1.           Kutatás és innováció: a növekedés jövőbeli forrásai

Európa kedvező helyzetben van ahhoz, hogy kihasználja a növekedés új lehetőségeit. A világ legnagyobb belső piacát magáénak tudva sok világszinten élenjárónak számító innovatív vállalatnak ad otthont, és vezető pozíciót tölt be a tudás és a kulcsfontosságú technológiák számos területén, többek között az egészségügyben, az élelmiszer-technológiában, a megújuló energiaforrások hasznosításában, a környezettechnológiákban és a közlekedésben.[1]

Magasan képzett munkaereje és kiemelkedő tehetségei mérhetetlen gazdagságot jelentenek számára a kulturális és a kreatív ágazatokban. Van még mit tennie ugyanakkor belső piacának zökkenőmentes működtetése, a vállalkozások innovációs keretfeltételeinek javítása, valamint a gyorsan növekvő területek áttörést jelentő technológiáiba való beruházás felgyorsítása érdekében.[2]

Új növekedési lehetőségek rejlenek a technológiai áttörésekből kinövő új termékekben és szolgáltatásokban, az új folyamatokban és üzleti modellekben, a nem technológiai jellegű innovációban és a szolgáltatási szektor innovációjában, összességében tehát a legszélesebb értelemben vett innovációban. Ennek a folyamatnak elengedhetetlen velejárója és hajtóereje a kreativitás, az érzék és a tehetség, ugyanakkor ahhoz, hogy eredményes legyen, erős gazdaságpolitikai irányultsággal kell párosulnia, és olyan szakpolitikák kellenek hozzá, amelyek a társadalmi kihívások megválaszolását tekintik feladatuknak például a népesség elöregedése, az energiaellátás biztonsága, az éghajlatváltozás (beleértve a katasztrófák kockázatainak kezelését is) vagy a társadalmi befogadás területén – csupa olyan témában, amelyhez innovációs áttörések szükségesek.

Ahhoz, hogy ezeket az előnyöket a gazdasági felvirágzás és az életminőség ügyének szolgálatába állíthassák, a kormányoknak szerte Európában proaktív módon kell támogatniuk a növekedésösztönző szakpolitikákat, különösen pedig a kutatás és az innováció területét.

A fokozatosan javuló gazdasági helyzet most lehetővé teszi, hogy Európa a növekedés ösztönzése felé fordítsa figyelmét, miközben azonban a gazdaság élénkülésének hosszú távú fenntartása érdekében a reformfolyamatokat sem szabad fékeznie. Ahogyan Európa kilép a válságból, úgy válik egyre világosabbá, mennyi mindent köszönhetünk végső soron a növekedésösztönző politikának. Az adatok azt mutatják, hogy a legutóbbi években tapasztalt termelékenységnövekedés javarészt az innovációból fakad,[3] és általában azok az országok voltak képesek a leginkább ellenállni a gazdaság hanyatlásának, amelyek a válság előtt és alatt többet áldoztak kutatásra és innovációra (K+I).[4]

A kutatás és az innováció mint növekedésösztönző beruházás

Ebből a megfontolásból az Európa 2020 stratégia és a legutóbbi éves növekedési jelentések[5] hangsúlyozzák annak szükségességét, hogy a költségvetési konszolidációra irányuló erőfeszítések szabta keretek között a gazdaságösztönző kiadások legalább szinten maradjanak. Ez a gondolat tükröződik a 2014. évi európai szemeszter országspecifikus ajánlásaiban is.

A közfinanszírozás nyomán létrejön az a tudásalap és az a szakértelem, amelyre az innovatív vállalkozásoknak szükségük van, és ennek hatására az üzleti szektor is nagyobb kedvet kap a kutatásba és az innovációba való beruházásba, ami rendkívül fontos az Európa 2020 stratégia céljainak teljesítése szempontjából. Az állami K+I-kiadások megkurtítása, még ha a nehéz költségvetési helyzet áll is mögötte, azáltal is nagyban befolyásolhatja az adott ország hosszú távú növekedési kilátásait, hogy csökkenti a máshol végzett kutatás és innováció hasznosítására való képességet, hiszen az ország legtehetségesebb fiatal szakemberei számára beszűkülnek a vonzó karrierlehetőségek.

Az Európai Unió 2014–2020. évi költségvetésében a korábbihoz képest jelentősen nagyobb súllyal jelennek meg a K+I finanszírozásával kapcsolatos és más növekedésösztönző kiadási tételek: az EU új kutatási és innovációs keretprogramja, a „Horizont 2020” reálértéken 30%-kal nagyobb költségvetésből gazdálkodhat, mint elődje. Ehhez járul az a további 83 milliárd EUR, amely az európai strukturális és beruházási alapokból a K+I és a kis- és középvállalkozások támogatására várhatóan jut majd.

Azonban ennek az EU-költségvetésből származó többletfinanszírozásnak a tagállamok szintjén biztosított, a köz-, illetve magánforrásokból származó finanszírozás mellett, nem pedig helyette kell a gazdaságba áramolnia. Ahhoz, hogy tovább közelítsünk az Európa 2020 stratégia azon céljának teljesítése felé, amely szerint a K+F-re irányuló finanszírozásnak a GDP 3%-ára kell nőnie,[6] a kormányoknak Európa-szerte folytatniuk kell a kutatás és az innováció finanszírozását, és biztosítaniuk kell e ráfordítások hatékonyságát és magántőke-mozgósító hatását. Az iparpolitika jelenlegi irányvonalához[7] igazodva ugyancsak javításra szorulnak azok a keretfeltételek, amelyek ezt elősegítik.[8] Ez a fajta finanszírozás nem költség, hanem beruházás a jövőbe, ezt ma már az Eurostat közkiadás-számítási módszertanának, a nemzeti és regionális számlák európai rendszerének felülvizsgált változata is elismeri.[9]

Mint azonban az 1. ábrán látható, több tagállam a költségvetési konszolidáció keretében lefaragta közvetlen K+F-kiadásait, még ha ezt bizonyos esetekben igyekezett is ellensúlyozni K+F-barát adóügyi ösztönzők bevezetésével. Ezek a csökkentések különösen szembeötlőek 2012 óta. A válság első szakaszában, 2008-tól 2010-ig sok tagállam próbálta megvédeni K+F-költségvetését, néhányan még növelték is azt.

Ezenfelül, ahogyan azt a 2. ábra mutatja, a tagállamok többsége még mindig messze elmarad az Európa 2020 stratégia szerinti nemzeti K+F-célszámától.[10] Ennek oka elsősorban az üzleti szektor K+F-kiadásainak nem kellő szintje.[11]

Ebben a közleményben bemutatjuk, hogy a finanszírozás minőségének a tagállamok költségvetési konszolidációra irányuló növekedésbarát stratégiáin belüli javításával hogyan lehet a kutatást és az innovációt a lehető leghatékonyabban a növekedés megújításának szolgálatába állítani.

 

1. ábra: A K+F-finanszírozás részarányának változása a kormányzati kiadások között (2008–2012)

2. ábra: A köz- és a magánszektor K+F-intenzitása 2012-ben a tagállamokban, az EU egészében és egyes harmadik országokban

2.           A hatásosság és a finanszírozás megtérülésének növelése

2.1.        A kutatásra és innovációra irányuló közfinanszírozás minőségének javítása

Folyamatosan nehéz költségvetési feltételek mellett különösen fontos a közfinanszírozás minőségének javításával maximalizálni a ráfordítások hatásosságát. A közfinanszírozás tehát nem képzelhető el a kutatási és innovációs rendszerek átfogó reformja nélkül, ideértve a közkiadások magántőke-mozgósító hatásának javítását is. A kormányoknak átgondolotabb módon kell eldönteniük, hogyan és hol nyújtanak finanszírozást,[12] amihez ihletet meríthetnek az Innovatív Unió elnevezésű kiemelt kezdeményezés és az európai kutatási térséggel kapcsolatos menetrend[13] merész stratégiai szemléletmódjából.

A K+I-re fordított közfinanszírozás minőségének, hatékonyságának és hatásainak értékelése nem egyszerű, és a rendelkezésre álló mutatók gyakran csak bizonyos korlátok között használhatók fel erre a célra. Ha kizárólag arra összpontosítunk, hogy a köz- és a magánszektor mennyire képes a K+F-re fordított kiadásokból szabadalmi bejelentéseket előállítani,[14] akkor a rendelkezésre álló mérőszámok azt mutatják (lásd a 3. ábrán), hogy egyes országok nagyobb hatást képesek kiváltani a köz- és a magánszektor K+F-ráfordításaiból, mint mások. Azok az országok, amelyek hatékonyabbak a költekezésben, általában ugyanazok, mint amelyek többet költenek K+F-re, nagyobb egy főre jutó GDP-vel rendelkeznek, és erősebb a tudásalapjuk. Emellett általában az üzleti szektor K+F-ráfordításai is nagyobb összegűek azokban az országokban, amelyek többet költenek közforrásokból K+F-re, ami azt mutatja, hogy a K+I hatékony közfinanszírozási rendszere több magántőkét képes mozgósítani a K+F számára.[15] 

A finanszírozás minőségének és hatékonyságának javítása pozitív spirált indíthat be: több tőkét vonz a magánszektorból, és ezáltal növeli a gazdasági megtérülést.[16] A közkiadások minőségének és hatékonyságának javítását célzó reformok minden tagállam számára fontosak. Általában véve azon országok esetében, ahol szűk a költségvetés mozgástere és a közfinanszírozásnak alacsony a hatékonysága, létfontosságú kérdés, hogy a nagy ívű reformok hatásosabbak legyenek, és kialakuljanak a feltételei annak, hogy a gazdaság élénkülésével párhuzamosan bölcs döntések révén növelni lehessen a forráskiáramlást. Másfelől a finanszírozás megtérülésének növelése szempontjából azokban az országokban is előnyök származnak az intelligensebb forráskihelyezésből, ahol elegendő a költségvetési mozgástér és már eleve nagy a hatékonyság.

      

3. ábra: K+F-intenzitás és hatékonysági pontszámok[17]

A K+I-finanszírozás hatékonyságának növelése segíteni fogja az államháztartás minőségének általános javítását is. Lehetővé teszi a szűkös források jobb felhasználását, és ennélfogva azon keresztül, hogy támogatja a K+I eredményeinek hasznosítását, hosszabb távon is előnyösebb. A szakpolitikai hatékonyság javítása érdekében alkalmazott horizontális eszközök között megemlítendő a közkiadások rendszeres áttekintése, valamint az eredményorientált, teljesítményalapú költségvetés-tervezés. Esettanulmányok (Franciaország, Ausztria, Svédország, Hollandia) azt mutatják, hogy az ilyen típusú eszközöket alkalmazó tagállamok sikeresnek bizonyultak abban, hogy a közszolgáltatások minőségének romlása nélkül (sőt, annak javítása mellett) jelentős, számszerűsíthető eredményeket érjenek el a költségvetési átláthatóság, a hatékonyság és a megtakarítások terén.

2.2.        A reformok fő csapásirányai

A K+I területére irányuló reformokat az egyes tagállamok sajátosságaihoz kell igazítani. Ezért fontos feladata minden tagállamnak, hogy meghatározza, megtervezze és kivitelezze azokat a reformokat, amelyek szükségesek a K+I-re irányuló kiadásai minőségének javításához. Az ennek kapcsán eddig elért eredmények az Innovatív Unió elnevezésű kezdeményezéshez és az európai kutatási térséghez köthetők.

Az innovatív Unió állapotára vonatkozóan e közlemény kíséretében közzéteendő 2014. évi jelentés[18] az Európa 2020 stratégia felülvizsgálatával[19] összefüggésben arról számol be, hogy nőtt az innováció körüli lendület. A legfontosabb eredmények a vállalkozások környezetének innovációbarátabbá válásában érhetők tetten, ami az egységes szabadalom és a kockázatitőke-befektetési útlevél bevezetésének köszönhető. A K+I számára nyújtott európai uniós támogatások alapvető reformja nyomán egyetlen integrált és egyszerűbb program jött létre, a „Horizont 2020” keretprogram, amely a tudományos kiválóságra, az ipari vezető szerepre és a társadalmi kihívásokra összpontosítva egyértelmű, mérhető célokat állít fel. 

Számos tagállam ugyancsak hozzáfogott a K+I területére irányuló finanszírozási rendszerének megreformálásához. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a kiadások minőségének javítása és a gazdasági és társadalmi értelemben vett hatásosság biztosítása csak folyamatos reformfolyamat keretében képzelhető el, és valamennyi ország számára hosszú távú kihívást jelent. A finanszírozás megtérülésének növeléséhez maximalizálni kell a K+I-ra irányuló politikák hatásait, és ennek érdekében egyebek mellett szorosabb kapcsolatot kell létrehozni a minőség és az adott területre irányított források között. Ezért alapvetően fontos, hogy a közfinanszírozás minőségének javítását és a növekedésösztönző kiadások megőrzését (a K+I területét is ideértve) következetes ösztönzőrendszer biztosítsa.

E tapasztalatokból kiindulva három olyan fő csapásirány határozható meg a reformok számára, amely mindegyik tagállam szempontjából releváns. 

I.          A stratégiai tervezés és a szakpolitikai döntéshozatali folyamatok minőségének javítása

A K+I számos szakpolitikai területet és társadalmi szereplőt érint, ezért mindent átfogó stratégiát igényel, és elegendően magas szintű politikai irányítást tesz szükségessé. A stratégiának a kutatásra és az innovációra egyaránt ki kell terjednie, és az infrastruktúra-fejlesztő beruházásokat is magában kell foglalnia. A szakpolitikai cél- és eszközrendszer kialakításakor figyelembe kell venni a K+I hosszú távú hatásait, és a közfinanszírozást stabil többéves stratégiai kerethez igazodva, gondos tervezés alapján kell nyújtani. A növekedésösztönző – köztük a K+I-re irányuló – kiadások beépítése a középtávú költségvetési keretrendszerek többéves tervezési szemléletébe[20] egyszerre biztosítja az államháztartás hatékonyabb és eredményesebb működését és a középtávú kormányzati prioritások jobb láthatóságát. Ez erősíti a kormányzati törekvések hitelét és javítja a K+I-rendszerek vonzerejét.

A tagállamoknak ugyanakkor arra is törekedniük kell, hogy a szűkös forrásokból ne keveset adjanak sok helyre, hanem néhány jól megválasztott erősségre és lehetőségre összpontosítsák őket, annak megfelelően, ahogyan azt az intelligens szakosodás jegyében az európai strukturális és beruházási alapok támogatják. A K+I dinamizmusa miatt fontos az is, hogy a szakpolitikai döntéshozók figyelembe vegyék az újszerű gondolkodásmódokat és paradigmákat.[21] A szakpolitikai tervezésnek – különösen a K+I-finanszírozás hosszú távú társadalmi-gazdasági hatásainak felmérése szempontjából – szerves eleme az objektív információk és adatok, köztük az előretekintő és rendszeres előzetes és utólagos értékelések figyelembevétele. A tagállamoknak folyamatosan figyelemmel kell kísérniük a kiváltott hatásokat, és az európai és a nemzetközi összefüggések figyelembevételével folyamatosan ki kell igazítaniuk politikájukat.

Nemzeti K+I-stratégiájának újradefiniálása során számos tagállam rendkívül tágan értelmezi az innováció fogalmát, egyaránt beleértve az oktatást, a kutatást és az innovációt. A Németország által „Németország csúcstechnológiai stratégiája” címmel kidolgozott átfogó innovációközpontú stratégia előretekintő elemzésen alapul, és a társadalmi kihívásokhoz kapcsolódó új technológiákra, a tudomány és az ipar közötti együttműködés fokozására és az innovatív vállalkozások működési keretfeltételeinek javítására helyezi a hangsúlyt. A 2010-ben végrehajtott felülvizsgálatot követően Németország most meg kívánja erősíteni a stratégiát és annak mindent átfogó és minden állami szervre kiterjedő innovációpolitikai szemléletmódját.

Több tagállam a közkiadások szélesebb körű felülvizsgálata keretében vizsgálja a K+I-re irányuló ráfordítások megtérülését. Hollandia például kiterjedt szakpolitikai monitoringrendszert hozott létre egyes meghatározott szakpolitikai területek – köztük a kutatás- és az innovációpolitika – átvilágítására annak meghatározása céljából, hogy hogyan lehet előzetes és utólagos értékelések alkalmazásával megtakarításokat elérni és javítani a megtérülési rátát. Ez az átvilágítás a pénzügyminisztérium, a kutatásügyi minisztérium, a gazdasági minisztérium és független szervezetek részvételével zajlik, és a szakpolitikai szempontból releváns kutatások számára nyújtott támogatásokra, valamint az összegyűjtött adatok alapján végzett elemzések tanulságaira támaszkodik. Észtország hosszú távú stratégia keretében törekszik a K+F-re irányuló finanszírozás folyamatos bővítésére, és a 2000. évi kezdeti szinthez képest máig több mint tízszeres növekedést sikerült elérnie. Az ország stratégiája holisztikus szemléletű, és minden rendelkezésre álló EU-forrást az ugrásszerű fejlődés megvalósítására összpontosít.

II.         A programok minőségének javítása, az erőforrások és a finanszírozási mechanizmusok összpontosítása

Hagyományosan jelentős összegű K+I-közfinanszírozás kihelyezése történik olyan programokon keresztül, amelyek céljai tudományterületekhez, műszaki szakterületekhez vagy ipari ágazatokhoz vannak kötve. A „Horizont 2020” keretprogramhoz hasonlóan a tagállamoknak érdemes megfontolniuk, hogy programjaikat sokkal inkább a legfontosabb társadalmi kihívásokra összpontosítsák, hiszen ezek a jövőre nézve jelentős növekedési potenciált hordoznak magukban és számos üzleti lehetőséget ígérnek, miközben a polgárok aggályaira is megoldásokat kínálnak. Ha a tagállamok nemzeti kutatási és innovációs menetrendjeik prioritásait közös programozás keretében jobban koordinálják egymással, azzal hatásosabbá válik a K+I adott területére irányuló közfinanszírozás. [22]

Az európai kutatási térségre vonatkozó elképzelések szerint a programokon keresztül nyújtott közfinanszírozás minősége növelhető azáltal, ha a finanszírozás odaítélése versenyeztetéssel, nyílt pályázati felhívások közzétételével, kiválósági alapon (például nemzetközi szakmai értékelés alapján) történik oly módon, hogy az intézményi finanszírozás az igazolt teljesítmény alapján kerül szétosztásra. Hasonlóképpen, a nyílt versenyeztetést a meghatározott gazdasági és/vagy társadalmi célkitűzésekhez igazodva szervezett programok esetében is célszerű alkalmazni; ez esetben egyértelműen meg kell határozni az elvárt hatásokat, és olyan meggyőző elbírálási rendszert kell felállítani, amelyben független szakértők értékelik, hogy az egyes pályázatoktól mennyire várható a hatások kiváltása. Az összpontosítottabb és végiggondoltabb stratégiákhoz („intelligens szakosodás”) igazodva a támogatott projektek valós outputjainak és hatásainak nyomon követéséből pontos és összehasonlítások céljára alkalmas információkhoz kell tudni jutni a K+I-programokon keresztül nyújtott finanszírozás minőségéről és hatékonyságáról.

A K+I-programoknak valós problémákra kell irányulniuk és könnyen hozzáférhetőknek kell lenniük a vállalkozások számára; ennek érdekében célszerű lehet csökkenteni a részvétellel járó adminisztrációs terhet, felgyorsítani a pályáztatás folyamatát, figyelemmel kísérni a vállalkozások érdeklődését, és komolyan venni a résztvevők visszajelzéseit. A felderítő kutatásnak a korszerűnek tekintett tudományos szemléletmód megváltoztatásában és az áttörést jelentő technológiai innováció előidézésében betöltött alapvető szerepét célszerű lehet az e téren EU-szinten sikeresnek bizonyult kezdeményezésekből, például az Európai Kutatási Tanács munkájából kiindulva kezelni.

Számos tagállam hozzáfogott ahhoz, hogy több versenyt vigyen be a K+I területére irányuló közfinanszírozás szétosztásának folyamatába. Svédország a 2008-as K+I-törvény elfogadása óta versenyalapon osztja szét az egyetemeknek szánt alapfinanszírozás egy részét (kezdetben 10%-át, később 20%-át), annak figyelembevételével, hogy az egyes egyetemek milyen teljesítményt nyújtanak a tudományos publikációk és a külső források mozgósítása területén. Lengyelországban a 2011-ben bevezetett reformok nyomán nőtt a K+I területére irányuló közfinanszírozás versenyeztetéssel, pályáztatással, független és nemzetközi szakemberek értékelése alapján szétosztott részének nagysága. Horvátország 2013-ban vezette be az alapkutatás közfinanszírozásának új, hároméves teljesítésalapú intézményi szerződéseken alapuló modelljét. Görögország nemrégiben vezette be azt a versenyalapú eljárást, amelynek segítségével kiválasztja azt a meghatározott számú nemzeti kutatási infrastruktúra-fejlesztési projektet, amely közfinanszírozásban részesülhet. Az Ír Tudományos Alap a tudományos szempontú szakmai értékelés mellett bevezette a pályázatok gazdasági és társadalmi szempontú szakmai értékelését.

Több finanszírozó szerv is elkezdte szorosan figyelemmel kísérni programjainak hatásait. A finn innovációfinanszírozó szerv, a Tekes monitoringrendszere kimutatta, hogy minden egyes, a Tekes által kifizetett euró után a vállalkozások 2 euróval növelik K+F-kiadásaikat, és a támogatott kis- és középvállalkozások 20%-kal nagyobb mértékben növelték forgalmukat és 17%-kal több új munkahelyet hoztak létre, mint más hasonló kkv-k.

III.       A kutatást és innovációt végző közintézmények minőségének optimalizálása

A K+I-re irányuló finanszírozás jelentős részét minden tagállamban egyetemek, műszaki intézetek és más közszektorbeli kutató- és műszaki szervezetek kapják intézményi finanszírozás formájában. Ezeket az intézményeket ösztönözni kell arra, hogy vállalkozói szemléletet kialakítva új lehetőségeket és együttműködő partnereket keressenek maguknak akár Európán kívül is, hogy javítsák a magánszektor felé való tudásátadás folyamatát, valamint hogy erőforrásaikat a legnagyobb hatású tevékenységek felé csoportosítsák át. Ezeknek az intézményeknek ehhez kellő autonómiára és rugalmasságra van szükségük, miközben elszámoltathatóságukat is biztosítani kell, és ennek keretében rendszeresen független bírálatnak és minőségértékelésnek kell őket alávetni.

Az intézményeknek képeseknek kell lenniük arra is, hogy a lehető legjobb kutatókat nyerjék meg munkatársként. Azonban ahogyan az az európai kutatási térség összefüggésében világossá vált, a nyílt, átlátható és érdemalapú munkaerő-felvételi eljárások hiánya több országban is aláássa az intézmények teljesítményét, csökkenti a kutatói életpálya vonzerejét, és hátráltatja a legfelkészültebb kutatók szakmai fejlődését.

Több tagállam, köztük Ausztria, Lengyelország és Olaszország nemzeti jogszabályban kötelezte az egyetemeket és más közszektorbeli kutatószervezeteket, hogy megüresedő álláshelyeiket nemzetközi szinten, például az Euraxess európai kutatói portálon meghirdessék.

A K+I területén működő intézmények közötti új partnerségek sok helyütt lendítik fel a regionális szintű gazdasági fejlődést. Hat németországi, franciaországi, belgiumi és luxemburgi egyetem együttműködése például lehetővé teszi a nagyobb szakosodást, a közös tanfolyamszervezést és a vállalkozások felé való tudásátadás javítását. Az Egyesült Királyság kormánya 2014 áprilisában bejelentette, hogy a Cambridge-i Egyetemmel közös Greater Cambridge City Deal elnevezésű programja keretében 1 milliárd angol font felhasználására nyílik mód a régió több mint 1500 technológiai vállalkozása számára, amelyek már ma is 54 000 főt foglalkoztatnak, és éves forgalmuk meghaladja a 12 milliárd fontot. Az intelligens szakosodásra irányuló stratégiák közös megvalósítása érdekében 18 EU-régiót (Asztúria, Baden-Württemberg, Baszkföld, Dél-Hollandia, Észak-Portugália, Észak-Rajna–Vesztfália, Felső-Ausztria, Flandria, Katalónia, Kis-Lengyelország, Loire mente, Lombardia, Rhône-Alpes, Skåne, Skócia, Szilézia, Tampere és Vallónia) tömörítő Vanguard elnevezésű kezdeményezés a kialakulóban, illetve átalakulóban lévő technológiák területén mozgósít köz- és magánszektorbeli forrásokat a K+I számára.

2.3.        A Bizottság támogatása a tagállami reformokhoz

Annak érdekében, hogy segítse a tagállamokat az e közlemény 2.2. pontjában felvázolt kiemelt csapásirányokhoz igazodó reformjaik elvégzésében, a Bizottság átvizsgálja a K+I-reformok minőségének és eredményességének értékelésére jelenleg rendelkezésre álló eszközöket, és egyeztetéseket kezdeményez a tagállamokkal K+I-rendszerük reformjának hangsúlyos elemeiről és arról, hogy szükség van-e egy integrált, tényadatokon alapuló, a K+I-politikák minőségének tagállami szintű értékelésére szolgáló módszertan kidolgozására. Ennek során épít azokra a tapasztalatokra, amelyeket az Innovatív Unió elnevezésű kiemelt kezdeményezésben bemutatott önértékelő eszköz alkalmazása és az európai kutatási térség kiteljesítésére irányuló folyamat elemzése kapcsán szerzett, és felhasználja a vonatkozó mutatókat, köztük az innovatív Unió eredménytábláját és a Bizottság innovációs outputot mérő mutatóját.[23] A Bizottság emellett világszínvonalú adatokkal, elemzésekkel és szintézisekkel is szolgál az európai uniós és a nemzeti szintű kutatás- és innovációpolitikákról és a K+I-rendszerek teljesítményéről,[24] és a „Horizont 2020” keretprogram szakpolitika-támogató eszköze keretében technikai segítségnyújtás, szakmai értékelés és kölcsönös tanulás útján is biztosít támogatást.

Ebben az összefüggésben a Bizottság további kutatásokat is fog ösztönözni annak érdekében, hogy jobb adatok álljanak rendelkezésre a K+I-politikák meghatározásához; ehhez kihasználja például az óriási méretű adathalmazok nyújtotta előnyöket, és javítja azokat a módszereket, amelyek segítségével egyes, a szakpolitikai döntéshozatali és végrehajtási folyamatokban alkalmazott makrogazdasági modellekben figyelembe vehetők a K+I hosszú távú kedvező hatásai.[25]

A Bizottság mindezeken túlmenően segíteni fogja a közvetett intézkedések meghatározásával és bevezetésével kapcsolatos tapasztalatok cseréjét is – például a kiadásalapú K+F-barát adóügyi ösztönzők bevezetése területén – azzal a céllal, hogy biztosítható legyen a költséghatékonyság, elkerülhetők legyenek a nem kívánt mellékhatások a tagállam határainak túloldalán, és megállapítható legyen, hogy a fiatal, gyorsan növekvő vállalkozások, amelyek az új munkahelyek teremtésében kiemelkedően nagy szerepet vállalnak, hasznát látják-e ezeknek az intézkedéseknek.

3.           Az innovációs környezet megerősítése

A sikeres innováció nemcsak a szakpolitikák minőségétől függ, hanem attól is, hogy mennyire innovációbarátak a keretfeltételek.

Az elmúlt években a Bizottság nagy erőfeszítéseket tett a belső piac széttagoltságának csökkentése és a gazdaság működéséhez szükséges bizalom helyreállítása érdekében. Szorgalmazta az egységes piac működésének javítását,[26] lépéseket tett a bankunió kiteljesítése felé,[27] intézkedett a finanszírozáshoz jutás megkönnyítése és a források diverzifikálása céljából,[28] fellépett a jogi szabályozás egyszerűsítése és a szabályokból fakadó terhek csökkentése érdekében,[29] és elkötelezte magát az európai gazdaság hosszú távú finanszírozhatóságának előmozdítása mellett.[30]

A Bizottság emellett támogatta a közbeszerzés és más keresletoldali eszközök eredményes alkalmazását, foglalkozott a tudományos élet és a vállalkozások közötti együttműködés és mobilitás akadályainak lebontásával, és lépéseket tett a szellemi tulajdonhoz fűződő jogok rendszerének kedvezőbbé és hatékonyabbá tétele érdekében. Az állami támogatásokra vonatkozó iránymutatások felülvizsgált változata támogatja a tagállamokat az állami támogatásoknak a K+I felé történő irányításában: ide tartoznak például az új általános csoportmentességi rendelet rendelkezései, valamint a bejelentési küszöbök megemelése és a támogatási kategóriák szélesítése például abban az értelemben, hogy most már a kutatási infrastruktúra építése és bővítése is támogatható, illetve a piachoz közelebbi szegmensekben is nyújtható állami támogatás. Hasonló módon a kockázatfinanszírozáshoz nyújtott állami támogatásokra vonatkozó iránymutatás felülvizsgált változata nagyobb rugalmasságot enged a kockázati tőke és más, az innovatív vállalkozásoknak szánt pénzügyi eszközök támogatásában, és ezáltal segíti ezeket a vállalkozásokat abban, hogy átvészeljék fennállásuk legkritikusabb időszakait. Az állami támogatások felülvizsgált szabályozása ezzel párhuzamosan új követelményeket is bevezet a nagy összegű támogatási rendszerek hatásainak értékelése területén, ami segíthet abban, hogy ezek az intézkedések eredményesebbek legyenek, és egyértelműbb legyen ösztönző hatásuk.[31]

Az innovatív Unió összefüggésében elért eredmények értékelése ugyanakkor azt mutatja, hogy bizonyos területeken további erőfeszítésekre van szükség:

– Az egységes piac drága kincs, amely innovatív beruházásokat vonzhat Európába.  Széttagoltsága és nem kellő hatékonysága azonban gyakran elveszi a vállalkozások kedvét a K+I-re irányuló beruházásoktól, különösen a csúcstechnológiát igénylő ágazatokban, például az IKT, azon belül is a digitális hálózatok, tartalom és szolgáltatások, valamint az egészségügyi ellátás területén. Ezzel szemben Európa világviszonylatban is vezető helyet foglal el a közlekedés kutatásában és a közlekedési technológiák fejlesztésében; ennek alapja a kifejlett egységes piac, amelynek ugyanakkor a jövőben lépést kell tudnia tartani azzal a gyors ütemű innovációval, amely a közlekedésben az energiahatékonyság, a biztonság növelése és a forgalomtorlódások kiküszöbölése területén folyamatban van.  A nagyobb beruházásokra olyan egységes piaci keretek kialakításával is fel kell készülni, amelyek lehetővé teszik a széles körű kereskedelmi hasznosítást.[32] Az EU gazdaságának 60%-át kitevő szolgáltatások egységes piacának teljes kiépítése nagy hatással volna az innovációra, azon belül is főként a nem technológiai jellegű innovációra, például az új üzleti modellek kialakítására vagy a szolgáltatástervezésre. Mindemellett a keretszabályozásoknak az új tudás kereskedelmi felhasználását és az új cégek piaci belépését is segíteniük kell.

– A közszektor fontos szereplője a gazdaságnak, és mint ilyennek vállalkozó szelleműbbé kell válnia ahhoz, hogy előnyét lássa az innovációnak és növelni tudja termelékenységét, hatékonyságát és a közszolgáltatások minőségét, illetve keresletet tudjon generálni a magánszektorban az innováció számára.[33] Különösen fontos ebben az összefüggésben a kölcsönös tanulás. Az Unió GDP-jének mintegy egyötödét kitevő közbeszerzés piacot teremthet az innovatív megoldások számára. Ahhoz, hogy elkerülhető legyen a kereslet szétforgácsolódása, a közbeszerzést végző szerveknek koordináltan kell fellépniük. A szabad hozzáférésű adatok felé való elmozdulás nagy potenciált hordoz magában a közszolgáltatások javítása szempontjából, lehetőséget teremt új termékek és szolgáltatások létrehozására, és megerősíti a közszolgálat elszámoltathatóságát és átláthatóságát. A közszolgáltatások és a közfinanszírozás minőségének javítása megbízható adatokat igényel az intelligens szabályozás jegyében meghozandó költségvetési és szakpolitikai döntések számára. A felhasználóközpontú kísérleti cselekvések, az IKT adta lehetőségek intelligens kihasználása és a digitális közszolgáltatások megnyitása lehetőséget teremt arra, hogy a közszektor hatékonyan alakítson ki és nyújtson új szolgáltatásokat.

– Az európai gazdaságnak a fenntartható versenyképesség érdekében folyó átalakítása olyan humánerőforrás-alapot igényel, amelyben megtalálhatók a szükséges készségek, különösen pedig sokkal több olyan kutatóra van szükség, aki rendelkezik üzleti és vállalkozói készségekkel. Ugyancsak szükség van a felderítő kutatásra, amely alapvető szerepet játszik a korszerűnek tekintett tudományos szemléletmód megváltoztatásában és az áttörést jelentő innováció előidézésében. Az oktatási és szakképzési rendszereknek olyan széles körű innovációs készségeket kell kialakítaniuk (kreativitás, problémamegoldás, kritikus gondolkodás, kultúraközi kommunikáció stb.), amelyek lehetővé teszik a foglalkoztatottak és az intézmények[34] számára az új körülményekhez való alkalmazkodást. A digitális technológia hatalmas lehetőségeket jelent az oktatáshoz való hozzáférésben,[35] de nagyfokú innovációt igényel a nemzeti oktatási rendszerekben például a nyílt digitális oktatási és tanulási módszerek előmozdítása terén.

– Európa polgárainak látniuk kell, hogy a K+I javítja életminőségüket és választ ad aggályaikra; érzékelniük kell, hogy egyénileg is beleszólhatnak a kiemelt célok meghatározásába.[36] A K+I-politikának ösztönöznie kell és meg kell teremtenie a feltételeit annak, hogy az egyén mintegy alkotótársként és meghatározó vásárlóként részt vegyen az innovációs folyamatban, előbbre kell vinnie a társadalmi innováció és a szociális vállalkozások ügyét, és lehetővé kell tennie, hogy az innovatív cégek valós környezetben tesztelhessék és terjeszthessék megoldásaikat.

4.           Következtetések

Ahhoz, hogy a jövőre nézve a kutatás és az innováció valóban a növekedés forrásává válhasson, a következőket kell feltétlenül szem előtt tartani:

– A növekedésbarát költségvetési konszolidáció jegyében a tagállamoknak kiemelten kell kezelniük a növekedésösztönző kiadásokat, ezen belül is a K+I finanszírozását.

– A finanszírozás rendelkezésre bocsátásával párhuzamosan olyan reformokat kell bevezetni, amelyek növelik a K+I-re irányuló közkiadások minőségét, hatékonyságát és hatásosságát, és ennek keretében forrásokat mozgósítanak az üzleti szektorban a K+I számára.

– Ennek során a tagállamoknak három fő csapásirányra célszerű összpontosítaniuk: a stratégiai tervezés és a szakpolitikai döntéshozatali folyamatok minőségére; a programok minőségére, az erőforrások és a finanszírozási mechanizmusok összpontosítására; valamint a kutatást és innovációt végző intézmények minőségére.

– Annak érdekében, hogy segítse a tagállamokat a K+I-reformok sikeres végrehajtásában, a Bizottság támaszkodni fog az Innovatív Unió elnevezésű kiemelt kezdeményezés és az európai kutatási térség kapcsán szerzett tapasztalatokra, és az integrált és tényalapokon nyugvó szakpolitikai és költségvetési döntéshozatali folyamatok támogatása érdekében teljes mértékben ki fogja használni a Kutatási és Innovációs Megfigyelőközpontban, illetve a „Horizont 2020” keretprogram szakpolitika-támogató eszközében rejlő lehetőségeket.

– Alapvetően fontos a szélesebb értelemben vett innovációs környezet megerősítése, valamint a megfelelő keretfeltételek biztosítása ahhoz, hogy az európai vállalkozások ösztönözve legyenek az innovációra. Az Innovatív Unió elnevezésű kiemelt kezdeményezés elindítása óta fontos előrelépések történtek, de további erőfeszítésekre van szükség az egységes piac elmélyítésében, a finanszírozáshoz jutás könnyebbé tételében és diverzifikálásában, a közszektor innovációs képességének megerősítésében, a tudásintenzív tevékenységekben létrehozott munkahelyek ellenállóképesebbé tételében, az innovációs készségekkel rendelkező humánerőforrás-alap kialakításában, a felderítő kutatás ösztönzésében, a K+I-politika külpolitikai dimenziójának kezelésében, valamint a tudomány és az innováció jobb társadalmi beágyazottságának biztosításában. Az Európa 2020 stratégia felülvizsgálata foglalkozni fog az innovatív Unió kapcsán elért eredményekkel.

A Bizottság felkéri a Tanácsot, hogy az államháztartások minőségének javítására és a strukturális reformok végrehajtására vonatkozó szélesebb körű vitafolyamat keretében kezdjen egyeztetéseket a K+I számára nyújtott finanszírozás minőségének e közleménnyel összhangban történő javítására.

A Bizottság felkéri továbbá a Tanácsot a jövőbeli K+I-politika előtt álló kihívások megvitatására.

[1]               Jelentés az innovatív Unió versenyképességéről, 2013, SWD(2013) 505.

[2]               COM(2014) 14.

[3]               Az OECD-országokban 1985 és 2009 között tapasztalt GDP-növekedés javarészt a tőke és a többtényezős termelékenység növekedésének volt köszönhető, és ez utóbbit a kutatási és innovációs rendszerek eredményessége határozta meg. Lásd OECD, 2011: Productivity and growth accounting (A termelékenység és a növekedés elszámolása). 

[4]               Conte, 2014: Efficiency of R&D Spending at national and regional level (Hatékonyság és K+F-finanszírozás nemzeti és regionális szinten), Közös Kutatóközpont, Európai Bizottság, előkészületben. Ciriaci, D., Moncada Paternò Castello, P., Voigt, P., 2013: Innovation and job creation: a sustainable relation? (Innováció és munkahelyteremtés: fenntartható kapcsolat?), IPTS Working Papers on Corporate R&D and Innovation series No. 01/2013, Európai Bizottság.

[5]               COM(2013) 800 final.

[6]               Az e közleményben található statisztikai adatok a kutatás-fejlesztésre (K+F) fordított kiadásokat jellemzik, így nem tartalmazzák a szélesebb értelemben vett innovációnak a K+F körén kívüli részére fordított összegeket.

[7]               COM(2014) 14.

[8]               Például: finanszírozáshoz jutás, megfelelő humánerőforrás-stratégiák, a szolgáltatások egységes piacának teljes kiépítése, a jövőt megalapozó technológiák fejlesztésének támogatása (ideértve a digitális gazdaság ügyének előmozdítását is).

[9]               A nemzeti és regionális számlák európai rendszerének új változata („SEC 2010”) 2014 szeptemberében lép érvénybe.

[10]             COM(201) 130 végleges/2.

[11]             Ebben a vonatkozásban fontos előrelépés volt az előző néhány évben az, hogy a közforrásokból megvalósított közvetlen K+I-finanszírozás közvetett intézkedésekkel, például K+F-barát adóügyi ösztönzőkkel egészült ki.

[12]             Európai Bizottság, 2012: The quality of public expenditures in the EU (A közkiadások minősége az EU-ban), Occasional Paper (DG ECFIN), 125. sz.

[13]          COM(2010) 546, COM(2012) 392.

[14]             Conte, 2014: Efficiency of R&D Spending at national and regional level (Hatékonyság és K+F-finanszírozás nemzeti és regionális szinten), Technical Report, Közös Kutatóközpont, Európai Bizottság. A tanulmány átfogó elemzést ad a K+F-rendszerek hatékonyságának mérését lehetővé tévő pontszámok számításának lehetőségeiről és módszertani kérdéseiről. A 3. ábrán látható, a 2005-től 2011-ig tartó időszakra vonatkozó hatékonysági pontszámok a sztochasztikus határok modellje elnevezésű statisztikai technika segítségével kerültek meghatározásra, amely a hatékonysági határt a teljes K+F-intenzitás mint bemenő adat és a szabadalmak egy főre jutó száma mint kimenő adat alapján számítja. Megjegyzendő, hogy a K+F és a szabadalmi aktivitás relatív mérőszámai nagyobb változatosságot mutatnak az egyes gazdasági ágazatok között, mint országonként (Meliciani, 2000), és az egységnyi K+F-ráfordításra vetített szabadalomszám a különböző feldolgozóipari ágazatok között is nagy eltéréseket mutat (Danguy et al., 2013). A szabadalmak számán alapuló hatékonysági mutatókat ezért nagyban befolyásolja az egyes országok K+F-szakosodási profilja. A hatékonyság közelítésére más kimenő adatok is felhasználhatók, például a tudományos publikációk száma vagy idézettségi mutatók, de összetett mérőszámok alkalmazására is van lehetőség.

[15]             Az adatok azt mutatják, hogy a közszektor és a vállalkozások közötti együttműködés mértékét kedvezően befolyásolja a közszektor K+F-kiadásainak intenzitása. A közszektorbeli K+F-re irányuló magánfinanszírozás mértéke és a közszektor K+F-kiadásainak intenzitása között 2011-ben statisztikailag szignifikáns volt a korreláció.

[16]             Emellett tartós különbségek vannak az egyes tagállamok között az innovációs teljesítményben általában, ahogyan azt az innovatív Unió eredménytáblája szemlélteti; az innovációs outputban, ahogyan a Bizottság innovációs outputot mérő mutatója is megerősíti; valamint a kormányzás általános minőségében, ahogyan azt a Bizottság hatodik kohéziós jelentése bemutatja.

[17]         Az ábra a tagállamok hatékonyságát a szabadalmak egy főre jutó száma és a teljes K+F-intenzitás viszonyából kiindulva ábrázolja. Lásd Conte, 2014.

[18]             State of the Innovation Union, Taking Stock 2010–2014 (Az innovatív Unió állapota, számvetés 2010–2014), bizottsági szolgálati munkadokumentum.

[19]             COM(2014) 130.

[20]             Ahogyan azt a tagállamok költségvetési keretrendszerére vonatkozó követelményekről szóló, egyebek mellett a hiteles középtávú költségvetési keretrendszerek jellemzőit és előnyeit is felvázoló 2011/85/EU tanácsi irányelv ösztönzi.

[21]             Mint például az óriási méretű adathalmazok, a nyílt innováció és a „tudomány 2.0”. Érdemes figyelembe venni ezenkívül a globalizációnak és az innovációnak a munkahelyteremtésre és az egyenlőtlenségekre gyakorolt hatásaival vagy az innovációnak az inkluzív növekedés előmozdításában játszott szerepével kapcsolatos újszerű gondolatokat is. A „tudomány 2.0” fogalma a kutatási tevékenység végzése és a tudományos élet megszervezése területén folyamatban lévő változásokat írja le. Alapja a digitális technológia és a tudományos közösség globalizálódása, és a nagyobb átláthatóságnak és nyitottságnak, a hálózatos működésnek és a több együttműködésnek köszönhetően jobb megtérülést ígér, ugyanakkor a csalások és a tudományetikai vétségek lehetősége miatt kockázatokat is hordoz magában.

[22]             A stratégiai energiatechnológiai terv („SET-terv”, COM(2013) 253) jó példája annak, hogyan lehet egyetlen egységes, EU-szinten prioritásokat kitűző útiterv révén elősegíteni az ipari beruházások, valamint a tagállami és az EU-szintű programok jobb koordinálását.

[23]             COM(2013) 624 final.

[24]             A Bizottság Kutatási és Innovációs Megfigyelőközpontja tevékenységének keretében.

[25]             A Holland Királyi Művészeti és Tudományos Akadémia nemrégiben jelentést tett közzé „A tudás közfinanszírozása és a tudomány értéke” címmel, amelyben amellett érvel, hogy bár Hollandiában nagy hagyományai vannak az állami szakpolitikák és költségvetések hatásainak makrogazdasági modellekkel való vizsgálatának, ezek a modellek nem tükrözik kellőképpen a kutatásra és az innovációra fordított közpénzek hosszú távú hatásait.

[26]             COM(2011) 206, COM(2012) 573. 

[27]             Az Európai Parlament és a Tanács 2014. március 20-án megállapodott a bankunió javasolt egységes szanálási mechanizmusáról. A mechanizmus kiegészíti az egységes felügyeleti mechanizmust, amelynek 2014 második felében történő teljes beindítása után az euróövezetben és a bankunióhoz csatlakozó más tagállamokban működő bankok az Európai Központi Bank közvetlen felügyelete alá fognak tartozni.

[28]             Az Európai Bizottság a vállalkozásokat az innovációs folyamat minden szakaszában segíti. A kockázati tőkéhez való hozzájutás mellett támogatja az „üzleti angyalokon” keresztüli finanszírozást, a technológiaátadás különböző formáit és a hagyományos bankkölcsönöket is.

[29]             COM(2012) 746, COM(2013) 685. 

[30]             COM(2014) 168.

[31]             Lásd: HL C 19., 2014.1.11., 4. o

[32]             Például a korszerű bioüzemanyagok, a hulladékok és az újrafeldolgozás, a megújuló energiaforrások hasznosítása és a környezettechnológiák területén, ahol az EU-nak erőssége az innováció.

[33]             Az adatok támogatást nyújtanak a kormányok számára a K+I finanszírozásának ösztönzésében játszott szerepüket illetően is, figyelembe véve a piaci hiányosságok lehetőségét (a technológia körüli bizonytalanságokat is ideértve), a feloszthatatlanság és a méretgazdaságosság szempontját, valamint a tudás tovagyűrűző hatásait.

[34]             Az OECD-vel közös „HEInnovative” kezdeményezés kidolgozott egy önértékelő eszközt a felsőoktatási intézményekben érvényesülő vállalkozói szemlélet megerősítésének támogatására.

[35]             Út a munkahelyteremtő fellendülés felé, COM(2012) 173 final.

[36]             A „Voices” projekt (www.voicesforinnovation.eu/) például lehetővé tette, hogy a polgárok elmondják véleményüket a „Horizont 2020” keretprogram keretében a hulladék mint erőforrás témájában finanszírozandó kutatási témákról.