EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.12.6.
COM(2017) 824 final
2017/0335(CNS)
Javaslat
A TANÁCS IRÁNYELVE
a tagállamok költségvetési felelősségének és középtávú költségvetési orientációjának erősítésére irányuló rendelkezések megállapításáról
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.12.6.
COM(2017) 824 final
2017/0335(CNS)
Javaslat
A TANÁCS IRÁNYELVE
a tagállamok költségvetési felelősségének és középtávú költségvetési orientációjának erősítésére irányuló rendelkezések megállapításáról
INDOKOLÁS
1.A JAVASLAT HÁTTERE
A javaslat indokai és céljai
Az Európai Unió (EU) gazdaságai egy évtizeddel ezelőtt példa nélkül álló pénzügyi és gazdasági válsággal szembesültek. E válság nem az euróövezetben kezdődött, de rávilágított annak bizonyos intézményi hiányosságaira. Az EU a válság nyomán az Unió és az euróövezet gazdasági kormányzásának megerősítésére törekedett, főként az úgynevezett hatos csomaggal (öt rendelet és egy irányelv 2011. évi elfogadásával) és a kettes csomaggal (két rendelet 2013. évi elfogadásával). E csomagok hozzájárultak a nemzeti költségvetések szorosabb felügyeletéhez, stabilabb költségvetési keretek kialakításához és az adósságszintek komolyabb figyelembevételéhez.
A válság kiváltó okainak kiküszöbölésén dolgozva azonban világossá vált, hogy az uniós szintű szabályalapú költségvetési keretrendszernek nemzeti szintű kötelező rendelkezésekkel kell kiegészülnie annak érdekében, hogy minden tagállamban stabilabbá váljon a költségvetési politika, illetve tartós mechanizmusként meg kell előznie a túlzott hiányok kialakulását.
Ezzel összefüggésben felmerült, hogy az említett nemzeti szabályokat uniós jogszabályokkal lehetne alátámasztani. A Bizottság ez idő tájt erősen kiállt a gazdasági kormányzás közösségi módszer szerinti további reformja mellett 1 . Ugyanakkor az Európai Tanács a 2011. decemberi ülésén nem tudott megállapodni a vizsgált intézkedések meghozataláról. A szóban forgó belső szabályokat együttes kötelezettségvállalással bevezetni kívánó tagállamok ezért kormányközi alapon folytatták a tárgyalásokat, és végül megkötötték a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló szerződést (a továbbiakban: SKKSZ), azzal a céllal, hogy annak rendelkezéseit a lehető leghamarabb a Szerződésekbe is beemeljék.
Az SKKSZ-t a 25 szerződő fél (a Cseh Köztársaság és az Egyesült Királyság kivételével az összes tagállam 2 ) 2012. március 2-án írta alá; a szerződés 2013. január 1-jén lépett hatályba. Az SKKSZ sarokköve a III. cím, amelyben az úgynevezett „költségvetési paktum” található. Ennek fő rendelkezése arra kötelezi a szerződő feleket, hogy kötelező, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos nemzeti rendelkezésekben egy – ciklikusan kiigazított értelemben vett – költségvetési egyensúlyi szabályt rögzítsenek. Ez a szabály a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának központi követelményét, vagyis a középtávú költségvetési célt tükrözi. A költségvetési paktum 22 szerződő felet kötelez (az összes euróövezeti tagállamot és – önkéntes alapon – Bulgáriát, Dániát és Romániát). Az SKKSZ egyéb szakaszai az euróövezet gazdaságpolitikai koordinációjának és kormányzásának erősítésére irányulnak.
Az SKKSZ elfogadásakor alkalmazott kormányközi megközelítést az érdekelt felek a kezdetektől fogva olyan eszköznek tekintették, amely a gazdasági és pénzügyi válság tetőzésének időszakában lehetővé tette a szükséges lépések azonnali megtételét akkor, amikor az Európai Tanácson belül nem volt mód az előrelépésre. A szerződő felek ezért megállapodtak abban, hogy az SKKSZ alapvető rendelkezéseit annak hatálybalépése után legfeljebb öt éven belül, vagyis 2018. január 1-jéig be kívánják építeni az uniós jogba.
Ezt a politikai megállapodást az SKKSZ 16. cikke rögzíti, amely kimondja: „A szerződés hatálybalépését követő legfeljebb öt éven belül a végrehajtásával kapcsolatos tapasztalatok értékelése alapján az Európai Unióról szóló szerződéssel és az Európai Unió működéséről szóló szerződéssel összhangban meg kell tenni az ahhoz szükséges lépéseket, hogy e szerződés tartalma az Európai Unió jogi keretének részévé váljon.”
A Bizottság 2017. májusi vitaanyaga a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről 3 felidézte ezt a megállapodást, és utalt annak lehetőségére, hogy a költségvetési paktumot 2017–2019 között beépítsék az uniós jogi keretbe. Az Unió helyzetét értékelő 2017. évi beszédében 4 és az azt kísérő szándéknyilatkozatban Juncker elnök – a Stabilitási és Növekedési Paktumba beépített és a Bizottság által 2015 januárja óta megállapított megfelelő rugalmasság figyelembevételével – többek között az SKKSZ tartalmának az uniós jogba való beépítését is javasolta.
Az Európai Parlament szintén többször kérte az SKKSZ tartalmának az uniós jogba való beágyazását 5 , hangsúlyozva, hogy a tényleges legitimitás és demokratikusság érdekében a valódi gazdasági és monetáris unió kormányzását az Unió intézményi keretének részévé kell tenni.
A költségvetési paktum elfogadására szükségmegoldásként került sor egy komoly válságos időszakban, de célkitűzése ma is éppoly helytálló – a túlzott hiányt elkerülő felelős szakpolitikák támogatása az EU és az euróövezet érdekét szolgálja. Ez a javaslat a Bizottság által 2017. december 6-án előterjesztett, a GMU reformjára irányuló széles körű és ambiciózus kezdeményezéscsomag részét képezi. A GMU kiteljesítésének különös fontosságát felismerve a javaslat reagál az SKKSZ szerződő feleinek kinyilvánított szándékára, az Európai Parlament által az uniós keretbe való beépítés érdekében tett felhívásokra és a Juncker elnök által az Unió helyzetét értékelő 2017. évi beszédében az egység, a hatékonyság és a demokratikus elszámoltathatóság érdekében tett felhívásra.
A javasolt irányelv erősíti a tagállamok költségvetési felelősségét és középtávú költségvetési orientációját, és így arra irányul, hogy a Stabilitási és Növekedési Paktum hatályos rendelkezéseit kiegészítve elérje a költségvetési paktum mögöttes célját, vagyis az államadósság prudens szintjéhez való konvergenciát. Az államadósság mai magas szintjeinek mérsékléséhez időre lesz szükség. Az előrelépés folytatása ezért mind rövid, mind hosszú távon továbbra is elengedhetetlen.
A prudens adósságszintek felé való előrelépés érdekében az éves költségvetési döntéseknek a középtávú költségvetési cél elérésére és fenntartására irányuló stabil orientációt kell követniük. A költségvetési pályát a kormányzatok ellenőrzése alá tartozó szakpolitikák útján, a gazdasági feltételek figyelembevételével kell meghatározni. A pálya gyakori újrakalibrálása azonban minden esetben megkérdőjelezi az adósságcsökkentési stratégiák hitelességét és eredményességét. Részben a költségvetési paktum hatálybalépésekor fennálló rendkívüli gazdasági körülmények miatt a költségvetési politikák e stabil középtávú orientációja még nem teljesen valósult meg. A gazdasági feltételek normalizálódásával eljött az ideje az orientáció megvalósításának és megerősítésének, hogy ezáltal minden tagállam ténylegesen közelítsen a vállalt célokhoz.
Amint azt a GMU-ról szóló vitaanyag is hangsúlyozta, a GMU-nak és kiteljesítésének minden tagállam előtt nyitva kell maradnia. Az euróövezet számára kidolgozott elképzeléseket a belátható időn belül az euróhoz csatlakozni kívánó tagállamokat szem előtt tartva – és velük együtt – kell kidolgozni. Ez kulcsfontosságú a közös valuta megfelelő működéséhez. A javasolt irányelvnek ezért az euróövezeti tagállamokra és a részt venni kívánó tagállamokra egyaránt alkalmazandónak kell lennie.
A 3. cikk (amely a költségvetési paktum részét képezi) a GMU szempontjából messze a legérdemibb rendelkezése az SKKSZ-nek, mivel arra irányul, hogy megőrizze az államháztartások stabilitását és fenntarthatóságát, továbbá megakadályozza a költségvetési hiány és az adósság túlzott mértékének kialakulását. A 3. cikk (1) bekezdése alapján a szerződő felek vállalták, hogy államháztartási egyenlegük egyensúlyban lesz vagy többletet fog mutatni, a strukturális hiányra vonatkozó alsó határ pedig a GDP 0,5 %-a lesz, amely a GDP 1,0 %-a is lehet, ha az adott tagállam adósságának szintje jelentősen elmarad a GDP 60 %-ától, és az államháztartásának hosszú távú fenntarthatóságával kapcsolatos kockázatok alacsonyak. Ezt a költségvetési egyensúlyi szabályt ki kell egészíteni egy olyan korrekciós mechanizmussal, amely jelentős eltérés esetén automatikusan beindul. A 3. cikk (2) bekezdése arra kötelezi a szerződő feleket, hogy az említett szabályokat illesszék be nemzeti jogrendjükbe. Az SKKSZ egyéb rendelkezései vagy már beépültek az uniós jogba (különösen a kettes csomag révén, az euróövezet esetében), vagy a Szerződések módosítását igénylik, vagy különböző okok miatt nem alkalmasak a beillesztésre (például közülük egyesek a hatályos uniós jogot duplikálnák). Következésképpen az Unió jogi keretébe való beillesztésre javasolt „tartalom” az SKKSZ 3. cikkében összpontosul.
Az SKKSZ ezen „tartalmának” az uniós költségvetési keretrendszerbe való beemelése több érvvel is alátámasztható. Egyszerűsítené a jogi keretet, továbbá – a jelenlegi kormányközi felálláshoz képest – az átfogó uniós gazdasági kormányzási keret részeként uniós és nemzeti szinten is eredményesebbé és szisztematikusabbá tenné a költségvetési szabályok alkalmazásának és érvényesítésének ellenőrzését. Megszüntetné az átfedések és az egymásnak ellentmondó intézkedések lehetséges kockázatát, amely az uniós jog és a kormányközi megállapodások párhuzamos meglétéből fakad. Az uniós jog hatályába tartozó konszolidált keret a GMU elmélyítésének tágabb folyamatában elősegítené az uniós és a nemzeti költségvetési szabályok konzisztens és összehangolt fejlődését is. Mindenekfelett pedig, amint azt az öt elnöknek az európai gazdasági és monetáris unió megvalósításáról szóló jelentése 6 is hangsúlyozta, a válság alatt létrehozott kormányközi eszközöknek az uniós jogi keretbe való beépítése Unió-szerte növelné a demokratikus elszámoltathatóságot és legitimitást.
A javasolt irányelv arra a megfigyelésre épít, hogy az uniós költségvetési keretrendszer eredményes végrehajtása egy felülről építkező megközelítés kizárólagos alkalmazásával nem lehetséges. Az uniós költségvetés-politikai döntéshozatal kifejezetten decentralizált jellege és a költségvetési szabályok iránti nemzeti felelősségvállalás általános szükségessége elengedhetetlenné teszi, hogy a GMU költségvetési keretrendszerének céljait a tagállamok költségvetési keretrendszerei is tükrözzék. A nemzeti költségvetési keretrendszerek alapvető tulajdonságait már a 2011/85/EU tanácsi irányelv 7 is meghatározza, de az SKKSZ szerződő felei egymás között tovább erősítették a felelős költségvetési politikák alapját, mégpedig a költségvetés egyensúlyára vonatkozó követelmény rögzítésére vonatkozó kötelezettség előírásával, nevezetesen olyan „kötelező erejű, állandó jellegű, lehetőség szerint alkotmányos vagy olyan más [nemzeti] rendelkezések formájában, amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált”.
A jelen javaslat ugyanezen elv mentén arra kötelezi a tagállamokat, hogy olyan kötelező és állandó jellegű, számszerű költségvetési szabályokból álló keretrendszert alakítsanak ki, amely konzisztens az uniós keretrendszerben megállapított költségvetési szabályokkal, ugyanakkor figyelembe veszi az érintett tagállamra jellemző sajátosságokat is. E keretrendszernek erősítenie kell a tagállami költségvetési politikák felelős jellegét, és elő kell segítenie az Európai Unió működéséről szóló szerződésből (EUMSZ) eredő költségvetési kötelezettségek teljesítését. Biztosítania kell továbbá az államadósság prudens szinthez (nevezetesen a Szerződésekhez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyvben meghatározott referenciaértékhez) való konvergenciáját, különösen a strukturális egyenlegre vonatkozó olyan középtávú költségvetési cél rögzítése révén, amelynek kötelezően meg kell jelennie a nemzeti költségvetési hatóságok éves döntéseiben. E célorientált megközelítés alapja az államháztartás fenntarthatóságának biztosítására irányuló közös cél, amely mind a nemzeti költségvetési szabályoknak és mechanizmusoknak, mind az uniós költségvetési keretrendszernek sajátja. A középtávú orientáció erősebb alapok biztosításával stabilabbá kívánja tenni a költségvetési politikákat, mivel a fiskális intézkedések költségvetési vonzatai a legtöbb esetben jóval túlmutatnak az éves költségvetési cikluson. Ugyanezen elv mentén a középtávú költségvetési perspektívában figyelembe kell venni az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára bizonyíthatóan pozitív hatást gyakorló jelentős strukturális reformok végrehajtását.
A költségvetési célú középtávú rögzítés bevezetéséhez a fiskális tervezés során meg kell határozni a kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított középtávú pályáját, amelynek összhangban kell lennie a középtávú költségvetési céllal vagy az ahhoz vezető korrekciós pályával. A költségvetési politika iránti fokozott nemzeti felelősségvállalás biztosítása és a tagállamok egyedi sajátosságainak figyelembevétele érdekében a pályát a tagállam alkotmányos jogrendje által megszabott teljes törvényhozási időszak tekintetében azonnal meg kell határozni egy új kormány hivatalba lépésekor. Döntő fontosságú, hogy a pályát a hatályába tartozó időszak összes éves költségvetése tiszteletben tartsa.
A középtávú költségvetési cél és a kapcsolódó operatív célszám hitelessége érdekében hatékony eszközökkel biztosítani kell a meg nem felelés korrekcióját. Rendkívüli körülmények esetén előfordulhat ugyan a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérés, de a jelentős észlelt eltéréseket egy előre meghatározott korrekciós mechanizmus automatikus aktiválásával korrigálni kell, különösen a középtávú kiadási pályától való eltérések kompenzációján keresztül.
A hosszú távú stabil költségvetési politikákat veszélyezteti a tagállamokban megfigyelhető hiányhajlam, illetve általánosabban a prociklikus szakpolitikai irányvonal. E kihívások kezelése céljából kiegészítő eszközként költségvetési szabályok és független költségvetési intézmények jöttek létre. A tapasztalatok alapján a független ellenőrzéssel párosított költségvetési szabályok hatására nő az átláthatóság, javulnak a költségvetési eredmények, és csökkennek az állampapírok finanszírozási költségei. A javasolt irányelv ezen okból előirányozza, hogy a független költségvetési intézmények vegyenek részt egyfelől a számszerű költségvetési szabályok keretrendszerének való megfelelés ellenőrzésében, többek között a középtávú költségvetési orientáció megfelelőségének értékelésével, másfelől annak ellenőrzésében, hogy miként kerül sor a korrekciós mechanizmus aktiválására és alkalmazására. A középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérés észlelésekor a független költségvetési intézményeknek fel kell szólítaniuk a nemzeti költségvetési hatóságokat a korrekciós mechanizmus gyors aktiválására, és értékelniük kell a tervezett korrekciós intézkedéseket és azok végrehajtását. A független költségvetési intézmények által feladataik ellátása során készített nyilvános értékelések – a tagállami költségvetési hatóságoknak a független költségvetési intézmények ajánlásaival kapcsolatos „felelj meg vagy indokolj” kötelességével együtt – növelnék a meg nem feleléssel járó presztízsveszteséget, vagyis fokoznák a középtávú orientáció hitelességét és érvényesíthetőségét. Mivel a hatos csomag elfogadását követően a kettes csomag és az SKKSZ 8 szinte minden tagállamban független költségvetési intézmények létrehozását eredményezte, a javasolt irányelv valószínűleg nem teszi szükségessé új struktúrák kialakítását, noha a meglévő független költségvetési intézmények feladatai adott esetben módosulhatnak, illetve szükség lehet az információkhoz való hozzáférés javítására és az erőforrások bizonyos fokú bővítésére is.
A javasolt irányelv részletes rendelkezései meghatározzák a korrekciós mechanizmus konkrét ismérveit és a független költségvetési intézmények felépítésének szükséges jellemzőit, illetve ezen intézményeknek a javaslatból eredő konkrét feladatait. Az említett elemek magukban foglalják a nemzeti költségvetési korrekciós mechanizmusok közös elveit 9 , amelyeket a tagállamok az SKKSZ 3. cikkének (2) bekezdését végrehajtó intézkedések elfogadásakor alkalmaztak.
A javasolt irányelv nem érinti az SKKSZ 7. cikkében az euróövezeti szerződő felek által tett azon kötelezettségvállalást, amelynek értelmében e felek a Bizottság által a túlzotthiány-eljárás során tett javaslatokra és ajánlásokra vonatkozó, Tanácson belüli szavazás előtt összehangolják nézeteiket. Hasonlóképpen megőrzi az Európai Parlament és a szerződő felek nemzeti parlamentjei között a parlamentközi találkozók keretében folytatott megbeszéléseknek az SKKSZ 13. cikke szerinti gyakorlatát. E megbeszélések az uniós gazdasági kormányzással összefüggésben hozzájárulnak a demokratikus elszámoltathatóság fokozásához.
·Összhang az EU meglévő rendelkezéseivel
A költségvetési politika összehangolásának és felügyeletének kulcseszközeként az EU-ban és az euróövezetben a Stabilitási és Növekedési Paktum szolgál, amely a Szerződés költségvetési fegyelemre vonatkozó rendelkezéseit hajtja végre. A költségvetési paktum sok szempontból megfelel a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágának. A strukturális értelemben vett költségvetési egyensúlyi szabály igen nagy mértékben tükrözi a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendelet 10 2a. cikkében megállapított középtávú költségvetési célt.
A javasolt irányelv a számszerű költségvetési szabályok és a kapcsolódó követelmények olyan keretrendszerét irányozza elő, amely nemcsak hogy összeegyeztethető a Stabilitási és Növekedési Paktummal, hanem konkrétan annak kiegészítésére irányul. A keretrendszernek eredményesen elő kell mozdítania a tagállamok EUMSZ-ből eredő, költségvetési politikával kapcsolatos kötelezettségeinek teljesülését, vagyis többek között azt, hogy a nemzeti költségvetési folyamatokban a fenntartható adósságszintek rögzítésére előirányzott középtávú költségvetési célnak összhangban kell lennie az 1466/97/EK tanácsi rendelet 2a. cikkében megállapított középtávú költségvetési céllal. A Stabilitási és Növekedési Paktumba beépített megfelelő rugalmasság figyelembevétele érdekében és az eljárási szabályokkal összhangban a javaslat konkrét rendelkezésekkel lehetővé teszi a tagállamok által végrehajtott azon strukturális reformok figyelembevételét, amelyek kedvező hatást gyakorolnak az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára.
2.AZ ÉRDEKELT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK EREDMÉNYEI
Az SKKSZ 16. cikke és az azt alátámasztó preambulumbekezdés kifejezi a szerződő felek határozott, egyértelmű szándékát arra, hogy a szerződés tartalma mielőbb az uniós jogi keret részévé váljon.
A Bizottság a 25 szerződő fél tagállam kötelezettségvállalásával összefüggésben terjeszti elő ezt a javaslatot. A Bizottság először a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről szóló vitaanyagban jelentette be szándékát a kezdeményezésre és a kötelezettségvállalással kapcsolatos cselekvésre, felidézve a szerződő felek megállapodását az SKKSZ tartalmának az uniós jogba való beemeléséről. Az Unió helyzetét értékelő 2017. évi beszédében és az azt kísérő szándéknyilatkozatban Juncker elnök bejelentette, hogy erről a GMU elmélyítésére irányuló 2017. december 6-i csomag részeként javaslatot fog előterjeszteni.
A javasolt irányelv kihasználja, hogy a Bizottság mélységében ismeri a költségvetési paktum szerkezetét (és különösen annak az uniós költségvetési keretrendszerrel való kölcsönhatásait) és azt, hogy az érintett tagállamok a paktumot miként illesztették be nemzeti jogrendjükbe. A Bizottság kiterjedt konzultációt folytatott a költségvetési paktumban részt vevő szerződő felekkel az általuk elfogadott nemzeti rendelkezések megfelelőségének értékeléséről szóló 2017. februári jelentés készítésekor. E kétoldalú eszmecserék révén a Bizottság átfogó és pontos ismereteket szerzett arról, hogy a tagállamok által bevezetett jogi és intézményi megoldások miként érvényesítik az SKKSZ 3. cikkében foglalt szabályokat.
A tagállamok között az Ecofin Tanácsban és annak a költségvetési paktummal kapcsolatos előkészítő bizottságaiban folytatott megbeszélések – különösen a nemzeti átültető intézkedések megfelelésének értékelése kapcsán – kitértek a költségvetési paktum uniós jogba való beemelésének kérdésére is, és felhívták a figyelmet az ilyen irányú lépések 2018. január 1-ig való megtételének szükségességére.
3.A JAVASLAT JOGI ELEMEI
·Jogalap
A javasolt irányelv jogalapja az EUMSZ 126. cikke (14) bekezdésének második albekezdése. A tagállamok költségvetési felelősségének és középtávú költségvetési orientációjának erősítése arra irányul, hogy kiegészítse és megszilárdítsa az EUMSZ 126. cikkében a túlzott hiány elkerülésére létrehozott jelenlegi szakpolitikai keretet. A javasolt irányelv nem módosítja a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat, de növeli azok hatásosságát. A javaslat valamennyi euróövezeti tagállamra vonatkozik, az euróövezeten kívüli tagállamokra nézve pedig részvételi záradékot tartalmaz.
·Szubszidiaritás és arányosság
A javaslat megfelel az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkében meghatározott szubszidiaritás és arányosság elvének. Célját a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, így az az Unió szintjén jobban megvalósítható. A javasolt irányelv nem terjed túl azon, ami az említett cél eléréséhez szükséges.
2017/0335 (CNS)
Javaslat
A TANÁCS IRÁNYELVE
a tagállamok költségvetési felelősségének és középtávú költségvetési orientációjának erősítésére irányuló rendelkezések megállapításáról
AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 126. cikke (14) bekezdésének második albekezdésére,
tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,
tekintettel az Európai Parlament véleményére,
tekintettel az Európai Központi Bank véleményére,
különleges jogalkotási eljárás keretében,
mivel:
(1)Az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) előírja a tagállamok számára, hogy gazdaságpolitikájukat közös érdekű ügynek tekintsék és költségvetési politikájukat a rendezett államháztartás szükségessége jegyében alakítsák, valamint gazdaságpolitikájuk ne veszélyeztesse a gazdasági és monetáris unió megfelelő működését.
(2)A Stabilitási és Növekedési Paktum tartalmazza az 1466/97/EK tanácsi rendeletben 11 foglalt többoldalú felügyeleti rendszert és a gazdaságpolitikák felügyeletét és összehangolását, valamint az EUMSZ 126. cikkében megállapított és az 1467/97/EK tanácsi rendeletben 12 részletesebben szabályozott, túlzott költségvetési hiány elkerülését célzó eljárást. A Stabilitási és Növekedési Paktumot tovább erősítette az 1175/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 13 és az 1177/2011/EU tanácsi rendelet 14 . Az 1173/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 15 az euróövezeti tagállamokkal szembeni szankciók lehetőségének formájában hatékony, megelőző és fokozatos végrehajtási mechanizmusokkal egészítette ki a keretet.
(3)A tagállamok EUMSZ szerinti, költségvetési politikával kapcsolatos kötelezettségeinek teljesülése érdekében a 2011/85/EU tanácsi irányelv 16 részletes szabályokat állapított meg a tagállamok költségvetési kereteinek jellemzőit illetően.
(4)Az euróövezeti tagállamok között nagyobb mértékű a kölcsönös függőség, és így az egymás költségvetési politikáiból eredő továbbgyűrűző hatásokra való érzékenység, ezért a közöttük lévő gazdasági integráció, konvergencia és koordináció további fokozása érdekében a 472/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 17 , illetve a 473/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 18 több ponton javította a költségvetési koordinációt és felügyeletet
(5)A gazdasági cikluson átívelő költségvetési fegyelem alapzatának megerősítése érdekében 2012. március 2-án 25 tagállam aláírta és megerősítette a gazdasági és monetáris unióbeli stabilitásról, koordinációról és kormányzásról szóló kormányközi szerződést (a továbbiakban: SKKSZ). Az SKKSZ III. címe, a „költségvetési paktum” az euróövezeti tagállamokra nézve kötelező, önkéntes alapon pedig Bulgária, Dánia és Románia vesz részt benne (a továbbiakban együttesen: a szerződő felek); a paktum a szerződő feleket kötelezi a strukturális értelemben vett költségvetési egyensúlyi szabály nemzeti jogrendjükbe való beemelésére, kiegészítve egy olyan korrekciós mechanizmussal, amely jelentős eltérés esetén automatikusan beindul és független intézmények ellenőrzése alá tartozik. A szerződő felek kinyilvánították abbéli szándékukat, hogy a szóban forgó kormányközi eszközt csak ideiglenes megoldásként használják. Ez a szándék az SKKSZ 16. cikkében tükröződik, amelyik kimondja, hogy a hatálybalépést követő legfeljebb öt éven belül meg kell tenni az ahhoz szükséges lépéseket, hogy a szerződés tartalma az Unió jogi keretének részévé váljon. Ezért az unió jogi keretébe be kell vezetni azokat a rendelkezéseket, amelyek lehetővé teszik az SKKSZ tartalmának érvényesülését.
(6)Az államháztartások stabilitásának és fenntarthatóságának megőrzése, továbbá a túlzott költségvetési hiány elkerülése érdekében – az EUMSZ előírásainak megfelelően –, és ezzel egy időben az euróövezet egészének ellenálló képességét javítva, az euróövezeti tagállamoknak konkrét rendelkezéseket kell bevezetniük nemzeti jogukba, hogy ezáltal a 2011/85/EU irányelv rendelkezéseit meghaladva erősítsék költségvetési felelősségüket és középtávú költségvetési orientációjukat.
(7)A gazdasági és pénzügyi válság több tagállam számára is magas államadósságot hagyott örökül, így az államadósság prudens szinthez való konvergenciájának biztosításához elengedhetetlen a számszerű költségvetési szabályok egy olyan, tagállam-specifikus keretrendszerének a kialakítása, amelynek célja egyfelől a tagállami költségvetési politikák felelős jellegének erősítése, másfelől az EUMSZ-ből eredő költségvetési kötelezettségek teljesítésének hatékony elősegítése. Egy ilyen keretrendszernek kifejezetten meg kell határoznia a strukturális egyenlegre vonatkozó olyan középtávú költségvetési célt, amelynek kötelezően meg kell jelennie a nemzeti költségvetési hatóságok éves döntéseiben. A költségvetési egyenlegre vonatkozó középtávú költségvetési célok lehetővé teszik a tagállamok különböző GDP-arányos államadósság-rátáinak és fenntarthatósági kockázatainak figyelembevételét, mivel az adósság alakulását az EUSZ-hez és az EUMSZ-hez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv 1. cikkében meghatározott referenciaértékhez rögzítik.
(8)A strukturális értelemben vett középtávú költségvetési cél elérése és fenntartása érdekében a tagállamoknak a költségvetési hatóság ellenőrzése alá tartozó változókon alapuló következetes korrekciós pályát kell meghatározniuk. Ha a nemzeti költségvetési tervezést a költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedések hatásától megtisztított pályája támasztja alá, az előmozdítja a költségvetési fejlemények ellenőrzésének eredményességét, átláthatóságát és elszámoltathatóságát. A tervek és az átfogó középtávú költségvetési eredmények szoros összekapcsolása, valamint a költségvetési politika iránti fokozott nemzeti felelősségvállalás biztosítása érdekében a költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított középtávú növekedési pályáját a tagállam alkotmányos jogrendje által megszabott teljes törvényhozási időszak tekintetében kell meghatározni. Egy új kormány hivatalba lépésekor azonnal meg kell határozni a pályát, és azt a középtávú költségvetési célhoz való határozott konvergencia érdekében az éves költségvetéseknek tiszteletben kell tartaniuk.
(9)A hosszú távú fenntarthatóságot előmozdító jelentős strukturális reformok végrehajtása a jövőbeli kedvező hatások okán indokolhatja a középtávú költségvetési célhoz vezető korrekciós pálya módosulását, amennyiben e reformok olyan bizonyíthatóan pozitív költségvetési hatást gyakorolnak, amelyet a Stabilitási és Növekedési Paktum eljárási követelményeinek megfelelően végzett értékelés is megerősít. A gazdasági stabilizáció elősegítése érdekében rendkívüli körülmények fennállásakor – az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesések vagy az érintett tagállam ellenőrzésén kívül eső, jelentős költségvetési hatású szokatlan események esetén – lehetővé kell tenni a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérést, amennyiben az középtávon nem veszélyezteti a költségvetési fenntarthatóságot.
(10)A középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérések– megfelelő kezelésük elmulasztása esetén – rontják a költségvetési tervek hitelességét, és félrevihetik az államadósság alakulását. A középtávú költségvetési cél melletti tagállami elkötelezettség hitelességének növelése érdekében a jelentős észlelt eltérések esetén automatikusan aktiválni kell egy korrekciós mechanizmust. Egy hiteles korrekciós mechanizmusnak az eltérés jellegét és nagyságrendjét figyelembe véve rögzítenie kell az eltérés meghatározott időn belüli korrekciójához végrehajtandó intézkedéseket. A korrekciós mechanizmusnak kifejezetten kompenzálnia kell a költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított középtávú növekedési pályájától való eltéréseket.
(11)A tagállamok államháztartását ellenőrző független szervek az eredményes költségvetési keretrendszerek alapvető elemét képezik. A költségvetési fegyelem előmozdítása és a költségvetési politika hitelességének erősítése érdekében az ilyen szerveknek független értékelést kell készíteniük a számszerű költségvetési szabályok keretrendszeréről – és ennek részeként különösen a középtávú költségvetési orientációról –, és ellenőrizniük kell a keretrendszernek való megfelelést, továbbá a korrekciós mechanizmus aktiválását és alkalmazását.
(12)A nemzeti költségvetési felelősség erősítése és a költségvetési politika kötelező többéves orientációja érdekében a költségvetési intézményeknek függetleneknek kell lenniük és saját forrásokkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy a teljes középtávú költségvetési ciklus alatt aktívan ellenőrizhessék a költségvetési fejleményeket és megtehessék ajánlásaikat, különösen akkor, ha a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérést észlelnek. A középtávú költségvetési cél, az alapjául szolgáló költségvetési kiadási pálya és a jelentős eltérések esetére vonatkozó kapcsolódó korrekciós mechanizmus hitelességének és érvényesíthetőségének növelése érdekében a tagállami költségvetési hatóságoknak követniük kell a független szervek értékelésében szereplő ajánlásokat, vagy nyilvánosan meg kell indokolniuk azok figyelmen kívül hagyását. E tekintetben döntő szerepet játszhat, ha ezt az elvet a nemzeti jogrendben rögzítik.
(13)A nemzeti költségvetési szabályok és mechanizmusok és az uniós költségvetési keretrendszer közös céljának – vagyis az államadósság prudens szinthez való konvergenciájának – eredményesebb teljesítése érdekében a tagállamoknak az ezen irányelvben előírt szabályokat kötelező erejű, állandó jellegű, alkotmányos vagy olyan más rendelkezésekkel kell érvényesíteniük, amelyeknek a nemzeti költségvetési folyamatban való maradéktalan betartása és teljesítése egyéb módon garantált.
(14)Az Európai Tanács 2012. október 19-i következtetéseiben megállapította, hogy a gazdasági és monetáris unió elmélyítését célzó folyamatnak az Unió intézményi és jogi keretén kell alapulnia, valamint nyitottnak és átláthatónak kell lennie az euróövezeten kívüli tagállamok számára. Az említett tagállamok költségvetési felelősségét erősítő nemzeti intézkedések elősegítenék az euró bevezetését, ezért az ezen irányelvben létrehozott mechanizmusoknak nyitottnak kell lenniük minden részt venni kívánó tagállam előtt. Rendelkezni kell tehát arról, hogy ez az irányelv az euróövezeten kívüli tagállamokban is alkalmazandó legyen, amennyiben az érintett tagállamok így döntenek.
(15)Meg kell jegyezni, hogy az SKKSZ 7. cikke szerint az euróövezeti szerződő felek vállalták, hogy támogatják a Bizottság javaslatait és ajánlásait, amennyiben a túlzotthiány-eljárás keretében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy valamely euróövezeti tagállam megsértette a hiánykritériumot, kivéve, ha az Unió alapját képező Szerződések vonatkozó rendelkezéseinek értelemszerű alkalmazásával meghatározott minősített többségük – az érintett szerződő fél álláspontját figyelmen kívül hagyva – ellenzi a javasolt vagy ajánlott határozatot.
(16)Noha az SKKSZ tartalmának az Unió hatályos jogrendjébe való beillesztése nem terjed ki az EUMSZ rendelkezéseiben megállapított döntéshozatali szabályok módosítására, ez az irányelv nem érintheti a szerződő felek között az SKKSZ 7. cikke alapján létrehozott kötelezettségvállalásokat.
(17)Az SKKSZ 13. cikke megállapítja, hogy a költségvetési politikákat és a hatálya alá tartozó egyéb kérdéseket a Szerződésekhez csatolt, a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló 1. jegyzőkönyv II. címe értelmében az Európai Parlament és a szerződő felek nemzeti parlamentjei között tartott parlamentközi találkozók keretében vitatják meg. Ezen irányelv alkalmazása nem érintheti e gyakorlatot, mivel az ilyen párbeszéd az uniós gazdasági kormányzással összefüggésben hozzájárul a demokratikus elszámoltathatóság fokozásához.
(18)Ennek az irányelvnek erősítenie kell a Stabilitási és Növekedési Paktum eredményességét azáltal, hogy növeli a paktum tagállami jogrendekbe való beágyazódottságának mértékét, megszüntetve egyúttal az átfedések és az egymásnak ellentmondó intézkedések lehetséges kockázatát, amely az uniós jog és a kormányközi megállapodások párhuzamos meglétéből fakad. Ez az irányelv nem érintheti a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott anyagi jogi és eljárásjogi szabályokat.
(19)A tagállamoknak és a Bizottságnak a magyarázó dokumentumokról szóló, 2011. szeptember 28-i együttes politikai nyilatkozatával 19 összhangban a tagállamok vállalták, hogy az átültető intézkedéseikről szóló értesítéshez indokolt esetben mellékelnek egy vagy több olyan dokumentumot, amely megmagyarázza az irányelv elemei és az azt átültető nemzeti jogi eszköz megfelelő részei közötti kapcsolatot. Ezen irányelv tekintetében a jogalkotó indokoltnak tartja ilyen dokumentumok benyújtását.
(20)Mivel a meghozandó intézkedés célját – nevezetesen a költségvetési felelősségnek a még inkább kötelező erejű középtávú költségvetési orientáció nemzeti szinten való elfogadása révén való erősítését – a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és az az Unió szintjén jobban megvalósítható, az Unió intézkedéseket hozhat az Európai Unióról szóló szerződés 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően. Az említett cikkben foglalt arányosság elvének megfelelően ez az irányelv nem terjed túl azon, ami az említett cél eléréséhez szükséges,
ELFOGADTA EZT AZ IRÁNYELVET:
1. cikk
Tárgy és hatály
(1)Ez az irányelv a túlzott költségvetési hiány elkerülésével kapcsolatos kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megállapítja a tagállamok költségvetési felelősségének és középtávú költségvetési orientációjának erősítésére irányuló rendelkezéseket.
(2)Ez az irányelv az euróövezeti tagállamokra és a 4. cikk szerinti egyéb tagállamokra alkalmazandó.
2. cikk
Fogalommeghatározások
Ezen irányelv alkalmazásában a „költségvetési”, a „hiány” és az „adósság” fogalma tekintetében az EUSZ-hez és az EUMSZ-hez csatolt, a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv 2. cikkében foglalt meghatározások alkalmazandók.
Emellett a következő fogalommeghatározások is alkalmazandók:
a)„rendkívüli körülmények”: az érintett tagállam ellenőrzésén kívül eső, az államháztartás pénzügyi helyzetére jelentős hatást gyakorló szokatlan esemény, illetve az euróövezetet vagy az Unió egészét érintő súlyos gazdasági visszaesés;
b)„független szerv”: strukturálisan független szerv vagy a tagállam költségvetési hatóságával szemben működési autonómiával rendelkező szerv, amelynek magas fokú működési autonómiáját és elszámoltathatóságát nemzeti jogi rendelkezések biztosítják;
c)„strukturális egyenleg”: az államháztartás egyszeri és átmeneti intézkedésektől mentes, ciklikusan kiigazított egyenlege.
3. cikk
Költségvetési felelősség és középtávú költségvetési orientáció
(1)Minden tagállam létrehozza a sajátosságaihoz igazodó, kötelező és állandó jellegű, számszerű költségvetési szabályok keretrendszerét, megerősíti költségvetési politikájának felelős jellegét, és hatékonyan elősegíti az EUMSZ-ből eredő, költségvetési politikával kapcsolatos kötelezettségeinek az államháztartás egészére és többéves időtávra kiterjedő teljesítését. A keretrendszer különösen a következő szabályokat tartalmazza:
a)meg kell határozni a strukturális egyenlegre vonatkozó középtávú költségvetési célt annak biztosítása érdekében, hogy az államadósság piaci áron számított bruttó hazai termékhez viszonyított aránya ne haladja meg a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló 12. jegyzőkönyv 1. cikkében meghatározott referenciaértéket, vagy kielégítő ütemben közelítsen ahhoz;
b)a fiskális tervezés során meg kell határozni a költségvetési kiadások diszkrecionális bevételi intézkedésektől megtisztított középtávú növekedési pályáját, amelynek összhangban kell lennie a középtávú költségvetési céllal vagy az ahhoz vezető konvergencia időkeretével. Ezt a pályát az adott tagállam alkotmányos jogrendje által megszabott törvényhozási időszak tekintetében azonnal meg kell határozni egy új kormány hivatalba lépésekor, és azt az említett időszak összes éves költségvetésének tiszteletben kell tartania.
(2)Az (1) bekezdésben említett keretrendszer a következő követelményeket tartalmazza:
a)az éves költségvetéseknek biztosítaniuk kell az (1) bekezdés a) pontjában említett középtávú költségvetési cél teljesítését vagy az ahhoz vezető konvergenciát, különösen az említett bekezdés b) pontjában említett költségvetési kiadási pálya betartásának biztosításával. A tagállamok a középtávú költségvetési célhoz vezető korrekciós pálya meghatározásakor az uniós keretrendszer eljárási szabályainak megfelelően eljárva figyelembe vehetik azon jelentős strukturális reformok végrehajtását, amelyek – többek között a potenciális fenntartható növekedés javításával – közvetlen hosszú távú pozitív költségvetési hatással járnak, vagyis bizonyítható hatást gyakorolnak az államháztartás hosszú távú fenntarthatóságára;
b)a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős észlelt eltérések esetén automatikusan aktiválni kell egy korrekciós mechanizmust. E mechanizmus előírja az eltérés meghatározott időtartamon belüli – különösen az (1) bekezdés b) pontjában említett középtávú kiadási pályától való eltérések kompenzációjával történő – korrekciójára szolgáló, az eltérés jellegét és nagyságrendjét figyelembe vevő intézkedések végrehajtását.
(3) A tagállamok biztosítják, hogy a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való átmeneti eltérés – az (1) bekezdés b) pontjában említett költségvetési kiadási pálya megfelelő kiigazításával – csak rendkívüli körülmények esetén legyen engedélyezett, amennyiben az eltérés középtávon nem veszélyezteti a költségvetési fenntarthatóságot. A rendkívüli körülményekből eredő átmeneti eltérés a (2) bekezdés b) pontjának alkalmazásában nem minősül jelentősnek, és nem váltja ki az említett bekezdés b) pontja szerinti korrekciós mechanizmus aktiválását.
(4) A tagállamok független szerveket jelölnek ki az (1) és a (2) bekezdés rendelkezéseinek való megfelelés ellenőrzésére. A független szervek nyilvános értékelést készítenek a következőkről való bizonyosság megszerzése érdekében:
a)az (1) bekezdés a) pontja szerinti középtávú költségvetési cél és az (1) bekezdés b) pontjában említett költségvetési kiadási pálya megfelelősége. Az értékelés figyelembe veszi különösen az alapul szolgáló makrogazdasági előrejelzés megalapozottságát, a tervezett költségvetési kiadások és bevételek részletezettségének mértékét és a jelentős strukturális reformok potenciális közvetlen hosszú távú költségvetési hatásait;
b)a középtávú költségvetési célnak és a költségvetési kiadási pályának való megfelelés, ideértve a középtávú költségvetési céltól vagy az ahhoz vezető korrekciós pályától való jelentős eltérés komoly bekövetkezési kockázatának fennállását;
c)a (3) bekezdésben említett rendkívüli körülmények bekövetkezése vagy megszűnése.
(5) A tagállamok a (2) bekezdés b) pontjában említett jelentős észlelt eltérés esetén biztosítják, hogy a független szervek felszólítsák a költségvetési hatóságokat a korrekciós mechanizmus aktiválására. A korrekciós mechanizmus aktiválását követően a független szervek nyilvános értékelést készítenek a következőkről való bizonyosság megszerzése érdekében:
a)a tervezett intézkedések összhangja a létrehozott korrekciós mechanizmussal, figyelembe véve különösen azt, hogy megfelelően kompenzálták-e az (1) bekezdés b) pontja szerint meghatározott költségvetési kiadási pályától való eltéréseket;
b)a korrekció alakulása a meghatározott időkereten belül;
c)a korrekciós pályától való átmeneti eltérést esetlegesen indokoló rendkívüli körülmények bekövetkezése vagy megszűnése.
(6) A tagállamok biztosítják, hogy az érintett tagállam költségvetési hatóságai kövessék a független szervek (4) és (5) bekezdés szerinti értékeléseiben szereplő ajánlásokat, vagy nyilvánosan indokolják meg az említett ajánlások figyelmen kívül hagyására vonatkozó döntésüket.
(7)A tagállamok biztosítják, hogy a (4) bekezdésben említett független szervek:
a)létrehozása törvényi, rendeleti vagy kötelező közigazgatási rendelkezésekből fakadó jogi szabályozáson alapuljon;
b)ne fogadjanak el utasításokat az érintett tagállam költségvetési hatóságaitól vagy bármely más állami vagy magánszervtől;
c)képesek legyenek az időben történő nyilvános kommunikációra;
d)olyan tagokból álljanak, akik jelölésére és kinevezésére azok államháztartással, továbbá makrogazdasági és költségvetési irányítással kapcsolatos tapasztalatai és kompetenciája alapján, átlátható eljárások keretében kerül sor;
e)megfelelő és stabil saját erőforrásokkal rendelkezzenek megbízatásuk eredményes teljesítéséhez;
f)az adott feladataik ellátása céljából széles körű és gyors információ-hozzáféréssel rendelkezzenek.
4. cikk
Az euróövezeten kívüli tagállamok részvétele
(1) Az irányelv akkor kötelező egy euróövezeten kívüli tagállamra nézve, ha az bejelenti a Bizottságnak ilyen értelmű döntését. A bejelentésben az érintett tagállam feltünteti azt a kért időpontot, amikortól az irányelv rá nézve kötelezővé válik.
(2) Az (1) bekezdésben említett bejelentést a Bizottság közzéteszi az Európai Unió Hivatalos Lapjában. Az irányelv alkalmazásának kezdeti időpontja az érintett tagállam által kért időpont és az euró – mint közös valuta – érintett tagállam általi bevezetésének időpontja közül a korábbi.
5. cikk
Jelentések
A Bizottság 2024. június 30-ig és azt követően ötévente a tagállamoktól kapott releváns információkon alapuló jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak ezen irányelv végrehajtásáról.
6. cikk
Záró rendelkezések
(1) A tagállamok hatályba léptetik azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy ennek az irányelvnek 2019. június 30-ig megfeleljenek. E rendelkezések szövegét haladéktalanul közlik a Bizottsággal.
(2) Amikor a tagállamok elfogadják ezeket az intézkedéseket, azokban hivatkozni kell erre az irányelvre, vagy azokhoz hivatalos kihirdetésük alkalmával ilyen hivatkozást kell fűzni. A hivatkozás módját a tagállamok határozzák meg.
(3) A tagállamok közlik a Bizottsággal nemzeti joguk azon főbb rendelkezéseinek szövegét, amelyeket az ezen irányelv által szabályozott területen fogadnak el.
7. cikk
Hatálybalépés
Ez az irányelv az Európai Unió Hivatalos Lapjában való kihirdetését követő huszadik napon lép hatályba.
8. cikk
Címzettek
Ennek az irányelvnek a Szerződéseknek megfelelően a tagállamok a címzettjei.
Kelt Brüsszelben, -án/-én.
a Tanács részéről
az elnök