6.3.2014   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 67/79


Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi irányelvre az elektronikus számlázás közbeszerzésben történő alkalmazásáról

(COM(2013) 449 final – 2013/0213 (COD))

2014/C 67/15

Előadó: Paulo BARROS VALE

2013. július 4-én az Európai Parlament, és 2013. szeptember 30-án a Tanács úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 114. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

Javaslat európai parlamenti és tanácsi irányelvre az elektronikus számlázás közbeszerzésben történő alkalmazásáról

COM(2013) 449 final – 2013/0213 (COD).

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció 2013. október 2-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2013. október 16-17-én tartott, 493. plenáris ülésén (az október 16-i ülésnapon) 130 szavazattal 2 ellenében, 3 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.   Következtetések és ajánlások

1.1

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság (EGSZB) üdvözli a tárgyalt irányelvre vonatkozó javaslatot mint az elektronikus számlák adatainak szabványosítására irányuló törekvést, és támogatja, hogy az európai szabványosítási hivatal (CEN) adatmodellt határozzon meg.

1.2

A piac széttöredezettsége által jellemzett környezetben az elektronikus számlázás használatának általánossá tétele felé tett lépésekre egyéni döntés és eltérő kritériumok alapján került sor, ez pedig ellehetetleníti az elektronikus számlák határokon átnyúló használatát. Emiatt egy európai szabvány meghatározása létfontosságú az egységes piac fejlődéséhez és fontos lépés a piacon való részvétel előtt álló akadályok felszámolása felé.

1.3

2010 decemberében az Európai Bizottság közleményt címzett az Európai Parlamenthez, a Tanácshoz, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsághoz és a Régiók Bizottságához „Az elektronikus számlázás előnyeinek kiaknázása Európában” címmel (1). Az EGSZB-nek alkalma nyílt kinyilvánítania véleményét ebben a tárgyban (2).

1.4

Az Európai Bizottság által az e-számlázás Unión belüli gyorsabb elterjedése előtt álló akadályok vizsgálatára létrehozott szakértői csoport ajánlásai között szerepelt, hogy „a köz- és magánszféra fogadja el az UN/CEFACT Cross-Industry Invoice (CII) v.2. elnevezésű, a számlák tartalmára vonatkozó közös szabványt és adatmodellt”. Megjegyzendő, hogy a nyilvános konzultáció során megkérdezettek többsége egyetértett a jelentésnek ezzel és más ajánlásaival. A tárgyalt javaslat tartalmazza ezt az adatot más előírásokkal együtt (CWA 16356 és CWA 16562, valamint a pénzügyi számla az ISO 20022 módszertan alapján), amit az EGSZB méltányol, hiszen mindez szakértők hosszadalmas munkájának eredménye.

1.5

Ennek ellenére az EGSZB továbbra is kénytelen meglepetésének és egyet nem értésének hangot adni amiatt, hogy egyáltalán nem esik szó arról, hogy a CEN-nek milyen határidőn belül kell javaslatot benyújtania az elektronikus magszámla szemantikai adatmodelljére vonatkozó európai szabványra. Az Európai Parlament és a Tanács 1025/2012/EU rendelete 10. cikkének (1) bekezdése előírja határidő meghatározását, az irányelvjavaslat azonban teljes mértékben figyelmen kívül hagyja ezt, ami ellentmond a szabványmeghatározás jelentőségének és sürgősségének.

1.6

A határidők kapcsán az EGSZB aggodalmának ad hangot amiatt is, hogy az irányelvre vonatkozó javaslat 48 hónapos átültetési határidőt határoz meg. Ez a – túlságosan hosszú – határidő amellett, hogy ellentétes azzal a céllal, hogy az elektronikus közbeszerzésre történő átállás 2016-ra valósuljon meg, nem veszi figyelembe a valóságot és a jelenlegi technológiai fejlődést, de még a gazdasági szereplők kívánságait sem. Ez az egyes tagállamok között ezen a téren meglévő szakadék elmélyülését okozza, és kétsebességű EU-hoz vezet. Ráadásul további akadályokat is állíthat a piacra lépés elé mindaddig, amíg az irányelvet minden tagállam teljes mértékben át nem ülteti. Jelentős előrelépések történtek az e-számlázás terén még olyan országokban is, amelyek súlyos gazdasági-pénzügyi válságot élnek meg (például Olaszországban és Portugáliában). Ez is mutatja, hogy ezt a fontos projektet végre lehet hajtani rövidebb határidőn belül. A határidők lerövidítése tehát lehetséges és kívánatos.

1.7

Amint azt az EGSZB korábban már hangoztatta (3), a szabványosítás és a rendszerek átjárhatósága alapvető az e-számlázási projekt sikeréhez és a belső piac ezáltal elérni kívánt fejlődéséhez. Emiatt még sürgetőbb, hogy küzdjünk a piac jelenlegi széttöredezettsége ellen. Ugyanígy, az a tíz éves határidő, amit az irányelv végrehajtása által a belső piac és az e-számlázás alkalmazása terén kifejtett hatás elemzésére határoztak meg, szintén helytelennek, sőt, a technológiai fejlődés sebességével összeférhetetlennek tűnik egy olyan piacon, ahol az elavulás állandó.

1.8

A tárgyalt irányelvre vonatkozó javaslat éppen csak annak biztosítására korlátozódik, „hogy az ajánlatkérő szervek és az ajánlatkérők nem tagadják meg az azon európai szabványnak megfelelő elektronikus számlák fogadását”, amelyet a CEN határoz meg. Az EGSZB felveti a kérdést, hogy tekintettel a jelentős mértékű emberi és pénzügyi erőforrás felhasználásával elvégzett munkára, nem lenne-e indokolt nagyobb célt kitűzni: az eljárások valódi egységesítését és az e-számlázás kidolgozott modelljének általános, az összes – magán- és állami – szereplő általi elfogadását. Ez a cél az egységes piac kiépítésének és az elektronikus közigazgatás megvalósításának ambícióját szolgálná.

1.9

Az EGSZB támogatja az elektronikus számlák használatának általánossá tételét. Az elektronikus számlában rejlő lehetőségeket azonban csak akkor lehet kihasználni, ha a rendszerek átjárhatóak, ami lehetővé teszi a dokumentumok egymás közötti kicserélését. A közbeszerzések piacának a tőle megkövetelt, a többi piachoz képest nagyobb mértékű áltáthatóság és szigor révén példaként kell szolgálnia a jó gyakorlatokra, és diffúziós hatást kell kifejtenie a többi piacra. Az e-számlázás közbeszerzésben történő alkalmazása és a minden szakaszában elektronikus közbeszerzés megvalósítása sürgős és kívánatos. Ennek kapcsán az EGSZB megismétli, hogy – amint azt a témában készült véleményében (4) kifejti – támogatja és kívánatosnak tartja a teljesen elektronizált közbeszerzés gyors megvalósítását.

1.10

Az elektronikus számla alapszabványait már tanulmányozták, többek között az Európai Bizottság által finanszírozott PEPPOL (Pan-European Public Procurement Online – páneurópai online közbeszerzés) projekt (5) során, amelyről a végleges jelentést 2012 novemberében tették közzé. A PEPPOL projekt a CEN BII (Business Interoperability Interfaces for Public Procurement in Europe – Üzleti átjárhatósági interfészek az európai közbeszerzések számára) munkaértekezlete keretében végzett munka alapján már meghatározott különféle átjárhatósági előírásokat (Business Interoperability Specifications – BIS), például az elektronikus számla specifikációs modelljét, ami széles körű konszenzus tárgyát képezi a konzorcium tagjai között. Az EGSZB halaszthatatlannak tartja, hogy az eddig elvégzett és az elektronikus számla adatainak meghatározásán túlmutató munka eredményeit felhasználják. Úgy tűnik egyébként, hogy ez a konzorcium résztvevőinek a kívánsága is. Ezáltal elkerülhetőek vagy minimálisra csökkenthetőek a redundáns munkavégzés és az új tanulmányokra történő forráspazarlás kockázatai, amint az is, hogy a tagállamok és a gazdasági szereplők, amelyek az elért eredmények fényében kidolgozott megoldásaikat elavultnak találhatják, felesleges beruházásokat hajtsanak végre.

1.11

Mivel az európai piacot elsősorban kis- és középvállalkozások (kkv-k) alkotják, az EGSZB azt ajánlja, hogy mind a költségek, mind a felhasznált technológia tekintetében hozzáférhető és könnyen átvehető megoldás elfogadásával védjék ezek érdekeit, hozzájárulva így a kkv-k piaci részvétele előtt álló akadályok felszámolásához. A várt továbbgyűrűző hatás csak így fog érvényesülni, lehetővé téve, hogy e kezdeményezés fontos mérföldkő legyen a pénzügyi és emberi erőforrások terén elérendő jelentős megtakarítások felé, a csalás és adóelkerülés elleni küzdelemben, valamint a fizetési határidők lerövidítésében.

1.12

Az EGSZB azt is ajánlja – amint már alkalma nyílt utalni rá (6) –, hogy legyenek tekintettel a fogyasztók szükségleteire és érdekeire, mivel csak az informatikai ismeretekkel rendelkező személyek használhatják ki az e-számlázás valódi előnyeit; emlékeztet még arra, hogy széles körben képzést kell biztosítani az információs és kommunikációs technológiák (IKT) témájában.

1.13

Szintén a fogyasztók kapcsán az EGSZB megismétli a fogyatékossággal élők érdekeinek védelmével kapcsolatos aggodalmát. Biztosítani kell, hogy a dokumentum kialakítása olyan legyen, amely mindenki számára garantálja a hozzáférhetőséget, és tekintettel van a fogyatékossággal élők speciális szükségleteire, a diszkriminációmentességgel kapcsolatos, az Európai Alapjogi Charta 21. cikkében rögzített szabályoknak, illetve a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló, az Európai Unió által aláírt ENSZ-egyezménynek megfelelően.

2.   A javaslat háttere

2.1

A tárgyalt irányelvre vonatkozó javaslat egy jogalkotási űr betöltését célozza, ami szükséges a teljesen elektronizált közigazgatás megvalósításához, amely az Európa 2020 stratégia „digitális menetrend” kiemelt kezdeményezésének egyik prioritása.

2.2

A javaslat az irányelv formáját ölti, ami az Európai Bizottság szerint az elérni kívánt célnak megfelelő és azzal arányos, mivel kötelezi a tagállamokat egy cél elérésére, de szabad döntést enged számukra a megvalósítás mikéntjéről.

2.3

A közigazgatás modernizációját az Európai Bizottság 2012. és 2013. évi növekedési jelentése az 5 prioritás egyikének tekintette. A közbeszerzési rendszer reformja, a közigazgatás digitalizálása, az adminisztratív terhek csökkentése és az átláthatóság fokozása olyan növekedési tényező, amely modernebbé és hatékonyabbá teszi a közigazgatást, és becslések szerint 2,3 milliárd eurós környezetvédelmi és gazdasági előnyökkel jár.

2.4

Annak ellenére, hogy léteznek különféle e-számlázási módszerek és e-közbeszerzési platformok, a tagállamok zömében használatuk még nem általános: az e-számlázás a kibocsátott vagy befogadott számlák összességének mindössze 4–15 %-át teszi ki. Ez is azt illusztrálja, hogy az elektronikus belső piac nem működik.

2.5

Ezenfelül mind az e-számlázáshoz használt formátumok, mind a közbeszerzési platformok eltérőek, így sok esetben nem kompatibilisek egymással. Emiatt azoknak a gazdasági szereplőknek, akik más tagállamokban kívánnak közbeszerzési eljárásban részt venni, újabb számlázási követelményeknek kell megfelelniük. Ez pedig magas alkalmazkodási költségekkel jár, ami akadályozza a szabad piaci működést, és egyes gazdasági szereplőket elriaszt a közbeszerzési eljárásokban való részvételtől.

2.6

Az e-számlázásra vonatkozó európai szabvány létrehozása és az ennek köszönhető átjárhatóság a számlázási rendszerek között, valamint a teljesen elektronizált közbeszerzési eljárások egységesítése fontos lépés a verseny előtt jelenleg álló akadályok felszámolása felé.

2.7

Az elektronikus közbeszerzés Európai Unión belüli alkalmazásának kiterjesztéséről szóló zöld könyvet (7) kísérő, az e-közbeszerzésre vonatkozó 2004-es cselekvési tervet (8) értékelő 2010. évi jelentés javasolja az Európai Bizottság számára, hogy törekedjen a decentralizált és fragmentált megközelítésből származó kockázatok minimálisra csökkentésére, és az alábbi fontos pontokat ajánlja megfontolásra:

kedvező jogi környezet létrehozása – további jogszabályi változtatásra lehet szükség a platformok létrehozásával és használatával kapcsolatos kötelezettségek egyértelműsítése és meghatározása érdekében (például az elektronikus aláírásokkal, az e-számlázással és a héa-val kapcsolatos jogszabályok);

lehetőség szerint pragmatikusabb megközelítés alkalmazása műszaki kérdésekben – biztosítani kell az egyensúlyt a működési költségek, a platformok továbbfejlesztése és a biztonsági szint között. A minden szakaszában automatizált elektronikus közbeszerzésnek megállapították néhány korlátját, például nehézségek merültek fel az összetett beszerzések automatizált értékelésének használatával kapcsolatban; illetve szükség lenne egy, az Unió egészében elfogadott időbélyegző rendszerre.

az adminisztratív egyszerűsítés és a szervezeti változás fokozottabb támogatása, segítve a tagállamokat a gazdasági szereplők és az ajánlatkérő szervek részéről jelentkező ellenállás leküzdésében. Ennek keretében lépéseket kellene tenni a jobb nemzeti és európai szintű nyomonkövetési rendszerek bevezetése érdekében is;

nem egységesek az e-közbeszerzési eljárások – mivel az egyes országok jelenleg egyénileg dolgozzák ki eljárásaikat, a gazdasági szereplők most – és még a közeljövőben is – eltérő műszaki jellemzőkkel bíró különféle platformokkal szembesülnek. Ez nyilvánvalóan korlátot szab a hozzáférésnek, és fokozott nehézségeket jelent az egyes felek számára feladataik elvégzésében. Bár nem lenne kívánatos, és nincs is szándék arra, hogy egyetlen rendszert alakítsanak ki, az alapvető funkciók egységessége fontos lenne, egyszersmind megkönnyítené az átjárhatóságot és a hozzáférés általánossá tételét;

jobb hozzáférhetőség és kiterjesztett részvétel – szükség lehet további eszközökre annak érdekében, hogy minden érdekelt fél, köztük a kkv-k számára is biztosítva legyen az elektronikus közbeszerzésben való részvétel lehetősége.

3.   A javaslat tartalma

3.1

Az irányelv célja az, hogy olyan európai szabványt hozzon létre az elektronikus magszámla (9) szemantikai adatmodelljére (10) vonatkozóan, amely műszakilag semleges, és a 95/46/EK irányelvvel összhangban garantálja a személyes adatok védelmét.

3.2

A modellt az illetékes európai szabványosítási testületnek, az Európai Szabványügyi Bizottságnak (CEN) kell kidolgoznia.

3.3

Az irányelvre vonatkozó javaslat nem tartalmaz határidőt, sem az Európai Bizottság számára a szabványügyi testület felkérésére, sem a testület számára a javaslattételre. Pedig ez egyszerre fontos és kívánatos is lenne.

3.4

A tagállamok felkérést kapnak arra, hogy biztosítsák az – európai szinten meghatározott szabványoknak megfelelő – e-számlák elfogadását mind az ajánlatkérő szervek, mind pedig az ajánlattevők részéről.

3.5

A tagállamoknak az irányelvet legfeljebb 48 hónapon belül át kell ültetniük, majd pedig közzé kell tenniük az erre szolgáló nemzeti szintű jogszabályokat és rendelkezéseket.

3.6

Az irányelv által a belső piacra és az e-számlázás közbeszerzések területén való alkalmazására gyakorolt hatásokat elemző jelentést 2023. június 30-ig kell az Európai Parlament és a Tanács elé terjeszteni. Ez a kísérő tanulmány alapvető jelentőségű, mivel olyan nyomonkövetési eszközök kifejlesztését teszi szükségessé, amelyek segítségével felmérhetőek az eszköz alkalmazásának hatásai mind a végrehajtással kapcsolatos költségek, mind pedig a használatból eredő megtakarítások terén.

4.   Megjegyzések

4.1

Egyes tagállamok már bevezették az e-számlázási rendszert, vagy a közeljövőben teszik ezt meg, kötelezővé téve a számlák informatikai számlázási rendszerekkel történő kiállítását. Portugáliában például minden gazdasági szereplő köteles a számláit az adóhatóság által tanúsított számítógépes számlázási rendszerekkel kiállítani. Kivételt képeznek ez alól azok, akiknek a forgalma alacsonyabb 150 000 eurónál, vagy évente 1000-nél kevesebb számlát állítanak ki.

Az elektronikus közbeszerzés Portugáliában 2009 óta kötelező. Bizonyos közbeszerzési eljárásokban Svédország, Dánia és Finnország is kötelezővé tette az e-számlázást. Ausztriában és Olaszországban az e-számlázás bevezetési fázisban van, és az utóbbiban 2014-től kötelező lesz.

4.2

Egy a portugál közbeszerzési szövetség által az INCI (Építés- és Ingatlanügyi Intézet) felkérésére végzett és 2011 januárjában közzétett felmérés tartalmaz néhány ajánlást az e-közbeszerzési eljárások javítására. Ezek elemzése értékes lenne az európai közbeszerzési és e-számlázási modell kialakítása során. A tanulmány utal arra, hogy fontos egységesíteni a platformok működését, javítani a platformok és a többi szolgáltatás közötti átjárhatóságot, valamint egyszerűsíteni az elektronikus aláírásokkal kapcsolatos mechanizmusokat és követelményeket.

4.3

Az e-számlázás közbeszerzésben történő alkalmazásának az ajánlatkérő szervek számára jelentkező előnyei közül kiemelhetjük az alábbiakat:

a dokumentáció digitális formátumúvá válása a környezeti hatások ezzel járó csökkenésével együtt (mind a papírfelhasználás, mind a postai kézbesítéssel járó környezeti terhelés terén), továbbá alacsonyabb alternatív költségek és működési költségek;

könnyebb hozzáférés a nemzeti és határon túli pályázatokhoz az erre a célra létrehozott elektronikus platformok révén, amelyek csökkentik a pályázat – országon belüli vagy azon kívüli – helyszínének távolságából adódó nehézségeket is. Ennek kapcsán az uniós szintű szabványosítás megkönnyíti a hozzáférést, mivel felszámolja a pályázatokon való részvétel előtt álló akadályokat, és megszünteti a távolságból adódó nehézségeket;

a részvételi költségek csökkenése, ami lehetővé teszi, hogy több vállalkozás – különösen kkv – vegyen részt a piacon.

4.4

Az e-számlázás közbeszerzésben történő alkalmazásának az ajánlattevők számára jelentkező előnyei közül kiemelhetjük az alábbiakat:

az adminisztratív terhek, az alternatív költségek és a környezeti hatások csökkenése;

a megrendelési, a számlakezelési és a kifizetési folyamat felgyorsulása;

a közbeszerzés átláthatóságának és pontosságának javulása;

a folyamat könnyebb auditálása;

a közigazgatás hatékonyabbá válása a továbbgyűrűző hatásnak köszönhetően, amelynek következtében más területek is digitalizálják folyamataikat;

a pénzügyi erőforrások optimalizálása, ami elengedhetetlen az Európa által megélt válságban.

4.5

A hátrányok közül pedig az alábbiakra mutathatunk rá:

mind a tagállamok, mind pedig a gazdasági szereplők már jelentős mértékű beruházásokat hajtottak végre a jelenleg létező különféle rendszerekbe. Előfordulhat, hogy sok szoftver, sőt hardver is átalakításra szorulhat, ami jelentős költségekkel járhat. Ennek kapcsán a most célul kitűzött szabványosításnak az róható fel, hogy túl későn kerül rá sor, így a tagállamok mindeddig egyénileg járhattak el;

az adatcsere biztonságossága, hiszen – a platformok megbízhatóságában tapasztalt hatalmas mértékű növekedés ellenére – úgy tűnik, hogy az információszivárgás lehetősége továbbra is fennáll;

egyes esetekben a harmadik felek által nyújtott szolgáltatásoktól – távközlési szolgáltatóktól és az elektronikus platformok kezelőitől – való függés;

az e-számlázás potenciális hátrányait illetően kiemelhetjük még azt a tényt is, hogy annak általánossá tétele fokozhatja a hozzáférés terén jelentkező nehézségeket a fogyatékossággal élő személyek számára, amennyiben nem veszik figyelembe az ő speciális szükségleteiket, és nem biztosítják a fogyatékossággal élők általános hozzáférését, esélyegyenlőségét és megkülönböztetésének tilalmát.

Kelt Brüsszelben, 2013. október 16-án.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Henri MALOSSE


(1)  COM(2010) 712 final.

(2)  HL C 318., 2011.10.29., 105. o.

(3)  HL C 318., 2011.10.29., 105. o.

(4)  Teljesen elektronizált közbeszerzés a közigazgatás korszerűsítéséért. (Lásd e Hivatalos Lap 96 oldalát).

(5)  A támogatási megállapodás száma: 224974.

(6)  HL C 318., 2011.10.29., 105. o.

(7)  COM(2010) 571 final.

(8)  SEC(2010) 1214 final.

(9)  „Elektronikus magszámla” az elektronikus számlában foglalt információknak az a részhalmaza, amely nélkülözhetetlen a határokon átnyúló átjárhatóság lehetővé tételéhez, beleértve a jogi megfelelés biztosításához szükséges adatokat is.

(10)  „Szemantikai adatmodell” alatt olyan strukturált és logikailag összefüggő feltétel- és jelentésrendszert értünk, amely meghatározza az elektronikus számlákban kicserélt tartalmat.