A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

1986. április 23.(*)

„Megsemmisítés iránti kereset – Az európai parlamenti választás tájékoztató kampánya”

A 294/83. sz. ügyben,

a Parti écologiste „Les verts”, párizsi nonprofit egyesület (képviselik: Etienne Tête különmegbízott és Christian Lallement, a lyoni ügyvédi kamara tagja, kézbesítési cím: E. Wirion ügyvéd címén 1, place du Théâthre, Luxembourg)

felperesnek

az Európai Parlament (képviselik: Pasetti-Bombardella jogi szakértő, Roland Bieber jogtanácsos, Johannes Schoo főtanácsos, Jean-Paul Jacqué, a Strasbourgi Egyetem Jog- és Politikatudományi Karának tanára, meghatalmazotti minőségben, Jürgen Schwarz, a Hamburgi Egyetem tanára, meghatalmazotti minőségben és Lyon-Caen ügyvéd, kézbesítési cím: székhelye, plateau du Kirchberg, pf.: 1601, Luxembourg)

alperes ellen

az Európai Parlament elnökségének két, 1982. október 12‑i és 13 i, illetve 1983. október 29‑i, a 3708‑as költségvetési tétel tárgykörébe tartozó határozatának megsemmisítése iránt benyújtott keresete tárgyában,

A BÍRÓSÁG,

tagjai: T. Koopmans tanácselnök, elnökként eljáró bíró, U. Everling, K. Bahlmann és R. Joliet tanácselnökök, G. Bosco, O. Due, Y. Galmot, C. Kakouris és T. F. O’Higgins bírák,

főtanácsnok: G. F. Mancini,

hivatalvezető: D. Louterman,

a főtanácsnok indítványának az 1985. december 4‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1        A Bíróság Hivatalához 1983. december 28-án benyújtott keresetlevelével a „Les Verts – Parti écologiste” (Zöldek – Környezetvédő Párt), párizsi székhelyű nonprofit egyesület, amelynek megalakulását a rendőr-főkapitányságon 1980. március 3-án jelentették be, az EGK-Szerződés 173. cikkének második bekezdése alapján keresetet indított, egyrészt az Európai Parlament elnöksége által 1982. október 12-én hozott, az Európai Közösségek 3708-as költségvetési tételén szereplő előirányzat elosztásával kapcsolatos, másrészt az Európai Parlament kibővített elnöksége által 1983. október 29-én hozott, az 1984. évi európai parlamenti választásokon részt vevő politikai csoportok költségeinek fedezésére szánt előirányzat felhasználására vonatkozó szabályzatot tartalmazó határozat megsemmisítése iránt.

2        A 3708-as költségvetési tétel az 1982., 1983. és 1984. költségvetési évek költségvetésében az Európai Parlamentre vonatkozó fejezet 3. címe alatt szerepel, amely különleges feladatot ellátó intézmény működésével kapcsolatos kiadásokra vonatkozik (HL 1982. L 31., 114. o., HL 1983. L 19., 112. o. és HL 1984. L 12., 132. o.). E tételt a következő európai választások költségeihez való hozzájárulásként irányozták elő. Az ehhez fűzött magyarázat mind az 1982. évi, mind az 1983. évi költségvetés esetében azonos. Kimondja, hogy „az előirányzat az 1984-ben tartandó második közvetlen választással kapcsolatos tájékoztatás előkészítésének közös finanszírozását szolgálja”, és hogy „az Európai Parlament elnöksége a későbbiekben pontosítja e kiadások módozatait”. Az 1984. évi költségvetésben szereplő magyarázat leszögezi, hogy a közös finanszírozás „az elnökség 1982. október 12-i határozatának megfelelően történik”. Erre a tételre összesen 43 millió ECU-t utaltak.

3        1982. október 12-én a Parlament elnökéből és tizenkét alelnökéből álló elnökség elfogadta a parlament képviselőcsoportjainak vezetői által benyújtott határozati javaslatot a 3708-as költségvetési tételen szereplő előirányzatok elosztásáról (továbbiakban: az 1982. évi határozat). Az elnökség ezen alkalomból a képviselőcsoportok vezetőinek és a függetlenek képviselőinek jelenlétében ülésezett. Az egyik képviselőcsoport, a műszaki koordinációs csoport, a képviselőcsoportok választási kampányát támogató pénzeszközök kiutalásának elvét kifogásolta.

4        Ez a közzé nem tett határozat a 3708-as európai parlamenti költségvetési tétel alatt bejegyzett előirányzatoknak a képviselőcsoportok, a függetlenek és egy tartalékalap közötti éves elosztásáról rendelkezik az 1984. évre. Ez az elosztás a következők szerint történik: a) mind a hét képviselőcsoport részesül az előirányzatok teljes összegének 1%-ával megegyező átalányjuttatásban; b) ezenkívül a képviselőcsoportok minden tagjukra vonatkozóan megkapják az átalányjuttatás összegével csökkentett előirányzatok 1/434-ed részét; c) minden független képviselő az átalányjuttatás összegével csökkentett előirányzatoknak az 1/434-ed részét szintén megkapja; d) a b) és c) pontok alatt felsorolt szabályok értelmében a képviselőcsoportoknak és a függetleneknek kiosztott teljes összeg nem lehet nagyobb a 3708-as költségvetési tétel alatt bejegyzett előirányzatok teljes összegének 62%-ánál; e) minden évben a 3708-as költségvetési tétel alatt bejegyzett előirányzat teljes összegének 31%-ával megegyező összeget tartalékalap képzésére fordítanak. Ami a tartalékalap elosztását illeti, az alapból a megszerzett szavazatok arányában minden olyan politikai formáció részesül, amelyik az 1984. évi választásokon az érvényes szavazatok legkevesebb 5%-át megkapja abban a tagállamban, amelyikben jelöltet állított, vagy az érvényes szavazatok több mint 1%-át megkapja legalább három olyan tagállamban, ahol jelöltet állított (a továbbiakban: 1%-os kikötés). Végezetül kimondja, hogy a tartalék elosztásának részleteit a későbbiekben pontosítják.

5        Az elnökség 1982. október 12-i, hasonló körülmények mellett megtartott ülésén, a képviselőcsoportok által felhasználásra kerülő, az 1984. évi európai parlamenti választásokat megelőző tájékoztató kampányra szánt pénzügyi eszközökről hozott további intézkedéseket (a továbbiakban: az előirányzatok felhasználásának 1982. évi szabályai). Ezek a közzé nem tett intézkedések azonosak az Európai Parlament elnökéből és a képviselőcsoportok vezetőiből álló munkacsoport által ajánlottakkal.

6        A pénzeszközök felhasználása szempontjából a szabályok a következők. A képviselőcsoportok rendelkezésére bocsátott előirányzatokat csak az 1984. évi választások tájékoztató kampányának előkészítésével, illetve végrehajtásával közvetlenül kapcsolatos tevékenységek finanszírozására lehet felhasználni. Az adminisztratív kiadások (különösen az alkalmi munkatársak illetménye, az irodák berendezésének és helyiségeinek bérleti díja, a távközlés költségei) nem léphetik túl a rendelkezésre bocsátott előirányzat 25%-át. Irodai ingatlan vagy berendezési tárgy megvétele nem megengedett. A képviselőcsoportok kötelesek a számukra kiutalt pénzeszközöket egy külön az erre a célra nyitott bankszámlán elhelyezni.

7        A képviselőcsoportok vezetői felelnek a pénzeszközöknek az elfogadott rendelkezéseknek megfelelő felhasználásáért. Végső soron a pénzeszközök felhasználásáról a többi, az Európai Parlament pénzügyi alapjainak ellenőrzéséért felelős felügyeleti hatóságnak kell elszámolni.

8        A könyvelés tekintetében a rendelkezések a képviselőcsoportok többi tevékenységéhez kapcsolódó bevételeitől és kiadásaitól elkülönített könyvelést írnak elő. A képviselőcsoportok kötelesek pontosan körülírt könyvelési rendszereket bevezetni. Ezek a rendszerek három kiadási rovatot tüntetnek fel (adminisztratív kiadások, ülések költségei, kiadási és reklámköltségek), amelyek programok szerint tovább oszthatók. A képviselőcsoportok kötelesek minden évben jelentést készíteni arról, hogy az érintett időszakban, amelyet az előirányzatok első kiutalásának napjától számítanak, a pénzeszközöket (kifizetések, kötelezettségek, tartalékok) mire használták fel. Ezt a jelentést az Európai Parlament elnökének és a költségvetési ellenőrző bizottság elnökének kell átadni.

9        A „fel nem használt előirányzatok” rovatban pontosították, hogy a rendelkezésre bocsátott előirányzatok terhére a választásokat megelőző negyvenedik napig lehet fizetési kötelezettséget vállalni, azzal a feltétellel, hogy a fizetés teljesítése legkésőbb a választásokat követő negyvenedik napon megtörténik. Minden olyan előirányzatot, amelyet nem a két fent említett szempont szerint használnak fel, a választásokat követő három hónapon belül vissza kell utalni az Európai Parlamentnek. Adott esetben az Európai Parlament a neki járó összegeket oly módon hajthatja be, hogy a 3706-os költségvetési tételre (kiegészítő politikai tevékenységek) a képviselőcsoportok számára utalandó előirányzatból a követeléssel azonos összeget levonja.

10      1983. október 29-én az elnökségből és a képviselőcsoportok vezetőiből álló kibővített elnökség elfogadta „az 1984. évi választásokon induló politikai csoportok költségeinek visszatérítésére szánt előirányzatok felhasználásának szabályzatát” (HL, C 293., 1. o.) (a továbbiakban: az 1983. évi szabályzat).

11      Mint azt az 1982. évi határozatban előre jelezték, ez a szabályzat pontosítja a 31%-os tartalék elosztási kulcsát. A politikai csoportok által elérendő szavazati küszöbre vonatkozó feltételek megegyeznek azokkal, amelyeket az 1982. évi határozatban előre jeleztek. Az 1983. évi szabályzat hozzáteszi, hogy azok a politikai csoportok, amelyek részesedni kívánnak az 1%-ra vonatkozó kikötésből, az Európai Parlament Főtitkárához közös listaállításra vonatkozó nyilatkozatot kötelesek benyújtani, legkésőbb a választásokat megelőző negyvenedik napig. A határozat ezen kívül a pénzeszközök rendelkezésre bocsátásával kapcsolatos különböző szabályokat tartalmaz. A képviselt pártok, listák vagy szövetségek vonatkozásában a pénzeszközök a választásokat követő első üléstől számítva a képviselőcsoportok és a függetlenek rendelkezésére állnak. A képviselettel nem rendelkező pártokra, listákra vagy szövetségekre a következő rendelkezések vonatkoznak:

–        a visszatérítés iránti igényeket, az igazoló okmányokkal együtt, az Európai Parlament Főtitkárához kell benyújtani a választási eredményeknek az adott tagállamban való hivatalos közzétételét követő 90 napon belül;

–        az 1983. január 1-je és a választásokat követő negyvenedik nap közötti időszak kiadásait lehet az 1984. évi választásokkal kapcsolatos költségnek tekinteni;

–        a kérelmekhez könyvvizsgálói nyilatkozatokat kell csatolni, amelyek igazolják, hogy a kiadásokat az európai parlamenti választásokkal kapcsolatban eszközölték;

–        a fent említett, képviselőcsoportok költségeire vonatkozó kitételek az Európai Parlamentben nem képviselt pártokra is érvényesek.

12      A felperes egyesület keresetének alátámasztására a következő hét jogalapot hozza fel:

1)      hatáskör hiánya;

2)      a szerződések megsértése, különös tekintettel az EGK-Szerződés 138. cikkére, valamint a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány 7. cikke (2) bekezdésére és 13. cikkére;

3)      az állampolgárok választójogi törvény előtti egyenlősége általános elvének megsértése;

4)      az EGK-Szerződés 85. és azt követő cikkeinek megsértése;

5)      a francia alkotmány megsértése, az állampolgárok törvény előtti egyenlősége alapelvének megsértése miatt;

6)      jogellenességi és alkalmazhatatlansági kifogás, amennyiben az Európai Közösségek Tanácsa francia miniszter tagjának a költségvetésre vonatkozó szavazata jogellenes, amely maga után vonja mind a Tanács határozathozatalának, mind a költségvetés végrehajtása során keletkező jogi aktusoknak a jogellenességét;

7)      hivatali hatáskörrel való visszaélés, amennyiben az Európai Parlament elnöksége a 3708-as tételen szereplő előirányzatokat arra használta fel, hogy az 1979-ben megválasztott európai parlamenti képviselők újraválasztását biztosítsa.

 A kereset elfogadhatóságáról

 1.     A „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste” kereshetőségi joga

13      Az írásbeli szakasz befejeztével kiderült, hogy az 1984. március 29-i jegyzőkönyv alapján a felperes egyesület, a „Les Verts – Parti écologiste” valamint egy másik egyesület, a „Les Verts – Confédération écologiste”, elhatározták feloszlásukat és egyesülésüket azért, hogy új egyesületet hozzanak létre: „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste” néven. Ez utóbbit a párizsi rendőr-főkapitányságon 1984. június 20-án bejelentették (JORF 1984.8.8, N.C., 10241. o., amely hatályon kívül helyezte és felváltotta a JORF 1984.7.25., N.C. 172., 6604. és 6608. o. megjelenteket). Az 1984. júniusi európai választásokon ez az új egyesület állította a „Les Verts – Europe Écologie” elnevezésű listát, miután 1984. április 28-án benyújtotta az 1983. évi szabályzat 4. cikke szerinti közös listaállításról szóló nyilatkozatát. Ugyancsak ez az az egyesület, amelyik 1984. július 24-én levélben nyújtotta be az Európai Parlament Főtitkárához visszatérítés iránti kérelmét. Ennek a kérelemnek eredményeként utalták át az egyesület számára a 82 958 ECU összeget, amelyet a 680 080 elért szavazat után, a szavazatonkénti 0,1206592 finanszírozási együttható alkalmazásával számítottak ki.

14      Ezen újabb tényezők alapján, az Európai Parlament először is kijelentette, hogy a felperes egyesület, a „Les Verts – Parti écologiste” azzal, hogy felszámolták, elveszítette kereshetőségi jogát a jelenlegi eljárást illetően, és hogy az a szabály, amelyik felszámolása esetére fenntartja jogi személyiségét, erre a keresetre nem érvényes, mivel e tekintetben az új egyesület a jogutód. Az Európai Parlament bár nem vonta kétségbe, hogy az új egyesület, a „Les Verts – Confédération écologiste – Parti écologiste” jogosult a felperes egyesület által kezdeményezett peres eljárás folytatására, a továbbiakban kifejtette, hogy ezt a Bíróság által kitőzött határidőn belül az új egyesület alapszabálya szerint képviseletre jogosultnak kellett volna kifejezetten kezdeményezni. Mivel az Európai Parlament úgy ítélte meg, hogy ez utóbbi feltétel nem teljesült, a kereset elutasítását kérte.

15      Először is azt kell kiemelni, hogy az 1984. március 29-i jegyzőkönyv szerint a két egyesület, beleértve a felperest is, egy új egyesület létrehozása érdekében oszlott fel. A feloszlás, az egyesülés és az új egyesület létrehozása tehát egyazon jogi aktus keretében történt, így a felperes egyesület és az új egyesület között időbeli és jogbeli folytonosság áll fenn, és ez utóbbi egyesületre szálltak az előbbi jogai és kötelezettségei.

16      Másodszor, az egyesülési jegyzőkönyv kihangsúlyozza, hogy a megkezdett jogi ügyletek, és különösen a Bíróságnál kezdeményezett eljárások, „változatlan feltételekkel és azonos módon folytatódnak”.

17      Harmadszor, az Európai Parlament a szóbeli szakasz során saját maga hivatkozott az új egyesület egy szerve, a Conseil national interrégional (régióközi nemzeti tanács) által 1985. február 16-án és 17-én hozott döntésére. E döntés értelmében, amelyet az új egyesület tanácsa ismertetett a hallgatósággal, a Conseil national interrégional – amely az alapszabály szerint perbeli képviseleti joggal rendelkezik – az Európai Parlament pergátló magatartására tekintettel kifejezetten elhatározta a „Les Verts – Parti écologiste” által kezdeményezett peres eljárás folytatását.

18      Ilyen körülmények között az új egyesületnek az egyik jogelődje által benyújtott kereset – amely kereset esetében az ahhoz kapcsolódó jogosultság átszállásáról kifejezetten rendelkeztek – fenntartásával és folytatásával kapcsolatos szándéka nem vonható kétségbe, és az Európai Parlamentnek az erre vonatkozóan az ellenkezőjét állító kérelmét el kell utasítani.

19      Jóllehet, az Európai Parlament nem hozott fel semmilyen, a Szerződés 173. cikkében meghatározott feltételeken alapuló elfogadhatatlansági jogalapot, a Bíróságnak hivatalból ellenőriznie kell, hogy ezek a feltételek teljesülnek-e. A jelen esetben a következő pontokkal kapcsolatban tűnik szükségesnek kifejezetten állást foglalni: a Bíróságnak van-e hatásköre a Szerződés 173. cikke alapján az Európai Parlament jogi aktusának megsemmisítése iránt benyújtott kereset elbírálása; az 1982. évi határozat és az 1983. évi szabályzat olyan jellegű jogi aktus-e, amely harmadik személyek vonatkozásában joghatások kiváltására irányul; ezek a jogi aktusok a felperes egyesületet a Szerződés 173. cikkének második bekezdése értelmében közvetlenül és személyében érintik-e?

 2.     A Bíróságnak az Európai Parlament jogi aktusa ellen a Szerződés 173. cikke alapján benyújtott megsemmisítés iránti kereset tárgyában fennálló hatásköréről

20      Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy az 1982. évi határozatot és az 1983. évi szabályzatot az Európai Parlament szervei fogadták el, így ezeket az Európai Parlament saját jogi aktusának kell tekinteni.

21      A felperes egyesület álláspontja szerint – figyelemmel a Szerződés 164. cikkére – az intézmények által elfogadott jogi aktusok jogszerűségének – az erre a Szerződés 173. cikke alapján hatáskörrel rendelkező Bíróság általi – felülvizsgálata nem korlátozódhat kizárólag a Tanács és a Bizottság jogi aktusaira, mivel ez az igazságszolgáltatás megtagadását jelentené.

22      Az Európai Parlament ugyancsak úgy véli, hogy a Bíróság – a Szerződés 164. cikkében meghatározott általános jogvédelmi feladatával összhangban – olyan jogi aktusok jogszerűségét is vizsgálhatja, amelyeket nem a Tanács vagy a Bizottság fogadott el. Véleménye szerint a Szerződés 173. cikkében felsorolt lehetséges alperesek felsorolása nem kimerítő jellegű. Az Európai Parlament nem vitatja, hogy alá van vetve a Bíróság felülvizsgálatának azokon a területeken – mint a költségvetés vagy a közvetlen választások szervezése –, ahol a szerződések módosításával ráruházott szélesebb jogkör alapján ő maga is elfogadhat jogi aktusokat. A második alkalommal rendezett közvetlen választások tájékoztató kampányának közös finanszírozását fedező előirányzatok odaítélése esetében az Európai Parlament közvetlenül gyakorolja saját jogait. Ezért nincs szándékában az e tárgykörbe tartozó jogi aktusokat a bírósági felülvizsgálat alól kivonni. Ezzel együtt úgy ítéli meg, hogy a Szerződés 173. cikkének tág értelmezéséből, amely lehetővé tenné az általa elfogadott jogi aktusok megsemmisítése iránti kereset benyújtását, az következne, hogy számára el kellene ismerni a Tanács vagy a Bizottság jogi aktusai ellen irányuló ilyen kereset benyújtásához való jogot.

23      Ezzel kapcsolatban először is ki kell emelni, hogy az Európai Gazdasági Közösség jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek-e az alkotmányos alapchartának, azaz a Szerződésnek. A Szerződés egyrészről 173. és 184. cikkével, másrészről 177. cikkével teljes jogorvoslati és eljárási rendszert hozott létre, melynek célja, hogy a Bíróságra ruházza az intézmények jogi aktusai jogszerűségének felülvizsgálat. Így a természetes és a jogi személyek védelmet élveznek az általános érvényű jogi aktusok rájuk való alkalmazásával szemben, amelyeket a Szerződés 173. cikke második bekezdésében meghatározott különleges elfogadhatósági feltételek miatt a Bíróság előtt közvetlenül nem támadhatnak meg Amikor e jogi aktusok adminisztratív végrehajtása a közösségi intézmények feladata, a természetes és jogi személyek közvetlen keresetet nyújthatnak be a Bírósághoz a nekik címzett vagy őket közvetlenül és személyükben érintő végrehajtási aktusok ellen, és e kereset alátámasztásául hivatkozhatnak az alapul szolgáló általános érvényű jogi aktus jogellenességére. Amikor e végrehajtás a nemzeti hatóságok feladata, a természetes és jogi személyek hivatkozhatnak az általános jogi aktus érvénytelenségére a nemzeti bíróságok előtt, arra ösztönözve ez utóbbiakat, hogy előzetes döntéshozatali kérelmet terjesszenek a Bíróság elé.

24      Kétségtelen, hogy a Szerződés 177. cikkének a közelebbről meg nem határozott intézmények jogi aktusairól szóló szövegével szemben a Szerződés 173. cikke csak a Tanács és a Bizottság jogi aktusait említi. Mindenesetre a Szerződés rendszerében nyitva áll a közvetlen kereset lehetősége „az intézmények által hozott és joghatás kiváltására irányuló minden rendelkezéssel” szemben, amint azt a Bíróság a 22/70. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 1971. március 31-én hozott ítéletében (EBHT 1971., 263. o.) már leszögezte. Az Európai Parlament nem szerepel kifejezetten azon intézmények között, amelyek jogi aktusai megtámadhatók, mivel az eredeti EGK-Szerződés csak konzultációs és politikai ellenőrzési hatáskörökkel ruházta fel, és nem tette számára lehetővé olyan jogi aktusok elfogadását, amelyek harmadik személyekre nézve joghatások kiváltására irányulnak. Az ESZAK-Szerződés 38. cikke bizonyítja, hogy azokban az esetekben, amelyekben a Parlament már kezdettől fogva jogosult volt kötelező érvényű rendelkezések meghozatalára – ahogyan ez ugyanezen szerződés 95. cikke (4) bekezdésének utolsó mondatában is szerepel –, e jogi aktusok tekintetében megsemmisítés iránti kereset elvi szinten nem volt kizárt.

25      Míg az ESZAK-Szerződés keretében az intézmények jogi aktusainak megsemmisítése iránti kereset két különböző rendelkezés alá tartozik, addig az EGK-Szerződés keretében egyedül a 173. cikk szabályozza a kérdést, amely így általános jellegű. A 173. cikk olyan értelmezése, amely kizárná az Európai Parlament jogi aktusait a megtámadható jogi aktusok köréből, ellentétes lenne mind a Szerződésnek a – 164. cikkében kifejtett – szellemével, mind annak rendszerével. Az Európai Parlamentnek az EGK-Szerződés körében elfogadott jogi aktusai ugyanis sérthetik a tagállamok vagy egyéb intézmények hatáskörét, vagy túlléphetik a jogi aktus elfogadójának hatáskörét illetően kijelölt határokat, anélkül, hogy nyitva állna a lehetőség azok felülvizsgálatának a Bíróság elé utalására. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy megsemmisítés iránti keresetet lehet indítani az Európai Parlament harmadik személyek vonatkozásában joghatások kiváltására irányuló jogi aktusai ellen.

26      Ezek után azt a kérdést kell megviszgálni, hogy az 1982. évi határozat és az 1983. évi szabályzat rendelkezései harmadik személyek vonatkozásában joghatás kiváltására irányuló rendelkezéseknek tekinthetőek-e.

 3.     Az 1982. évi határozat és az 1983. évi szabályzat harmadik személyek vonatkozásában joghatás kiváltására irányuló jogi aktus jellegéről

27      Mindkét megtámadott jogi aktus az Európai Parlament költségvetésében az 1984. évi európai választások előkészítésére szánt előirányzatok elosztására vonatkozik. A jogi aktusok ezen előirányzatok harmadik személyek számára való elosztására vonatkoznak, az Európai Parlamenten kívül történő tevékenységekhez kapcsolódó költségek fedezésére. Ebből a szempontból szabályozzák mind az 1979. évi Európai Parlamentben már képviselettel rendelkező, mind az 1984. évi választásokon induló politikai csoportok jogait és kötelezettségeit. Meghatározzák az egyes politikai csoportoknak járó előirányzatrészt az 1979-ben, illetve 1984-ben elért szavazatok arányában. Így e jogi aktusok harmadik személyek vonatkozásában joghatás kiváltására irányulnak, és ezért a Szerződés 173. cikke értelmében keresettel megtámadhatóak.

28      El kell utasítani azt az érvet, amely szerint a Szerződés 206a. cikke által a Számvevőszékre ruházott ellenőrzési jogkör a Bíróság felülvizsgálati jogkörét kizárja. A Számvevőszék ugyanis csak a kiadásoknak a költségvetés és a másodlagos jog keretébe tartozó jogi aktus (közkeletű megnevezése: alap jogi aktus) azon rendelkezései tekintetében fennálló jogszerűségét ellenőrizheti, amelyek a kiadás alapjául szolgálnak. Ellenőrzése ezért mindenképpen különbözik a Bíróság által gyakorolt felülvizsgálattól, amely ezen alap jogi aktus jogszerűségére vonatkozik. A jelen esetben megtámadott jogi aktusok valójában alap jogi aktusnak felelnek meg, amennyiben a kiadás elveit írják elő, és annak végrehajtási módját határozzák meg.

 4.     Arról a kérdésről, hogy a megtámadott jogi aktusok a Szerződés 173. cikkének második bekezdése értelmében közvetlenül és személyében érintik-e a felperes egyesületet

29      A felperes egyesület hangsúlyozza, hogy rendelkezik jogi személyiséggel, és hogy a megtámadott határozatok, amelyek következtében rivális politikai csoportok jutottak támogatáshoz, igenis közvetlenül és személyében érinti.

30      Az Európai Parlament azt az álláspontot képviseli, hogy a Bíróság e feltételekkel kapcsolatos jelenlegi ítélkezési gyakorlata alapján a kereset elfogadhatatlan. Felveti azonban, hogy a Szerződés 173. cikke első bekezdése tág értelmezésének nem kellene-e e rendelkezés második bekezdésében foglaltakra kihatnia. Ezzel kapcsolatban kiemeli, hogy a felperes egyesület nem akármilyen harmadik személy, hanem politikai pártként a privilegizált felperesek és az egyszerű magánszemélyek közötti helyet foglal el. A Parlament szerint meg kellene vizsgálni közösségi szinten a politikai pártok különleges szerepét. A Parlamentnek az a véleménye, hogy a pártok sajátos helyzete igazolja a Szerződés 173. cikkének második bekezdése szerinti kereseti jog elismerését számukra azokkal a jogi aktusokkal szemben, amelyek azt határozzák meg, hogy az Európai Parlament pénzügyi alapjaiból milyen feltételek mellett és adott esetben milyen összeget kapjanak a közvetlen választások alkalmából ez utóbbi megismertetésére. Az Európai Parlament ez alapján ellenkérelmében arra a következtetésre jutott, hogy a politikai pártokat közvetlenül és személyükben érinti az 1983. évi szabályzat.

31      Először is meg kell állapítani, hogy a felperes egyesületet a megtámadott jogi aktusok közvetlenül érintik. Teljes szabályozásról van ugyanis szó, amely önmagában elegendő és nincs szükség végrehajtási rendelkezésre, mivel az érintett politikai csoportok számára nyújtandó előirányzatrész kiszámolása automatikusan történik, és ennek során semmiféle mérlegelésnek nincs helye.

32      Azt kell még ellenőrizni, hogy a megtámadott jogi aktusok a felperes egyesületet személyében érintik-e.

33      E tekintetben az 1982. évi határozatra kell összpontosítani a vizsgálatot. Ez a határozat jóváhagyta a 3708-as tételen jegyzett előirányzatok politikai csoportok közötti szétosztásának elvét; a továbbiakban meghatározta az 1979-ben megválasztott Parlament képviselőcsoporthoz tartozó és független tagjai között elosztandó előirányzatrészt (69%), valamint az 1984. évi választásokon részt vevő valamennyi politikai csoport között elosztandó előirányzatrészt (31%), függetlenül attól, hogy az 1979-ben megválasztott Parlamentben képviselettel rendelkeztek-e, vagy sem; végezetül elosztotta a 69%-ot a képviselőcsoportok és a függetlenek között. Az 1983. évi szabályzat az 1982. évi határozat megerősítésére szorítkozott, kiegészítve azt a 31%-os tartalék elosztási kulcsának megállapításával. Így azt az előbbi határozat szerves részének kell tekinteni.

34      Az 1982. évi határozat minden politikai csoportra vonatkozik, még ha azokat eltérően kezeli is aszerint, hogy az 1979-ben megválasztott Parlamentben képviselettel rendelkeztek-e, vagy sem.

35      A jelen kereset olyan helyzetre vonatkozik, amilyen a Bíróság előtt még nem merült fel. Mivel egyes politikai csoportok az intézményben már képviseltetve voltak, olyan döntés meghozatalában vettek részt, amely mind a velük, mind a rivális, képviselettel még nem rendelkező csoportokkal szembeni bánásmódra vonatkozik. Ilyen körülmények között, és mivel a közpénzeknek választások előkészítésére szánt elosztásáról van szó, és az elosztás egyenlőtlensége merült fel, csak azok a csoportok érintettek személyükben, amelyek képviseltetve voltak és amelyek ezért azonosíthatók voltak a megtámadott jogi aktus elfogadása idején.

36      Ilyen értelmezés ugyanis az egyazon választásokon egymással versengő csoportok bírósági jogvédelme tekintetében egyenlőtlenséghez vezetne. A nem képviseltetett csoportok nem akadályozhatnák meg az előirányzatok vitatott elosztását a választási kampány megkezdése előtt, mivel az alaphatározat jogellenes voltát csak azon egyedi határozatok ellen benyújtott kereset alátámasztásául hozhatnák fel, amelyek megtagadják az előirányzottnál nagyobb összegek visszatérítését. Így a választások előtt lehetetlen volna számukra megsemmisítés iránti keresetet benyújtani a Bírósághoz, mint ahogy azt sem tudnák elérni, hogy a Bíróság a Szerződés 185. cikke alapján elrendelje a vitatott alaphatározat végrehajtásának felfüggesztését.

37      Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a megtámadott jogi aktusok személyében érintik a felperes egyesületet, amely az 1982. évi határozat meghozatalának időpontjában alakult, és amely az 1984. évi választásokon jelölteket állíthatott.

38      Mindezek figyelembevételével meg kell állapítani, hogy a kereset elfogadható.

 A kereset érdeméről

39      Első három jogalapjában a felperes egyesület az Európai Parlament által bevezetett rendszert választási kampányköltségek megtérítési rendszereként jellemzi.

40      Az első jogalapban a felperes egyesület előadja, hogy a Szerződés nem tartalmaz semmilyen jogalapot ilyen rendszer elfogadásához. A második jogalap annak megállapítására irányul, hogy e tárgykör a Szerződés 138. cikkének (2) bekezdésében szabályozott egységes választási eljárás fogalma alá tartozik, és ezen a címen – a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány 7. cikke (2) bekezdésével összhangban – változatlanul a nemzeti jogalkotók hatáskörébe tartozik.

41      A felperes egyesület harmadik jogalapjában végül rámutat a parlamenti csoportok közötti esélyegyenlőtlenségre, amennyiben azok a csoportok, amelyek az 1979-ben megválasztott Parlamentnek már tagjai voltak, kétszeresen részesülnek a 3708-as tételen jegyzett előirányzatokból. Ez utóbbiak részesülnének mind az 1979-ben megválasztott Közgyűlés képviselőcsoportjai és független képviselői számára megszavazott 69%-ból, mind a 31%-os tartalékból. Így jelentős előnyhöz juthatnak azokkal a csoportokkal szemben, amelyek az 1979-ben megválasztott Közgyűlésnek még nem voltak tagjai.

42      Az Európai Parlament az első két jogalapra egyszerre válaszol. Úgy véli, hogy e két jogalap között ellentmondás van: a kérdés vagy a Közösség hatáskörébe tartozik vagy nem, de a felperes egyesület nem tarthatja fenn egyszerre mindkét tételt. Az Európai Parlament főleg azt hangsúlyozza, hogy nem választási kampányköltségek megtérítési rendszeréről, hanem a választásokkal összefüggő tájékoztató kampány támogatásában való részvételről van szó, amely a Parlamentnek a választókkal való megismertetését szolgálja, mint ezt világosan lefekteti mind a 3708-as tételhez fűzött magyarázat, mind a végrehajtási utasítás. Az Európai Parlament hasonló jellegű tájékoztató kampányban való részvétele a Bíróságnak a 230/81. sz., Luxemburg kontra Parlament ügyben 1983. február 10-én hozott ítéletében (EBHT 1983., 255. és 287.o.) a Parlament azon elismert jogköréből fakad, amely lehetővé teszi számára „belső szervezeti szabályozását és megfelelő működést és ügymenetet biztosító intézkedések meghozatalát”. Mivel nem a költségek megtérítéséről van szó, az első és a második jogalap megalapozatlan.

43      Egyebekben az Európai Parlament arra a következtetésre jutott, hogy a harmadik jogalapot el kell utasítani, mivel a különböző politikai csoportok esélyegyenlősége nem sérült. A szabályzat célja a Parlamentről szóló eredményes tájékoztatás lehetővé tétele. Az 1979-ben megválasztott Közgyűlésben képviselt politikai pártok már bebizonyították, hogy az európai integráció érdekében tevékenykednek. Mivel a fontosabb csoportok közé tartoznak, nagyobb az általuk képviseltek száma, és nagyobb mennyiségű ismeretanyag terjesztésére képesek. Ennélfogva joggal kapnak nagyobb összeget tájékoztató kampányuk támogatására. A tájékoztató kampányra szánt 69%-os előzetes előirányzat valamint a 31%-os utólagos finanszírozás a választásokon résztvevő politikai csoportok közötti elosztásának kérdése az Európai Parlament politikai mérlegelési szabadságának körébe tartozik. Mint ahogy azt az Európai Parlament a tárgyaláson kiemelte, az elnökség és a kibővített elnökség arról határoztak, hogy az előirányzatokat olyan kulcs szerint osztják el, amely magától értetődően azt veszi szempontul a különböző csoportok fontosságának megítélésében, hogy azok milyen mértékben közvetítették a politikai integráció gondolatát a tagországok közvéleménye felé.

44      Mindenekelőtt meg kell erősíteni, hogy a Szerződésekből eredő belső szervezési hatáskörénél fogva az Európai Parlament jogosult megfelelő működését és ügymenetét biztosító intézkedések meghozatalára, amint az a fent idézett 1983. február 10-i ítéletből is következik. Mindemellett fontos pontosítani, hogy a bevezetett finanszírozási rendszer nem tartozna ebbe a belső szervezési hatáskörbe, ha kiderülne, hogy nem lehet megkülönböztetni a választási kampányköltségek átalányjellegű megtérítési rendszerétől.

45      Az első három jogalap megalapozottságának vizsgálatához fontos elsősorban a megtámadott jogi aktusok által bevezetett finanszírozási rendszer valós természetének megállapítása.

46      E tekintetben először is meg kell jegyezni, hogy a megtámadott jogi aktusok legalábbis kétértelműek. Az 1982. évi határozat egyszerűen annyit mond, hogy a 3708-as tételen jegyzett előirányzatok elosztásáról szól, míg a belső használatú tartalmi összefoglalóban nyíltan a választási kampány finanszírozásáról van szó. Az 1983. évi szabályzat pedig nem pontosítja, hogy magáról a Parlamentről szóló tájékoztatáshoz vagy a politikai csoportok jelenlegi és jövőbeli állásfoglalásának ismertetéséhez köthető kiadások megtérítését irányozza-e elő.

47      Az igaz, hogy a pénzügyi eszközökre vonatkozó 1982. évi szabályok azt irányozták elő, hogy a kiutalt pénzeszközök csak az 1984. évi választások tájékoztató kampányával kapcsolatban használhatóak fel. Ennek érdekében a szabályok pontosították a megtéríthető kiadások jellegét, kijelölték a pénzeszközök megfelelő felhasználásáért felelős személyeket, előírták a kiadások jellegük alapján elkülönített és tételenkénti könyvvitelét, és azt, hogy a pénzeszközök felhasználásról jelentést kell készíteni. Az Európai Parlament így kívánta biztosítani, hogy a képviselőcsoportok rendelkezésére bocsátott pénzeszközöket alapvetően a gyűlésekkel és a kiadványokkal (szórólapok, a sajtóban közzétett hirdetmények, plakátok) kapcsolatos kiadások fedezésére fordítsák.

48      Azt azonban ki kell emelni, hogy ezek a szabályok nem elegendőek az adott tájékoztatás jellegével kapcsolatos kétértelműség megszüntetéséhez. Sem az 1982. évi szabályok, sem a megtámadott jogi aktusok nem tesznek ugyanis említést olyan feltételekről, amelyek a pénzeszközök odaítélését a közvetített üzenet jellegétől tennék függővé. Az Európai Parlament azon az állásponton van, hogy a jelöltek azzal, hogy tevékenységükről számot adtak, máris hozzájárultak a parlamenti intézmény küldetésének ismertetéséhez. Nyilvánvaló, hogy ilyen jellegű tájékoztató kampányban, amelyet az Európai Parlament ellentmondásosnak ítél meg, az Európai Parlament szerepéről szóló tájékoztatást és a részrehajló propagandát lehetetlen szétválasztani. Egyébiránt azt az Európai Parlament is elismerte a tárgyaláson, hogy tagjai számára lehetetlen a kifejezetten választási jellegű mondanivalót a tájékoztató jellegűtől elkülöníteni.

49      Végül ki kell emelni azt, hogy a politikai csoportok rendelkezésére bocsátott pénzeszközöket a választási kampány idején lehetett felhasználni. Ez elsősorban a 31%-os tartalékból származó pénzeszközök esetében egyértelmű, amelyeket az 1984. évi választásokon részt vett csoportok között osztottak szét. Ugyanis visszatéríthető költségeknek az 1984. évi európai választásokkal kapcsolatos és az 1983. január 1-jétől a választásokat követő negyvenedik napig terjedő időszakban keletkezett kiadások számítottak. Ugyanez érvényes az 1979-ben megválasztott Közgyűlés képviselőcsoportjai és független képviselői között az előirányzat évenként elosztott 69%-ára is. Az 1982. évi fent idézett szabályokból az derül ki ugyanis, hogy az (átalányjuttatásokkal csökkentett) teljes összegnek az egyharmadát csak az 1984. évi választások után kellett átutalni. Továbbá, az előirányzat 69%-ából eredő pénzeszközöket a tartalék képzésére lehetett felhasználni és fizetési kötelezettség tárgyát képezhették legkésőbb a választásokat megelőző negyvenedik napig, feltéve, hogy a kifizetés a választásokat követő negyven napon belül megtörténik.

50      Ilyen körülmények között meg kell állapítani, hogy a bevezetett finanszírozási rendszert nem lehet megkülönböztetni a választási kampányköltségek átalányjellegű visszatérítési rendszerétől.

51      Másodsorban azt kell megvizsgálni, hogy a megtámadott jogi aktusokat nem a Közgyűlés képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló, 1976. szeptember 20-i okmány 7. cikke (2) bekezdésének megsértésével fogadták-e el.

52      E rendelkezés értelmében „egységes választási eljárás hatálybalépéséig – ezen okmány egyéb rendelkezéseit is figyelembe véve – a választási eljárásra az egyes tagállamok saját nemzeti rendelkezései az irányadók”.

53      A választási eljárás fogalmába, a rendelkezés szerint, különösen azok a szabályok tartoznak, amelyek a választási műveletek szabályszerűségét és a különböző jelöltek esélyegyenlőségét hivatottak biztosítani a választási kampány során. A szabályok e kategóriájához kapcsolódnak azok, amelyek a választási kampányköltségek megtérítési rendszerét vezetik be.

54      A választási kampány költségei visszatérítésének a kérdése nem tartozik az 1976. évi okmányban szabályozott kérdések körébe. Ebből eredően a közösségi jog jelenlegi állása szerint a választási kampányköltségek megtérítési rendszerének bevezetése és módozatainak meghatározása még a tagállamok hatáskörébe tartozik.

55      Helyt kell tehát adni a felperes egyesület azon jogalapjának, amely az 1976. évi okmány 7. cikke (2) bekezdésének megsértésén alapul. Így a további jogalapokról nem szükséges határozni.

 A költségekről

56      Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A felperes nem kérte, hogy az alperest kötelezzék a költségek viselésére. Ezért, bár az alperes pervesztes, a felek maguk viselik saját költségeiket.

A fenti indokok alapján

A BÍRÓSÁG

a következőképpen határozott:

1)      Az Európai Parlament elnökségének 1982. október 12‑i, az Európai Közösségek költségvetésének 3708‑as tételén jegyzett előirányzat elosztására vonatkozó határozatát, valamint a kibővített elnökség 1983. október 29‑i, az 1984. évi választásokon résztvevő politikai csoportok költségeinek megtérítésére szánt előirányzat felhasználásáról szóló rendeletét megsemmisíti.

2)      A felek maguk viselik saját költségeiket.

Kihirdetve Luxembourgban, az 1986. április 23‑i nyilvános ülésen.

* Az eljárás nyelve: francia.