1. Bevezetés

Az Európai Parlament és a Tanács 2006-ban rendeletet fogadott el a tagállamok külső szárazföldi határain való kishatárforgalom szabályainak meghatározásáról (a továbbiakban: kishatárforgalomról szóló rendelet)[1], amely a határ menti területen élő személyek esetében eltérést engedélyez a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódexben megállapított általános határ-ellenőrzési szabályoktól. A rendelet feljogosítja a tagállamokat, hogy kétoldalú megállapodásokat kössenek szomszédos harmadik országokkal, amennyiben ezek a megállapodások teljes mértékben megfelelnek a rendeletben meghatározott feltételeknek.

A Bizottság 2011 februárjában a kishatárforgalmi rendszer végrehajtásáról és működéséről szóló második jelentésében[2] azt a következtetést vonta le, hogy a kishatárforgalmi rendszer jelentősen megkönnyíti a külső szárazföldi határok közelében élők életét, ugyanakkor biztosítja a schengeni térség belső biztonságát is.

A Bizottság a jelentésben megállapította továbbá, hogy Kalinyingrád különleges helyzetére tekintettel indokolt a kishatárforgalomról szóló rendelet módosítása annak érdekében, hogy Kalinyingrád ne szigetelődjön el közvetlen szomszédjaitól, és lakói könnyebben utazhassanak. Az Orosz Föderáció közel egymillió lakosú Kalinyingrád régiója az egyetlen, az EU területébe ékelődő enkláve, melyet az Unió 2004. évi bővítésének következményeként két tagállam vesz körbe. A rendelet módosítása lehetővé tenné, hogy egy tagállam és az Orosz Föderáció közötti kétoldalú megállapodás révén a kalinyingrádi térség egészét határ menti területként lehessen kezelni.

Annak ellenére, hogy az EU és az Orosz Föderáció között 2007-től hatályban levő vízumkönnyítési megállapodás jelentős előrelépést jelentett a mobilitási lehetőségek bővítése terén, a kishatárforgalmi rendszer várhatóan további könnyítéseket kínál, különösen a határ menti térségben jellemző rendszeres utazási szükségleteket illetően. A határ menti lakosoknak az elképzelések értelmében nem kellene igazolniuk, hogy megfelelő anyagi fedezettel rendelkeznek, az engedélyek térítésmentesen is kiadhatók lennének, vagy külön forgalmi sávok és/vagy határátkelőhelyek tarthatók fenn vagy létesíthetők a kishatárforgalom számára. Ezenkívül e könnyítésekben a kalinyingrádi térség valamennyi lakosa – köztük Kalinyingrád város lakói – részesülne, míg az EU és az Orosz Föderáció közötti vízumkönnyítési megállapodás egyes könnyítései csak a személyek egyes kategóriáira vonatkoznak.

Tekintettel e különleges helyzetre, az 1931/2006/EK rendelet 3. cikkének (2) bekezdését kivétellel egészítették ki, amely lehetővé teszi, hogy a Kalinyingrádi terület egésze határ menti területnek minősüljön.

A lengyel oldalon egy meghatározott területet szintén határ menti területté minősítettek a Kalinyingrádi terület és a főbb észak-lengyelországi központok közötti együttműködés megkönnyítése és ösztönzése érdekében.

A kalinyingrádi térségben a határ menti terület e kivételes kiterjesztése nem érintette sem a határ menti terület általános meghatározását (a 30/50 km-es zónát), sem a kishatárforgalomról szóló rendeletben rögzített, a schengeni térség egészének biztonságát garantáló bármely más szabályt vagy feltételt.

Az Európai Parlament és a Tanács 2011. december 13-i, az 1931/2006/EK rendelet módosításáról szóló 1342/2011/EU rendelete[3] 2012 januárjában lépett hatályba. A Lengyelország és az Orosz Föderáció közötti kétoldalú megállapodás 2012. július 27-én lépett hatályba.

E rendelet elfogadásakor a Tanács és a Bizottság közös nyilatkozatot adott ki, amely a következőképpen szól (kivonat):

„(...) Külön figyelmet kell fordítani azokra a biztonsági intézkedésekre, amelyek a módosított rendeletnek a Lengyel Köztársaság területén történő gyakorlati végrehajtásával kapcsolatosak. Az illetékes lengyel hatóságoknak a rendeletben foglalt előírásokkal összhangban biztonsági óvintézkedések alkalmazásáról kell majd gondoskodniuk. A Bizottság kétévente – első alkalommal e rendelet hatálybalépése után egy évvel – jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a jelenlegi módosítás végrehajtásáról és működéséről, valamint az e módosításnak megfelelően kötött kétoldalú megállapodásról, különösen annak értékelése céljából, hogy azok milyen hatást fejtenek ki a biztonság és a migráció területén (...).”

2.           A kishatárforgalmi rendszer működése a gyakorlatban

E jelentés a Lengyelország által rendelkezésre bocsátott információk, valamint az EU–Oroszország közös küldöttség Mamonovo II. (Orosz Föderáció) és Grzechotki (Lengyelország) határátkelőhelyeken tett 2013. júliusi látogatásának eredményei alapján készült.

Lengyelország szerint az Orosz Föderációval kötött kishatárforgalmi megállapodás végrehajtása egy évvel a hatályba lépését követően nagyon kedvező, súlyos jogsértésről nem érkezett beszámoló.

Az új rendszer hatálybalépését jelentős információs kampány előzte meg. A kampány folyamán elsősorban fuvarozók szövetségei, idegenforgalmi szolgálatok és utazásszervezők révén tájékoztatták a régió lakosait a kishatárforgalomról. Emellett lengyel és orosz nyelvű információs kiadványokat terjesztettek, melyeket elektromosan megküldtek a kishatárforgalmi megállapodás hatálya alá tartozó valamennyi helyi kormányszervnek is. A kishatárforgalmi rendszer leglényegesebb információit feltüntető információs táblákat készítettek, melyeket megfelelő helyeken, például közúti határátkelőhelyeken, valamint fő- és mellékutak mentén helyeztek el.

Több intézkedést fogadtak el annak biztosítása érdekében, hogy a kishatárforgalmi megállapodás keretében biztosított jogokat helyesen alkalmazzák. Ezek közé tartozik a bevándorlási hivatal – Lengyelországban a témával kapcsolatos kérdésekért felelős központi hatóság – kishatárforgalmi adatbázisához közvetlenül kapcsolódó különleges „kishatárforgalmi” modul. A rendszer lehetővé teszi a határőr tisztviselőknek, hogy a kishatárforgalmi engedéllyel rendelkezők határátlépéseit és tartózkodásuk tartamát ellenőrizzék, és a megállapodás, vagy annak nyomán hozott bármely határozat vagy intézkedés követelményeivel szembeni hiányosságokat mutató eseteket rögzítsék.

A kishatárforgalmi rendszer keretében bonyolított határátlépéseket határregisztrációs rendszerében Lengyelország (saját állampolgárait kivéve) és Oroszország egyaránt szisztematikusan rögzíti.

2.1.        A tagállam által alkalmazott könnyítő intézkedések

2.1.1.     A kibocsátott engedélyek száma

2013. január 31-ig a kalinyingrádi lengyel főkonzulátushoz a kishatárforgalmi megállapodás alapján 29 000 kérelem érkezett, és közel 19 000 határátlépési engedélyt bocsátottak ki. 2013 során a számadatok jelentős növekedést mutattak, és a statisztikák szerint a megállapodás hatálybalépése óta október 31-ig összesen több mint 160 000 kérelem érkezett, és több mint 140 000 engedélyt bocsátottak ki.

Az engedélykérelmekben indoklásként elsősorban fogyasztói szolgáltatások igénybevétele, idegenforgalom és baráti, családi látogatások szerepelnek.

Mindkét fél jelentős mértékben kiszervezi a kishatárforgalmi engedélykérelmek többségének feldolgozását.

Egy pályázati eljárás révén kiválasztott külső szervezet engedélykérelmekkel foglalkozó központokat hozott létre Kalinyingrádban, Csernyakovszkban és Szovjetszkben. Ezekhez a központokhoz érkezik be az engedélykérelmek mintegy 90%-a, a többit közvetlenül a konzulátushoz küldik. Oroszország kiszervezéses alapon működő, engedélykérelmekkel foglalkozó központokat hozott létre Olsztynban és Gdanskban; Lengyelországban ezekhez érkezik az összes kishatárforgalmi engedélykérelem kétharmada. A kérelmek személyes benyújtására hozzávetőlegesen két hetet kell várni.

2013. január végéig a gdanski orosz főkonzulátushoz 15 500 kérelem érkezett, és 14 500 engedélyt bocsátottak ki lengyel állampolgároknak. Az orosz hatóságok 2013 augusztusáig összesen 22 589 engedélyt bocsátottak ki.

A lengyel kishatárforgalmi engedélyeket ID1 formátumban állítják ki; ezek jelenleg nem tartalmaznak csipkártyát. A Bizottság jelenleg értékeli az összes meglévő kishatárforgalmi megállapodást, hogy azok megfelelnek-e a Tanács 2002. június 13-i, a harmadik országok állampolgárai tartózkodási engedélye egységes formátumának megállapításáról szóló 1030/2002/EK rendeletében[4] foglalt követelményeknek, beleértve a biometrikus azonosítás alkalmazását is. A 2013. december 12-i új, külföldiekről szóló lengyel törvénnyel összhangban a kishatárforgalmi engedélyek tekintetében 2014. május 1-jén vezetik be a biometrikus azonosítást.

2.2.        A kétoldalú megállapodások kihasználása a határ menti lakosok körében

Azóta, hogy a felek megkezdték a kishatárforgami engedélyek kibocsátását, a határon az ilyen engedéllyel átkelő személyek száma folyamatos emelkedést mutat. 2012-ben a Kalinyingrádi területről Lengyelországba átkelő személyek teljes határforgalma elérte a Lengyelország schengeni térséghez való csatlakozását megelőző szintet, ami a kishatárforgalmi megállapodás végrehajtásának is köszönhető.

2.2.1.     Átkelések száma

2012. július és 2013. január között több mint 1,2 millió nem lengyel állampolgár kelt át a lengyel–orosz határon Lengyelország felé, közülük 43 653 személy (hozzávetőlegesen 3,6%) rendelkezett kishatárforgalmi engedéllyel. 2012 decemberében az előző hónaphoz képest közel 100%-os növekedés mutatkozott e személyek számát illetően. 2013 januárjában a kishatárforgalmi engedéllyel átkelő nem lengyel állampolgárok körülbelül 8%-át tették ki a területen átkelő nem lengyel állampolgárságú utazók teljes számának. 2013 során e számok hatványozottan emelkedtek: októberig a kishatárforgalmi engedéllyel Lengyelországba átkelő nem lengyel állampolgárok száma meghaladta a 400 000-et, ami a Lengyelország és Oroszország közötti teljes szárazföldi határforgalom 31%-ának felel meg. 2012. november és 2013. január vége között a kishatárforgalmi engedéllyel átkelő lengyel állampolgárok száma több mint 150 000 volt, ami a lengyel állampolgárok teljes határforgalma mintegy 31,2 %-ának felel meg. Az ilyen jellegű határátkelések száma 2013. október végéig meghaladta a 350 000-et.

2.2.2.     Visszaélések és az engedélyek visszavonása

Mostanáig sem Oroszország, sem Lengyelország nem számolt be a kishatárforgalmi célú tartózkodások szabályaival kapcsolatos súlyos jogsértésről, beleértve azokat az eseteket, amikor túllépték volna az engedélyezett tartózkodási időtartamot vagy állampolgárok bűncselekmény elkövetői vagy sértettjei lettek volna. Lengyelország összességében csupán 25 olyan esetről[5] tájékoztatott, amikor megtagadták a beléptetést.

Az eddig beérkezett információk alapján a megállapodás hatálybalépése óta mindössze 14 esetre derült fény. Kilenc esetben az érintett orosz állampolgárok a határ menti területen kívül tartózkodtak, a másik öt személy tartózkodása pedig meghaladta az engedélyezett időtartamot. Ezektől a külföldiektől visszavonták az engedélyt, bírságot vetettek ki rájuk, Lengyelország területének elhagyására utasították őket, továbbá hat hónapra megtiltották, hogy belépjenek Lengyelország területére. A kishatárforgalmi megállapodás hatálybalépését megelőzően a határátkelőhelyek környékén (az orosz oldalon) jellemzőek voltak a belépésre váró személyek közötti incidensek, melyek azóta megszűntek.

A Bizottsághoz nem érkezett tagállami jelentés vagy egyéb érdekelt felek által benyújtott panasz a rendszerrel való esetleges visszaéléssel kapcsolatban.

A rendelkezésre álló információk arra utalnak, hogy a Lengyelország és Oroszország közötti kishatárforgalmi megállapodás a lengyel–orosz határon csökkentette az illegális határátlépések, illetve az erre tett kísérletek számát.

2.3. A határ utasforgalma

Az Oroszországgal határos lengyel határátkelőhelyeken nem alakítottak ki külön sávokat a kishatárforgalmi engedéllyel rendelkezőknek.

Lengyelország álláspontja szerint a határátkelőhelyeken tapasztalható torlódás átmeneti, amit a bizonyos napszakokra vagy hetekre koncentrálódó személyforgalom okoz. Annak ellenére, hogy idén 80%-kal nőtt az átvizsgált járművek száma, a határátkelők nyitvatartási idejének 95%-ában nem jellemző a torlódás, és a határforgalom-ellenőrzés átlagosan összességében nem haladja meg az egy órát. A csúcsidőszakban az ellenőrzés hozzávetőlegesen két órát is igénybe vehet. Az általános tendencia szerint a határforgalom növekszik, ezzel szemben a határátkelőhelyeken az ellenőrzésre fordított idő csökken.

Lengyelország az érintett intézmények, szervek és szolgálatok számára képzést szervezett a kishatárforgalmi szabályokkal kapcsolatos jogokról és felelősségekről. Tanfolyamokat tartottak a terület valamennyi körzetében dolgozó rendőrtiszteknek, a Warmińsko-Mazurskie Közúti Közlekedési Felügyelőség tisztviselőinek, valamint vasúti rendőrtiszteknek. A kalinyingrádi lengyel főkonzulátus a kérelmek befogadására és a kishatárforgalmi engedélyek kibocsátására kiírt pályázatot elnyerő VFS Global cég számára szervezett oktatást.

Az Orosz Föderációval kötött kishatárforgalmi megállapodást a lengyel külügyminisztérium rendszerszerű elemként oktatja a konzulátusi személyzet képzése során.

3. A határ menti területen való tartózkodás időtartamának kiszámítása

Az Európai Unió Bíróságának a C-254/11. számú (Shomodi) ügyben hozott ítélete értelmében a kishatárforgalomról szóló rendelet 5. cikke úgy értelmezendő, hogy a kishatárforgalmi engedély jogosultja minden egyes belépést követően megszakítás nélkül három hónapon keresztül tartózkodhat a határ menti területen. Ezenfelül az adott személyt a tartózkodás minden egyes megszakítását követően újabb három hónapos tartózkodási jog illeti meg. A lengyel–orosz kishatárforgalmi megállapodás 4. cikke a másik szerződő fél határ menti területén megszakítás nélkül legfeljebb 30 napos tartózkodásra jogosít fel, „ám ez az első határátlépést követő hat hónapon belül összességében nem haladhatja meg a 90 napot”. A megállapodás ebből adódóan szigorúbb feltételeket szab a kishatárforgalmi engedély jogosultjaival szemben, mint a rendelet.

A Bizottság és Lengyelország jelenleg egyeztet arról, hogy miként biztosítható a megállapodás hivatkozott ítélettel összhangban álló alkalmazása.

4.           Következtetés

Tekintettel a hatálybelépése óta eltelt rövid időre, a megállapodás végrehajtásának és működésének jelenlegi értékelése korlátokba ütközik.

Visszaéléssel kapcsolatos bejelentések hiányában, a rendelkezésre álló információk alapján a kishatárforgalmi rendszer Kalinyingrád esetében látszólag jól működik, hozzájárul ahhoz, hogy a határ menti területen élő személyek gyakrabban lépjék át a határt.

A lengyel regionális és helyi hatóságok szerint a megállapodás végrehajtása azt eredményezte, hogy többen látogatnak Lengyelországba vásárlási és turisztikai céllal, vagy orvosi és ápolási szolgáltatások igénybevétele céljából, ami kedvező hatást gyakorol a szóban forgó terület gazdaságára.

Mindkét fél egyetért a megállapodás működésének kedvező értékelésével, amit a Gdanskban 2012. november 29-én tartott lengyel–orosz tárcaközi felülvizsgálat és a 2013 júliusában közösen lefolytatott küldöttségi látogatások egyaránt megerősítettek.

A Bizottság továbbra is szorosan figyelemmel kíséri a megállapodás végrehajtását és működését. Ennek érdekében felkéri a tagállamokat az együttműködésre, és emlékeztet a visszaélések haladéktalan bejelentésének jelentőségére.

Ezzel párhuzamosan a Bizottság arra ösztönzi Lengyelországot és az Orosz Föderációt, hogy – biztosítva a rendszer biztosítékainak teljes körű tiszteletben tartását – folytassa erőfeszítéseit a határátkelésnél tapasztalható várakozási idő csökkentése érdekében.

[1]               A 2006. december 20-i 1931/2006/EK rendelet (HL L 405., 2006.12.30., 1. o.).

[2]               COM(2011) 47 végleges.

3 HL L 347., 2011.12.30., 41. o.      

[4]           HL L 157., 2002.6.15., 1. o.

[5] 7 esetben: hiányzó vagy hamis kishatárforgalmi engedély

  8 esetben: figyelmeztető jelzés a Schengeni Információs Rendszerből a beléptetés megtagadására

  10 esetben: a maximális tartózkodási időtartam túllépése