A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret /* COM/2014/0158 final */
TARTALOMJEGYZÉK A
BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK A jogállamiság
megerősítésére irányuló új uniós keret 1........... Bevezetés...................................................................................................................... 2 2........... Miért alapvető fontosságú a
jogállamiság az Európai Unió számára?........................ ..4 3........... Miért van szükség a jogállamiság
megerősítésére irányuló új uniós keretre?................ 5 4........... Hogyan működik az új uniós
jogállamisági keret?........................................................ 7 4.1........ Mi váltja ki az új uniós
jogállamisági keret alkalmazását?............................................ 7 4.2........ Az új uniós jogállamisági keret
három szakaszból álló eljárás...................................... 8 5........... Következtetés............................................................................................................. 10
1.
Bevezetés
A
jogállamiság képezi minden korszerű alkotmányos demokrácia gerincét. A
jogállamiság a tagállamok és az Unió közös alkotmányos hagyományaiból származó
alapvető elvek egyike, és ekként az Unió alapját képező legfontosabb
értékek egyike, amit az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) 2. cikke,
valamint a Szerződés és az Európai Unió Alapjogi Chartájának preambulumai
is megerősítenek. Ezért az EUSZ 49. cikke szerint a jogállamiság
tiszteletben tartása az uniós tagság előfeltétele. A demokrácia és az
emberi jogok mellett a jogállamiság továbbá egyike az Európa Tanács azon három
pillérének, amelyet belefoglaltak a az emberi jogok európai egyezményének
(EJEE) preambulumába[1]. Az
Unió alapja az uniós tagállamok és a megfelelő jogrendszerek közötti kölcsönös
bizalom. A jogállamiság nemzeti szintű megvalósításának módja lényeges
szerepet játszik ebben a tekintetben. Az uniós polgároknak és a nemzeti
hatóságoknak a jogállamiság működésébe vetett bizalma különösen fontos
ahhoz, hogy az Unió „belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon
és a jog érvényesülésén alapuló térséggé”[2] fejlődjön tovább. E bizalom
csupán akkor alakítható ki és tartható fenn, ha minden tagállamban betartják a
jogállamiságot. A
uniós tagállamok eltérő alkotmányos és igazságszolgáltatási rendszerei
elvben megfelelően vannak kialakítva és felszerelve ahhoz, hogy védelmet
nyújtsanak a polgároknak a jogállamiságot érő bármely fenyegetéssel
szemben. Ugyanakkor az egyes tagállamokban a közelmúltban bekövetkezett
események azt tanúsítják, hogy súlyos aggodalomra okot adó problémává válhat,
hogy nem tartják tiszteletben a jogállamiságot, és következésképpen a
jogállamiság által védeni kívánt alapvető értékeket. Az említett események
folyamán a közvélemény részéről világos igény jelentkezett az Unió, és
különösen a Bizottság intézkedése iránt. Eredményeket értünk el, azonban a
Bizottságnak és az Uniónak eseti megoldásokat kellett találnia, mivel a
jelenlegi uniós mechanizmusok és eljárások nem minden esetben voltak
megfelelőek ahhoz, hogy hatékony és gyors választ adjunk a jogállamiságot
érő fenyegetésekre. A
Bizottság a Szerződések őre, és felelősséggel tartozik az Unió
alapját képező értékek tiszteletben tartásának biztosításáért, valamint az
Unió általános érdekeinek védelméért. Ezért aktív szerepet kell játszania ebben
a vonatkozásban[3]. Barroso elnök az Európai Parlament
előtt tartott, az Unió helyzetéről szóló 2012. szeptemberi éves
beszédében kijelentette: „Jobban kidolgozott eszközrendszerre van szükségünk,
nem elég, ha mindössze a politikai meggyőzés »puha hatalmi eszköze« és az
EUSZ 7. cikkében szereplő »nukleáris opció« között választhatunk.”
Következő évi beszédében az elnök leszögezte, hogy „a tapasztalatok
megerősítették a Bizottság független és objektív szerepkörének hasznosságát.
Ezeket a tapasztalatokat meg kell szilárdítanunk egy általánosabb keret révén
[…]. A Bizottság ezzel kapcsolatban közleményt fog előterjeszteni. Úgy
vélem, ez a vita kulcsfontosságú az Európáról alkotott képünk szempontjából.”[4]
A
2013. júniusi Bel- és Igazságügyi Tanács hangsúlyozta, hogy „a jogállamiság
tisztelete előfeltétele az alapvető jogok védelmének”, és felkérte a
Bizottságot, hogy „folytassa a vitát – a Szerződések szellemében – arról,
hogy a szóban forgó kérdések kezeléséhez szükség van-e egy együttműködésen
alapuló, szisztematikus módszerre, és ha igen, milyenre”. Az Általános Ügyek
Tanácsa 2013 áprilisában átfogó vitát folyatatott a kérdésről.[5] Az
Európai Parlament 2013 júliusában azt kérte, hogy „a tagállamokat rendszeresen
értékeljék abból a szempontból, hogy folyamatosan tiszteletben tartják-e az
Unió alapvető értékeit, és megfelelnek-e a demokrácia és a jogállamiság
követelményeinek”[6]. Ez a
közlemény e kéréseknek tesz eleget. A Bizottság tapasztalatai, az intézményközi
vita, és széles körű konzultációk[7] alapján a közlemény új keretet
határoz meg, hogy minden tagállamban hatékony és következetes védelmet
biztosítson a jogállamiság számára. A keret az olyan helyzetek kezelésére és
megoldására szolgál, amikor rendszerszintű fenyegetés éri a
jogállamiságot.[8] A
keret arra irányul, hogy még az EUSZ 7. cikkében előírt mechanizmusok
aktiválására vonatkozó feltételek teljesülése előtt megoldja a
tagállamokban a jogállamiságot érő fenyegetéseket. Tehát egy joghézag
megszüntetését jelenti. Nem alternatívája az EUSZ 7. cikke szerinti
mechanizmusoknak, hanem inkább megelőzi és kiegészíti azokat. Továbbá a
Bizottság azon jogkörét sem érinti, hogy az uniós jog hatáskörébe tartozó
konkrét helyzeteket az Európai Unió működéséről szóló szerződés
(EUMSZ) 258. cikke szerinti kötelezettségszegési eljárások segítségével
kezeljen. Tágabb
európai szemszögből tekintve a keret célja, hogy hozzájáruljon az Európa
Tanács célkitűzéseinek eléréshez, többek között a Jog a Demokráciáért
Európai Bizottság (Velencei Bizottság) szakismereteire alapozva[9].
2.
Miért alapvető fontosságú
a jogállamiság az Európai Unió számára?
A
jogállamiság elve fokozatosan a modern alkotmányjognak és a nemzetközi
szervezeteknek (ideértve az Egyesült Nemzeteket és az Európa Tanácsot) a
közhatalom gyakorlásának szabályozására irányuló domináns szervezeti mintájává
vált. A jogállamiság biztosítja, hogy valamennyi közhatalmi aktus törvényes
korlátok között, a demokrácia és az alapvető jogok értékeinek
megfelelően, valamint független és pártatlan bíróságok felügyelete mellett
valósuljon meg. Nemzeti
szinten a jogállamiságból származó elvek és normák pontos tartalma elérhet
egymástól, az egyes tagállamok alkotmányos rendszerétől függően.
Mindazonáltal az Európai Bíróság (a továbbiakban: a Bíróság) és az Emberi Jogok
Európai Bírósága ítélkezési gyakorlata, valamint az Európa Tanács által
összeállított – különösen a Velencei Bizottság szakismeretére építő –
dokumentumok megadják ezen elvek nem teljes körű felsorolását, és ezáltal
meghatározzák az EUSZ 2. cikkének megfelelően az Unió közös értékének
minősülő jogállamiság lényegi jelentését. Az
említett elvek közé tartozik a törvényesség, ami az átlátható,
elszámoltatható demokratikus és pluralista törvényhozási eljárást hordozza
magában; a jogbiztonság; a végrehajtó hatalom önkényességének
tilalma; a független és pártatlan bíróságok; az alapvető jogok
tiszteletben tartására is kiterjedő hatékony bírósági jogorvoslat; valamint
a törvény előtti egyenlőség[10]. A
Bíróság és az Emberi Jogok Európai Bírósága egyaránt megerősítette, hogy
az említett elvek nem pusztán formális és eljárási követelmények, hanem a
demokrácia és az emberi jogok betartásának biztosítására szolgáló eszközök.
Ezért a jogállamiság olyan alkotmányos elv, amely alaki és anyagi összetevőkkel
egyaránt rendelkezik[11]. Ez azt
jelenti, hogy a jogállamiság tisztelete elválaszthatatlanul összekapcsolódik a
demokrácia és az alapvető jogok tiszteletben tartásával: a demokrácia,
valamint az alapvető jogok tisztelete nem képzelhető el jogállamiság
nélkül, és fordítva. Az alapvető jogok csupán akkor hatékonyak, ha jogilag
érvényesíthetők. A demokrácia akkor részesül védelemben, ha a bíróságok –
köztük az alkotmánybíróságok – alapvető szerepük révén biztosítani tudják
a véleménynyilvánítás szabadságát, a gyülekezési szabadságot, valamint a
politikai és választási eljárásokra irányadó szabályok tiszteletben tartását. A
jogállamiság rendkívüli fontosságú az Unión belül. A jogállamiság betartása nem
csupán annak az előfeltétele, hogy az EUSZ 2. cikkében meghatározott
valamennyi alapvető értéket védelemben részesítsük, hanem annak is, hogy
fenntartsuk a Szerződésekből és nemzetközi jogból származó valamennyi
jogot és kötelezettséget. Az uniós polgároknak és a nemzeti hatóságoknak az
összes többi tagállam jogrendszerébe vetett bizalma alapvető ahhoz, hogy
az Unió egésze „belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a
jog érvényesülésén alapuló térségként” működjön. Jelenleg a nemzeti
bíróságok polgári és kereskedelmi ügyekben hozott ítéletét automatikusan el
kell ismerni és végre kell hajtani a többi tagállamban, továbbá a
bűncselekmény elkövetésével vádolt személyekkel szemben egy tagállamban
kiadott európai elfogatóparancsot ténylegesen végre kell hajtani a többi
tagállamban[12]. Ezek világos példái annak, hogy
miért van minden államnak oka aggodalomra amiatt, ha az egyik tagállam nem
tartja maradéktalanul tiszteletben a jogállamiság elvét. Ezért az Uniónak
komoly érdeke fűződik ahhoz, hogy Unió-szerte megóvja és
megerősítse a jogállamot.
3.
Miért van szükség a
jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keretre?
Azokban
az esetekben, amikor megszűnik a jogállamiságot biztosító, nemzeti szinten
létrehozott mechanizmusok hatékony működése, rendszerszintű
fenyegetés éri a jogállamiságot és így az Unió, mint belső határok
nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség
működését. Ilyen helyzetekben az Uniónak fel kell lépnie az Unió közös
értékét jelentő jogállamiság védelmében. A
tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy a tagállamokban a jogállamiságot
érő rendszerszintű fenyegetések nem minden körülmények között
kezelhetők hatékonyan a jelenleg meglévő uniós szintű eszközök
segítségével. A
Bizottság azon intézkedései, amelyek az EUMSZ 258. cikkére épülő kötelezettségszegési
eljárások megindítására irányultak, fontos eszköznek bizonyultak egyes
jogállamiságot érintő aggodalmak kezeléséhez[13].
A Bizottság azonban csak akkor indíthat kötelezettségszegési eljárásokat, ha a
szóban forgó aggodalmak egyidejűleg az uniós jog valamelyik konkrét előírására
vonatkoznak.[14] Vannak
olyan aggodalomra okot adó helyzetek, amelyek nem tartoznak az uniós jog
hatálya alá, és ezért nem tekintendők a Szerződések szerinti
kötelezettségek megsértésének, mégis rendszerszintű fenyegetést jelentenek
a jogállamra. Ezekben a helyzetekben az EUMSZ 7. cikkében előírt
megelőző és szankcionáló mechanizmusok alkalmazhatók. A Bizottság
azon szereplők egyike, amelyeket a Szerződés feljogosít arra, hogy az
említett mechanizmusok aktiválása érdekében indokolással ellátott javaslatot
adjon ki. Az EUSZ 7. cikkének célja annak biztosítása, hogy valamennyi tagállam
tiszteletben tartsa az Unió közös értékeit, így a jogállamiságot. E rendelkezés
hatálya nem korlátozódik az uniós jog által lefedett területekre, hanem
feljogosítja az Uniót arra, hogy olyan területeken is fellépjen a jogállamiság
védelmében, ahol a tagállamok önállóan járnak el. Amint a Bizottságnak az EUSZ
7. cikkéről szóló közleménye kifejtette, ezt az indokolja, hogy „ha
valamely tagállam az alapvető értékeket olyan súlyosan megsérti, hogy az
már kiválthatja a 7. cikk alkalmazását, akkor ez valószínűleg az Unió
alapjait és a tagállamok egymás iránti bizalmát rendíti meg, bármely területen
történjék is a közös értékek megsértése”[15]. Mindazonáltal
az EUSZ 7. cikkének (1) bekezdése szerinti megelőző mechanizmus csak
abban az esetben aktiválható, ha fennáll az értékek megsértésének
„egyértelmű veszélye”, az EUSZ 7. cikkének (2) bekezdése szerinti
szankcionáló mechanizmus pedig csak akkor, ha „a tagállam súlyosan és tartósan
megsérti a 2. cikkben említett értékeket”. A 7. cikk szerinti mindkét
mechanizmus aktiválásával kapcsolatos küszöbérték rendkívül magas, ami kiemeli
e mechanizmusok végső eszköz jellegét. Az
egyes tagállamokban a közelmúltban bekövetkezett fejlemények azt mutatják, hogy
az említett mechanizmusok nem minden esetben megfelelők ahhoz, hogy
gyorsan reagáljunk a tagállamokban a jogállamiságot érő fenyegetésekre. Tehát
vannak olyan helyzetek, amikor a jogállamiságot érő fenyegetések a
meglévő eszközökkel nem kezelhetők hatékonyan[16].
Az Unió alapvető közös értékét jelentő jogállamiság
megerősítésére szolgáló új uniós keretre a kötelezettségi eljárások és
az EUSZ 7. cikke szerinti mechanizmusok kiegészítéséhez van szükség. A keret
kiegészíti majd a jogállamiság védelmére szolgáló, az Európa Tanács szintjén
már meglévő mechanizmusokat[17]. A keret tükrözi az Unió mindkét
célkitűzését: az alapvető uniós érdekek védelmét, valamint a
belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog
érvényesülésén alapuló térségen belüli kölcsönös bizalom és integráció magasabb
szintre emelését. A
jogállamiság megerősítésére szolgáló új keret létrehozása révén a
Bizottság arra törekszik, hogy egyértelművé és kiszámíthatóbbá tegye, hogy
milyen intézkedések meghozatalára kérhetik fel a jövőben, miközben
biztosítja, hogy minden tagállamot azonosan kezeljenek. E közlemény alapján a
Bizottság további megbeszéléseket kíván folytatni ezekről a
kérdésekről a tagállamokkal, a Tanáccsal és az Európai Parlamenttel.
4.
Hogyan működik az új uniós
jogállamisági keret?
A
keret célja, hogy lehetővé tegye a Bizottság számára, hogy megoldást
találjon az érintett tagállamokkal annak érdekében, hogy megelőzze a
jogállamiságra vonatkozó olyan rendszerszintű fenyegetés megjelenését az
adott tagállamban, amely az EUSZ 7. cikke értelmében az értékek súlyos
megsértésének olyan „egyértelmű veszélyévé” fejlődhet, ami
szükségessé tenné az említett cikkben előírt mechanizmusok elindítását. A
tagállamok egyenlősége érdekében a keret azonos módon alkalmazandó majd minden
tagállamra, továbbá a jogállamiságot érő rendszerszintű fenyegetés
tartalmára vonatkozó azonos teljesítménymutatók alapján fog működni.
4.1.
Mi váltja majd ki az új keret
alkalmazását?
A
keret olyan helyzetekben lesz aktiválva, amikor a tagállami hatóságok olyan
intézkedéseket hoznak vagy olyan helyzeteket tolerálnak, amelyek
valószínűleg rendszeresen és hátrányosan befolyásolják a jogállamiság
garantálása céljából létrehozott nemzeti szintű intézmények és
biztosítékul szolgáló mechanizmusok sértetlenségét, stabilitását vagy
megfelelő működését. Az új
uniós jogállamisági keretet nem abból a célból alakították ki, hogy az
alapvető jogok megsértésének egyedi esetei vagy az igazságszolgáltatás
egyedi esetekben elkövetett tévedései is kiváltsák annak alkalmazását. Az ilyen
eseteket a nemzeti igazságszolgáltatási rendszereknek lehet és kell kezelniük
azoknak az ellenőrzési mechanizmusoknak a keretében, amelyeket az emberi
jogok európai egyezménye alapján hoztak létre. Minden uniós tagállam részes
fele az egyezménynek. A
keret fő célja (a 2. szakaszban szereplő meghatározás szerinti) jogállamiságot
érő rendszerjellegű fenyegetések kezelése[18].
Magának a tagállamnak a politikai, intézmény- és/vagy jogrendszerét,
alkotmányos szerkezetét, a hatalmi ágak szétválasztását, a bíróságok
függetlenségét és pártatlanságát, illetve bírósági felülvizsgálati rendszert – így, amennyiben létezik, az
alkotmánybíráskodást – érő fenyegetésnek kell jelentkeznie, például új
intézkedések elfogadásának vagy a hatóságok széles körű gyakorlatának és a
belföldi jogorvoslati lehetőségek hiányának következtében. A keretet akkor
fogják aktiválni, ha a nemzeti „jogállami biztosítékok” nem látszanak
alkalmasnak a szóban forgó fenyegetések hatékony alkalmazására. A
keret nem akadályozza meg a Bizottságot abban, hogy az uniós jog hatálya alá
tartozó helyzetekben éljen az EUMSZ 258. cikke szerinti jogkörével. Továbbá
annak sem jelenti akadályát, hogy közvetlenül aktiválják az EUSZ 7. cikkében
megállapított mechanizmusokat, amennyiben a tagállami helyzet hirtelen romlása
határozottabb reakciót igényel az Unió részéről[19].
4.2.
A keret három szakaszból álló
eljárás
Amennyiben
egyértelmű jelei vannak annak, hogy rendszerszintű fenyegetés éri a
jogállamiságot az egyik tagállamban, akkor a Bizottság strukturált
információcserét kezd a tagállammal. Az eljárás alapelvei a következők: - összpontosítás a megoldás megtalálására az érintett
tagállammal folytatott párbeszéd révén; - a szóban forgó helyzet objektív és alapos
értékelésének biztosítása; - a tagállamokkal való egyenlő bánásmód
elvének tiszteletben tartása; - azoknak a gyors és konkrét intézkedéseknek
a közlése, amelyek a rendszerszintű fenyegetés kezelése és a 7. cikk
szerinti mechanizmusok alkalmazásának elkerülése érdekében hozhatók meg. Az
eljárás főszabály szerint az alábbi három szakaszból áll: a Bizottság
értékelése, a Bizottság ajánlása, valamint az ajánlás nyomon követése. A
Bizottság értékelése A
Bizottság összegyűjt és megvizsgál valamennyi vonatkozó információt, és
értékeli, hogy egyértelmű jelei vannak-e a jogállamiságot érő – a
fentiekben ismertetett – rendszerszintű fenyegetésnek. Ez az értékelés a
rendelkezésre álló forrásokból és az elismert intézményektől – ideértve
különösen az Európa Tanács szerveit és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségét –
kapott jelzéseken alapulhat[20]. Ha
ezen előzetes értékelés eredményeként a Bizottság arra véleményre jut,
hogy valóban a jogállamiság rendszerszintű fenyegetését jelentő
helyzet áll fenn, párbeszédet kezdeményez a tagállammal azáltal, hogy
eljuttatja hozzá a „jogállamiságra vonatkozó véleményét”, és megindokolja az
aggodalmait, lehetőséget adva az érintett tagállamnak a válaszadásra. A
vélemény az érintett hatóságokkal való levélváltások és találkozók
eredményeként születhet meg, és adott esetben további információcsere követheti.
A
Bizottság azt várja az érintett tagállamtól, hogy – az EUSZ 4. cikkének (3)
bekezdésébe foglalt lojális együttműködési kötelezettségnek
megfelelően – tanúsítson együttműködést az eljárás folyamán és
tartózkodjon visszafordíthatatlan intézkedések elfogadásától a Bizottság által
felvetett, aggodalomra okot adó kérdésekkel kapcsolatban, amíg a Bizottság
vizsgálata folyamatban van. Amennyiben egy tagállam nem működik együtt
ebben az eljárásban, vagy akár akadályozza azt, ezt a fenyegetés súlyosságának
értékelése során figyelembe fogják venni. Jóllehet
a Bizottság nyilvánosságra hozza vizsgálatának megindítását és véleményének
elküldését, az eljárásnak ebben a szakaszban bizalmasan fogja kezelni a
tagállammal folytatott információcserék tartalmát annak megkönnyítése
érdekében, hogy gyorsan megoldást érjenek el. A
Bizottság ajánlása A
második szakaszban – amennyiben időközben nem születik megnyugtató
megoldás az ügyben –, a Bizottság az érintett tagállamnak szóló,
„jogállamiságra vonatkozó ajánlást” bocsát ki, ha megállapítja, hogy a
rendszerszintű fenyegetést objektív bizonyítékok támasztják alá, és az
említett tagállam hatóságai nem tesznek megfelelő intézkedéseket annak
orvoslására. A
Bizottság ajánlásában világosan megjelöli aggodalmainak indokait, és azt
ajánlja, hogy a tagállam meghatározott határidőn belül oldja meg a
körvonalazott problémákat és tájékoztassa a Bizottságot az ennek érdekében
megtett lépésekről. Adott esetben az ajánlás konkrét utalásokat
tartalmazhat a helyzet megoldásának módjaira és az ehhez szükséges
intézkedésekre. A
Bizottság értékelése és megállapításai az érintett tagállammal folytatott
párbeszéd eredményein és bármely további bizonyítékon alapulnak. Utóbbiak
tekintetében a tagállam előzetes meghallgatására is szükség van. A Bizottság
nyilvánosságra hozza ajánlásának megküldését és az ajánlás lényegi tartalmát. A
Bizottság ajánlásának nyomon követése: A
harmadik szakaszban a Bizottság figyelemmel kíséri, hogy az érintett tagállam
miként követi nyomon a hozzá intézett ajánlást. E figyelemmel kísérés alapulhat
az érintett tagállammal folytatott további információcserén, és például arra
helyezheti a hangsúlyt, hogy továbbra is előfordulnak-e egyes, aggodalomra
okot adó gyakorlatok, illetve hogy miként hajtja végre a tagállam a helyzet
megoldása érdekében időközben vállalt kötelezettségeit. Ha az
érintett tagállam a kitűzött határidőn belül nem követi nyomon
megnyugtatóan az ajánlást, a Bizottság megvizsgálja annak lehetőségét,
hogy aktiválja az EUSZ 7. cikkében meghatározott mechanizmusok egyikét[21]. Intézményi
együttműködés Az
Európai Parlamentet és a Tanácsot rendszeresen és pontosan tájékoztatják az
egyes szakaszokban elért eredményekről. Harmadik
fél szakismeretének hasznosítása A
jogállamisággal kapcsolatos tagállami helyzettel kapcsolatos konkrét kérdésekre
vonatkozó szakismeretek igénybevétele érdekében a Bizottság – különösen a
vizsgálati szakaszban – külső szakértőket vonhat be, ideértve az
Európai Unió Alapjogi Ügynökségének bevonását is[22].
E külső szakértők elősegíthetik a más tagállamokban meglévő
szabályokkal és gyakorlatokkal való összehasonlító elemzések nyújtását annak
érdekében, hogy az Unión belüli jogállamiság közös értelmezése alapján
egyenlő bánásmódban részesítsék a tagállamokat. A
Bizottság a helyzettől függően dönthet arról, hogy tanácsadásért és
segítségért folyamodik-e az Unió igazságügyi hálózataihoz, így az Európai Unió
Legfelsőbb Bíróságai Elnökeinek Hálózatához[23],
az Európai Unió Államtanácsainak és Legfelső Közigazgatási Bíróságainak
Szövetségéhez[24], illetve az igazságszolgáltatási
tanácsokhoz[25]. A Bizottság az említett
hálózatokkal együtt megvizsgálja, hogy hogyan lehet adott esetben gyorsan ilyen
segítséget nyújtani, továbbá, hogy szükség van-e külön rendelkezésre ebből
a célból. A
Bizottság főszabály szerint megfelelő esetekben tanácsot kér az
Európai Tanácstól és/vagy a Velencei Bizottságtól, és minden olyan esetben
összehangolja velük az elemezését, amikor az ügy e szervezetek mérlegelésének
és elemzésének is tárgyát képezi.
5.
Következtetés
E
közlemény meghatározza a jogállamiság megerősítésére szolgáló új uniós
keretet, amely a Bizottság hozzájárulása az Unió azon kapacitásának
erősítéséhez, hogy hatékony és egyenlő védelemben részesítse a
jogállamiságot minden tagállamban. E közleményt a Bizottság az Európai
Parlament és a Tanács kérésének eleget téve dolgozta ki.. Bár e közlemény nem
zárja ki a Szerződések e területre vonatkozó előírásainak
jövőbeni fejlesztését – amelyet az Európa jövőjéről szóló tágabb
eszmecsere keretében kell majd megvitatni – a keret a meglévő
Szerződések által a Bizottság számára biztosított jogkörökön alapul. A
Bizottság fellépése mellett az Európai Parlament és a Tanács szintén döntő
szerepet játszik a jogállamiság fenntartása iránti uniós eltökéltség
megerősítésében. [1] Lásd az EJEE preambulumát és az Európa Tanács
alapszabályának 3. cikkét (http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm). [2] Lásd az EUSZ 3. cikkének (2) bekezdését, valamint az
EUMSZ 67. cikkét. [3] Lásd Reding alelnök, uniós jogérvényesülési biztos „The
EU and the Rule of Law – What next?” (Az Unió és a jogállamiság – Melyek a
következő lépések?) című beszédét:(http://europa.eu/rapied/press-release_SPEECH-13-677_en.htm). [4] Lásd: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_hu.htm
és http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_hu.htm [5] 2013 márciusában Dánia, Finnország, Németország és
Hollandia külügyminiszterei sürgették az Unió és a tagállamok alapvető
értékei betartásának biztosítására szolgáló európai biztosítékok
bővítését. Az Általános Ügyek Tanácsának vitája, lásd: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/genaff/136915.pdf.
A Bel- és Igazságügyi Tanács következtetései, lásd: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/jha/137404.pdf [6] Lásd az Európai Parlament állásfoglalásait, amelyek
különböző ajánlásokat fogalmaznak meg az uniós intézmények számára arra
vonatkozóan, hogy miképpen kell erősíteni az EUSZ 2. cikkének védelmét
(Rui Tavares 2013. évi jelentése, valamint Göncz Kinga 2014. évi jelentései – http://www.europarl.europa.eu/committees/hu/libe/reports.html). [7] Az Unió
igazságszolgáltatásának jövőjéről szóló, 600 érdekelt és
érdeklődő részvételével tartott 2013. novemberi, Assises de la
Justice elnevezésű magas szintű konferencia egyik – „Towards a new
rule of law mechanism” (Az új jogállamisági mechanizmus felé) című –
ülését kifejezetten ennek a témának szentelték. A konferencia előtt és
után megszervezett tájékozódó felhívásra számos írásbeli észrevétel érkezett(lásd:
http://ec.europa.eu/justice/events/assises-justice-2013/contributions_en.htm). [8] Amint Barroso elnök az Unió
helyzetéről szóló 2013. szeptemberi beszédében kiemelte, a keretnek „a
tagállamok közötti egyenlőség elvén kell alapulnia, és […] csak olyan
helyzetekben aktiválódott, amelyekben súlyos, rendszerszintű kockázat
fenyegeti a jogállamiságot, és amelyet előre meghatározott
referenciaértékek alapján hoztak létre.” (lásd: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-684_hu.htm). [9] A Velencei Bizottság – hivatalos nevén a Jog a
Demokráciáért Európai Bizottság – az Európa Tanács alkotmányjogi tanácsadó
szerve (lásd: http://www.venice.coe.int/WebForms/pages/?p=01_Presentation). [10] A jogállamiságra és az abból következő elvekre
vonatkozó ítélkezési gyakorlat áttekintése megtalálható az I. mellékletben. [11] A Bíróság nem egyszerűen formális és eljárási
követelményként utal a jogállamiságra, hanem kiemeli annak anyagi jogi értékét,
rámutatva, hogy az „Unió olyan jogközösség”, amelyben az uniós intézmények jogi
aktusainak összeegyeztethetősége nem csupán a Szerződés, hanem
„alapvető jogokat magában foglaló általános jogelvek” tekintetben is
bírósági felülvizsgálat alá tartozik (lásd többek között a C-50/00. P. sz.,
Unión de Pequeños Agricultores ügyben hozott ítélet [EBHT 2002., I-06677. o.]
38. és 39. pontját; a C-402/05 P. és C-415/05. sz., Kadi egyesített ügyek [EBHT
2008., I-06351. o.] 316. pontját. Az Emberi Jogok Európai Bírósága szintén
megerősítette a jogállamiság anyagi jogi jellegét, megállapítva, hogy a
fogalom az EJEB valamennyi cikkének szerves részét képezi (lásd például az EJEE
Stafford kontra Egyesült Királyság ügyben hozott 2001. május 28-i ítéletének
63. pontját). Hangsúlyozni kell, hogy a francia változatban az EJEB nemcsak a
„pre-eminence du droit” (a jog elsődlegessége), hanem az „Etat de droit”
(jogállam) kifejezést is használja. [12] Lásd a C-168/13. sz., Jeremy F kontra Premier Ministre
ügyben hozott (még nem közzétett) ítélet 35. és 36. pontját. [13] Lásd például a C-286/12. sz., Bizottság kontra
Magyarország ügyben hozott ítéletet, még nem tették közzé (egyenlő
bánásmód, a bírók és ügyészek szolgálati viszonyának kötelező
megszüntetése tekintetében); a C-518/07. sz., Bizottság kontra Németország
[EBHT 2010., I-01885. o.], valamint a C-614/10. sz., Bizottság kontra Ausztria
ügyben hozott ítéletet, még nem tették közzé (az adatvédelmi hatóságok
függetlensége). [14] A Bizottságnak az Alapjogi Charta betartatására irányuló
fellépése szemlélteti ezt a magából a Szerződésből eredő jogi
korlátot. Amint ezt „Az Európai Unió Alapjogi
Chartájának hatékony végrehajtására irányuló stratégiáról” szóló 2010. október
19-i közleményében (COM(2010) 573 végleges) kifejtette, a Bizottságnak eltökélt
szándéka, hogy valamennyi rendelkezésére álló eszközt felhasználjon annak
érdekében, hogy a tagállamok maradéktalanul tiszteletben tartsák a Chartát. Ez
különösen a Charta 47. cikkére vonatkozik, amely úgy rendelkezik, hogy
mindenkinek, akinek az Unió joga által biztosított jogait megsértették, joga
van a független bíróság előtti hatékony jogorvoslathoz. A Bizottság
azonban csak annyiban léphet fel a tagállamokkal szemben, „amennyiben az Unió
jogát hajtják végre”, amint azt a Charta 51. cikke kifejezetten megállapítja.
Lásd például a C-87/12. sz., Kreshnik Ymeraga és társai kontra Ministre du
Travail, de l'Emploi et de l'Immigration ügyben hozott ítéletet (még nem tették
közzé), a C-370/12. sz., Thomas Pringle kontra Governement of Ireland, Ireland
and The Attorney General ügyben hozott ítéletet (még nem tették közzé),
valamint a C-617/10. sz., Åklagaren kontra Hans Åkerberg Fransson ügyben hozott
ítéletet (még nem tették közzé). [15] A Bizottság 2003. október 15-i közleménye: Az Unió alapját
képező értékek tisztelete és előmozdítása – COM(2003) 606 final. [16] Egyes esetekben a
jogállamisággal kapcsolatos rendszerszintű hiányosságok a Románia és
Bulgária csatlakozási okmányán alapuló együttműködési és ellenőrzési
mechanizmusok (CVM) alkalmazása révén is megszüntethetők. Ezek a közvetlenül
az elsődleges uniós jogon alapuló mechanizmusok azonban a csatlakozást
megelőző és így átmeneti helyzetek kezelésére szolgálnak. Ezért nem
alkalmasak arra, hogy minden tagállamban kezeljék a jogállamisággal
kapcsolatos fenyegetéseket. [17] Az Európa Tanács alapszabályának 8. cikke úgy rendelkezik,
hogy felfüggeszthetik annak a tagállamnak a képviseleti jogait, amely „súlyosan
megsérti” a jogállamiság elvét és az emberi jogokat, és az érintett tagállamot
akár ki is zárhatják az Európa Tanácsból. Az EUSZ 7. cikkében meghatározott
mechanizmusokhoz hasonlóan e mechanizmust sem aktiválták soha. [18] Az uniós jog hatályán belüli intézkedés során, az
alapvető jogok betartásával kapcsolatos rendszerszintű hiányosságok
fogalma tekintetében lásd például a C-411/10. és 493/10. sz., N.S. egyesített
ügyekben hozott ítélet (még nem tették közzé) 94. és 106. pontját; valamint a
C-4/11. sz., Németország kontra Kaveh Puid ügyben hozott ítélet (még nem tették
közzé) 36. pontját. Az emberi jogok európai egyezményének összefüggésében a
„rendszerszintű”, illetve „szerkezeti” kifejezések jelentése tekintetében
lásd még az Emberi Jogok Európai Bíróságának szerepét a hátterében meghúzódó
rendszerszintű problémák azonosításában, a háttérben meghúzódó
rendszerszintű problémákra rávilágító ítéletekről szóló, 2004. május
12-i Res(2004)3. miniszteri bizottsági állásfoglalás meghatározása szerint (https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=743257&Lang=fr). [19] Lásd még a Bizottság 2003. október 15-i közleményét (15.
lábjegyzet). [20] Lásd elsősorban az Európai Unió Alapjogi
Ügynökségének létrehozásáról szóló 168/2007/EK tanácsi határozat (HL L 53., 1.
o.) 4. cikke (1) bekezdésének a) pontját. [21] Lásd még a Bizottság 2003. október 15-i közleményét (15.
lábjegyzet). [22] Az Alapjogi Ügynökség tanácsot adhat az 1608/2007/EK
tanácsi rendeletben meghatározott feladatkörén belül (lásd a 20. lábjegyzetet). [23] Az Európai Unió Legfelsőbb Bíróságai Elnökeinek
Hálózata (lásd: http://www.networkpresidents.eu/). [24] Az Európai Unió Államtanácsainak és Legfelső
Közigazgatási Bíróságainak Szövetsége (lásd: http://www.aca-europe.eu/index.php/en/). [25] Igazságszolgáltatási Tanácsok Európai Hálózata (lásd: http://www.encj.eu). I. melléklet: A jogállamiság, mint az Unió alapvető elve A
jogállamiság és az Unió jogrendszere A
jogállamiság jogilag kötelező alkotmányos elv, amelyet az Európai Unió és
az Európa Tanács tagállamai egyhangúlag elismernek az alkotmányos rendszereik
szerves részét képező egyik alapvető elvként. Jóval
azelőtt, hogy az uniós Szerződések kifejezetten említést tettek a
jogállamiság elvéről[1],
a Bíróság a „Les Verts” ügyben hozott 1986-os ítéletében kiemelte, hogy az Unió
„jogközösség, amennyiben sem a tagállamok, sem pedig az intézmények nem
mentesek annak vizsgálata alól, hogy jogi aktusaik megfelelnek‑e az alkotmányos alapchartának, azaz a
Szerződésnek”[2]. A
Bíróság ítélkezési gyakorlatában megállapítja, hogy a jogállamiság az Unió
jogrendszerén belül alkalmazandó, jogilag teljes mértékben érvényesíthető
elvek forrása. A Bíróság hangsúlyozza továbbá, hogy az említett elvek a
tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból származó általános jogelvek. A
következő elvek lényegesek: a)
a törvényesség elve, amely lényege szerint az
átlátható, számon kérhető, demokratikus és pluralista jogalkotási
folyamatra terjed ki. A Bíróság megállapította, hogy a törvényesség elve az
Unió alapvető elve, és kimondta, hogy „[…] jogközösségben a
jogszerűség tiszteletben tartását megfelelően biztosítani kell”[3];
b)
a jogbiztonság, amely többek között világos és
kiszámítható, valamint visszamenőlegesen meg nem változtatható
szabályozást tesz szükségesé. A Bíróság hangsúlyozta a jogbiztonság
fontosságát, megállapítva, hogy a jogbiztonság és a bizalomvédelem elvéből
következően „[…] az [uniós] jog hatásának világosnak és kiszámíthatónak
kell lennie azok számára, akik a hatálya alá tartoznak […]”. A Bíróság kimondta
továbbá, hogy „[…] a jogbiztonság elve általában nem teszi lehetővé, hogy
valamely [uniós] aktus időbeli hatályának kezdő időpontját az
aktus megjelenése előtti időpontban állapítsa meg, kivételesen
ettől eltérő megoldás is lehetséges, ha azt közérdekű cél
követeli meg, és ha az érdekeltek jogos elvárását megfelelően tiszteletben
tartják”[4]; c)
a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma. A
Bíróság megállapította: „Mindazonáltal, valamennyi tagállam jogrendszerében
bármely személy – legyen szó természetes vagy jogi személyről –
magántevékenységeibe történő közhatalmi beavatkozásnak jogilag
megalapozottnak kell lennie, és azt törvény által előírt indokokkal kell
igazolni, és következésképpen ezek a rendszerek bár különböző módon, de
előírják az önkényes vagy aránytalan beavatkozásokkal szembeni védelmet.
Az ilyen védelem követelményét tehát az [uniós] jog általános elveként kell
elismerni. […]”[5]; d)
független és hatékony bírósági felülvizsgálat,
amely az alapvető jogok tiszteletben tartására is kiterjed. A Bíróság
megerősítette, hogy az „az Unió olyan jogi unió, amelyben az intézmények
jogi aktusai ellenőrzés alá esnek a tekintetben, hogy azok különösen a
Szerződésekkel, az általános jogelvekkel, valamint az alapvető
jogokkal összeegyeztethetők‑e”. A Bíróság rámutatott, hogy ez
különösen azt jelenti, hogy „a magánszemélyek tényleges bírói jogvédelemre
jogosultak azon jogaikat illetően, amelyeket az uniós jogrendből
származtatnak”. A Bíróság világosan kifejtette, hogy „a védelemhez
fűződő jog a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból
eredő általános jogelvek részét képezi. Ezt a jogot az emberi jogok és az
alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 6. és 13.
cikke is megerősítette”[6]. e)
Ezenfelül a tisztességes eljáráshoz való jog és a
hatalmi ágak szétválasztása közötti kapcsolat tekintetében a Bíróság
kifejezetten megállapította, hogy „[…] – az EJEE 6. cikkéből merített –
azon [uniós] jogi alapelv, amely szerint mindenkinek joga van a tisztességes
eljáráshoz, […] magában foglalja a […] a végrehajtó hatalomtól –független
bírósághoz való jogot[7]”. A
hatalmi ágak szétválasztásának elve természetesen fontos szerepet játszik a
jogállamiság betartásának biztosításában. Mindazonáltal különböző formákat
ölthet, tekintettel a különféle parlamentáris modellekre, valamint arra, hogy
ez az elv nemzeti szinten eltérő mértékben alkalmazandó. A Bíróság e
tekintetben a hatalmi ágak működésének szétválasztására utalt, ami magába
foglalja a független és hatékony bírósági felülvizsgálatot is, rámutatva, hogy
„[…] az uniós joggal nem ellentétes az, ha egy tagállam egyszerre jogalkotó,
ügyintéző és bíró is, amennyiben e feladatköröket a jogállam működését
jellemző, a hatalmi ágak szétválasztása elvének tiszteletben tartása
mellett gyakorolja.”[8]. f)
a törvény előtti egyenlőség. A Bíróság az
egyenlő bánásmódnak, mint az uniós jog általános elvének a szerepét
hangsúlyozza, kimondva, hogy „emlékeztetni kell arra, hogy az egyenlő
bánásmód elve az uniós jog általános jogelve, amelyet az Európai Unió Alapjogi
Chartájának 20. és 21. cikke rögzít”.[9] A
jogállamiság és az Európa Tanács A
jogállamiság említett aspektusai, amelyek közös nevezőt jelentenek az Unió
számára, az Európa Tanács szintjén is teljes mértékben megjelennek. Bár az
Európa Tanács Alapokmánya, illetve az EJEE nem nyújt fogalommeghatározást[10], továbbá,
noha nemzeti szinten változó lehet a jogállamiságból származó elvek, normák és
értékek pontos köre, a Velencei Bizottság 2011-ben közzétett jelentésében
akként említi a jogállamiságot, mint „a demokratikus hatalomgyakorlást
korlátozó, és arra nézve irányadó közös és alapvető európai normát”,
továbbá mint amely „minden demokratikus társadalom szerves részét képezi”, és
„megköveteli, hogy a döntéshozók mindenkit méltósággal, egyenlően,
ésszerűen és a törvényeknek megfelelően kezeljenek, valamint
mindenkinek lehetőséget biztosítsanak arra, hogy független és pártatlan
bíróság előtt vitassa a döntéseket”[11]. Konkrétabban a Velencei Bizottság e
jelentése – az Európai Emberi Jogi Bíróság vonatkozó ítélkezési gyakorlatát is
figyelembe véve – a jogállamiság alábbi közös és általánosan elfogadott
lényeges jellemzőit határozta meg (bár ez nem teljes körű felsorolás):
a)
a jogszerűség (az átlátható, számon
kérhető és demokratikus jogalkotási folyamatot is beleérte); b)
a jogbiztonság; c)
az önkényesség tilalma; d)
az igazságszolgáltatáshoz való jog érvényesítése
független és pártatlan bíróságokon előtt; e)
az emberi jogok tisztelete; a
megkülönböztetés-mentesség és a törvény előtti egyenlőség. A
jogállamiság nemzeti szinten Jóllehet
a nemzeti alkotmányok és bíróságok nem határozzák meg pontosan és
kimerítően, továbbá az írott alkotmányokban nem minden esetben világosan
és egységesen kodifikálják, a jogállamiság mégis a korszerű európai
alkotmányos hagyományok közös nevezőjét jelenti. A nemzeti bíróságok sok
esetben utalnak rá annak érdekében, hogy iránymutatást adjanak a nemzeti jog
értelmezéséhez vagy pedig forrásként használják jogilag teljes mértékben
érvényesíthető elvek kidolgozásához. II. melléklet [1] Az 1992. évi Maastrichti Szerződés preambuluma utal
első ízben a jogállamiságra. Az Amszterdami Szerződés 6. cikkének (1)
bekezdése lényegében az EUSZ jelenlegi 2. cikkéhez hasonlóan említette a
jogállamiságot. [2] A 294/83. sz., „Les Verts” kontra Európai Parlament
ügyben hozott ítélet [EBHT 1986., 01339. o.] 23. pontja. [3] A C-496/99 P. sz., Bizottság kontra CAS Succhi di Frutta
ügyben hozott ítélet [EBHT 2004., I-03801. o.] 63. pontja. [4] A 212–217/80. sz., Amministrazione delle finanze dello
Stato kontra Salumi ügyben hozott ítélet [EBHT 1981., 2735. o.] 10. pontja. [5] A 46/87. és 227/88. sz., Hoescht kontra Bizottság
egyesített ügyekben hozott ítélet [EBHT 1989., 02859. o.] 19. pontja. [6] A C-583/11 P. sz., Inuit Tapiriit Kanatami és társai
kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet (még nem tették közzé) 91.
pontja; A C-550/09. sz., E és F ügyben hozott ítélet [EBHT 2000., I-06213. o.]
44. pontja; A C-50/00 P. sz., Unión de Pequeños Agricultores ügyben hozott
ítélet [EBHT 2002., I-06677. o.] 38. és 39. pontja. [7] A C-174/98 P. és C189/98 P. sz., Hollandia és Van der
Wal kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet [EBHT 2000., I-00001.
o.] 17. pontja. [8] A C-279/09. sz., DEB ügyben hozott ítélet [EBHT 2010.,
I-13849. o.] 58. pontja. [9] A C‑550/07. P. sz., Akzo Nobel Chemicals és Akcros
Chemicals kontra Bizottság ügyben hozott ítélet [EBHT 2000., I-00001. o.] 54.
pontja. [10] Az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának (1948) preambuluma
szintén említést tesz a jogállamiságról, de nem határozza meg annak fogalmát. [11] Lásd a Velencei Bizottság 2011. április 4-i jelentését,
512/2009. sz. tanulmány (CDL-AD(2011)003rev).