10/2018. sz. VÉLEMÉNY

(az EUMSZ 322. cikkének (1) bekezdése szerint)

a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról (COM(2018) 460 final)

(2019/C 45/01)

TARTALOMJEGYZÉK

	Bekezdés	Oldal
Összefoglaló	I–IV	2
Bevezetés	1–9	2
I. RÉSZ: ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK	10–19	4
Egyszerűsítés és koherencia	13–14	4
Rugalmasság	15–16	5
Elszámoltathatóság	17–18	5
Az EFA-ra vonatkozó egyedi rendelkezések	19	5
II. RÉSZ: EGYEDI ÉSZREVÉTELEK	20–68	5
I. cím. Általános rendelkezések (1–9. cikk)	20	5
I. fejezet. Programozás (10–15. cikk)	21–29	5
II. fejezet. Külön rendelkezések a szomszédság tekintetében (16–18. cikk)	30–38	6
III. fejezet. Cselekvési tervek, intézkedések és végrehajtási módszerek (19–25. cikk)	39–48	7
IV. fejezet. EFFA+, költségvetési garanciák és harmadik országoknak nyújtott pénzügyi támogatás (26–30. cikk)	49–57	8
V. fejezet. Nyomon követés, jelentéstétel és értékelés (31–32. cikk)	58–65	9
A számvevőszéki igazolás feltételei	66–68	10
MELLÉKLET — A bizottsági javaslat elemzése és a Számvevőszék javaslatai		11

AZ EURÓPAI UNIÓ SZÁMVEVŐSZÉKE,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 322. cikke (1) bekezdésére,

tekintettel a „Modern költségvetés a polgárainak védelmet, biztonságot és lehetőségeket nyújtó Unió számára – A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret” című közleményben körvonalazott többéves pénzügyi keretre (TPK) (1);

tekintettel az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló, 2018. július 18-i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és tanácsi rendeletre (2),

tekintettel az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslatról szóló 1/2017. sz. számvevőszéki véleményre (3);

tekintettel a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló bizottsági javaslatra (4);

tekintettel a Tanácsnak a fent említett javaslatra vonatkozó, 2018. július 9-én kézhez vett véleménykérésére;

mivel a javaslat tárgya több eszköz egyetlen átfogó eszköz formájában történő egyszerűsítése révén lehetőség nyújtása az igazgatási és felügyeleti rendszerek észszerűsítésére és ezáltal az adminisztratív terhek csökkentésére az érdekelt felek számára;

A KÖVETKEZŐ VÉLEMÉNYT FOGADTA EL:

Összefoglaló

I.

A javaslat a 2021–2027-es időszakra érvényes többéves pénzügyi kerethez (TPK) kapcsolódik (5), és az Unió külső tevékenységi eszközeinek jelentős átalakítását irányozza elő olyan módon, hogy több ilyen eszközt egyetlen átfogó eszközben – a 2021. január 1-jével hatályba lépő Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközben – egyesít.

II.

A javaslatot az indokolja, hogy szükség van „a munkamódszerek egyszerűsítésére”, ugyanakkor növelni kell a beavatkozások koherenciáját és egységességét, továbbá rugalmasabban kell reagálni az előre nem látott kihívásokra és válságokra. A javaslat összességében megfelel ezeknek a céloknak.

III.

Az EFA-nak a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközbe (NDICI) történő integrálása révén rendezhető az EFA költségvetési eljárása és elszámoltathatósági eljárása között fennálló ellentmondás. A javaslat kibővíti az Európai Parlament költségvetési és jogalkotási hatásköreit, aminek következtében javulhat az uniós fejlesztési támogatások demokratikus felügyelete.

IV.

Véleményünkben javaslatokat fogalmazunk meg arra nézve, hogyan tehető egyértelműbbé a javaslat egyes rendelkezések részbeni átszerkesztése, illetve más rendelkezések pontosítása révén.

Bevezetés

1.

A Bizottság 2018. június 14-én tette közzé a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközre (NDICI) vonatkozó javaslatát (6) (a továbbiakban: a javaslat), valamint a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközre vonatkozó javaslathoz csatolt mellékleteket (7).

2.

A javaslat a „Modern költségvetés a polgárainak védelmet, biztonságot és lehetőségeket nyújtó Unió számára – A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret” című bizottsági közleményben körvonalazott, a 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi kerethez (TPK) (8) kapcsolódik. A közlemény meghatározza az Unió külső tevékenységi programjainak fő prioritásait és általános költségvetési keretét a „Szomszédság és a világ” fejezeten belül, beleértve a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozását.

3.

A 2014–2020-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben több finanszírozási eszköz szerepel a 4. fejezeten („Globális Európa”) belül, amelyek közül a legtöbb 2020. december 31-én hatályát veszíti. A 2021–2027-as időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keretben a javaslat az Unió külső tevékenységi eszközeinek jelentős átalakítását irányozza elő olyan módon, hogy több ilyen eszközt egyetlen átfogó eszközben – a 2021. január 1-jével hatályba lépő Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközben – egyesít. Az összevonásra/integrálásra váró jelenlegi eszközök, illetve programok: — a Fejlesztési Együttműködési Eszköz (9) (DCI); — az Európai Fejlesztési Alap (10) (EFA); — a demokrácia és az emberi jogok európai eszköze (11) (EIDHR); — az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz (12) (ENI); — a Partnerségi Eszköz (13) (PI); — a stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz (14) (IcSP); — a Nukleáris Biztonsági Együttműködési Eszköz (15) (INSC); — az EBB külső hitelezési megbízatása (16) (ELM); — a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap (17); — az Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA), az EFFA-garancia és az EFFA-garanciaalap (18); — Makroszintű pénzügyi támogatás (19) (MFA); — a közös végrehajtási rendelet (20) (CIR).

4.

A javaslat (8) preambulumbekezdése értelmében az NDICI végrehajtását az Unió kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiájában („globális stratégia”) meghatározott öt prioritás fogja vezérelni (21). A (9) preambulumbekezdés kiemeli a fejlesztéspolitikáról szóló európai konszenzus (22) (a „konszenzus”) jelentőségét, amely keretet biztosít ahhoz, hogy az Unió és a tagállamok közös megközelítést alkalmazzanak a fejlesztési együttműködés területén. A konszenzus célja a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend (23) és az addisz-abebai cselekvési program (24) végrehajtása.

5.

A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz célkitűzése „az Unió értékeinek és érdekeinek világszintű védelme és érvényre juttatása a külső tevékenységére vonatkozóan (…) megfogalmazott célkitűzések és elvek követése céljából (25).

6.

A 2021–2027-es időszakra az NDICI végrehajtására javasolt finanszírozási összeg 89,2 milliárd euró (26).

7.

Az NDICI által bevezetett fő módosítás a jelenleg a költségvetésen kívül álló EFA integrálása a költségvetésbe. A 2014–2020-as időszakra 30,5 milliárd euró költségvetéssel rendelkező EFA a legjelentősebb külső támogatási eszköz (27). Az NDICI a források kimerüléséig párhuzamosan fut majd a jelenlegi EFA-programokkal (28).

8.

A javaslatban a Bizottság azt irányozza elő, hogy a rendelet támassza alá a jelenlegi Cotonoui Megállapodás helyébe lépő új partnerség végrehajtási keretét (29). Ezzel megfordulna a jelenlegi megközelítés, amelynek értelmében a Cotonoui Megállapodás támasztja alá az EFA-kat.

9.

Elemzésünk során az I. részben egy sor általános észrevételt, majd a II. részben egy sor egyedi észrevételt fogalmazunk meg, a mellékletben pedig konkrét szövegezési javaslatokat teszünk.

I. RÉSZ: ÁLTALÁNOS ÉSZREVÉTELEK

10.

Az NDICI ambiciózus javaslat, amely: a) több, a költségvetés alá tartozó, illetve azon kívül álló programot és eszközt von össze egyetlen eszköz formájában; b) földrajzi programokból, tematikus programokból és gyorsreagálási tevékenységekből áll; c) számos különböző finanszírozási formát ötvöz (vissza nem térítendő támogatások, közbeszerzési szerződések, költségvetés-támogatás, vagyonkezelői alapokhoz való hozzájárulás, pénzügyi eszközök, költségvetési garanciák, forrásötvözés és adósságelengedés). Mindennek tükrében az NDICI igen átfogó és összetett eszközként jelenik meg.

11.

A javaslatot az indokolja, hogy szükség van „a munkamódszerek egyszerűsítésére”, ugyanakkor növelni kell a beavatkozások koherenciáját és egységességét, továbbá rugalmasabban kell reagálni az előre nem látott kihívásokra és válságokra (30).

12.

A javaslat összességében egyszerűbbé teszi a külső támogatások jogszabályi keretét. Nagyobb rugalmasságot biztosít majd a költségvetési eszközöknek és ugyanilyen mértékű rugalmasságot a korábban az EFA keretébe tartozó tételek esetében.

Egyszerűsítés és koherencia

13.

A Bizottság az egyszerűsítést lényegében úgy kívánja megvalósítani, hogy egyetlen átfogó eszközben egyesít több költségvetési eszközt és az EFA-t.

14.

Noha a javaslat megfelelő irányba mutat, továbbá csökkenti a réseket és az átfedéseket (31), a koherencia és az egységesség a megválasztott végrehajtási mechanizmusoktól, valamint a Bizottság felügyeleti és irányítási kereteitől függ majd. Például: a béke és biztonság területén történő kapacitásépítés a javaslat értelmében földrajzi és tematikus megközelítéssel is támogatható, és különböző bizottsági részlegek, uniós külképviseletek vagy uniós vagyonkezelői alapok révén is végrehajtható. Továbbá egymáshoz hasonló fellépések a közös kül- és biztonságpolitika forrásaiból (a KBVP képzési misszióit nem fedezi az „Athéné mechanizmus”) vagy a javasolt Európai Békekeretből is finanszírozhatóak.

Rugalmasság

15.

A 2021–2027-es időszakra vonatkozó új TPK-ról szóló közlemény (32) kiemeli: „alapvető fontosságú, hogy a Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszközre vonatkozó szabályok a jelenlegi Európai Fejlesztési Alapra vonatkozóakhoz hasonló rugalmassági rendelkezéseket tartalmazzanak”.

16.

A javaslat két fő olyan intézkedést tartalmaz, amely az előre nem látható nehézségekre és válságokra való rugalmasabb reagálást szolgálja, ezek a következők: egy 11%-os „újonnan felmerülő kihívások és prioritások számára képzett tartalék” bevezetése (6. cikk (3) bekezdés), valamint az évenkéntiség szabályainak lazítása a kötelezettségvállalások átvitelének megkönnyítése és a visszavont kötelezettségvállalásoknak az eredeti költségvetési sorban való újbóli rendelkezésre bocsátása révén (25. cikk).

Elszámoltathatóság

17.

Az EFA-ról szóló 2017. évi éves jelentésünk (33) felhívta a figyelmet az EFA költségvetési eljárása és elszámoltathatósági eljárása közötti ellentmondásra. Az Európai Parlament (EP) nem vesz részt az EFA költségvetésének és szabályainak a kialakításában, illetve a vonatkozó források elosztásában. Abban azonban (külön éves zárszámadási eljárás keretében) a Parlament dönt, hogy mentesítést ad-e az Európai Bizottságnak az EFA költségvetésének irányítását illetően. Az EFA-nak az NDICI-be történő integrálása megoldást nyújt erre az ellentmondásra, és egyben az Európai Parlament által gyakorolt demokratikus felügyeletet is megerősíti az uniós fejlesztési támogatások területén. Ennek következtében javult az uniós fejlesztési támogatások feletti demokratikus felügyelet. A javaslat kibővíti az Európai Parlament költségvetési és jogalkotási hatásköreit.

18.

A (44) preambulumbekezdés kiemeli a Bizottság következőkre irányuló kötelezettségét: „(…) e célból a harmadik országokkal és területekkel és nemzetközi szervezetekkel kötött megállapodásoknak, továbbá a rendelet végrehajtása keretében létrejött bármely szerződésnek vagy megállapodásnak olyan rendelkezéseket kell tartalmaznia, amelyek kifejezetten felhatalmazzák a Bizottságot, a Számvevőszéket és az OLAF-ot arra, hogy saját hatáskörüknek megfelelően lefolytassák az említett ellenőrzéseket, helyszíni ellenőrzéseket és szemléket, és gondoskodnak róla, hogy az uniós források felhasználásában részt vevő harmadik felek ezekkel egyenértékű jogokat biztosítsanak”. A Bizottságnak és a jogalkotóknak meg kell fontolniuk, hogy az ilyen megállapodásokban megerősítik-e azt a kötelezettséget, hogy a Számvevőszék kérésére az annak a feladataihoz szükséges valamennyi dokumentumot, illetve információt továbbítani kell.

Az EFA-ra vonatkozó egyedi rendelkezések

19.

Az EFA-ra vonatkozó több lényeges pontot a javaslat nem tárgyal: ilyenek többek között a megmaradó források felhasználása, a különleges tartalékok és a visszavont kötelezettségvállalások összege, a Cotonoui Megállapodás és az AKCS beruházási keret jövője. Ezek a 2020-ban, a jelenlegi Cotonoui Megállapodás lejártakor meghozott tagállami döntésektől és az AKCS-országokkal ezt követően megkötött megállapodásoktól függnek majd. Ez azonban bizonytalan helyzetet okoz a partnerországokkal szemben.

II. RÉSZ: EGYEDI ÉSZREVÉTELEK

I. cím – Általános rendelkezések (1–9. cikk)

20.   A preambulumbekezdések kiemelik a nemek közötti egyenlőség és a nők társadalmi szerepvállalása, az éghajlatváltozás, a migráció és a civil társadalmi szervezetek jelentőségét. A nemek közötti egyenlőség és az éghajlatváltozás azonban nem szerepel kifejezetten a 3. cikk (2) bekezdésében felsorolt egyedi célkitűzések között.

I. fejezet – Programozás (10–15. cikk)

21.   A programozást illetően a javaslat a szomszédsággal kapcsolatos kérdéseket összefoglaló II. fejezeten kívül – amelyet az ENI vonatkozó rendelkezései (34) ihlettek – leginkább a DCI-rendeletre (35) épül. Ez különösen a földrajzi programokra jellemző.

22.   A tematikus programok esetében a javaslat más meglévő eszközök (pl. IcSP (36) és PI (37)) programozási rendelkezéseiből is átvesz néhányat. Mivel ezek az eszközök elsősorban tematikus jellegűek és bizonyos tekintetben igen hasonló rendelkezéseket tartalmaznak, a javaslatban – különösen ami a programozási dokumentumokat illeti – jóval egyszerűbb rendelkezések szerepelnek.

23.   A javaslat 11. cikke több olyan programozási alapelvet vezet be, amely kizárólag földrajzi programokra vonatkozik. Míg egyes alapelveknél a jellegükből adódóan egyértelmű, hogy csak az ilyen típusú programokra alkalmazandók (pl. az az elv, hogy összhangba kell hozni a programozási időszakot és a partnerország stratégiai ciklusait), addig mások nem csupán a földrajzi programokra vonatkozhatnak. Érvényes ez például arra az alapelvre, amely szerint a földrajzi programok programozási dokumentumainak eredményalapúnak kell lenniük (11. cikk (5) bekezdés); véleményünk szerint ennek a tematikus programokra is vonatkoznia kellene.

24.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

hogy a programozási dokumentumok eredményalapú voltának a földrajzi programok esetében már alkalmazott elvét a tematikus programokra is kiterjesszék.

25.   A javaslat 11. cikkének (1) bekezdése a fellépések programozása céljából az Unió, a tagállamok és a partnerországok közötti párbeszédre szólít fel. Erre a párbeszédre azonban sem a többéves indikatív programok (MIP) elfogadása, módosítása, illetve felülvizsgálata folyamatának leírásában (14. cikk), sem a programozási dokumentumok tartalmának meghatározásában (12. és 13. cikk) nem találunk utalást, például hivatkozást a programozási eljárás folyamán megkérdezett főbb érdekeltekre.

26.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

az Unió, a tagállamok és a partnerországok közötti párbeszédre való hiányzó hivatkozás szerepeltetését a javaslatban.

27.   A 14. cikk (3) és (4) bekezdésének megfogalmazása csak annyiban különbözik, hogy az egyik a földrajzi programokra vonatkozik ((3) bekezdés), a másik pedig a tematikus programokra ((4) bekezdés), illetve még a (3) bekezdés utolsó része kiegészül a „vagy válság után, illetve válságot követő helyzetben” mondatrésszel. A melléklet javaslatot tartalmaz az átfogalmazásra.

28.   A 15. cikk az „újonnan felmerülő kihívások és prioritások számára képzett tartalék” működését tárgyalja. Nem derül ki egyértelműen, hogy a cikk miért a „Programozás” (I. fejezet) alatt szerepel.

29.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

az „újonnan felmerülő kihívások és prioritások számára képzett tartalékkal” foglalkozó 15. cikk áthelyezését az „Általános rendelkezések” szakaszba, a 6. cikk után. Ez a módosítás logikusabbá tenné a cikkek sorrendjét, mivel a 15. cikk a 6. cikkre hivatkozik.

II. fejezet – Külön rendelkezések a szomszédság tekintetében (16–18. cikk)

30.   A javaslat külön fejezetet szentel a szomszédság tekintetében meghatározott külön rendelkezéseknek: ez a fejezet a programozásra vonatkozó három cikket tartalmaz. A javasolt szerkezet azonban nehezen olvashatóvá teszi a javaslatot.

31.   A 16. cikk (2) bekezdése a „szomszédságpolitikára” vonatkozó programozási alapelveket sorolja fel. Noha a bekezdés a programozási alapelvekről szól, a cikk a „Programozási dokumentumok” címet kapta. Ez eltér az I. fejezetben alkalmazott szerkezettől, ahol a „programozási elvek” (11. cikk) és a „programozási dokumentumok” (12. cikk) külön cikkek tárgyát képezik.

32.   A 16. cikk (2) bekezdésében ez olvasható: „A 11. cikk (2) bekezdésétől eltérve…”. A két bekezdés tartalma és a partnerországnak a programozáshoz használt kritériumai azonban részben megegyeznek.

33.   A 17. cikkben a Bizottság teljesítményalapú megközelítést javasol. Ez azonban csak a „szomszédságpolitikában” részt vevő országokra vonatkozik, amennyiben csak ezek rendelkeznek teljesítménymutatók révén összehasonlítható jellemzőkkel.

34.   Noha a tizenegyedik EFA is tartalmazott hasonló mechanizmust (38)„az eredményorientált reformok ösztönzése” érdekében, a jelenlegi javaslat esetében nem ez a helyzet.

35.   Az ENI félidős felülvizsgálatáról szóló jelentés (39) a következőket jelentette ki: „Az ENI-ben meghatározott ösztönzőalapú megközelítés alkalmazása lényegesen nagyobb összegű pénzügyi forrásokat biztosított azoknak a partnereknek, akik a legerőteljesebb haladást érték el a politikai reformok terén, azonban mindeddig nem lehetett kimutatni, hogy ez a megközelítés – elsősorban a többi országban – további reformokat váltott volna ki. Az ENI a politikai reformoktól vonakodó országok részére nem tudott kellő mértékű ösztönzőt nyújtani.” A javaslat nem változtatott a teljesítményalapú megközelítés jelenlegi mechanizmusán.

36.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

a javaslat egészére nézve a teljesítményalapú megközelítéshez hasonló mechanizmus alkalmazását. Ez a módosítás biztosítaná, hogy a teljesítményalapú megközelítés ne csak a „szomszédságpolitikában” részt vevő országokra vonatkozzon.

37.   A teljesítményalapú megközelítésnek a 17. cikkben szereplő fogalma megegyezik az ENI ösztönzőalapú megközelítésével (40); csak a terminológia különbözik. A fogalmat nem igazították ki úgy, hogy tükrözze a költségvetési rendelet teljesítmény- és eredményközpontúságát (41).

38.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

a II. fejezet („Külön rendelkezések a szomszédság tekintetében”) törlését, és az ebben szereplő cikkeknek az I. fejezetbe („Programozás”) való integrálását, a lehető legjobban leszorítva a szomszédság tekintetében megfogalmazott külön rendelkezések számát. Ez a módosítás könnyebben olvashatóvá tenné a javaslatot.

III. fejezet – Cselekvési tervek, intézkedések és végrehajtási módszerek (19–25. cikk)

39.   A végrehajtás tekintetében a javaslat főként a közös végrehajtási rendeleten (CIR) (42) alapul és más meglévő eszközök végrehajtási rendelkezéseiből is átvesz néhányat.

40.   A jelenlegi kerethez képest a javaslat lényegesen egyszerűbb listát tartalmaz a jóváhagyható intézkedések formáiról (egyedi intézkedés, különleges intézkedés, kísérő intézkedés vagy rendkívüli támogatási intézkedés). Véleményünk szerint a javaslatot jobban értelmezhetővé tenné, ha leírás szerepelne azokról a helyzetekről (vagy ezek némelyikéről), amelyekben egyéni intézkedéseket kell jóváhagyni.

41.   A 19. cikk (4) bekezdése a rendkívüli támogatási intézkedésekre vonatkozik. Az egyetlen cikkben (20. cikk) szabályozott kísérő intézkedésekhez hasonlóan a rendkívüli támogatási intézkedéseket – éppen rendkívüli jellegükre tekintettel – szintén egy külön cikkben kellene tárgyalni.

42.   A 21. cikkben a Bizottság (10 millió, illetve 20 millió eurós) felső határértékeket javasol, amelyek alatt a cselekvési terveket, illetve intézkedéseket nem szükséges „vizsgálóbizottsági eljárás szerint elfogadott végrehajtási jogi aktusok útján” elfogadni. Ezek a határértékek a tizenegyedik EFA határértékeinek kétszeresei (43). A költségvetésből már finanszírozott programok esetében a határértékek szintén megkétszereződtek. Az, hogy a végrehajtási jogi aktusokhoz nem kötött rendkívüli intézkedések esetében megnövelik a küszöbértékeket, gyengíti a felügyeleti mechanizmusokat.

43.   A javaslat 25. cikke megengedőbb, mint a költségvetési rendelet, mivel:

a)	lehetővé teszi a fel nem használt kötelezettségvállalási és kifizetési előirányzatok automatikus átvitelét és kötelezettségvállalásba vételét a következő pénzügyi év december 31-ig;

b)	lehetővé teszi azon kötelezettségvállalási előirányzatok újbóli rendelkezésre bocsátását, amelyek összege megfelel azon kötelezettségvállalások összegének, amelyeket egy adott tevékenység végrehajtásának teljes vagy részleges elmaradása miatt vontak vissza;

c)	nem alkalmazza a költségvetési rendelet 114. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdését (44);

d)	a valamely finanszírozási eszköz által generált visszafizetések és bevételek tekintetében a költségvetési rendelet 209. cikke (3) bekezdésétől való eltérést vezet be.

44.   A Bizottság az indokolásban kijelenti, hogy ezek a rendelkezések az EFA rugalmassági mechanizmusainak (el nem különített összegek, többéves jelleg) az átvételéhez szükségesek. A költségvetési rendelettől való eltérések bevezetése még összetettebbé teszi a jogszabályok alkalmazását.

45.   A 25. cikk (1) bekezdése bevezeti a következő rendelkezést: „a következő pénzügyi évben először az átvitt összeg használandó fel”. A költségvetési rendelet 12. cikkének (2) bekezdése szerint ugyanakkor az intézmény „először a folyó költségvetési évre engedélyezett előirányzatokat használja fel, és az átvitt előirányzatokat nem használja fel addig, amíg az előbbieket ki nem meríti”.

46.   A javaslat 25. cikkének (2) bekezdése eltérést fogalmaz meg a költségvetési rendelet 15. cikkének (45) rendelkezései tekintetében, mivel lehetővé teszi egy adott tevékenység teljes vagy részleges végre nem hajtásának eredményeképpen visszavont kötelezettségvállalások összegének újra elérhetővé tételét az eredeti költségvetési tétel számára.

47.   A 25. cikk rendelkezései nagyobb rugalmasságot biztosítanak az NDICI költségvetésének végrehajtása tekintetében. Tekintettel azonban az elszámoltathatóság – vagyis az előirányzatok megfelelő kezelésével kapcsolatos felelősségre vonhatóság – potenciális csökkenésére, fel kell mérni a források rugalmasabb kezelésének hatásait.

48.   A korábbi EFA-k visszavont pénzeszközei a Tanács erre vonatkozó határozata alapján a jelenlegi EFA keretében újra kötelezettségvállalásba vehetők. Ha nem született külön erre vonatkozó határozat, a pénzeszközöket a további allokációig egy különleges tartalékba (46) utalják. Az általános költségvetésben a korábbi programozási időszak visszavont pénzeszközeit törlik. Nem világos, hogy a 25. cikk (2) bekezdése a TPK lejártát követően visszavont pénzeszközökre is vonatkozik-e (47). Amennyiben ez a helyzet, erről külön rendelkezést kell beilleszteni a javaslatba.

IV. fejezet – EFFA+, költségvetési garanciák és harmadik országoknak nyújtott pénzügyi támogatás (26–30. cikk)

49.   A IV. fejezet az Európai Fenntartható Fejlődési Alap Plusszal (EFFA+) és a külső tevékenységi garanciával foglalkozik.

50.   Megjegyezzük, hogy a költségvetési garancia közös tartalékalap létrehozásával hatékonyabban kezelhető.

51.   Noha az EBB volt az egyedüli illetékes bank az EBB külső hitelezési megbízatása (ELM) tekintetében, illetve a fő partner az EFFA-ban, nem világos, hogy a jövőben milyen szerepet kap majd (48).

52.   A 27. cikk (2) bekezdése három feltételt sorol fel, amelyet a külső tevékenységi garanciának be kell tartania. A kritériumok között nem szerepel, hogy az értékek céltartományának a költségvetési biztosíték előzetes értékelése alapján tőkeáttételi és beruházási multiplikátorhatást kellene elérnie (49).

53.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

a külső tevékenységi garancia által betartandó feltételek kiegészítését az áttételi hatással. Ez a módosítás teljesebbé tenné a külső tevékenységi garanciára vonatkozó feltételek felsorolását.

54.   A 26. cikk (4) bekezdése értelmében a tartalékfeltöltési ráta 9% és 50% között mozog. Amíg a 9%-os tartalékfeltöltési ráta alkalmazása pontosan meg van határozva, arról nincs tájékoztatás, hogy a magasabb arány (legfeljebb 50%) mikor alkalmazandó.

55.   A 27. cikk (3) bekezdésében felsorolt eszközök több kockázatot is hordoznak magukban. A helyi pénznemben történő hitelnyújtás és a tőkebefektetés igen magas eredendő kockázattal járnak. Az AKCS beruházási keret szabályai például a tőkebefektetést az ellenőrzésre nem jogosító kisebbségi részesedésekre korlátozták. Továbbá, a tőkebefektetés és a helyi pénznemben történő hitelnyújtás esetében expozíciós határértéket is megadtak (legfeljebb a saját tőkeellátottság 20%-ának megfelelő összeg felhasználása). Az operatív megállapodásoknak hasonló rendelkezéseket kellene tartalmazniuk.

56.   A javaslat (35) preambulumbekezdése értelmében a garancia árát úgy kell meghatározni, hogy elkerülhető legyen a piac torzulása. Hasonlóképpen a költségvetési rendelet 209. cikke (2) bekezdésének c) pontja szerint a külső tevékenységi garanciák ellentételezése nem torzíthatja a versenyt a belső piacon. A javaslat 29. cikke (3) bekezdésének d) pontja kimondja ugyan, hogy a külső tevékenységi garanciamegállapodásnak tartalmaznia kell a „garancia ellentételezését”, de ezt pontosítva azt is ki kell emelni, hogy a piac torzítását el kell kerülni. A javaslat továbbá arról sem tájékoztat, hogy a garanciák ellentételezését hogyan kell meghatározni és hogy az milyen feltételek mellett támogatható. Az operatív megállapodásokban további pontosításra szorul, hogy a garancia ellentételezését hogyan kell meghatározni és hogy az milyen feltételek mellett támogatható.

57.   A terminológia (nevezetesen a „pénzügyi támogatás”, a „makroszintű pénzügyi támogatás” és a „makroszintű pénzügyi támogatás keretében nyújtott hitelek” kifejezések) használata nem következetes.

V. fejezet – Nyomon követés, jelentéstétel és értékelés (31–32. cikk)

58.   A 31. cikk („Nyomon követés és jelentéstétel”) elsősorban az eszközre vonatkozik, míg a 32. cikk („Értékelés”) csak azzal foglalkozik, hogy azt hogyan értékelik. A javaslat nem tesz különbséget az eszköz értékelése és az intézkedések értékelése között.

59.   A 31. cikk (2) bekezdése kimondja: „az elvárt eredmények tekintetében tett előrehaladást világos, átlátható, és adott esetben mérhető mutatók alapján kell nyomon követni”. A mutatók lehetnek mennyiségi vagy minőségi jellegűek, de ahhoz, hogy hasznosak legyenek, mindig mérhetőnek kell lenniük. Ezért törölni kell az „adott esetben” kifejezést.

60.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

az intézkedések értékelése és az NDICI-rendelet értékelése közötti egyértelmű különbségtételt. Ez a módosítás, vagyis annak pontosítása, hogy mely cikkek vonatkoznak az intézkedésekre és melyek magára az NDICI-rendeletre, egyértelműbbé tenné a javaslatot.

61.   A javaslat VII. melléklete felsorolja a fő teljesítménymutatókat „az Unió egyedi célkitűzéseinek megvalósításához való uniós hozzájárulás méréséhez”.

62.   Néhány fő teljesítménymutató több egyedi célkitűzésre is vonatkozik, más mutatók esetében azonban nem egyértelmű, hogy melyik egyedi célkitűzéshez kapcsolhatók. Vannak olyan egyedi célkitűzések is, amelyekhez egyáltalán nem rendeltek mutatót.

63.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

egyértelműbb kapcsolat teremtését az egyedi mutatók és a fő teljesítménymutatók között. Ha a fő teljesítménymutatók egyértelműen összekapcsolhatók az egyedi célkitűzésekkel, akkor ez utóbbiak megvalósulása eredményesebben nyomon követhető.

64.   A 32. cikk (1) bekezdése előirányozza ugyan a rendelet időközi értékelését, de nem részletezi annak célját és tartalmát.

65.    A Bizottság és a jogalkotók mérlegeljék:

a 32. cikk (2) bekezdésében foglalt követelményeknek – adott esetben – a rendelet végső értékeléséről az időközi értékelésre való kiterjesztését. Ez a módosítás egyértelművé tenné, hogy az időközi értékelést milyen követelmények szerint kell elkészíteni.

A számvevőszéki igazolás feltételei

66.   2018–2020-as stratégiánkban már jeleztük azt a célunkat, hogy megbízhatósági nyilatkozatunk elkészítéséhez áttérjünk az „igazoló jelentésen” alapuló megközelítésre.

67.   Elismerjük, hogy a javaslat célja nem az, hogy meghatározza, illetve leírja akár az irányítási és kontrollrendszert, akár az átfogó belsőkontroll-keretet és annak kötelező összetevőit (50).

68.   Megjegyezzük azonban, hogy a jelenlegi javaslat nem tartalmaz elegendő rendelkezést olyan belsőkontroll-keretet is magukban foglaló irányítási és kontrollrendszerekre nézve, amelyek kialakítása lehetővé tenné, hogy a Számvevőszék át tudjon térni az „igazoló jelentésen” alapuló megközelítésre.

---

(1)  COM(2018) 321 final, a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak és a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: „Modern költségvetés a polgárainak védelmet, biztonságot és lehetőségeket nyújtó Unió számára – A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret”.

(2)  HL L 193., 2018.7.30., 1. o., „költségvetési rendelet”.

(3)  HL C 91., 2017.3.23., 1. o.

(4)  COM(2018) 460 végleges.

(5)  A fent idézett COM(2018) 321 final közlemény.

(6)  A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2018) 460 final).

(7)  A Szomszédsági, Fejlesztési és Nemzetközi Együttműködési Eszköz létrehozásáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslathoz (COM(2018) 460 final) csatolt 1–7. melléklet.

(8)  COM(2018) 321 final, a Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak és a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának: „Modern költségvetés a polgárainak védelmet, biztonságot és lehetőségeket nyújtó Unió számára – A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret”.

(9)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 233/2014/EU rendelete a 2014–2020-as időszakra szóló fejlesztési együttműködési finanszírozási eszköz létrehozásáról. (HL L 77., 2014.3.15., 44. o).

(10)  A tizenegyedik Európai Fejlesztési Alapot létrehozó belső megállapodás (HL L 210., 2013.8.6., 1. o.); a 11. Európai Fejlesztési Alap végrehajtásáról szóló 2015. március 2-i (EU) 2015/322 tanácsi rendelet (HL L 58., 2015.3.3., 1. o.); a 2015. március 2-i (EU) 2015/334 tanácsi határozat (HL L 58., 2015.3.3., 75. o.).

(11)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 235/2014/EU rendelete a demokrácia és az emberi jogok világszintű előmozdítását szolgáló finanszírozási eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 85. o.).

(12)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 232/2014/EU rendelete az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 27. o.).

(13)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 234/2014/EU rendelete a harmadik országokkal folytatott együttműködésre irányuló Partnerségi Eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 77. o.).

(14)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 230/2014/EU rendelete a stabilitás és a béke elősegítését szolgáló eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 1. o.).

(15)  A Tanács 2013. december 13-i 237/2014/Euratom rendelete a Nukleáris Biztonsági Együttműködési Eszköz létrehozásáról (HL L 77., 2014.3.15., 109. o.). A javaslat értelmében az NDICI hatóköre alá a nukleáris energia békés felhasználásával kapcsolatos tevékenységek közül csak kisszámú tevékenység tartozna (lásd: a II. melléklet (6) bekezdésének i) pontja), mivel az Euratom Szerződés különleges eljárásaival összhangban egy ezt kiegészítő másik eszköz, az Európai Nukleáris Biztonsági Eszköz (ENBE) létrehozására is sor kerül majd. A javaslat szerint ez az eszköz fedné le a nukleáris biztosítékok, az infrastruktúra és képzés támogatása és az uniós szakismeretek átadása területéhez tartozó fellépéseket (és nyújtana finanszírozást az e területekhez tartozó nukleáris vonatkozású tevékenységekre).

(16)  Az Európai Parlament és a Tanács 2018. március 14-i (EU) 2018/412 határozata az Unión kívüli beruházási projekteket támogató finanszírozási műveletek veszteségeinek fedezésére az Európai Beruházási Banknak nyújtott uniós garanciáról szóló 466/2014/EU határozat módosításáról (HL L 76., 2018.3.19., 30. o.).

(17)  A Tanács 2009. május 25-i 2009/480/EK, Euratom rendelete a külső fellépésekre vonatkozó garanciaalap létrehozásáról (HL L 145., 2009.6.10., 10. o.).

(18)  Az Európai Parlament és a Tanács 2017. szeptember 26-i (EU) 2017/1601 rendelete (az Európai Fenntartható Fejlődési Alap (EFFA), az EFFA-garancia és az EFFA-garanciaalap létrehozásáról (HL L 249., 2017.9.27., 1. o.).

(19)  A vissza nem térítendő makroszintű pénzügyi támogatások kivételével. A makroszintű pénzügyi támogatás aktiválása szükség esetén, eseti alapon történik.

(20)  Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 11-i 236/2014/EU rendelete a külső tevékenységek finanszírozására vonatkozó uniós eszközök végrehajtására vonatkozó közös szabályok és eljárások megállapításáról (HL L 77., 2014.3.15., 95. o.). A közös végrehajtási rendelet a 2014–2020-as TPK 4. fejezete („Globális Európa”) alá tartozó több eszközre alkalmazandó.

(21)  „Közös jövőkép, közös fellépés: erősebb Európa”, Az EU kül- és biztonságpolitikára vonatkozó globális stratégiája, 2016. június 19.

(22)  „Új európai konszenzus a fejlesztési politikáról: A mi világunk, a mi méltóságunk, a mi jövőnk”, a Tanács és a tagállamok kormányainak a Tanács keretében ülésező képviselői, az Európai Parlament és az Európai Bizottság 2017. június 8-i együttes nyilatkozata.

(23)  „Alakítsuk át világunkat: a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrend”, az ENSZ Közgyűlésének 2015. szeptember 25-én elfogadott határozata (A/RES/70/1).

(24)  „A harmadik nemzetközi fejlesztésfinanszírozási konferencia addisz-abebai cselekvési programja”, amelyet 2015. június 16-án fogadtak el és az ENSZ Közgyűlése 2015. július 27-én hagyott jóvá (A/RES/69/313).

(25)  Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) egységes szerkezetbe foglalt változata 3. cikkének (5) bekezdése, valamint 8. és 21. cikke.

(26)  A javaslat 6. cikkének (1) bekezdése.

(27)  A jelenleg az EFA által finanszírozott Afrikai Békekeret jelentős része továbbra is a költségvetésen kívül marad majd. Ezzel összevetve: a 4. fejezet (Globális Európa) 2014–2020-as költségvetése 66,3 milliárd euró.

(28)  A nyolcadik, kilencedik és tizedik EFA esetében a kötelezettségvállalási időszak lejárt; a tizenegyedik EFA esetében a kötelezettségvállalási időszak 2020-ig tart, a tizenegyedik Európai Fejlesztési Alapot létrehozó belső megállapodás 1. cikkének (5) bekezdése (HL L 210., 2013.8.6., 1. o.); az (EU) 2015/322 tanácsi rendelet (HL L 58., 2015.3.3., 1. o.).

(29)  Lásd: a javaslat (20) preambulumbekezdése.

(30)  A javaslat indokolása, 1. pont „A javaslat háttere”.

(31)  A javaslat hatásvizsgálata (SWD(2018) 337 final) szerint csökkenne az eszközök közötti rések és átfedések száma: ebben látja a külső eszközök felépítésére irányuló módosítás egyik indokát, 19. o.

(32)  COM(2018) 321 final, Modern költségvetés a polgárainak védelmet, biztonságot és lehetőségeket nyújtó Unió számára. A 2021–2027-es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret, 16. lábjegyzet.

(33)  A 2017. évi pénzügyi évre vonatkozó éves jelentés a nyolcadik, kilencedik, tizedik és tizenegyedik Európai Fejlesztési Alapból finanszírozott tevékenységekről, 45. bekezdés (HL C 357., 2018.10.4., 315. o.).

(34)  A fent idézett 232/2014/Euratom rendelet.

(35)  A fent idézett 233/2014/EU rendelet.

(36)  A fent idézett 230/2014/EU rendelet.

(37)  A fent idézett 234/2014/EU rendelet.

(38)  A fent idézett (EU) 2015/322 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése.

(39)  SWD(2017) 602, bizottsági szolgálati munkadokumentum – Az Európai Szomszédsági Támogatási Eszköz értékelése, amely a következő dokumentumot kíséri: A Bizottság jelentése az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak – A külső finanszírozási eszközök félidős felülvizsgálata.

(40)  A fent idézett 232/2014/EU rendelet 4. cikkének (2) és (3) bekezdése.

(41)  „Egyértelművé kell tenni a teljesítmény fogalmát a költségvetés tekintetében. A teljesítményt a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének közvetlen alkalmazásához kell kapcsolni. A hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét szintén meg kell határozni, és össze kell kapcsolni a kitűzött célokat és a teljesítménymutatókat az eredményeket, valamint a gazdaságosságot, az eredményességet és a hatékonyságot az előirányzatok felhasználásában. A jogbiztonság érdekében el kell kerülni a különböző programok meglévő teljesítménykereteivel való összeütközést, és meg kell határozni a teljesítményre – különös tekintettel a kimenetekre és az eredményekre – vonatkozó terminológiát” (a költségvetési rendelet (9) preambulumbekezdése).

(42)  A fent idézett 236/2014/EU rendelet.

(43)  A fent idézett (EU) 2015/322 tanácsi rendelet 9. cikkének (4) bekezdése.

(44)  „A külső fellépések területén, amennyiben a globális költségvetési kötelezettségvállalás alapján harmadik országgal finanszírozási megállapodás megkötésére kerül sor, a finanszírozási megállapodásokat az n+1. év december 31-éig meg kell kötni. Ebben az esetben a globális költségvetési kötelezettségvállalás a belőle fakadó finanszírozási megállapodást végrehajtó jogi kötelezettségvállalások összes olyan költségét fedezi, amelyek a finanszírozási megállapodás megkötésétől számított három éven belül merültek fel.”

(45)  A 15. cikk (3) bekezdése csak akkor teszi lehetővé a visszavont kötelezettségvállalások összegének újra elérhetővé tételét, ha azok kutatási projektekhez kapcsolódnak.

(46)  A fent idézett, a tizenegyedik Európai Fejlesztési Alapot létrehozó belső megállapodás 1. cikkének (4) bekezdése (HL L 210., 2013.8.6., 1. o.).

(47)  Amely az EFA különleges tartalék mechanizmusához hasonló; a fent idézett, a tizenegyedik Európai Fejlesztési Alapot létrehozó belső megállapodás 1. cikkének (4) bekezdése (HL L 210., 2013.8.6., 1. o.).

(48)  A javaslat (33) preambulumbekezdése: „Az EFFA+-nak támogatnia kell a külső beruházási tervet, és ötvöznie kell a külső tevékenységi garancia által lefedett vegyesfinanszírozási és költségvetésigarancia-műveleteket, beleértve azokat is, amelyek hitelezési műveletekhez kapcsolódó államadósság-kockázatokra vonatkoznak, és amelyekre korábban az Európai Beruházási Bank külső hitelezési megbízatásának keretében került sor. Tekintettel a Szerződésekben meghatározott szerepére és az uniós szakpolitikák támogatása terén az elmúlt évtizedekben szerzett tapasztalatára, az Európai Beruházási Banknak továbbra is a Bizottság természetes partnereként kell eljárnia a külső tevékenységi garancia keretében megvalósuló műveletek végrehajtása során.”

(49)  Lásd: a költségvetési rendelet 209. cikke (2) bekezdésének d) pontja és 219. cikkének (3) bekezdése.

(50)  A javaslathoz csatolt pénzügyi kimutatás 2. szakasza leírja, hogy a Bizottság hogyan tervezi kialakítani az irányítási intézkedéseket.