5/2020. sz. VÉLEMÉNY
(az EUMSZ 288. cikkének (4) bekezdése és 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján)
a Méltányos Átállást Támogató Alap létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló 2020. január 14-i és 2020. május 28-i 2020/0006 (COD) bizottsági javaslatról (COM(2020) 22 final és COM(2020) 460 final)
(2020/C 290/01)
TARTALOMJEGYZÉK
|
|
Bekezdés |
Oldal |
|
Bevezetés… |
1–4. |
2 |
|
Általános észrevételek… |
5–9. |
3 |
|
Külön megjegyzések… |
10–25. |
3 |
|
A MÁTA forrásai… |
10–11. |
3 |
|
A támogatás felhasználásának időkerete… |
12–14. |
4 |
|
A támogatás hatóköre… |
15–19. |
4 |
|
Teljesítménymérési keret… |
20–23. |
5 |
|
Elosztási módszer… |
24–25. |
6 |
Bevezetés
|
1. |
A Bizottság 2019 decemberében közzétette az európai zöld megállapodást (COM(2019) 640 final), amelynek célja, hogy elősegítse az átmenetet egy új uniós gazdaság felé, és választ adjon az éghajlatváltozás és a környezetkárosodás jelentette kihívásokra. 2020 januárjában a Bizottság az európai zöld megállapodáshoz kapcsolódó beruházási terv kidolgozásáról szóló javaslatot terjesztett elő, amely tervnek része a méltányos átállást támogató mechanizmus is. |
|
2. |
A méltányos átállást támogató mechanizmus azokat a régiókat és ágazatokat célozná, amelyeket a zöld gazdaságra való átmenet a leginkább érint. A támogatást az átállás társadalmi, gazdasági és környezeti hatásainak kezelésére lehetne igénybe venni. A mechanizmus középpontjában a területi méltányos átállási tervek állnak, és finanszírozása három pilléren nyugszik.
|
|||||||
|
3. |
A Méltányos Átállást Támogató Alap létrehozásáról szóló rendeletre irányuló, 2020. januári COM(2020) 22 final javaslat 2018-as árakon 7,5 milliárd EUR költségvetési előirányzattal tervezett. A MÁTA kiegészíti a közös rendelkezésekről szóló rendelet (CPR) hatókörébe tartozó, a 2021–2027-es többéves pénzügyi keretre (TPK) vonatkozóan javasolt kohéziós alapokat, köztük az Európai Regionális Fejlesztési Alapot (ERFA), az Európai Szociális Alap Pluszt (ESZA+) és a Kohéziós Alapot (KA). 2020 májusában, a COVID-19 járvány kitörését követően a Bizottság módosította a MÁTA-rendeletre irányuló javaslatát (COM(2020) 460 final), és 2018-as árakon 32,5 milliárd EUR kiegészítő támogatás rendelkezésre bocsátását javasolta (lásd: 1. ábra). |
1. ábra
A MÁTA forrásai 2018-as árakon (milliárd EUR)
|
Forrás: |
Európai Számvevőszék, a MÁTA-javaslat és módosításai alapján. |
|
4. |
A Bizottság módosított javaslatának jogalapja (1) kötelező konzultációt ír elő a Számvevőszékkel, ezért az Európai Parlament és a Tanács vélemény kiadására kérte fel a Számvevőszéket. Ez a vélemény teljesíti a konzultáció követelményét, csak a MÁTA-javaslatokra terjed ki, és az alábbi véleményeinket egészíti ki:
2020 során várhatóan közzéteszünk egy további véleményt is a méltányos átállást támogató mechanizmus közszektor-hitelezési eszközéről. |
Általános észrevételek
|
5. |
Unió-szerte jelentős beruházásokra lesz szükség ahhoz, hogy az Unió 2050-ig át tudjon állni a klímasemleges gazdaságra. Az átálláshoz nyújtott uniós támogatásnak a leginkább érintett régiókat kell megcéloznia, illetve azokat, ahol a legnagyobb hatást fogja elérni. |
|
6. |
A javaslat (6) és (10) preambulumbekezdése a Méltányos Átállást Támogató Alapot mint az éghajlati és környezeti kihívásokra adott választ összekapcsolja a zöld megállapodással, támogatandó az Uniót abban, hogy 2050-ig át tudjon állni a klímasemleges gazdaságra. A javaslat cikkei azonban nem hozzák azt egyértelműen kapcsolatba az uniós éghajlati törekvésekkel, többek között a konkrét célkitűzés, a támogatás hatóköre, a MÁTA-források programozása vagy a területi méltányos átállási tervek tekintetében. |
|
7. |
Az Unió kibocsátáskereskedelmi rendszere (ETS) értelmében a kibocsátásáthelyezés kockázatának leginkább kitettnek ítélt ipari létesítmények különleges elbánásban részesülnek. Az EU ETS irányelv (2) 10c. cikke szerinti eltérés értelmében átmenetileg ingyenes kibocsátási egységeket oszthatnak ki kiválasztott tagállamok meglévő erőművei számára az energiatermelő ágazat modernizációja támogatásának céljából (3). Ugyanezen irányelv 10d. cikke létrehozza a modernizációs alapot az energetikai rendszerek modernizációja, az energiahatékonyság növelése és a karbonfüggő régiók 2030-ra történő méltányos átállásának biztosítása céljából. Egyes tevékenységek mind a MÁTA alapból, mind a modernizációs alapból támogathatóak. |
|
8. |
A javaslat tehát azoknak a régióknak is juttatna további finanszírozást, amelyek más, elkülönített forrásokból már kaptak pénzt energetikai korszerűsítésre. Nem találtunk átfogó elemzést az uniós finanszírozás által ezekben a régiókban elért eredményekről és a fennmaradó szükségletekről. Fontos, hogy a méltányos átállási tervek rendezzék a különböző finanszírozási források összehangolásának és azok egymás közötti komplementaritásának a kérdését. |
|
9. |
A javaslat viszonylag kevéssé köti a teljesítményhez a finanszírozást, ezért jelentős a kockázata annak, hogy e források felhasználása nem vezet majd ahhoz, hogy felszámolják egyes régiók magas karbonkibocsátású tevékenységektől való függőségét. Ezt a kockázatot tovább fokozza a program szűkös időkerete: ha az adott időszakon belül nem valósul meg a magas karbonkibocsátású ágazatokban foglalkoztatottak számának várt csökkenése, fennáll a kockázata, hogy további kiadásokat különítenek majd el az átállás finanszírozására.
|
Külön megjegyzések
A MÁTA forrásai
|
10. |
A MÁTA létrehozásáról szóló módosított javaslat lényegében (2018-as árakon) 7,5 milliárd EUR-ról 40 milliárd EUR-ra növeli a támogatást. Ezt a növekedést a Bizottság egyrészt a COVID-19 válság hatásaival indokolja, másrészt azzal, hogy nemzeti és regionális szinten eltérőek a hatások kezelésére szolgáló kapacitások. |
|
11. |
A Bizottság a támogatási összeg módosítását nem támasztotta alá külön hatásvizsgálattal, sem az érdekelt felekkel folytatott konzultációval (4). A Bizottság szoros határidő mellett volt kénytelen kidolgozni a javaslat módosítását, és megbecsülni az átállás és a COVID-19 válság hatásának vélhető költségeit. Egy körültekintő szükségletfelmérés azonban segítené az Unió pénzügyi forrásainak jobb elosztását, illetve az elérendő célkitűzések pontosabb meghatározását és számszerűsítését.
|
A támogatás felhasználásának időkerete
|
12. |
Hogy mikor lehet megkezdeni a MÁTA-források felhasználását, az attól függ, hogy zökkenőmentesen történik-e a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret, illetve a CPR-javaslatok – köztük a MÁTA-rendelet – elfogadása. Ha a javaslatok elfogadása elhúzódik, azzal tovább rövidülhet a MÁTA-források felhasználására rendelkezésre álló időszak. Ezenkívül a MÁTA programozását a méltányos átállási tervekre kell alapozni, amelyeknek összhangban kell lenniük a nemzeti energia- és klímatervekkel. A Bizottság csak a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret elfogadását követően hagyhatja jóvá a méltányos átállási terveket, így úgy becsüli, hogy ezek a tervek a legjobb esetben is csak 2021 közepétől tudják támogatni a tagállamok finanszírozási szükségleteit. |
|
13. |
A módosított rendeletjavaslat előírja, hogy az Európai Helyreállítási Eszközből (ERI) származó forrásokat – folyó árakon 32,8 milliárd EUR-t – 2024-ig le kell kötni és 2026-ig fel kell használni. |
|
14. |
A tagállamoknak ezért csak egy viszonylag rövid időszak áll rendelkezésére, hogy elérjék a várt eredményeket. Ez megnöveli annak kockázatát, hogy a tagállamok vagy nem fogják felhasználni a forrásokat, vagy felhasználják ugyan azokat, de az előírt átállás nem valósul meg.
|
A támogatás hatóköre
|
15. |
A javaslat 2. cikke szerint a MÁTA hozzájárul „a klímasemleges gazdaságra való átállás társadalmi, gazdasági és környezeti hatásai kezelésének lehetővé tételéhez a régiók és az emberek számára.” A javaslat értelmében a területi átállásra vonatkozó terveknek összhangban kell lenniük a tagállamok nemzeti energia- és klímaterveivel, következésképp a MÁTA célkitűzéseinek megvalósítása ezektől függ (5). A szakpolitikai beavatkozások nagy mértékben függnek majd attól, hogy a tagállamok milyen lehetőségeket választanak a méltányos átállási terveikben és azokat jóváhagyja-e a Bizottság. Úgy véljük, alapvető fontosságú, hogy a méltányos átállási tervekben egyértelmű kötelezettségvállalások szerepeljenek az uniós éghajlatpolitikai célkitűzésekhez jól igazodó átállási projektek támogatására. |
|
16. |
A MÁTA-rendeletjavaslat szerint támogatásra jogosult tevékenységek elsődlegesen a társadalmi és gazdasági célkitűzésekre irányulnak és csak kisebb mértékben a környezeti célkitűzésekre: a javaslat területek helyreállítására és szennyeződésmentesítésére, földterületek helyreállítási és újratelepítési projektjeire irányuló beruházásokról rendelkezik (4. cikk (2) bekezdésének f) pontja). A „szennyező fizet” elvvel (6) összhangban az olyan költségeket, mint a földterületek helyreállításának vagy szennyeződésmentesítésének költségei, rendszerint az állapotromlás előidézőjének kell viselnie. |
|
17. |
A javaslat (10) preambulumbekezdése értelmében a nemzeti energia- és klímatervekkel összhangban kizárólag a klímasemleges és körforgásos gazdaságra való átálláshoz tevékenyen hozzájáruló fenntartható tevékenységeket lehet felvenni a méltányos átállási tervekbe és kizárólag ilyenek jogosultak támogatásra. Az uniós célkitűzésekkel való összhang biztosítása szempontjából hasznos lenne, ha az üvegházhatásúgáz-kibocsátás nettó növekedéséhez vezető tevékenységeket a rendelet kifejezetten kizárná a támogatás hatóköréből. |
|
18. |
A támogatásra jogosult tevékenységeknek a „ne árts” elvet követve el kell kerülniük a nem kívánt hátrányos következményeket, kiváltképp az éghajlatváltozás kapcsán. A javaslat 5. cikkének d) pontja kifejezetten kizárja a MÁTA-támogatás köréből a fosszilis tüzelőanyagok előállításával, feldolgozásával, forgalmazásával, tárolásával vagy égetésével kapcsolatos beruházásokat. A fosszilis tüzelőanyagokba (például földgázba vagy olajba) való bármilyen beruházás a meg nem térülés kockázatát hordozza magában (7). |
|
19. |
A 4. cikk (2) bekezdésének második albekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy bizonyos területeken a kkv-któl eltérő vállalkozások termelőberuházásaihoz is nyújthassanak támogatást, ha a szóban forgó beruházások „szükségesek a méltányos átállásra vonatkozó területi terv végrehajtásához”. Ebben az esetben a terveknek tartalmazniuk kell az ilyen vállalkozások teljes körű felsorolását és indokolniuk kell a támogatás szükségességét (7. cikk (2) bekezdésének h) pontja). Úgy véljük, hogy a gyakorlatban a kkv-któl eltérő vállalkozásoknak csak kivételes esetben kellene finanszírozást nyújtani, és azt a szén-dioxid-kibocsátás csökkentésének felgyorsításához kellene kötni.
|
Teljesítménymérési keret
|
20. |
A MÁTA-rendelet olyan közös output- és eredménymutatókat javasol, amelyek nagymértékben igazodnak az ERFA és az ESZA+ kapcsán javasolt közös mutatókhoz. Ez elő fogja segíteni a teljesítményadatok összesítését és elemzését (8). |
|
21. |
Amint azt a 2. ábra mutatja, az outputmutatók zömmel nem a klímasemleges gazdaságra való átállás környezeti, hanem annak gazdasági és társadalmi hatásaira vonatkoznak. A MÁTA-ra nézve javasolt közös mutatók nem ragadják meg egyértelműen a magas karbonkibocsátású ágazatok fokozatos átállására irányuló célkitűzés lényegét. |
2. ábra
A MÁTA outputmutatók száma
|
Forrás: |
Európai Számvevőszék, a MÁTA-rendeletjavaslat III. melléklete alapján. |
|
22. |
A MÁTA-rendeletjavaslat lehetővé teszi pénzügyi korrekciók végrehajtását, ha a közös mutatók tekintetében nem érik el a meghatározott célértékek legalább 65 %-át. Mivel a teljesítménycélokon alapuló pénzügyi korrekciók révén növekedhet az eredmények elérésére vonatkozó elszámoltathatóság, korábban felkértük a Bizottságot és a jogalkotókat, hogy határozzák meg egyértelműbben a pénzügyi korrekciók értékelése kapcsán alkalmazandó módszertant (pl. a megállapított célértékek valószerűségének értékelése, a nem kielégítő teljesítmény megítélése és a pénzügyi korrekciók alkalmazása) (9). |
|
23. |
E pénzügyi korrekciók révén ugyan megjelenne a teljesítményhez kötött feltételesség, ám ennek ösztönző hatását csökkenti egyrészt az, hogy a teljesítmény terén meglévő nagy hiányosságok nem vonnak maguk után korrekciót, másrészt az, hogy a közös mutatók nem ragadják meg egyértelműen a magas karbonkibocsátású ágazatok fokozatos átállására irányuló célkitűzés lényegét. Más szakpolitikai területek kapcsán már észrevételeztük, hogy az elért eredmények jelentős mértékben elmaradhatnak a célkitűzésektől anélkül, hogy az nagyobb hatással járna az uniós finanszírozásra (10). Ajánlatosabb volna olyan teljesítési modellt alkalmazni, amely a támogatás kifizetését a célkitűzések eléréséhez köti. Ez a módszer kombinálható azzal a követelménnyel, amely előírná a finanszírozás visszafizetését, amennyiben a területi méltányos átállási tervekben meghatározott kötelezettségvállalásokat nem teljesítik a megszabott időszak során.
|
Elosztási módszer
|
24. |
A módosított MÁTA-rendeletjavaslat I. melléklete olyan módszert javasol, amelynek értelmében a MÁTA-forrásokat tagállamonként (2018-as árakon) legfeljebb 8 milliárd EUR-t kitevő pénzügyi keretösszegekre osztják (lásd: 3. ábra). A Bizottság arról tájékoztatott bennünket, hogy regionális és területi szinten nehezen azonosíthatóak a megbízható adatok, ezért úgy döntött, hogy a források elosztását a NUTS 2. szintű régiók szerint végzi, míg a területi méltányos átállási tervek egy kisebb egységekből álló szinten, a NUTS 3. szintű régiókon alapulnak. |
3. ábra
A MÁTA-források elosztási kritériumai
|
Forrás: |
Európai Számvevőszék, a MÁTA-rendeletjavaslat I. melléklete alapján. |
|
25. |
Az elosztási módszer egy sor, a tagállamokra vonatkozó, már meglévő feltételt vesz figyelembe, de az elosztást kevéssé kötik a teljesítményhez. Így két – a javasolt elosztási módszer számszerűsítése szerint – hasonló átállási igénnyel rendelkező tagállam elméletileg hasonló szintű finanszírozásban részesülne, miközben előfordulhat, hogy az egyik tagállam magas szén-dioxid-kibocsátású műveletek megszüntetésére vállal kötelezettséget és azt sikerrel végre is hajtja, míg a másik csak csökkenti e műveleteket, esetleg csupán átmeneti jelleggel. A javaslatban szereplő elosztási módszer az érintett régiókra irányul ugyan, de kevéssé ösztönzi az Unió éghajlat-politikai célkitűzéseinek eléréséhez szükséges jelentős és mélyreható strukturális változásokat.
|
A véleményt 2020. július 20-i luxembourgi ülésén fogadta el a Számvevőszék.
a Számvevőszék nevében
Klaus-Heiner LEHNE
elnök
(1) Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 322. cikke (1) bekezdésének a) pontja.
(2) Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2018/410 irányelve (2018. március 14.) a 2003/87/EK irányelvnek a költséghatékony kibocsátáscsökkentés és az alacsony szén-dioxid-kibocsátású technológiákba történő beruházások növelése érdekében történő módosításáról és az (EU) 2015/1814 határozat módosításáról (HL L 76., 2018.3.19., 3. o.).
(3) Lásd: European Environment Agency Report No 14/2018: Trends and projections in the EU ETS in 2018, The EU Emissions Trading System in numbers, 2.12. ábra
(4) Lásd még: a Számvevőszék 2019. február 14-i észrevételeinek összefoglalója a Bizottság következő TPK-ra irányuló jogalkotási javaslatairól; valamint a „Jogalkotás az Európai Unióban – csaknem 20 évvel a minőségi jogalkotási elvek bevezetése után” című számvevőszéki áttekintés 9. bekezdése.
(5) A közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló, 2020. január 14-i COM(2020) 23 final módosított bizottsági javaslatról szóló 2/2020. sz. vélemény 7. bekezdése.
(6) Lásd: Az Európai Parlament és a Tanács 2004/35/EK irányelve (2004. április 21.) a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről (HL L 143., 2004.4.30., 56. o.)
(7) Lásd: „Állapotfelmérés: Az energiaügyekkel és éghajlatváltozással kapcsolatos uniós fellépés” című 01/2017. sz. áttekintés, 211. és 212. bekezdés
(8) A közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló, 2018. május 29-i COM(2018) 375 final bizottsági javaslatról szóló 6/2018. sz. vélemény 59. bekezdése; valamint A közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló, 2020. január 14-i COM(2020) 23 final módosított bizottsági javaslatról szóló 2/2020. sz. vélemény 9. bekezdése.
(9) A közös rendelkezésekről szóló rendeletre irányuló, 2020. január 14-i COM(2020) 23 final módosított bizottsági javaslatról szóló 2/2020. sz. vélemény 11. és 12. bekezdése.
(10) A 2020 utáni közös agrárpolitikára vonatkozó bizottsági rendeletjavaslatokról szóló 7/2018. sz. vélemény 8. bekezdése.