

– az olasz kormány képviseletében I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítői A. Cingolo és F. Sclafani avvocati dello Stato (C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04.),

– a belga kormány képviseletében képviseletében kezdetben D. Haven, később M. Wimmer, meghatalmazotti minőségben, segítőik P. Vlaemminck és S. Verhulst advocaten (C‑338/04.),

– a német kormány képviseletében C.‑D. Quassowski és C. Schulze‑Bahr, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04.),

– a spanyol kormány képviseletében F. Díez Moreno, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04.),

– a francia kormány képviseletében képviseletében G. de Bergues és C. Bergeot‑Nunes, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04.),

– az osztrák kormány képviseletében H. Dossi, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04.),

– a portugál kormány képviseletében L. I. Fernandes és A. P. Barros, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04.), segítőjük J. L. da Cruz Vilaça advogado (C‑338/04.),

– a finn kormány képviseletében T. Pynnä, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04.),

– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében E. Traversa, meghatalmazotti minőségben (C‑338/04., C‑359/04. és C‑360/04.),

a főtanácsnok indítványának 2006. május 16‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az EK 43. és az EK 49. cikk értelmezésére irányulnak.

2 E kérelmek előterjesztésére az M. Placanica , Ch. Palazzese és A. Sorricchio ellen a fogadások kötésére vonatkozó olasz jogszabályok megsértése miatt folyamatban lévő büntetőeljárások keretében került sor. A kérelmek a C‑67/98. sz. Zenatti‑ügyben 1999. október 21‑én (EBHT 1999., I‑7289. o.) és a C‑243/01. sz., Gambelli és társai ügyben 2003. november 6‑án (EBHT 2003., I‑13031. o.) hozott ítéletek alapjául szolgáló esetekéhez hasonló jogi és ténybeli keretbe illeszkednek.

Jogi háttér

3 Az olasz szabályozás lényege, hogy a szerencsejátékok szervezésében való részvételhez – ide értve a fogadások gyűjtését is – koncesszió és rendőrségi engedély szükséges. E rendelkezések bármilyen megsértése büntetőjogi szankciók alkalmazását vonja maga után, amelyek háromévi szabadságvesztésig terjedhetnek.

A koncessziókról

4 A sporteseményekre vonatkozó fogadások szervezésére szóló koncesszió odaítélését 2002‑ig az Olasz Nemzeti Olimpiai Bizottság (Comitato olimpico nazionale italiano, a továbbiakban: CONI) és a lófajták minőségének javítása érdekében létrejött nemzeti szövetség (Unione nazionale per l’incremento delle razze equine, a továbbiakban: UNIRE) végezték, amelyek jogosultak voltak a felügyeletük alatt rendezett vagy zajló sporteseményekre vonatkozó fogadások szervezésére. Ez az 1948. április 14‑i 496. sz. törvényerejű rendelet (GURI 118., 1948. 4. 14.), az 1995. december 28‑i 549. sz. törvény (a GURI 302. számának rendes kiegészítése, 1995. 12. 29.) 3. cikke (229) bekezdésének és az 1996. december 23‑i 662. sz. törvény (a GURI 303. számának rendes kiegészítése, 1996. 12. 28.) 3. cikke (78) bekezdésének összefüggő rendelkezésein alapult.

5 A koncesszió odaítélésének különös szabályait a CONI vonatkozásában az 1998. június 2‑i 174. sz. gazdasági és pénzügyminiszteri rendelet (GURI 129., 1998. 5. 5., a továbbiakban: 174/98. sz. rendelet), az UNIRE vonatkozásában pedig az 1998. április 8‑i 169. sz. köztársasági elnöki rendelet (GURI 125., 1998. 6. 1.) tartalmazta.

6 A CONI által adott koncessziókkal kapcsolatban a 174/98. sz. rendelet előírta, hogy az odaítélésnek ajánlattételi eljárás útján kell történnie. Az odaítélés során a CONI többek között köteles volt biztosítani a koncessziós jogosultak részvényesei kilétének átláthatóságát, és a fogadások gyűjtésére, valamint elfogadására szolgáló helyek ésszerű elosztását a nemzeti területen.

7 A részvényesek kilétének átláthatósága érdekében a 174/98. sz. rendelet 2. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezett, hogy ha a koncessziós jogosult tőketársaság, a szavazati jogot biztosító részvényeket természetes személyek, közkereseti, illetve betéti társaságok nevére szólóan kell kibocsátani, és azok üres forgatmány útján nem ruházhatók át.

8 Az UNIRE esetében hasonlóak voltak a koncesszió odaítélésére vonatkozó szabályok.

9 2002‑ben a CONI és az UNIRE jogosultságát a sporteseményekre vonatkozó fogadások gyűjtésére több jogalkotási intézkedéssel átruházták az állami monopóliumok önálló igazgatóságára, amely a gazdasági és pénzügyminisztérium felügyelete mellett jár el.

10 Az ez alkalomból a 2002. december 27‑i 289. sz. törvény (a GURI 305. számának rendes kiegészítése, 2002. 12. 31., a továbbiakban: 2003‑as finanszírozási törvény) által bevezetett módosítás értelmében ezt követően bármilyen tőketársaság, a formájára vonatkozó megszorítás nélkül, részt vehet a koncesszió odaítélésére irányuló ajánlattételi eljárásban.

A rendőrségi engedélyek

11 Rendőrségi engedélyt kizárólag az kaphat, aki koncesszióval, miniszteri engedéllyel, vagy más olyan szerv engedélyével rendelkezik, amely a jogszabályok alapján jogosult fogadások szervezésére vagy lebonyolítására. Az engedély megadásának e feltételei a közbiztonsággal kapcsolatos jogszabályok egységes szövegét jóváhagyó, 1931. június 18‑i 773. sz. királyi rendeletnek (Regio Decreto 773., Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, GURI 146., 1931. 6. 26.) a 2000. december 23‑i 388. sz. törvény (a GURI 302. számának rendes kiegészítése, 2000. 12. 29., a továbbiakban: királyi rendelet) 37. cikke (4) bekezdésével módosított 88. cikkén alapulnak.

12 A királyi rendelet 11. és 14. cikkének összefüggő rendelkezései szerint továbbá nem kaphat rendőrségi engedélyt az a személy, akivel szemben meghatározott büntetéseket szabtak ki, vagy akit bizonyos, többek között a jó erkölccsel kapcsolatos és a szerencsejátékokra vonatkozó jogszabályokat sértő bűncselekmények elkövetése miatt ítéltek el.

13 Miután az engedélyt kiadták, annak jogosultja a királyi rendelet 16. cikke értelmében bármikor köteles a rendfenntartó szervek számára hozzáférést biztosítani azon helyiségekhez, ahol az engedélyezett tevékenységet gyakorolják.

A büntetőjogi szankciók

14 A titkos játékok és fogadások terén történő beavatkozásról és a sportversenyek megfelelő lebonyolításának védelméről szóló, 1989. december 13‑i 401. sz. törvénynek (GURI 294., 1989. 12. 18., a továbbiakban: 401/89. sz. törvény) a 388. sz. törvény 37. cikkének (5) bekezdése által módosított 4. cikke a következő büntetőjogi szankciókat állapítja meg a szerencsejátékok szervezésében való jogellenes részvétel esetén:

„(1) Aki jogellenesen olyan sorsjáték, fogadás vagy tippjáték szervezésében vesz részt, amelynek szervezését jogszabály az állam vagy más intézményi koncessziós jogosult számára tartja fenn, hat hónaptól három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő. Ugyanígy büntetendő az a személy, aki a [CONI], és az annak fennhatósága alatt álló szerv, vagy az [UNIRE] által rendezett sporttevékenységre vonatkozó fogadást vagy tippjátékot szervez. Aki jogellenesen emberek vagy állatok részvételével történő egyéb versenyekre, valamint ügyességi játékokra vonatkozó nyilvános fogadás szervezésében vesz részt, három hónaptól egy évig terjedő szabadságvesztéssel, és legalább egymillió líra összegű pénzbüntetéssel büntetendő. […]

(2) Aki az (1) bekezdésben írt módon szervezett tippjátékot, szerencsejátékot vagy fogadást reklámoz, de az ott meghatározott bűncselekmények egyikében sem vesz részt elkövetőként, legfeljebb három hónapig terjedő szabadságvesztéssel, és százezertől egymillió líráig terjedő pénzbüntetéssel büntetendő.

(3) Aki az (1) bekezdésben írt módon szervezett tippjátékban, szerencsejátékban vagy fogadásban vesz részt, de az ott meghatározott bűncselekmények egyikében sem vesz részt elkövetőként, legfeljebb három hónapig terjedő szabadságvesztéssel, vagy százezertől egymillió líráig terjedő pénzbüntetéssel büntetendő.

[…]

(4a) A jelen cikkben megállapított szankciókat kell alkalmazni azzal szemben, aki Olaszország területén [a királyi rendelet] 88. cikke szerinti koncesszió, engedély vagy licencia nélkül olyan szervezett tevékenységet fejt ki, amely fogadások elfogadására vagy gyűjtésére irányul, vagy aki bármilyen módon, ide értve a telefont és a távközlési eszközöket, legalább megkönnyíti az Olaszországban vagy külföldön bárki által elfogadott bármilyen természetű fogadások gyűjtését.

[…]”.

A Corte suprema di cassazione ítélkezési gyakorlata

15 A 2004. április 26‑án hozott 111/04. sz. ítéletében (a továbbiakban: Gesualdi‑ügyben hozott ítélet) a Corte suprema di cassazionének (Olaszország) azt kellett vizsgálnia, hogy a szerencsejátékokra vonatkozó olasz szabályozás összeegyeztethető‑e az EK 43. és az EK 49. cikkel. Az általa elvégzett vizsgálat értelmében e bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az említett szabályozás nem ütközik az EK 43., illetve az EK 49. cikkbe.

16 A Gesualdi‑ügyben hozott ítéletben a Corte suprema di cassazione megállapítja, hogy az olasz jogalkotó hosszú évek óta terjeszkedő politikát folytat a szerencsejátékok terén, az adóbevételek növelésének nyilvánvaló szándékával, valamint az olasz szabályozás semmilyen igazolása nem kereshető a fogyasztóvédelmi célokban, sem a fogyasztók játékra való hajlamának, vagy a játékkínálatnak a csökkentésére irányuló célkitűzésekben. Ezzel szemben az olasz szabályozás valódi célját abban a szándékban látja, hogy az a szerencsejátékkal kapcsolatos tevékenységeket ellenőrizhető mederbe terelje azért, hogy így megelőzhető legyen e tevékenységeknek bűncselekmények elkövetéséhez való felhasználása. Az olasz szabályozás ezért ellenőrzés és felügyelet alá helyezi a fogadások és tippjátékok szervezésével foglalkozó személyeket, valamint azokat a helyiségeket, ahol e tevékenységeket folytatják. A Corte suprema di cassazione álláspontja szerint ezek a célok önmagukban alkalmasak a letelepedés szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó korlátozások igazolására.

17 A koncessziós jogosult részvényesei kilétének átláthatóságát biztosítani kívánó feltételekkel kapcsolatban, amelyek hatása többek között az, hogy kizárják a koncesszió odaítélésére vonatkozó ajánlattételi eljárásból azokat társaságokat, amelyek egyéni részvényesei nem azonosíthatók bármikor, a Corte suprema di cassazione a Gesualdi‑ítéletben megállapítja, hogy az olasz szabályozás még közvetett módon sem tartalmaz semmilyen hátrányos megkülönböztetést a külföldi társaságokkal szemben, mivel az nem kizárólag azon külföldi tőketársaságok kizárását eredményezi, amelyek részvényesei nem azonosíthatók pontosan, hanem minden olyan olasz tőketársaság kizárását is, amelynek részvényesei nem azonosíthatók pontosan.

Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések

A koncessziók odaítélése

18 Az iratokból megállapítható, hogy a CONI 1998. december11‑én az olasz jogszabályoknak megfelelően ajánlattételi eljárást indított ezer, a sportversenyekre vonatkozó fogadások lebonyolítására szóló koncesszió odaítélésére; ezt a számot speciális becslés alapján elegendőnek ítélték a teljes nemzeti területre vonatkozóan. Ezzel párhuzamosan a gazdasági és pénzügyminisztérium a mező‑ és erdőgazdasági politikákért felelős minisztériummal közösen 671 új koncesszióra vonatkozó ajánlattételi eljárást indított a lóversenyekre vonatkozó fogadások elfogadására, 329 meglévő koncessziót pedig automatikusan megújítottak.

19 A részvényesek kilétének átláthatóságával kapcsolatos, az említett ajánlattételi eljárások idején hatályos rendelkezések alkalmazása többek között az olyan társaság formáján működő piaci szereplők kizárását eredményezte az ajánlattételi eljárásból, amely szabályozott piacon jegyzett részvényekkel rendelkezik, és egyéni részvényeseinek állandó és pontos azonosítása lehetetlen. Ezen ajánlattételi eljárások alapján 1999‑ben hat évre szóló és újabb hatéves időszakra megújítható koncessziókat ítéltek oda.

A Stanley International Betting Ltd társaság

20 A Stanley International Betting Ltd (a továbbiakban: Stanley) az angol jog szerinti társaság, a Stanley Leisure plc csoport tagja, amely a londoni (Egyesült Királyság) Tőzsdén jegyzett, angol jog szerinti társaság. Mindkét társaság székhelye Liverpoolban (Egyesült Királyság) van. A csoport a szerencsejáték‑ágazatban működik, a negyedik legnagyobb bukméker és a legnagyobb játékterem‑üzemeltető az Egyesült Királyságban.

21 A Stanley a Stanley Leisure plc csoport egyik, az Egyesült Királyság területén kívüli működési csatornája. A liverpooli városi önkormányzat engedélye alapján szabályszerűen folytathat bukmékeri tevékenységet ez utóbbi tagállamban. Közrendi és közbiztonsági szempontból brit hatósági ellenőrzés alatt áll, működése szabályszerűségének ellenőrzése belső vizsgálatokkal történik, továbbá magán könyvvizsgáló társaság, az Államkincstár, és az Egyesült Királyság vámhatósága felügyeli működését.

22 Mivel koncessziót kívánt szerezni Olaszország területén legalább száz fogadási elfogadóhely vonatkozásában, a Stanley beszerezte az ajánlattételi eljárásban történő részvételi lehetőségre vonatkozó információkat, megállapította azonban, hogy nem felel meg a részvényesek kilétének átláthatóságával kapcsolatos feltételeknek, mivel szabályozott piacokon jegyzett csoport tagja. Így tehát nem vett részt az ajánlattételi eljárásban, és nem rendelkezik fogadások lebonyolítására szóló koncesszióval.

Az adatátviteli központok

23 A Stanley olaszországi tevékenységét több mint kétszáz ügynökség útján végzi, amelyeket összefoglalóan „adatátviteli központoknak” (a továbbiakban: AÁK) neveznek. Ezek szolgáltatásaikat a nagyközönség számára nyitva álló helyiségekben kínálják, ahol a Stanley Egyesült Királyságban található szerveréhez hozzáférést biztosító távközlési kapcsolatot bocsátanak a fogadók rendelkezésére. A fogadóknak ily módon lehetőségük van a Stanley által összeállított eseménynaptárban és árfolyamjegyzékben kiválasztott sportfogadásokra vonatkozó ajánlataikat elektronikus úton eljuttatni a Stanley‑hez, kifizetni a tétjeiket, és adott esetben hozzájutni a nyereményükhöz.

24 Az AÁK‑kat a Stanley‑vel szerződéses kapcsolatban álló független piaci szereplők üzemeltetik. M. Placanica, Ch. Palazzese és A. Sorricchio, az alapeljárások vádlottjai, mindhárman a Stanley‑vel szerződéses kapcsolatban álló AÁK‑üzemeltetők.

25 A Tribunale di Teramo által csatolt iratok szerint Ch. Palazzese és A. Sorricchio tevékenységük megkezdését megelőzően a királyi rendelet 88. cikkének megfelelően rendőrségi engedélyt kértek Atri város rendőrkapitányságától. E kérelmek azonban válasz nélkül maradtak.

A Tribunale di Larino által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem (a C‑338/04. sz. ügy)

26 Az ügyészség, azt állítva, hogy M. Placanica – mivel a Stanley nevében az AÁK üzemeltetésével fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenységet folytat az ahhoz szükséges rendőrségi engedély nélkül – elkövette a 401/89. sz. törvény 4. cikkének (4a) bekezdése szerinti bűncselekményt, a Tribunale di Larino előtt vádat emelt ellene.

27 E bíróságnak kétségei vannak a Corte suprema di cassazione által a 401/89. sz. törvény 4. cikk (4a) bekezdésének a közösségi joggal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban a Gesualdi‑ügyben hozott ítéletben képviselt álláspont megalapozottságát illetően. Arra keres választ, hogy a közrend védelmével kapcsolatos célkitűzések, amelyekre a Corte suprema di cassazione hivatkozik, igazolhatják‑e a szóban forgó korlátozásokat.

28 Ilyen körülmények között a Tribunale di Larino felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:

„Annak vizsgálatát kérjük a Bíróságtól, hogy a 401/89. sz. törvény 4. cikkének (4a) bekezdésében foglalt szabály összeegyeztethető‑e a letelepedéssel és a határokon átnyúló szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatos, az [EK] 43. és ezt követő cikkekben, valamint az [EK] 49. cikkben foglalt elvekkel, tekintetbe véve a […] Bíróság határozatai (különösen a [fent hivatkozott] Gambelli és társai ügyben hozott ítélet) és a Suprema Corte di Cassazione, Sezioni Unite 23271/04. sz. [Gesualdi‑ügyben hozott] határozata között fennálló értelmezési különbségeket is; különösen pedig annak megállapítását kérjük, hogy alkalmazható‑e az olasz állam területén a vádiratban hivatkozott büntetőjogi szabályozás, amelynek alapján M. Placanica ellen vádat emeltek.”

A Tribunale di Teramo által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmek (a C‑359/04. sz., és a C‑360/04. sz. ügy)

29 Az atri rendőrkapitányság, amely azzal vádolja Ch. Palazzesét és A. Sorricchiót, hogy fogadások gyűjtésének elősegítése érdekében koncesszió vagy rendőrségi engedély nélkül végeztek szervezett tevékenységet, a 401/89. sz. törvény 4. cikkének (4a) bekezdése alapján biztosítási intézkedésként zár alá vette azok helyiségeit és felszereléseit. Mivel az ügyész jóváhagyta a zár alá vételeket, ezen intézkedések ellen mind Ch. Palazzese, mind A. Sorricchio jogorvoslatért fordult a Tribunale di Teramóhoz.

30 E bíróság álláspontja szerint a szabályozott piacokon jegyzett tőketársaságokkal szembeni korlátozások, amelyek 1999‑ben megakadályozták azok részvételét a fogadási tevékenységek végzésére szóló koncesszió odaítélésére irányuló utolsó ajánlattételi eljárásban, összeegyeztethetetlenek a közösségi jog alapelveivel, mivel hátrányos megkülönböztetést alkalmaznak a nem olasz piaci szereplőkkel szemben. Ezért a Tribunale di Larinóhoz hasonlóan az említett bíróságnak is kétségei vannak a Gesualdi‑ügyben hozott ítélet megalapozottságát illetően.

31 Ilyen körülmények között a Tribunale [di Teramo] felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:

„A Tribunale [di Teramo] többek között arra vár választ, értelmezhető‑e úgy [az EK 43. cikk első bekezdése és az EK 49. cikk első bekezdése], hogy a tagállamok átmenetileg (6–12 éves időszakra) eltérhetnek a Közösségen belüli szabad letelepedésre és szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó rendelkezésektől, és jogosultak az említett közösségi jogi alapelvek sérelme nélkül az alábbiak szerint alakítani szabályozásukat:

– egyes személyeknek 6–12 évre szóló koncessziót nyújtanak meghatározott szolgáltatásnyújtási tevékenységre olyan jogi szabályozás alapján, amely bizonyos típusú (nem olasz) versenytársakat kizárt az odaítélésből;

– ezt követően, miután észlelték, hogy e jogi szabályozás nem egyeztethető össze az [EK] 43. cikkben és [EK] 49. cikkben rögzített elvekkel, azt utólag módosítják annak érdekében, hogy a jövőben a korábban kizárt piaci szereplők is részt vehessenek az odaítélésben;

– azonban nem vonják vissza a korábbi – mint láttuk, a szabad letelepedés és szabad szolgáltatásnyújtás elvét sértőnek tekintett – szabályozás alapján nyújtott koncessziókat, és nem szerveznek az említett alapelveket tiszteletben tartó új szabályozásnak megfelelő újabb odaítélést;

– viszont továbbra is büntetőeljárást indítanak minden olyan személy ellen, aki üzleti kapcsolatban áll az ilyen tevékenység folytatására a származási tagállamukban [ugyan] jogosult, de koncessziót éppen a koncesszió odaítélésére vonatkozó, később hatályon kívül helyezett szabályozás által felállított korlátozások miatt igényelni nem képes piaci szereplőkkel.”

32 A Bíróság elnöke 2004. október 14‑i első végzésével az írásbeli és szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából egyesítette a C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügyeket. A Bíróság elnöke 2006. január 27‑i második végzésével a szóbeli szakasz lefolytatása és az ítélethozatal céljából a C‑338/04. sz. ügyet egyesítette a C‑359/04. és a C‑360/04. sz. ügyekkel.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról

33 A C‑338/04. sz. ügyben észrevételeket benyújtó minden kormány, a belga kormány kivételével, megkérdőjelezi a feltett kérdés elfogadhatóságát. A C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügyekben az olasz és a spanyol kormány kételkedik a feltett kérdések elfogadhatóságában. A C‑338/04. sz. ügyben a portugál és a holland kormány arra hivatkozik, hogy a Tribunale di Larino előzetes döntéshozatalra utaló határozata nem tartalmaz elegendő információt a kérdés megválaszolásához, míg az olasz, német, spanyol és francia kormány úgy véli, hogy a feltett kérdés a nemzeti jog, nem pedig a közösségi jog értelmezésére vonatkozik, következésképpen a Bíróságot arra kéri fel, hogy a belső jogi jogszabályoknak a közösségi joggal való összeegyeztethetősége kérdésében foglaljon állást. Az olasz és a spanyol kormánynak ugyanez a kifogása a C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügyekben feltett kérdések elfogadhatóságával szemben.

34 Azok az információk, amelyeket az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban közölni kell a Bírósággal, nemcsak arra szolgálnak, hogy a Bíróság hasznos válaszokat adhasson, hanem arra is, hogy a tagállamok kormányai, valamint az egyéb érdekelt felek a Bíróság alapokmánya 23. cikkének megfelelően előterjeszthessék észrevételeiket. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a nemzeti bíróságnak meg kell határoznia az általa feltett kérdések ténybeli és jogszabályi hátterét, vagy legalábbis ki kell fejtenie azokat a ténybeli körülményeket, amelyeken e kérdések alapulnak. A nemzeti bíróságnak továbbá meg kell jelölnie azon okokat, amelyek arra indították, hogy felvesse a közösségi jog értelmezésének kérdését, és amelyek alapján szükségesnek tartotta a Bíróság elé terjeszteni a kérdéseit. Ezért elengedhetetlen, hogy a nemzeti bíróság minimális magyarázatot adjon az értelmezni kért közösségi rendelkezések kiválasztásának okaira, és e rendelkezések és az alapügyben alkalmazandó nemzeti jogszabály közötti kapcsolatra (e tekintetben lásd különösen a C‑320/90–C‑322/90. sz., Telemarsicabruzzo és társai egyesített ügyekben 1993. január 26‑án hozott ítélet [EBHT 2005., I‑393. o.] 6. pontját, a C‑453/03., C‑11/04., C‑12/04. és C‑194/04. sz., ABNA és társai egyesített ügyekben 2005. december 6‑án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑10423. o.] 45–47. pontját, valamint a C‑506/04. sz. Wilson‑ügyben 2006. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2006., II‑2943. o.] 38. és 39. pontját).

35 A Tribunale di Larino előzetes döntéshozatalra utaló határozata (C‑338/04. sz. ügy) megfelel e követelményeknek. Ugyanis, mivel a nemzeti jogi háttér és a felek érvelése lényegében azonos azzal a kerettel, amelybe a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet illeszkedik, elegendő ezen ítéletre utalni ahhoz, hogy mind a Bíróság, mind a tagállamok kormányai és az egyéb érdekelt felek azonosítani tudják az alapeljárás tárgyát.

36 Ami az EK 234. cikk által létrehozott együttműködés keretében a felelősség megosztását illeti, igaz, hogy a nemzeti jogszabályok értelmezése a nemzeti bíróságok feladata, nem pedig a Bíróságé, és az nem dönthet az e cikk alapján indított eljárásban a belső jogszabályoknak a közösségi jogi rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségéről. Ezzel szemben a Bíróság hatáskörrel rendelkezik arra, hogy tájékoztassa a kérdést előterjesztő bíróságot minden olyan, a közösségi jog értelmezésére vonatkozó szempontról, amely lehetővé teszi számára a belső jogszabályok közösségi jogi rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségének értékelését (lásd többek között a C‑55/94. sz. Gebhard‑ügyben 1995. november 30‑án hozott ítélet [EBHT 1995., I‑4165. o.] 19. pontját, valamint a fent hivatkozott Wilson‑ügyben hozott ítélet 34. és 35. pontját).

37 E tekintetben a főtanácsnok indítványának 70. pontjában joggal jegyzi meg, hogy a Tribunale di Larino által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés (C‑338/04. sz. ügy) szó szerinti értelme alapján a Bíróságnak a belső jogszabályok közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről kellene döntenie. Mindazonáltal, bár a Bíróság az ily módon megfogalmazott kérdésre nem válaszolhat, semmi nem gátolja abban, hogy a kérdést előterjesztő bíróság számára hasznos választ adjon azáltal, hogy tájékoztatja minden olyan, a közösségi jog értelmezésére vonatkozó szempontról, amely lehetővé teszi ez utóbbi számára, hogy saját maga döntsön a belső jogszabályoknak a közösségi jogi rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségéről.

38 A Tribunale di Teramo által előterjesztett kérdés (a C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügyek) pontosan ismertetik több nemzeti jogi intézkedés hatásait, és azt kérdezik a Bíróságtól, hogy e hatások összeegyeztethetők‑e az EK‑Szerződéssel. Így e kérdés következtében a Bíróságnak nem a nemzeti jogszabályok értelmezéséről, vagy azok közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről kell döntenie.

39 Ezért a feltett kérdések elfogadhatók.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

40 A Bírósághoz benyújtott iratokból kiderül, hogy azok a piaci szereplők, akik tevékenységüket az olaszországi szerencsejáték‑ágazatban kívánják kifejteni, meg kell, hogy feleljenek az alábbi sajátosságokkal bíró nemzeti szabályozásnak:

– koncesszió szerzésére vonatkozó kötelezettség;

– az említett koncesszió odaítélése olyan ajánlattételi eljárások útján történik, amelyből ki vannak zárva a piaci szereplők bizonyos típusai, többek között azok a társaságok, amelyek egyéni részvényesei nem azonosíthatók bármikor;

– rendőrségi engedély szerzésére vonatkozó kötelezettség, és

– büntetőjogi szankciók az érintett jogszabályok be nem tartása esetén.

41 Az feltett kérdésekkel, amelyeket együtt kell vizsgálni, a kérdéseket előterjesztő bíróságok lényegében arra keresnek választ, hogy a fenti sajátosságok miatt a szerencsejátékokra vonatkozó olyan nemzeti szabályozás, mint amilyen az alapügyekben is szerepel, ellentétes‑e az EK 43. és az EK 49. cikkel.

42 A Bíróság már kimondta, hogy az alapügyekben érintett szabályozás a szolgáltatásnyújtás és a letelepedés szabadságára vonatkozó korlátozást jelent, mivel – büntetőjogi szankciók terhe mellett – megtiltja az állami rendőrség által kiállított engedély nélküli működést a szerencsejáték‑ágazatban (a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 59. pontja és rendelkező része).

43 Egyrészt az alapeljárások vádlottjaihoz hasonló közvetítőkkel szemben alkalmazott korlátozások a letelepedés szabadságának akadályát képezik a más tagállamban székhellyel rendelkező társaságok, például a Stanley esetében, amelyek valamely másik tagállamban olyan ügynöki hálózat útján foglalkoznak fogadások gyűjtésével, mint az alapeljárások vádlottjai által működtetett AÁK‑k (lásd a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 46. pontját).

44 Másrészt annak megtiltása az alapeljárások vádlottjaihoz hasonló közvetítők részére, hogy elősegítsék azon sportfogadási szolgáltatások nyújtását, amelyeket olyan, a Stanley‑hez hasonló szolgáltató szervez, amelynek székhelye nem abban a tagállamban van, ahol e közvetítők működnek, korlátozza az említett szolgáltatónak a szolgáltatásnyújtás szabadságához fűződő jogát, még akkor is, ha a közvetítők és a szolgáltatást igénybe vevő személyek ugyanabban a tagállamban honosak (a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 58. pontja).

45 Ilyen körülmények között azt kell vizsgálni, hogy megengedhetők‑e az alapügyekben szereplő korlátozások az EK 45. és az EK 46. cikkben szabályozott eltérések címén, illetve hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében azokat igazolja‑e nyomós közérdek (a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 60. pontja).

46 Az ítélkezési gyakorlat e tekintetben elfogad bizonyos számú nyomós közérdeket, mint például a fogyasztóvédelmi célkitűzések, a csalás, valamint annak megakadályozása, hogy az állampolgárok túlzott összegeket költsenek szerencsejátékra, vagy a szociális egyensúly veszélyeztetésének megelőzése (ezzel kapcsolatban lásd a C‑275/92. sz. Schindler‑ügyben 1994. március 24‑én hozott ítélet [EBHT 1994., I‑1039. o.] 57–60. pontját, a C‑124/97. sz., Läärä és társai ügyben 1999. szeptember 21‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑6067. o.] 32. és 33. pontját, a fent hivatkozott Zenatti‑ügyben hozott ítélet 30. és 31. pontját, valamint a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 67. pontját).

47 E tekintetben az erkölcsi, vallási vagy kulturális rend sajátosságai, valamint a szerencsejátékoknak és fogadásoknak a társadalomra és az egyénre nézve erkölcsi és anyagi szempontból egyaránt káros következményei alkalmasak lehetnek annak igazolására, hogy a nemzeti hatóságok mérlegelési jogkörrel rendelkezzenek a fogyasztók, illetve a szociális rend védelmével kapcsolatos követelmények megállapítása terén (a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 63. pontja).

48 E vonatkozásban, bár tény, hogy a tagállamok szabadon állapíthatják meg a szerencsejátékokkal kapcsolatos politikájuk célkitűzéseit, illetve adott esetben szabadon határozhatják meg a szükségesnek tartott konkrét védelmi intézkedéseket, az általuk alkalmazott korlátozásoknak meg kell felelniük azon feltételeknek, amelyeket a Bíróság alakított ki a korlátozások arányosságával kapcsolatos ítélkezési gyakorlatában.

49 Következésképpen a nemzeti szabályozás által alkalmazott minden korlátozás esetében külön kell vizsgálni többek között azt, hogy alkalmas‑e az adott tagállam által elérni kívánt cél vagy célok megvalósításának biztosítására, és nem lép‑e túl az annak megvalósításához szükséges mértéken. A korlátozások alkalmazásának azonban mindenképpen hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek kell lennie (e tekintetben lásd a fent hivatkozott Gebhard‑ügyben hozott ítélet 37. pontját, a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 64. és 65. pontját, valamint a C‑42/02. sz. Lindman‑ügyben 2003. november 13‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑13519. o.] 25. pontját).

A koncesszió követelményéről

50 Az a piaci szereplő, aki Olaszországban a szerencsejáték‑ágazatban kíván működni, koncesszióval kell, hogy rendelkezzen. A koncessziókra vonatkozó érvényben lévő szabályozás szerint e piaci szereplők száma korlátozott. A fogadások elfogadása körében mind a lóversenyektől eltérő sportversenyekre vonatkozó fogadások lebonyolítására szóló koncessziók száma, mind a lóversenyekre vonatkozó fogadások elfogadására szóló koncessziók száma ezerre van korlátozva.

51 Mindenekelőtt meg kell jegyezni, az, hogy – amint az iratokból következik – ezt a két kategóriára vonatkozó számot speciális becslés alapján elegendőnek ítélték az állam egész területére vonatkozóan, önmagában nem alkalmas a letelepedés szabadságának, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadságának e korlátozásból adódó akadályozása igazolására.

52 Az ezen akadályok igazolására alkalmas célokat illetően különbséget kell tenni egyrészt a játéklehetőségek csökkentésére irányuló, másrészt – mivel a szerencsejátékok legálisak – a bűnözés leküzdésére irányuló célkitűzés között, amelynek érdekében az ezen ágazatban működő piaci szereplők ellenőrzés alatt állnak, így a szerencsejátékok gyakorlása ellenőrzött mederben zajlik.

53 Az első típusú célkitűzéssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat szerint a piaci szereplők számának korlátozása fő szabály szerint akkor igazolható, ha e korlátozás alkalmas a játéklehetőségek tényleges csökkentésére, és arra, hogy az e területen folytatott tevékenységek összefüggő és rendszeres korlátozását eredményezze (e tekintetben lásd a fent hivatkozott Zenatti‑ügyben hozott ítélet 35. és 36. pontját, valamint a Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 62. és 67. pontját).

54 A Corte suprema di cassazione álláspontja szerint a jelen ügyben egyértelmű, hogy az olasz jogalkotó terjeszkedő politikát folytat a szerencsejátékok terén, az adóbevételek növelésének nyilvánvaló szándékával, valamint az olasz szabályozás semmilyen igazolása nem kereshető a fogyasztók játékra való hajlamának vagy a játékkínálatnak a csökkentésére irányuló célkitűzésekben.

55 Az alapügyben vitatott olasz szabályozás valódi céljának ugyanis mind a Corte suprema di cassazione, mind pedig a Bírósághoz benyújtott észrevételeiben az olasz kormány a második típusú célkitűzést tekinti, azaz a szerencsejátékokkal kapcsolatos tevékenységek ellenőrizhető mederbe terelését annak érdekében, hogy így megelőzhető legyen e tevékenységek bűncselekmények elkövetéséhez való felhasználása. Ilyen szempontból az ellenőrzött terjeszkedési politika megvalósítása a szerencsejáték‑ágazatban teljes mértékben összhangban lehet azzal a célkitűzéssel, hogy az illegális titkos szerencsejátékot és fogadásokat űzőket az engedélyezett és szabályozott tevékenységek felé tereljék. Amint a belga és francia kormány többek között megjegyezte, e cél elérése érdekében az engedéllyel rendelkező piaci szereplőknek a tiltott tevékenységgel szemben megbízható, ugyanakkor vonzó alternatívát kell adniuk, amely magában foglalja a szerencsejátékok széles skálájára vonatkozó kínálatot, a meghatározott terjedelmű reklámot, valamint az új terjesztési technikákat.

56 Az olasz kormány egyébként többek között olyan ténybeli elemekre utalt, mint az olasz felsőház hatodik (pénzügyi és államkincstári) állandó bizottsága által elvégzett, a szerencsejáték‑ és fogadási ágazatra vonatkozó vizsgálat. E vizsgálat megállapította, hogy Olaszországban az illegális titkos szerencsejátékok és fogadások komoly problémát jelentenek, amelyre az engedélyezett és szabályozott tevékenységek elterjesztése jelenthetne megoldást. Szintén az említett vizsgálat szerint az olasz szerencsejáték‑ágazat teljes forgalmának a fele illegális tevékenységekből származik. A vizsgálat becslése szerint egyébként a törvény által engedélyezett játékok és fogadások körének kiterjesztésével az említett illegális tevékenységektől legalább akkora bevételt lehetne visszaszerezni, mint a törvény által engedélyezett tevékenységből származó bevételek összege.

57 Ilyen körülmények között a koncessziókra vonatkozó szabályozás valóban hatékony eszköz lehet a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplők ellenőrzésére annak érdekében, hogy megelőzhető legyen e tevékenységek bűncselekmények vagy visszaélések elkövetéséhez való felhasználása. Ellenben a Bíróság nem rendelkezik elegendő ténybeli adattal ahhoz, hogy a közösségi jogból eredő követelményekre tekintettel vizsgálja önmagában a koncessziók összesített számát.

58 A kérdéseket előterjesztő bíróságok feladata annak vizsgálata, hogy a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplők számának csökkentésével a nemzeti szabályozás valóban eleget tesz‑e az olasz kormány által hivatkozott célkitűzésnek, azaz [alkalmas‑e] e tevékenységek bűncselekmények vagy visszaélések elkövetéséhez való felhasználásának megelőzésére. Ugyanígy a kérdéseket előterjesztő bíróságoknak kell megvizsgálniuk, hogy e korlátozások megfelelnek‑e a Bíróságnak a korlátozások arányosságával kapcsolatos ítélkezési gyakorlata által kialakított feltételeknek.

Az ajánlattételi eljárásokról

59 A Tribunale di Teramo (a C‑359/04. és C‑360/04. sz. ügyek) kifejezetten kiemeli azon tőketársaságok kizárását, amelyeknek egyéni részvényesei nem azonosíthatók bármikor, és így minden, szabályozott piacon jegyzett társaság kizárását a koncesszió odaítélésére irányuló ajánlattételi eljárásból. Az Európai Közösségek Bizottsága rámutatott, hogy e korlátozás következménye a szerencsejáték‑ágazatban azon legfontosabb közösségi piaci szereplők kizárása az ajánlattételi eljárásból, amelyeket a szabályozott piacokon jegyzett részvényekkel rendelkező tőketársasági formában alapítottak.

60 Előzetesen meg kell jegyezni, hogy az 1999‑es ajánlattételi eljárás keretében megállapított feltételek törvényességének kérdése messze nem vált tárgytalanná a 2002‑es jogszabályi módosítások következtében, amelyek immár formai korlátozás nélkül minden tőketársaság számára lehetővé teszik a részvételt a koncesszió odaítélésére irányuló ajánlattételi eljárásban. Amint ugyanis a Tribunale di Teramo megjegyzi, mivel az 1999‑ben odaítélt koncessziók érvényességi ideje hat év volt, és azok újabb hatéves időszakra megújíthatók, időközben pedig nem volt újabb ajánlattételi eljárás, a szabályozott piacokon jegyzett tőketársaságoknak, valamint az esetlegesen az ilyen társaságok nevében működő, az alapeljárások vádlottjaihoz hasonló közvetítőknek a szerencsejáték‑ágazatból történő kizárása egészen 2011‑ig éreztetheti a hatását.

61 A Bíróság korábban már kimondta, hogy bár az ajánlattételi eljárásból történő kizárás megkülönböztetés nélkül vonatkozik a szabályozott piacokon jegyzett, koncesszióban érdekelt valamennyi tőketársaságra attól függetlenül, hogy azok székhelye Olaszországban vagy más tagállamban van‑e, mivel a koncessziós jogosultak között azért nincsenek külföldi piaci szereplők, mert az ajánlattételi eljárásra vonatkozó olasz szabályozás kizárja annak gyakorlati lehetőségét, hogy a szabályozott piacokon jegyzett, más tagállamban székhellyel rendelkező tőketársaságok koncesszióhoz jussanak, az ajánlattételi eljárásra vonatkozó olasz szabályozás első ránézésre korlátozni látszik a letelepedés szabadságát (lásd a fent hivatkozott Gambelli és társai ügyben hozott ítélet 48. pontját).

62 Függetlenül attól a kérdéstől, hogy a szabályozott piacokon jegyzett részvénytársaságok kizárása valóban egyformán érinti‑e az Olaszországban, illetve más tagállamban letelepedett piaci szereplőket, ez a teljes kizárás meghaladja az azon célkitűzés megvalósításához szükséges mértéket, hogy megakadályozható legyen a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplők bűncselekményekben vagy visszaélésekben történő részvétele. Amint ugyanis a főtanácsnok indítványának 125. pontjában kifejti, a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplők számláinak és tevékenységének ellenőrzése a letelepedés szabadságát és a szolgáltatásnyújtás szabadságát kevésbé korlátozó eszközök által is történhet, ilyen a képviselőikre és fő részvényeseikre vonatkozó információk gyűjtése. E megállapítást megerősíti az a tény, hogy az olasz jogalkotó úgy gondolta, a 2003‑as finanszírozási törvénnyel teljes mértékben hatályon kívül helyezheti az említett kizárást, anélkül hogy a helyett viszont más korlátozó intézkedéseket vezetne be.

63 Ami a meglévő koncessziók odaítélésére irányuló ajánlattételi eljárásokból egyes piaci szereplők jogellenes kizárásának következményeit illeti, a közösségi jog közvetlen hatályára alapított jogok védelmét biztosító eljárási szabályok kialakítása az egyes tagállamok nemzeti jogrendszerének feladata, e szabályok azonban nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló belső vonatkozású helyzetekre vonatkoznak (egyenértékűség elve), másrészt nem tehetik a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé a közösségi jogrend által biztosított jogok érvényesítését (tényleges érvényesülés elve) (lásd a C‑453/99. sz., Courage és Crehan ügyben 2001. szeptember 20‑án hozott ítélet [EBHT 2001., I‑6297. o.] 29. pontját, valamint a C‑392/04. és C‑422/04. sz., Germany és Arcor egyesített ügyekben 2006. szeptember 19‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑8562. o.] 57. pontját). E tekintetben megfelelő megoldást jelentene akár a régi koncessziók visszavonása és újraelosztása, akár pedig megfelelő számú új koncesszió megpályáztatása. Le kell szögezni azonban, hogy mivel nem szerveztek koncesszió odaítélésére irányuló eljárást azon piaci szereplők számára, akik az első ajánlattételi eljárás során jogellenesen el voltak zárva attól a lehetőségtől, hogy koncessziót kapjanak, e piaci szereplőkkel szemben semmiképpen sem lehet a koncesszió hiánya miatt szankciókat alkalmazni.

64 Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a szerencsejáték‑ágazatból kizárja a szabályozott piacokon jegyzett részvényekkel rendelkező tőketársasági formában alapított piaci szereplőket, ráadásul ezt a kizárást fenntartja.

A rendőrségi engedély szerzésére vonatkozó kötelezettségről

65 Az a követelmény, hogy a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplőket, valamint azok helyiségeit a működés kezdetén ellenőrizni kell, valamint folyamatos felügyelet alatt állnak, egyértelműen hozzájárul annak megakadályozásához, hogy e piaci szereplők bűncselekményekben vagy visszaélésekben vegyenek részt, és e célkitűzéssel teljes mértékben arányos intézkedésnek látszik.

66 Az iratok szerint azonban az alapeljárások vádlottjai kértek rendőrségi engedélyt, és hajlandók voltak alávetni magukat a szükséges ellenőrzésnek és felügyeletnek. Mivel azonban rendőrségi engedélyt csak az kap, aki koncesszióval rendelkezik, az alapeljárások vádlottjai számára lehetetlen lett volna ilyen engedélyek beszerzése. Ezzel kapcsolatban az iratokból az is kiderül, hogy Ch. Palazzese és A. Sorricchio tevékenységük megkezdését megelőzően a királyi rendelet 88. cikkének megfelelően rendőrségi engedélyt kértek, kérelmeik azonban válasz nélkül maradtak.

67 Amint azt a főtanácsnok indítványának 123. pontjában kifejtette, ilyen körülmények között a rendőrségi engedély megadására irányuló eljárás a fent ismertetett, a koncesszió odaítélésével kapcsolatos hibákban szenved. Ezért a rendőrségi engedély hiánya semmi esetre sem róható fel az alapeljárások vádlottjaihoz hasonló személyeknek, akik nem tudtak ilyen engedélyt szerezni, mivel annak előfeltétele a koncesszió odaítélése volt, amelytől az említett személyek a közösségi jogot sértő módon el voltak zárva.

A büntetőjogi szankciókról

68 Noha a büntetőjogi szabályozás a tagállamok hatáskörébe tartozik, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi jog korlátokat szab e hatáskörnek, ugyanis az ilyen szabályozás nem korlátozhatja a közösségi jog által biztosított alapvető szabadságokat (lásd a C‑348/96. sz. Calfa‑ügyben 1999. január 19‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑11. o.] 17. pontját).

69 Az ítélkezési gyakorlat továbbá azt is rögzíti, hogy a tagállam nem alkalmazhat büntetőjogi szankciót adminisztratív formai követelmény be nem tartása miatt, ha annak betartását a közösségi jogot sértő módon az érintett tagállam utasította el, vagy tette lehetetlenné (e tekintetben lásd az 5/83. sz. Rienks‑ügyben 1983. december 15‑én hozott ítélet [EBHT 1983., 4233. o.] 10. és 11. pontját).

70 Úgy látszik, az alapeljárások vádlottjaihoz hasonló személyek, akik a szabályozott piacokon jegyzett, más tagállamban székhellyel rendelkező társaságok által szervezett fogadásokat közvetítenek az azokhoz kapcsolódó AÁK‑k működtetésével, semmiképpen sem juthatnak hozzá az olasz szabályozás által megkövetelt koncesszióhoz és rendőrségi engedélyhez, mert e tagállam a közösségi jogot sértő módon a rendőrségi engedély kiadását a koncesszióval való rendelkezés feltételéhez köti, és az alapügyek szempontjából utolsó ajánlattételi eljárás idején a szabályozott piacokon jegyzett társaságokkal szemben megtagadta a koncesszió odaítélését. Ilyen körülmények között a fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenység koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában történő folytatása miatt az Olasz Köztársaság nem alkalmazhat büntetőjogi szankciókat az olyan személyekkel szemben, mint az alapeljárások vádlottjai.

71 Következésképpen megállapítandó, hogy az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenységnek a nemzeti jogszabályok által megkövetelt koncesszió, vagy rendőrségi engedély hiányában történő folytatása miatt büntetőjogi szankciókat állapít meg az olyan személyekkel szemben, mint az alapeljárások vádlottjai, ha e személyek azért nem tudtak hozzájutni az említett koncessziókhoz vagy engedélyekhez, mert azt e tagállam a közösségi jogot sértő módon megtagadta tőlük.

72 A fenti megállapítások alapján az előterjesztett kérdéseket az alábbiak szerint kell megválaszolni:

1) Az a nemzeti szabályozás, amely az érintett tagállam által kiadott koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában megtiltja többek között a sporteseményekre vonatkozó fogadási ajánlatok gyűjtésével, elfogadásával, rögzítésével és továbbításával kapcsolatos tevékenységek folytatását, a szolgáltatásnyújtás, valamint a letelepedés EK 43. cikkben, illetve EK 49. cikkben rögzített szabadságainak korlátozását képezi.

2) A kérdéseket előterjesztő bíróságok feladata annak vizsgálata, hogy a szerencsejáték‑ágazatban működő piaci szereplők számának csökkentésével a nemzeti szabályozás valóban eleget tesz‑e az e tevékenységek bűncselekmények vagy visszaélések elkövetéséhez való felhasználásának megelőzésére irányuló célkitűzésnek.

3) Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a szerencsejáték‑ágazatból kizárja a szabályozott piacokon jegyzett részvényekkel rendelkező tőketársasági formában alapított piaci szereplőket, ráadásul ezt a kizárást fenntartja.

4) Az EK 43. cikk és az EK 49. cikk úgy értelmezendő, hogy azokkal ellentétes az alapügyekben szereplőhöz hasonló olyan nemzeti szabályozás, amely a fogadások gyűjtésére irányuló szervezett tevékenységnek a nemzeti jogszabályok által megkövetelt koncesszió vagy rendőrségi engedély hiányában történő folytatása miatt büntetőjogi szankciókat állapít meg az olyan személyekkel szemben, mint az alapeljárások vádlottjai, ha e személyek azért nem tudtak hozzájutni az említett koncessziókhoz vagy engedélyekhez, mert azt e tagállam a közösségi jogot sértő módon megtagadta tőlük.

A költségekről

73 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

Aláírások

* Az eljárás nyelve: olasz.