EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.4.14.
COM(2016) 204 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK ÉS AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK
A Bizottság jelentése a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelv 18. cikkének (2) bekezdése alapján
{SWD(2016) 121 final}
{SWD(2016) 122 final}
1. Bevezetés
A környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről szóló 2004/35/EK irányelvre (a továbbiakban : „környezeti felelősségről szóló irányelv” vagy „irányelv”) 1 vonatkozó második végrehajtási jelentés 2 összefoglalja az irányelv alkalmazásával kapcsolatban 2007 és 2013 között szerzett tapasztalatokat. A jelentés a bizottsági szolgálati munkadokumentum 3 figyelembevételével értelmezendő. A jelentés a környezeti felelősségről szóló irányelv 18. cikkének (2) bekezdésén alapul. A jelentés az elmúlt két évben elvégzett REFIT-értékelés alapján a végrehajtás tekintetében következtetéseket és ajánlásokat fogalmaz meg. A REFIT-értékelés 2012-ben kettő, 2013-ban pedig három tanulmány 4 alapján azt vizsgálta, mennyire működőképes és célravezető az irányelv 5 .
Az irányelv a jelentős környezeti kárnak minősülő esetekkel foglalkozik. Az irányelv az Európai Unió működéséről szóló szerződés 191. cikkében rögzített „szennyező fizet” elvet alkalmazza, ami azt jelenti, hogy ha egy ipari tevékenység jelentős környezeti kárt okoz, akkor az általa okozott környezeti terhelés költségeit nem a köznek kell megtérítenie. Azok a gazdasági szereplők, akik az irányelv III. mellékletében felsorolt veszélyes keresőtevékenységekkel foglalkoznak (lásd a 2. szakaszt), az általuk okozott kárért objektív felelősséget viselnek, felelősségük tehát nincs a felróhatósághoz (szándékosság vagy gondatlanság) kötve. Az ettől eltérő (tehát nem veszélyes) keresőtevékenységgel foglalkozó gazdasági szereplők felelőssége felróhatósághoz kötött.
Az irányelv fő célkitűzése a környezeti kár közvetlen veszélyének fennállása esetén a kár megelőzése, a környezeti kár bekövetkezte esetén pedig a kár felszámolása. A „szennyező fizet” elvnek megfelelően a felelős gazdasági szereplőnek meg kell tennie a szükséges kármegelőzési vagy kárfelszámolási intézkedéseket, és valamennyi költséget viselnie kell. A kár akkor minősül felszámoltnak, ha a környezetet visszaállították a kárt megelőző, eredeti állapotába. Az irányelv a biológiai sokféleségben (védett fajokban és természetes élőhelyekben), vizekben, valamint talajban okozott károkra vonatkozik. Az irányelv nem érinti a hagyományos károkat (vagyoni kár, életvesztés, testi sérülés vagy gazdasági veszteség).
2. Nemzeti jogba való átültetés és végrehajtás
Számos tagállam nem tartotta be a nemzeti jogba való átültetés határidejét (2007. április 30.), így az irányelv csak 2010 közepére került átültetésre mind a 27 tagállam nemzeti jogába 6 . Az első bizottsági jelentés ismertette ezeket a késedelmeket és az egyéb hiányosságokat. A Bizottság ezenkívül az első jelentésben részletesen elemezte azt a kialakult bonyolult helyzetet, amelynek oka az, hogy a környezeti felelősségre vonatkozó uniós eszköz tulajdonképpen egy meglehetősen rugalmas keret, amely a tagállamok többségében már korábban is létező nemzeti jogszabályok kiegészítéseképpen került bevezetésre. Az uniós eszköz bevezetése az irányelv nemzeti jogba való átültetését megelőző helyzethez képest összességében valamivel egységesebb jogi helyzetet teremtett (egyes tagállamokban például nem volt érvényben semmilyen környezeti felelősségre vonatkozó rendszer). A helyzet jogi és gyakorlati értelemben azonban továbbra is diverzifikált, így az egységes európai rendszer létrehozásához további lépésekre van szükség 7 .
A Bizottság megtette a szükséges intézkedéseket a késedelmes átültetés és a megfelelőségi hiányosságok vonatkozásában (hét tagállam esetében még mindig vannak felszámolandó megfelelőségi hiányosságok). Ezek az intézkedések némiképpen előremozdították a tagállamok jogrendszereinek összehangolását. A sokféleség azonban az irányelv keretjellegéből adódóan továbbra is fennáll, amely a tagállamok számára jelentős mértékű rugalmasságot tesz lehetővé.
A tagállamok 2007 áprilisa és 2013 áprilisa között megközelítőleg 1245 olyan igazolt környezeti káresetről számoltak be, amely kiváltotta az irányelv alkalmazását. Az egyes tagállamokból jelentett káresetek száma azonban jelentősen eltér egymástól. A bejelentett káreseteknek több mint 86 %-át két tagállam jelentései teszik ki (Magyarország: 563 káreset, Lengyelország: 506 káreset), a többi káreset nagy részét pedig hat tagállamból jelentették (Németország: 60, Görögország: 40, Olaszország: 17 8 , Lettország, Spanyolország és az Egyesült Királyság). Tizenegy tagállam 2007 óta egyetlen olyan káresetet sem jelentett, amely az irányelv hatálya alá tartozik, azonban előfordulhat, hogy a káreseteket kizárólag nemzeti rendszerük keretén belül kezelik.
Az irányelv hatálya alá eső káresetek éves száma az egyes tagállamokban jelentős mértékben eltér egymástól: a 95-től egészen 0-ig terjedő skálán belül változik. Ha egy tagállamban magas ez a szám, az nem szükségszerűen jelenti azt, hogy az adott tagállam a szükségesnél szigorúbban alkalmazza az irányelvet. A megfelelőségi ellenőrzések kiértékelése és feldolgozása rámutat, hogy az eltérések a különböző jogi keretekkel és hagyományokkal (főként azzal, hogy a korábban érvényes jogszabályokat hatályon kívül helyezték-e vagy sem), a környezet állapotának esetleges különbségeivel és az alapvető kifejezések és fogalmak eltérő értelmezésével magyarázhatók a későbbiekben leírtak szerint. Az irányelv fokozottabb alkalmazása gyakran a következő tényezőknek köszönhető:
az irányelv hatálya alá eső káresetek nyilvántartásainak használata;
az érdekelt feleknek több lehetőségük van észrevételek benyújtására és az illetékes hatóságokkal való kapcsolatfelvételre;
az illetékes hatóságok – másodlagos alapon – kötelesek kármegelőzési és kárfelszámolási intézkedéseket tenni, ha ezt a gazdasági szereplők elmulasztják; és
a közvélemény és az érdekelt felek, különösen az érintett gazdasági szereplők jobban ismerik az irányelvet.
A fentiekkel ellentétben az irányelv alkalmazási köre nem tartozik a végrehajtási különbségeket okozó főbb tényezők közé (lásd a 4. szakaszt).
A jelentett környezeti káresetek kb. 50 %-a a talajban keletkezett károk közé sorolható. A jelentett káresetek 30 %-a vizekben okozott kár, 20 %-a pedig a biológiai sokféleségben okozott kár.
1. diagram: A környezeti károk százalékos eloszlása 1450 káreset alapján 9
A veszélyes (objektív felelősség hatálya alá tartozó) keresőtevékenységek közül a következők okoztak a leggyakrabban környezeti kárt:
hulladék-gazdálkodási tevékenységek;
veszélyes anyagok, készítmények, növényvédő szerek vagy biocid termékek kezelése;
az ipari kibocsátásokról szóló irányelv hatálya alá eső tevékenységek 10 és
veszélyes vagy szennyező áruk közúti, vasúti, belvízi úton történő, tengeri vagy légi fuvarozása.
Egyéb (vétkességen alapuló felelősséghez köthető) keresőtevékenységek ugyancsak okoztak környezeti kárt, az irányelv értelmében azonban kizárólag a biológiai sokféleségben.
2. diagram: Az irányelv hatálya alá eső, jelentett káresetek száma a kárt okozó tevékenység típusa szerint
A beszámolók szerint környezeti károk által érintett személyek vagy környezeti témákkal foglalkozó nem kormányzati szervezetek viszonylag kevés intézkedés iránti kérelmet nyújtottak be 11 . Hatvan esetben kérelmeztek bírósági felülvizsgálatot, ezek közül 44 felülvizsgálati kérelmet Lengyelországban nyújtottak be.
A bejelentéstől a környezeti kár felszámolásáig eltelt idő átlagosan 12 hónap volt. Egyes esetekben azonban a kárfelszámolás több mint hat évet vett igénybe.
3. Értékelés és a szabályozás célravezető jellege 12
3.1. Relevancia
Az irányelv célkitűzései (a környezeti károk megelőzése és felszámolása) jelenleg is relevánsak, és megfelelnek a jelenlegi kihívásoknak, hiszen potenciálisan bármikor történhetnek ilyen típusú káresetek és balesetek. Az értékelés szerint az irányelv csak korlátozott mértékben mozdította elő a környezetvédelem szintjének javítását az Unióban. Az irányelv végrehajtásának folytatása azonban további eredményeket hozhat. Mivel az irányelv nem minden tagállam tekintetében egyformán releváns, ezért az irányelv hatását a különböző nemzeti jogi keretrendszerek és hagyományok figyelembevételével kell felmérni.
3.2. Eredményesség
Az irányelv eredményessége tagállamonként jelentősen eltér, mivel végrehajtásában is nagy különbségek mutatkoznak. Ez részben az irányelv keretrendszer-jellegére vezethető vissza, azaz arra, hogy számos kivételt és választási lehetőséget tartalmaz, és nagymérvű rugalmasságot tesz lehetővé. Az irányelv végrehajtásában mutatkozó jelentős különbségek főként arra vezethetők vissza, hogy az egyes tagállamokban különféleképpen értelmezték és alkalmazták a „jelentőségi küszöbértéket”. Az illetékes hatóságok, a gazdasági szereplők és a biztosítók számos alkalommal felhívták a figyelmet arra, hogy ebben a kérdésben egyértelműségre és iránymutatásra lenne szükség. Az irányelv eredményessége leginkább a környezeti károkért kifizetett kompenzációk összegével mérhető (kb. 6 millió EUR az öt legnagyobb káresetet leszámítva, 180 millió EUR az öt legnagyobb káresettel együtt). A megelőző intézkedések és a pénzügyi biztosítékok fejlesztésében, valamint a közvetlen kárveszélyeket elhárító azonnali intézkedésekben megtestesülő ösztönző hatás – az adatok hiánya miatt – jobbára még ismeretlen.
Az értékelés megerősítette, hogy elegendő a legfontosabb természeti erőforrásokban okozott környezeti károkat lefedni. A veszélyes tevékenységekre (III. melléklet) vonatkozó objektív felelősség hatálya – kivéve esetlegesen a veszélyes anyagok szállítására szolgáló csővezetékeket – továbbra is relevánsnak tűnik. Az érdekelt felek azonban ebben a tekintetben a harmadik felek felelősségét érintő problémákat jeleztek.
3.3. Hatékonyság
A hatékonyság értékelése során három alapvető költségkategóriát vizsgáltak: a kár felszámolásának költségeit, a közigazgatási költségeket és a pénzügyi biztosíték költségeit.
A károsodott természeti erőforrás helyreállítására fordított felszámolási költségek a „szennyező fizet” elv alapján a felelősséget viselő személyt terhelik. A rendelkezésre álló adatok alapján a kárfelszámolási tevékenység költsége káresetenként átlagosan kb. 42 000 EUR 13 . Görögország 60 000 EUR összegű átlagos felszámolási költségről tett jelentést. Az egyes káresetek felszámolási költségei néhány ezer EUR-tól a súlyos balesetekben (mint amilyen például a magyarországi Kolontáron vagy a hollandiai Moerdijkben történt) keletkező nagyarányú károk után fizetett, 50 millió EUR-t meghaladó összegekig terjednek.
A hatóságok közigazgatási költségei azok az állandó költségek, amelyeket a felelős gazdasági szereplőkkel nem lehet megtéríttetni. A közigazgatási költségekről csak három tagállam bocsátott rendelkezésre pontos adatokat, amelyek szerint ezek a költségek 55 000 EUR (Belgiumban, a Flamand Régióban) és 2 millió EUR (Spanyolország egyes autonóm közösségeiben) között voltak. A vállalkozások közigazgatási költségeiről nem nyújtottak be adatokat. A hatóságok és a magánszektor közigazgatási költségeiről csak korlátozott mértékben állnak rendelkezésre információk, ezért a közigazgatási költségekkel kapcsolatosan nem vonhatók le megalapozott következtetések. Az érdekelt felektől ugyanakkor nem érkezett panasz a közigazgatási költségekre vonatkozóan.
A környezeti károk esetén az azokért felelős gazdasági szereplőket terhelő költségeket csökkenteni lehet pénzügyi biztosítékok alkalmazásával (biztosítás és egyéb eszközök, például bankgarancia, kezesi kötelezvény vagy pénzalapok). A piacok többsége megfelelő fedezetet kínál az irányelv hatálya alá eső kockázatokra, de ezek iránt a biztosítások és egyéb eszközök iránt alacsony a kereslet, aminek az az oka, hogy számos tagállamban igen kevés ilyen jellegű káreset történik, továbbá az irányelvben szereplő egyes fogalmak nem egyértelműek 14 , valamint a biztosítási piacok csak lassan alakulnak ki 15 . Egy friss jelentés az európai gazdasági társaságok által kötött környezeti felelősségbiztosítások összegének emelkedésére hívja fel a figyelmet (13,6 %-os átlagos éves emelkedés 2006 óta, különösen a magas kockázatot jelentő ágazatokban) 16 . A pénzügyi biztosítékok terén történt előrelépések ellenére továbbra is fennállnak az irányelv nagyarányú balesetekre történő alkalmazásával és a felelős gazdasági szereplők fizetésképtelenségével kapcsolatos problémák.
A rendelkezésre álló információk alapján nem lehet az irányelv hatékonyságáról megalapozott átfogó értékelést adni. A hatékonyságértékelés hiányosságainak felszámolásához további munkára – többek között további adatgyűjtésre – van szükség.
3.4. Koherencia
Az értékelés szerint az irányelv összességében konzisztens a többi uniós környezeti jogszabállyal és az irányelv IV. és V. mellékletében felsorolt nemzetközi egyezményekkel. Az irányelv kiegészít más jogszabályokat 17 , különös tekintettel a környezeti hatások vizsgálatáról szóló irányelvre, 18 az ipari kibocsátásokról szóló irányelvre 19 és a hulladékra vonatkozó jogszabályokra, azaz megfelelően integrálták az uniós vívmányok közé. A dokumentum néhány konkrét kérdést részletesebben tárgyal a 4. szakaszban (itt javaslatok is szerepelnek a további elvégzendő munkára vonatkozóan) és a mellékletként csatolt bizottsági szolgálati munkadokumentumban.
3.5. Uniós hozzáadott érték
Az értékelés ismételten igazolta, hogy a környezetvédelem minimális szintjének meghatározása korlátozott hozzáadott uniós értéket jelent, különösen a határokon átnyúló ügyekben (pl. határokon átnyúló vízszennyezés). Az irányelv célja többek között, hogy a belső piacon mindenhol azonosak legyenek a feltételek, de az uniós jogharmonizációnak ezt az elsődleges célját még nem sikerült megvalósítani. Az irányelvnek köszönhetően fokozottabbá vált a megelőző intézkedések alkalmazása (például a környezeti biztosítási fedezetek piaci kínálata nőtt, lásd a 3.3 pontban); ugyanakkor a korábban feltárt végrehajtási hiányosságok miatt magasabb uniós hozzáadott értékről nem beszélhetünk.
4. Felülvizsgálandó területek
A jelentés az irányelv 18. cikkének (3) bekezdésével összhangban felülvizsgálja az irányelv végrehajtásának négy meghatározott területét.
4.1. Az irányelv alkalmazási köréből kizárt nemzetközi egyezmények (IV. és V. melléklet)
A Nemzetközi Tengerészeti Szervezet (IMO) bizonyos egyezményei és az azokhoz kapcsolódó egyezmények 20 nem tartoznak az irányelv alkalmazási körébe. Ezek az egyezmények világszerte alkalmazandók azokra a hajótulajdonosokra, akiknek hajója az egyezmény valamelyik részes államánál van hajólajstromba véve; az egyezmények rendelkeznek a hajótulajdonosok objektív felelősségéről, a kötelező pénzügyi biztosítékról 21 , és bizonyos kártípusok esetén olyan kompenzációs alapokról, amelyek a hajótulajdonosok felelősségén kívül eső kárigényeket is kielégítik. Közelebbről véve, a tartályhajók által okozott olajszennyezések esetére a szennyezés károsultjainak kompenzálására háromszintes rendszer van érvényben. A felsorolt nemzetközi egyezmények részes felei nem vezethetnek be kiegészítő kompenzációs kárigényeket.
A környezeti felelősségről szóló irányelv és a felsorolt nemzetközi egyezmények különböző kárfelszámolási normákat alkalmaznak, ahogy azt az irányelv hatékonyságáról a Bizottságnak benyújtott tanulmány bemutatta. 22 Ez a különbség egyes esetekben fontos lehet. A Nemzetközi Olajszennyezési Kompenzációs Alap (IOPC-alap) és a védelmi és kártalanítási (P&I) klubok nemzetközi csoportja 2002 óta a megelőző intézkedések költségeiről és a tartályhajók által okozott olajszennyezés következtében kialakuló környezeti károkról jelentéseket ad ki, amelyek nem tartalmaznak a környezeti károk elégtelen kompenzációjára utaló bizonyítékokat.
Ezen információk alapján a Bizottság mérlegelni fogja, hogy a különböző kárfelszámolási normák kérdését meg lehet-e oldani nem jogi eszközökkel, különös tekintettel a fogalmak közös értelmezésének kidolgozására (például az IOPC-alap kárigényekről szóló kézikönyvének keretein belüli értelmezéssel és/vagy az egyezmények részes államait tömörítő fórumokkal).
A Bizottságnak nincs tudomása olyan új körülményekről, amelyek megkérdőjeleznék az atomkárok kizárását az irányelv alkalmazási köréből.
4.2. Az irányelv alkalmazása a géntechnológiával módosított szervezetekre (GMO-k)
A jelentéstétel tárgyidőszakában az Unióban nem történt GMO-k által okozott környezeti kár 23 . Az uniós vívmányok teljes mértékben konzisztensek a 2010 októberében elfogadott, a biológiai biztonságról szóló Cartagena Jegyzőkönyvhöz csatolt, a felelősségről és jogorvoslatról szóló nagojai–Kuala Lumpur-i Kiegészítő Jegyzőkönyv követelményeivel, ezért a jegyzőkönyv elfogadásához nem volt szükség további uniós szintű intézkedésekre.
4.3. Az irányelv alkalmazása a védett fajokra és a természetes élőhelyekre
A biológiai sokféleségben okozott károkról szóló tanulmány 24 azt vizsgálta, hogyan lehetne az irányelv alkalmazási körének a tagállamokban található valamennyi védett fajra és természetes élőhelyre történő kiterjesztésével biztosítani az azonos feltételek jobb megvalósulását. Erre azért lenne szükség, mert a tagállamok fele ezt a szélesebb alkalmazási kört 25 , míg a tagállamok másik fele a természetes élőhelyekről szóló irányelv által meghatározott, korlátozottabb alkalmazási kört veszi figyelembe. Azonban az irányelv alkalmazási körének a csupán nemzeti szinten védett természetes élőhelyekre és fajokra történő kiterjesztése jogi problémákat vetne fel (a tagállami kompetencia miatt), és valószínűleg nem segítené elő a jogharmonizációt, mert a nemzeti alkalmazási körök nagymértékben eltérhetnek egymástól.
A tanulmány megállapításai szerint:
Nagyobb figyelmet kell fordítani a „jelentős kár" és a „kedvező védettségi állapot” fogalmaknak a két irányelvben található meghatározásaira, tekintettel a jelentős kár küszöbértékének egyfelől a környezeti felelősségről szóló irányelven, másfelől a természetes élőhelyekről szóló irányelv 6. cikkének (2) bekezdésén belül esetlegesen eltérő jelentésére és/vagy alkalmazására.
A „jelentős kár” küszöbértékét következetesebben kell alkalmazni és egyértelműbben meg kell határozni. Ezt számos illetékes hatóság és a biztosítási ágazat is jelezte.
A környezeti felelősségről szóló irányelvben problémásnak bizonyultak a „kedvező védettségi állapot” fogalom esetén alkalmazott földrajzi hivatkozások (európai terület, egyes tagállamok területe, természetes kiterjedés). Ezért tisztázni kell, hogy az irányelv helyes és hatékony végrehajtása érdekében helyszínekhez kötött megközelítésre van szükség.
A biológiai sokféleségben okozott károk jelentőssé válását gátló intézkedéseket gyakran nem hozzák meg, méghozzá azon helytelen feltételezés alapján, hogy csak akkor lehet megelőző intézkedéseket hozni, ha tudni lehet, hogy a kár jelentőssé fog válni.
A Bizottság jelenleg elemzi egy olyan esetleges „nettó veszteség nélküli” 26 kezdeményezés szakpolitikai alternatívájának lehetőségét, amellyel kezelni lehetne ezeket az eseteket. A tanulmány végleges változatán még dolgoznak, amely segíthet a Bizottságnak eldönteni, hogy a fent említett szempontokat kezelni kell-e, és ha igen, akkor hogyan.
4.4. Egyéb jogi aktusok esetleges felvétele a III., IV. és V. mellékletbe 27
A Bizottság megvizsgálta azokat a jogi aktusokat, amelyek alkalmasak lehetnek a mellékletekbe történő felvételre. Az értékelés szerint nincs szükség a III. (lásd fent a 3.2. pontot), a IV. vagy az V. melléklet kiegészítésére. 28
5. Következtetések
Az irányelv alkalmazása a nemzeti jogba való átültetést megelőző helyzethez képest csak korlátozott mértékben mozdította elő a környezeti károk megelőzését és felszámolását. Az irányelv mindenekelőtt a „szennyező fizet” elv megerősödéséhez járult hozzá (ezzel jelentős költségektől kímélve meg az államkincstárakat), továbbá a környezeti károkért viselt objektív felelősség Unió-szerte való alkalmazásához és a károsodott természeti erőforrások (különös tekintettel a biológiai sokféleségben okozott károkra) helyreállítására alkalmazott kárfelszámolási normák szigorodásához. A tagállami szabályozások sokfélesége aggodalomra ad okot, bár ezzel kapcsolatban csak kevés problémát jeleztek a Bizottságnak, és az értékelés segített azonosítani a főbb hiányosságokat.
Az irányelv hatálya alá eső káresetekre és a nemzeti jogszabályok keretében kezelt összehasonlítható káresetekre vonatkozó adatok hiánya jelenti az egyik legnagyobb kihívást az értékelés tekintetében. További problémát jelent, hogy az érdekelt felekben a rendelet – amelyről nem rendelkeznek elegendő információval sem – nem tudatosult, hogy nem áll rendelkezésre elegendő forrás és szakértelem az irányelv végrehajtására, hogy a főbb fogalmak és fogalommeghatározások (pl. a „jelentős kár” küszöbértéke) értelmezése bizonytalan, hogy nem megfelelően alkalmazzák a kiegészítő és kompenzációs felszámolást, valamint hogy nem áll rendelkezésre elégséges adat a környezeti károkról, a kárfelszámolási esetekről és költségekről. A tagállamok között a jelentett esetek számában és tartalmában mutatkozó szignifikáns eltérések részben az irányelvnek ezekre az aspektusaira és összefüggéseire vezethetők vissza, de a szignifikáns eltérések fő okainak a „jelentős kár” küszöbértékének különböző alkalmazása és a már korábban érvényes nemzeti keretrendszerek különbségei bizonyultak. Az irányelv hatásának különbségeit okozó további tényezők: az irányelv hatálya alá eső káresetek nyilvántartásainak eltérő használata, a nyilvánosság részvételének eltérő szintje, az illetékes hatóságok felelős gazdasági szereplő hiányában vagy a felelős gazdasági szereplő intézkedésének hiányában fennálló intézkedési kötelezettségének eltérő alkalmazása, valamint az érdekelt felek tudatosságának eltérő szintje.
A pozitívumok között említendő, hogy az irányelv alkalmazása javuló tendenciát mutat. Az értékelésben részt vevő ipari és egyéb érdekelt felek számára túlnyomórészt megfelel a jelenlegi jogi keret. A tagállami szakértőkkel együtt a környezeti felelősségre vonatkozóan határozottan támogatják a folytonosságot, a kiszámíthatóságot és a jogi stabilitást. Az irányelv ösztönzőleg hat a megelőző intézkedések meghozatalára és az elővigyázatosság elvének alkalmazására, ezáltal gátolva a magas – a megelőző intézkedések költségeit gyakran meghaladó – kárfelszámolási költségek keletkezését. Azonban a megelőzés következtében keletkező hasznot nehéz lenne mennyiségileg meghatározni, mivel nem állnak rendelkezésre átfogó információk az összes megelőző intézkedés és az irányelv értelmében meghozott egyéb elővigyázatossági intézkedések tekintetében.
A további értékelések során az irányelvet a már korábban érvényes nemzeti jogszabályokkal együttesen kell megvizsgálni, mert csak így lehet meghatározni, mennyire alakultak ki mindenhol azonos feltételek. Bizonyos alapvető kifejezések (különös tekintettel a „jelentős kár” fogalomra) tisztázásával azonos feltételek alakulhatnak ki. A Bizottság ezért uniós szintű támogató intézkedéseket dolgozott ki, amelyek a tagállamoknak szóló ajánlásokkal együtt hozzájárulhatnak ahhoz, hogy az irányelv a jelenlegi értékelés megállapításainál célravezetőbben működjön.
6. Ajánlások és további teendők
A következő évek során a Bizottság elsődleges feladatának tartja a nemzeti megoldások és gyakorlatok összehangolásának támogatását az irányelv által biztosított kereten belül, valamint az irányelv hatékony és következetes alkalmazási módjának kidolgozását egy, a környezeti felelősségre vonatkozó szélesebb jogi keretrendszeren belül. További erőfeszítéseket kell tenni az irányelv környezetre és releváns érdekelt felekre gyakorolt tényleges hatásainak további adatokkal történő alátámasztására is. Ehhez azokban a tagállamokban, ahol eddig még nem hozták létre az irányelv hatálya alá eső káresetek nyilvántartását, fejleszteni kell a káresetekre vonatkozó adatgyűjtést. Az összehangolt nemzeti megoldások (például kárfelszámolási modellek, kockázatelemzések, biztosítási kalkulációk stb.) használható eredményeket hozhatnak, hiszen az elérhető adatbázisokat fel lehet használni a pénzügyi biztosítékok létrehozására (célzottabb termékek), a vállalkozások kockázatkezelési rendszereinek fejlesztésére, valamint az érintett ágazatokban dolgozók és az érdekelt felek ismereteinek bővítésére, beleértve a kárenyhítésért felelős hatóságokat is.
A különböző tagállami megoldások pontos okainak és hatásainak azonosításához még további információkra van szükség. A legfontosabb, hogy több közigazgatási kapacitást kell rendelkezésre bocsájtani, és még határozottabban támogatni kell a végrehajtási eszközöket. A minőségi jogalkotásról szóló iránymutatásokban (SWD(2015)110) meghatározott módon a jövőben az uniós szabályozások hatékony felügyeletének javítása biztosítani fogja az irányelv átfogóbb és meggyőzőbb értékelését. 29 Ezért a releváns érdekelt felekkel és a tagállamokkal a jövőben meg kell vitatni, hogyan lehet fejleszteni az értékelés adatokkal való alátámasztását.
A bizottsági szolgálatok ezért az értékelés adatokkal való alátámasztása és a nemzeti megoldások összehangolása érdekében javaslatot fognak tenni a tagállami szakértőknek és érdekelt feleknek egy több éves, folytatólagos munkaprogramra. Ezenkívül a Bizottság továbbra is folytatja a következő közigazgatási kísérő intézkedéseket:
a) iránymutatás vagy értelmező észrevételek a főbb esetekről („jelentőség”);
b) képzési programok; és
c) ügyfélszolgálat, amely tájékoztatást és segítséget nyújt az érintetteknek (ideértve az illetékes hatóságokat, a gazdasági szereplőket, a kárügyintézőket, a pénzügyi biztosítékokat nyújtó szolgálatokat, az érintett személyeket, a nem kormányzati szervezeteket stb.), és segít a kockázatok és károk értékelésében.
A Bizottság a fenti intézkedések kiegészítéseképpen javasolja, hogy valamennyi tagállam:
proaktív kezdeményezésekkel (pl. útmutatók, képzések, elektronikus kockázatelemző eszközök, eredeti állapot rögzítése, modellek kidolgozása a pénzügyi biztosítékra stb.) támogassa az irányelv végrehajtására tett erőfeszítéseket, ahogy ezt néhány tagállam már megtette;
ossza meg közigazgatási tapasztalatait és bevált gyakorlatait a többi tagállammal, valamint kölcsönösségi alapon támogassa azokat a kapacitásépítési feladatokban;
vizsgálja felül eddigi értelmezését az irányelv fő rendelkezéseinek vonatkozásában, különös tekintettel a „jelentőség” fogalom értelmezésére;
rögzítse az irányelv hatálya alá eső káresetekre vonatkozó adatokat, és tegye közzé az irányelv hatálya alá eső káresetek nyilvántartását, ha ezt eddig még nem tette meg;
gyűjtse rendszerszerűen azokat az adatokat, amelyekkel bizonyítható, hogy az adott tagállamban az irányelv végrehajtása hatékony, hatásos, és összhangban van az általános uniós helyzettel.
Mindezek a lépések hozzájárulnak az irányelv következő értékelésének előkészítéséhez. A Bizottság úgy véli, ezek a lépések alkalmasak az irányelv tervezett pozitív hatásainak előmozdítására, ugyanakkor hozzásegítenek azoknak az információknak az összegyűjtéséhez, amelyeket a következő értékelés során fel lehet használni az uniós hozzáadott érték nagyságrendjének, valamint az irányelv hatékonyságának és hatásosságának megfelelőbb bizonyítására.
HL L 143, 2004.4.30., 56. o. (a 2006/21/EK, a 2009/31/EK és a 2013/30/EU irányelvvel módosított irányelv)
Az első végrehajtási jelentést 2010. október 12-én nyújtották be (COM(2010) 581).
SWD (2016)121
A tanulmányok elérhetők: http://ec.europa.eu/environment/archives/liability/eld/studies.htm
Lásd: COM(2013) 685, COM(2014) 368, SWD(2014) 192 final/2 és COM(2015) 215, SWD(2015) 110
Horvátország – amely uniós csatlakozásakor bejelentette, hogy az irányelv nemzeti jogba való átültetése megtörtént – nem volt köteles 2013. április 30-ig nemzeti jelentést benyújtani az irányelv alkalmazásáról, mivel csak 2013. július 1-jén lett az Unió tagja.
Az erre vonatkozó elemzésről és az elemzés alapját képező tanulmányokról további részletek találhatók az irányelv végrehajtásáról szóló, 2013. évi tanulmány mellékletének „A” részében (A nemzeti jogba való átültetés jogi elemzése) és a 2014. évi jogi elemzési tanulmányban.
A további lehetséges olaszországi esetek száma azonban 1000-et teszi ki, ezek közül a későbbiekben többől is lehet az irányelv hatálya alatti eset.
Bizonyos káresetek több kategórián belül is szerepelnek.
2010/75/EU (HL L 334., 2010.12.17., 17. o.)
Szám szerint 132 kérelmet, ebből 93 kérelmet Olaszországban.
A Bizottság már jóval azelőtt döntött a REFIT program keretében történő értékelés 2013. évi végrehajtásáról, hogy az értékelésre vonatkozó iránymutatásokat 2015 májusában elfogadták volna.
A kárfelszámolás átlagos költségét az irányelv hatálya alá eső és a tagállamok által jelentett káresetek több mint 10 %-ának (137 káreset) figyelembevételével és a három legnagyobb káreset (Kolontár, Magyarország, Moerdijk, Hollandia és a görögországi Assopos-eset; ezek értékei kiugrónak tekinthetők) figyelmen kívül hagyásával számították ki.
Különös tekintettel a „jelentőségi küszöbértékére”.
Például a balti államokban és az Unió részét képező kisebb szigetállamokban.
Stuart Collins, EIL market grows post ELD, in: Commercial Risk Europe, 2015. november 27.
A környezeti felelősségről szóló irányelv és a természetes élőhelyekről szóló irányelv kapcsolatát a 4.3. pontban foglaljuk össze röviden.
2011/92/EU (HL L 26, 2012.1.28., 1. o.)
Lásd a 10. lábjegyzetet.
Ezek a következők: az olajszennyezéssel okozott károkkal kapcsolatos polgári jogi felelősségről szóló egyezmény, az olajszennyezéssel okozott károk megtérítésére létesítendő nemzetközi alap létrehozásáról szóló 1992. évi egyezmény, a bunkerolaj-szennyezésről szóló egyezmény, a veszélyes és mérgező anyagok tengeri szállításáról szóló egyezmény és a veszélyes áruk szállításáról szóló egyezmény.
A kötelező tengeri biztosítás a hajótulajdonosok tengeri biztosítási kárigényre vonatkozó biztosításáról szóló 2009/20/EK irányelv értelmében az uniós jog részévé vált (HL L 131, 2009.5.28., 128. o.)
Lásd az 5. lábjegyzetet.
Környezeti felelősségről szóló irányelv, III. melléklet, 10. és 11. pont.
Lásd az 5. lábjegyzetet.
Belgium, Ciprus, Cseh Köztársaság, Észtország, Görögország, Magyarország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Lengyelország, Portugália, Szlovénia, Spanyolország, Svédország, Nagy-Britannia (Anglia, Wales, Észak-Írország).
http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/nnl/index_en.htm
„A (…) jelentés tartalmazza a következők felülvizsgálatát: (d) azok a jogi aktusok, amelyek alkalmasak lehetnek arra, hogy a III., a IV. és az V. melléklet részét képezzék” (a környezeti felelősségről szóló irányelv, 18. cikke (3) bekezdésének (d) pontja).
Ezeknek a nemzetközi jogi aktusoknak vagy nem valószínű a hatályba lépése, vagy kiegészítő jelleggel bírnak a környezeti felelősségről szóló irányelv vonatkozásában (további részletek: SWD, 6.4. szakasz).
Az értékelésre a „Minőségi jogalkotással javítani az eredményeken – uniós program (COM(2015) 215)” bizottsági közlemény értelmében 5-7 évente fog sor kerülni.