EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2020.5.20.
COM(2020) 536 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE
Spanyolország
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentés
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2020.5.20.
COM(2020) 536 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE
Spanyolország
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentés
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE
Spanyolország
Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 126. cikkének (3) bekezdése szerinti jelentés
1. Bevezetés
2020. március 20-án a Bizottság közleményt fogadott el a Stabilitási és Növekedési Paktum általános mentesítési rendelkezésének aktiválásáról. Az 1466/97/EK rendelet 5. cikkének (1) bekezdésében, 6. cikkének (3) bekezdésében, 9. cikkének (1) bekezdésében és 10. cikkének (3) bekezdésében, valamint az 1467/97/EK rendelet 3. cikkének (5) bekezdésében és 5. cikkének (2) bekezdésében meghatározottak szerinti rendelkezés elősegíti a költségvetési politikák összehangolását súlyos gazdasági visszaesés idején. Közleményében a Bizottság megosztotta a Tanáccsal azt a véleményét, miszerint a Covid19-járvány következtében várható súlyos gazdasági visszaesés miatt a jelenlegi feltételek lehetővé teszik a rendelkezés alkalmazását. A tagállamok pénzügyminiszterei 2020. március 23-án egyetértettek a Bizottság értékelésével. Az általános mentesítési rendelkezés aktiválása lehetővé teszi a középtávú költségvetési célhoz vezető kiigazítási pályától való átmeneti eltérést, ha ez középtávon nem veszélyezteti a költségvetés fenntarthatóságát. A korrekciós ág tekintetében a Tanács a Bizottság ajánlására úgy is határozhat, hogy módosított költségvetési pályát fogad el. Az általános mentesítési rendelkezés nem függeszti fel a Stabilitási és Növekedési Paktum eljárásait. Lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy eltérjenek az általában alkalmazandó költségvetési követelményektől, a Bizottság és a Tanács számára pedig biztosítja annak lehetőségét, hogy a Paktum keretében meghozzák a szükséges szakpolitikai koordinációs intézkedéseket.
A spanyol hatóságok által 2020. március 31-én bejelentett és az Eurostat által megerősített adatok azt mutatják, hogy a spanyol költségvetési hiány 2019-ben a GDP 2,8 %-a volt, miközben a bruttó államadósság a GDP 95,5 %-át tette ki. A 2020. évi stabilitási program szerint Spanyolország 2020-ra a GDP 10,3 %-ának megfelelő hiányt tervez, míg az adósság a tervek szerint a GDP 115,5 %-a lesz.
A 2020-ra tervezett hiány prima facie azt bizonyítja, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum értelmében túlzott hiány áll fenn.
Emellett a 2019-re vonatkozó adatok azt mutatják, hogy nem történt elegendő előrelépés az adósságcsökkentési referenciaérték felé, ami a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott túlzott hiány meglétére vonatkozóan is prima facie bizonyítékot szolgáltat.
Mindezek alapján a Bizottság ezért elkészítette ezt a jelentést, amely elemzi Spanyolország Szerződésben foglalt hiány- és adósságkritériumoknak való megfelelését. Megvizsgálja az érdemleges tényezőket, és megfelelően figyelembe veszi a Covid19-járványhoz kapcsolódó számottevő gazdasági sokkhatást.
1. táblázat Költségvetési hiány és államadósság (a GDP %-ában)
|
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
2020 BIZ |
2021 BIZ |
||
|
Hiánykritérium |
Államháztartási egyenleg |
–4,3 |
–3,0 |
–2,5 |
-2,8 |
-10,1 |
-6,7 |
|
Adósságkritérium |
Bruttó államadósság |
99,2 |
98,6 |
97,6 |
95,5 |
115,6 |
113,7 |
|
A strukturális egyenleg változása |
-0,9 |
0,3 |
0,1 |
-0,5 |
-1,6 |
0,4 |
|
|
Előírt MLSK |
0,6 |
1,3 |
4,2 |
Megjegyzés: MLSK alatt minimális lineáris strukturális kiigazítás értendő.
Forrás: Eurostat, a Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése
2.A költségvetési hiányra vonatkozó kritérium
A 2020. évi stabilitási program alapján Spanyolország költségvetési hiánya 2020-ban várhatóan eléri a GDP 10,3 %-át, azaz meghaladja a Szerződésben szereplő, a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaértéket, és ahhoz nem marad közel.
A Szerződésben meghatározott referenciaérték 2020-ra tervezett túllépése kivételes, mivel súlyos gazdasági visszaesés eredménye. A Covid19-világjárvány hatását figyelembe véve a Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése a 2020. évi reál-GDP 9,4 %-os csökkenését vetíti előre.
A Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése alapján a hiány 2021-ben a GDP 3 %-a felett marad, így a Szerződésben meghatározott referenciaérték túllépése nem átmeneti.
Összegezve, a 2020-ra tervezett hiány meghaladja a Szerződésben szereplő, a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaértéket, és ahhoz nem marad közel. A referenciaérték tervezett túllépése a Szerződés és a Stabilitási és Növekedési Paktum értelmében véve kivételesnek minősül, de nem átmeneti. Így az elemzés arra enged következtetni, hogy a Szerződés és az 1467/97/EK rendelet értelmében a hiánykritérium prima facie nem teljesül.
3.Adósságkritérium
A GDP-arányos államadósság-ráta a 2018. évi 97,6 %-ról 2019-ben 95,5 %-ra csökkent. Az elsődleges államháztartási hiányból és a kamatkiadásokból eredő adósságnövelő hatást a reál-GDP növekedése és a GDP-deflátor emelkedése, továbbá az SFA-tételek adósságcsökkentő hatása bőven ellensúlyozta.
Azt követően, hogy a Tanács 2019 júniusában megszüntette a túlzotthiány-eljárást, Spanyolország hároméves átmeneti időszakba lépett, amely során megfelelő előrelépést kell tennie az adósságcsökkentési referenciaértéknek való megfelelés érdekében. Az átmeneti időszak 2019-ban kezdődött és 2021-ben ér véget. Az átmeneti időszak során a megfelelés felé való folyamatos és eredményes előrelépés biztosítása érdekében Spanyolországnak egyszerre kell betartania a következő két feltételt:
a.elsőként, az éves strukturális kiigazítás nem térhet el a GDP ¼ %-át meghaladó mértékben a minimális lineáris strukturális kiigazítástól, amely biztosítja, hogy az átmeneti időszak végére elérjék az adósságcsökkentési referenciaértéket;
b.másodikként, az átmeneti időszak során a fennmaradó éves strukturális kiigazítás semmikor sem haladhatja meg a GDP ¾ %-át (kivéve, ha az első feltétel alapján a GDP ¾ %-át meghaladó éves kiigazításra van szükség).
A közölt adatok alapján Spanyolország nem tett megfelelő előrelépést az adósságcsökkentési referenciaérték elérése felé 2019-ben (lásd az 1. táblázatot), mivel a minimális lineáris strukturális kiigazítástól való eltérés a GDP 1,1 %-át tette ki.
Az elemzés ezért arra enged következtetni, hogy prima facie a 2019. évi eredményadatok alapján az adósságkritérium nem teljesül.
4. Érdemleges tényezők
A Szerződés 126. cikkének (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy ha egy tagállam nem felel meg az egyik vagy mindkét említett kritériummal kapcsolatos követelményeknek, a Bizottság erről jelentést készít. A Bizottság jelentése „figyelembe veszi, hogy a költségvetési hiány meghaladja-e az állami beruházások kiadásait, valamint minden egyéb érdemleges tényezőt, beleértve a tagállam középtávú gazdasági és költségvetési helyzetét”.
Ezeket a tényezőket tovább pontosítja az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdése, amely arról is rendelkezik, hogy kellő figyelmet kell fordítani „minden olyan egyéb tényezőre, amely az érintett tagállam véleménye szerint érdemleges a hiány- és adósságkritériumoknak való megfelelés átfogó értékelése szempontjából, és amelyet az adott tagállam a Tanács és a Bizottság elé terjesztett”.
Az adósságkritérium nyilvánvaló megsértése esetén az érdemleges tényezők elemzése különösen indokolt, mivel az adósság dinamikáját nagyobb mértékben befolyásolják a kormány ellenőrzésén kívül eső tényezők, mint a hiány esetében. Ezt az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének () bekezdése is elismeri, amely előírja, hogy az adósságkritériumnak való megfelelés értékelésekor az érdemleges tényezőket a kritérium megsértésének mértékétől függetlenül figyelembe kell venni. E tekintetben az adósságkritériumnak való megfelelés értékelése során legalább a következő három fő szempontot kell figyelembe venni, tekintettel ezeknek az adósságdinamikára és a fenntarthatóságra gyakorolt hatására: i. a középtávú költségvetési cél vagy az ahhoz vezető kiigazítási pálya betartása, ii. a strukturális reformok végrehajtása és iii. a fennálló gazdasági feltételek.
Ami a hiánykritériumnak való 2020. évi megfelelést illeti – az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében foglaltak szerint –, mivel a GDP-arányos államadósság-ráta meghaladja a 60 %-os referenciaértéket és nem teljesül a kettős feltétel – vagyis az, hogy a hiány közel marad a referenciaértékhez és a referenciaérték túllépése átmeneti –, az érdemleges tényezők nem vehetők figyelembe a Spanyolországra vonatkozó, túlzott hiány fennállásáról szóló határozathoz vezető lépések során.
A jelenlegi helyzetben a 2020 tekintetében figyelembe veendő további kulcsfontosságú tényező a Covid19-világjárvány gazdasági hatása, amely igen jelentős mértékben befolyásolja a költségvetési helyzetet, és rendkívül bizonytalan kilátásokat eredményez. A világjárvány miatt sor kerül az általános mentesítési rendelkezés alkalmazására is.
4.1. A Covid19-világjárvány
A Covid19-világjárvány súlyos gazdasági sokkhoz vezetett, amelynek számottevő negatív hatása van az Európai Unió egészében. A GDP-növekedésre jelentett következmények a járvány időtartamától és a nemzeti hatóságok által, valamint európai és világszinten a járvány terjedésének lassítása, a termelőkapacitások védelme és az aggregált kereslet támogatása érdekében hozott intézkedések időtartamától függnek majd. A tagállamok olyan költségvetési intézkedéseket fogadtak el, illetve jelenleg is dolgoznak olyan költségvetési intézkedések elfogadásán, amelyek célja az, hogy növeljék az egészségügyi rendszerek kapacitását, és segítséget nyújtsanak a válság által különösen súlyosan érintett egyéneknek és ágazatoknak. Jelentős likviditástámogatási intézkedések és egyéb garanciák elfogadására is sor került. Részletesebb információk függvényében az illetékes statisztikai hatóságoknak meg kell vizsgálniuk, hogy az említett intézkedések azonnali hatással vannak-e az államháztartási egyenlegre, vagy sem. Az említett intézkedések a gazdasági tevékenység visszaesésével együtt a költségvetési hiány és az államadósság jelentős mértékű megnövekedéséhez fognak vezetni.
4.2 A középtávú gazdasági helyzet, beleértve a strukturális reformokat is
Míg a spanyol gazdaság a Covid19‑járvány kitörése előtt mérséklődő növekedési pályán volt, 2019-ben még mindig a potenciált és az euróövezeti átlagot meghaladó, 2,0 %-os növekedést ért el. A Bizottság 2020. téli előrejelzése 2020-ra továbbra is stabil, 1,6 %-os növekedést vetített előre. Ezért a makrogazdasági feltételeket nem lehet enyhítő tényezőként figyelembe venni annak magyarázatában, hogy Spanyolország miért nem lépett megfelelő mértékben előre 2019-ben az adósságcsökkentési referenciaérték teljesítése felé.
A március elején kitört világjárvány azonban a vírus megfékezésére irányuló szigorú intézkedések elfogadásához vezetett, amelyek az év első felében várhatóan a kibocsátás hirtelen csökkenését eredményezik. Miközben a kibocsátás a korlátozások megszüntetését követően várhatóan erősen fellendül, a felépülés várhatóan egyenetlen lesz az egyes ágazatokban, és a kieső kibocsátás várhatóan nem fog teljes mértékben pótlódni az előrejelzési időtávon belül. Az Európai Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése szerint a GDP 2020-ban átlagosan 9,4 %-kal csökken. Rendkívül nagy a bizonytalanság a világjárvány alakulásával és a gazdasági tevékenységre vonatkozó korlátozások enyhítésének ütemével, valamint a magánszereplők ezekre adott rövid távú reakcióival kapcsolatban. A GDP előre jelzett jelentős visszaesése enyhítő tényező annak értékelése során, hogy Spanyolország 2020-ban megfelel-e a hiánykritériumnak.
A Bizottság a 2020. évi országjelentésében 1 megállapította, hogy Spanyolország korlátozott haladást ért el a 2019. évi országspecifikus ajánlások végrehajtásában. Konkrétan Spanyolország némi haladást ért el a foglalkoztatási és szociális szolgáltatások korszerűsítése és kapacitásának növelése terén, miközben korlátozott előrelépés történt a költségvetési és közbeszerzési keretek javítása, a határozott idejű szerződések alkalmazásának csökkentése, valamint a családi támogatás és a munkanélküliségi és szociális ellátások terén fennálló lefedettségi különbségek javítása terén. A korai iskolaelhagyás csökkentése és az oktatási eredmények javítása, az oktatás és a vállalkozások közötti együttműködés fokozása, az innováció előmozdítása, a vasúti árufuvarozási infrastruktúra és az energiahálózatok fejlesztése, valamint a piaci egységről szóló törvény végrehajtása terén is csak korlátozott előrelépés történt.
4.3 Középtávú költségvetési helyzet, beleértve a kormányzati beruházásokat is
Az államháztartási hiány a 2018. évi 2,5 %-ról 2019-ben 2,8 %-ra nőtt a nominális GDP-nél gyorsabban növekvő kiadásoknak köszönhetően, miközben az adóbevételek ezzel összhangban növekedtek. A kiadások gyors növekedéséhez különösen a munkavállalói jövedelmek és a szociális transzferek – beleértve a nyugdíjakat – járultak hozzá. A becslések szerint az állami beruházások a GDP 2,1 %-át kitevő 2018. évi értékről 2019-ben 2,0 %-ra estek vissza, ami még mindig elmarad a 2019-es államháztartási hiánytól.
A Tanács 2018. július 13-i ajánlása szerint Spanyolországnak biztosítania kellett, hogy a nettó elsődleges államháztartási kiadások diszkrecionális bevételi intézkedések és egyszeri intézkedések nélkül számított nominális növekedése 2019-ben ne haladja meg a 0,6 %-ot (a kiadási referenciaértéket), ami a GDP 0,65 %-ának megfelelő éves strukturális kiigazításnak felelt meg 2 . A tényadatok és a Bizottság előrejelzése alapján a kiadások növekedése meghaladta a referenciaértéket, és 2019-ben eltért a GDP 1,6 %-ának megfelelő középtávú költségvetési cél felé vezető, ajánlott kiigazítási pályától, ami jelentős eltérésre utal. 2019-ben a strukturális egyenleg a GDP 0,5 százalékpontjával romlott, ami a GDP 1,2 %-ával megegyező, jelentős eltérést mutat. Az átfogó értékelés 2019-ben a középtávú költségvetési célhoz vezető javasolt kiigazítási pályától való jelentős eltérést mutat. A prevenciós ág követelményeinek való megfelelés hiánya súlyosbító tényező annak értékelésekor, hogy Spanyolország 2019-ben prima facie nem felelt meg az adósságkritériumnak
A stabilitási program tájékoztatást nyújt a pandémia megfékezése és a gazdaság támogatása érdekében hozott jelentős intézkedésekről, és a válságra válaszul hozott, összesen a GDP mintegy 3 %-át kitevő támogató intézkedésekről számol be. A Bizottság becslése szerint ezen intézkedések költségvetési hatása kisebb (a GDP 0,8 %-ának megfelelő), mivel úgy véli, hogy a csökkentett munkaidős foglalkoztatásra fordított kiadások nagy része az automatikus stabilizátorok rendes működésének részét képezi, míg a program a válságra válaszul hozott költségvetési intézkedések keretében számol be e programok bruttó hatásáról. Érdemben azonban ez nem utal arra, hogy alapvető különbségek lennének a válság kormányzati kiadásokra gyakorolt hatásának átfogó értékelésében. A középtávú költségvetési kilátásokat továbbra is nagy fokú bizonytalanság övezi.
4.4. Az államadósság középtávú alakulása
Az államadósság 2016 és 2018 között folyamatosan, a GDP 99,2 %-áról 97,6 %-ára csökkent, ami a viszonylag erős nominális GDP-növekedésnek tudható be, ami bőven ellensúlyozta mind a kumulált államháztartási hiányt, mind pedig az SFA-tételek ugyanebben az időszakban mért adósságnövelő hatását. 2019-ben a GDP-arányos államadósság tovább csökkent a GDP 95,5 %-ára, ami főként az adósságcsökkentő SFA-tételeket tükrözi, de azt is, hogy a nominális GDP-növekedés adósságcsökkentő hatása még mindig nagyobb volt, mint az államadósságnak az államháztartási hiányból eredő növekedése.
A Bizottság 2020. tavaszi előrejelzése szerint az államadósság a 2019. évi, a GDP 95,5 %-ával egyező szintről 2020-ra várhatóan a GDP 115,6 %-ára emelkedik.
Összességében az államadósság fenntarthatóságáról szóló elemzés szerint a kockázatok ellenére középtávon fenntartható marad az adóssághelyzet, figyelembe véve jelentős enyhítő tényezőket is (többek között az adósságprofilt). Mindenekelőtt, noha a Covid19-válság következtében nőtt az államadósság, az alapforgatókönyv szerinti adósságráta középtávon várhatóan fenntartható (enyhén csökkenő) pályán lesz 3 .
1. ábra: Az államadósság a GDP %-ában
4.5 A tagállam által előterjesztett egyéb tényezők
A spanyol hatóságok 2020. május 11-én az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (3) bekezdésével összhangban az érdemleges tényezőket ismertető levelet továbbítottak. Az előző szakaszokban bemutatott elemzés már lényegében tartalmazza a hatóságok által előterjesztett érdemleges tényezőket. A fentiekben nem említett további tényezők közé tartozik, hogy 2019-ben nehézségekbe ütközött a teljes hatáskörrel rendelkező kormány megalakítása, ami miatt két általános választás tartottak, továbbá a parlament nem fogadta el a 2019. évi költségvetésről szóló törvényt. Ez utóbbi tényező megakadályozta néhány tervezett bevételnövelő intézkedés elfogadását. Ezenkívül a levél említést tesz néhány előre nem látott, 2019-ben hatást gyakorló eseményről, amelyekről a hatóságok azt állítják, hogy egyszeri jellegűek voltak. Megemlíti továbbá, hogy egyensúlyt kellett találni az államadósság csökkentésének szükségessége és a munkanélküliség és más társadalmi egyensúlyhiányok csökkentésének szükségessége között, valamint felidézi a Spanyolország által a makrogazdasági egyensúlyhiány korrekciója terén elért további eredményeket. A levél hivatkozik továbbá a költségvetési célok mérésével és a költségvetési kiigazítással kapcsolatos módszertani kérdésekre, illetve az adósság közelmúltbeli alakulására, és azzal érvel, hogy az adósságcsökkentési referenciaértéktől való eltérés csekély más tagállamok múltbeli eltéréseihez képest, ami felveti a méltányosság és az egyenlő bánásmód kérdését. Végezetül azt az érvet is megemlíti, hogy a rendkívül alacsony infláció lelassította az adósságcsökkentés ütemét.
5. Következtetések
A stabilitási program alapján Spanyolország költségvetési hiánya 2020-ban a tervek szerint a GDP 10,3 %-ára nő, így meghaladja a Szerződésben szereplő, a GDP 3 %-ában meghatározott referenciaértéket, és nem közelít ahhoz. A referenciaérték tervezett túllépése kivételesnek minősül, de nem átmeneti.
A bruttó államadósság 2019 végén a GDP 95,5 %-át tette ki, ami a Szerződés által a GDP 60 %-ában megállapított referenciaérték felett van. Spanyolország nem tett megfelelő előrelépést az adósságcsökkentési referenciaérték elérése felé 2019-ben.
A Szerződéssel és a Stabilitási és Növekedési Paktummal összhangban ez a jelentés az érdemleges tényezőket is megvizsgálta. Ami a hiánykritériumnak való 2020. évi megfelelést illeti – az 1467/97/EK rendelet 2. cikkének (4) bekezdésében foglaltak szerint –, mivel a GDP-arányos államadósság-ráta meghaladja a 60 %-os referenciaértéket és nem teljesül a kettős feltétel – vagyis az, hogy a hiány közel marad a referenciaértékhez és a referenciaérték túllépése átmeneti –, ezek az érdemleges tényezők nem vehetők figyelembe a Spanyolországra vonatkozó, túlzott hiány fennállásáról szóló határozathoz vezető lépések során.
Az adósságkritériumnak való 2019. évi megfelelés tekintetében a releváns tényezők, különösen i. a megfigyelt makrogazdasági feltételek; ii. a növekedést ösztönző strukturális reformok végrehajtása az elmúlt években, és iii. a középtávú költségvetési célhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérés alapján az a következtetés vonható le, hogy a Szerződésben és az 1467/1997/EK rendeletben meghatározott adósságkritérium nem teljesül.
Összességében az elemzés arra enged következtetni, hogy a Szerződésben és az 1467/97/EK rendeletben meghatározott adósság- és hiánykritérium nem teljesül.