Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi irányelvre a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv módosításáról

2012. január 17-én az Európai Parlament, 2012. január 18-án pedig a Tanács az Európai Unió működéséről szóló szerződés 114. cikke alapján úgy határozott, hogy kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

Javaslat európai parlamenti és tanácsi irányelvre a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003/98/EK irányelv módosításáról

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Közlekedés, energia, infrastruktúra és információs társadalom” szekció 2012. április 11-én elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2012. április 25–26-án tartott, 480. plenáris ülésén (az április 25-i ülésnapon) 133 szavazattal 2 ellenében, 2 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.1 Az EGSZB örömmel fogadja a közszféra információinak további felhasználásáról szóló 2003. november 17-i 2003/98/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (1) módosítását, amely jelentős mértékben hozzájárul ahhoz, hogy hatékonyabban lehessen felhasználni a közérdekű adatokat, illetve egyike azoknak az intézkedéseknek, melyek célja az Európa 2020 stratégiában kitűzött célok elérése.

1.2 Az EGSZB szerint az irányelv módosítására a digitális forradalom, a hatóságok által gyűjtött információk mennyiségének növekedése, illetve a téma – globálisan mintegy 140 milliárd eurósra becsült – gazdasági fontossága miatt van szükség. Ez a módosítás a jelenlegi szabályozásban feltárt hiányosságok orvoslására, illetve az OECD által 2008-ban elfogadott elvek érvényesítésére is törekszik.

1.3 Az új szabályozás – melyben az EGSZB korábbi véleményében javasolt szempontok is szerepelnek – az EU egyik legfontosabb stratégiáját jelentő digitális menetrend intézkedéscsomagjának része.

1.4 Az új irányelv kizárólagos tagállami hatáskörben hagyja a közérdekű információkhoz való hozzáférés jogát, de egy igen fontos változást vezet be azzal, hogy az adatok újrafelhasználását tagállami kötelezettséggé teszi.

1.5 Az EGSZB szerint a közérdekű információk további felhasználását rendelet útján kellene szabályozni, hogy egységes szabályokat lehessen kialakítani a tagállamokban, és hogy orvosolni lehessen az irányelv gyakorlati végrehajtásában észlelt eltéréseket.

1.6 A reform kiszélesíti az adatok további felhasználásának alkalmazási körét, múzeumokat, könyvtárakat és levéltárakat bevonva ebbe a körbe, egyúttal javít az adatkeresés megkönnyítésére szolgáló mechanizmusokon is.

1.7 Az EGSZB megítélése szerint az irányelv reformját az is indokolja, hogy a közérdekű adatokban nagy – és nem eléggé kiaknázott – lehetőségek rejlenek az alábbi három területen:

1.8 Az új díjszabási normák elvetik a kötelező ingyenességet. Minden tagállam maga dönti el, kivet-e díjat, vagy sem. Ha a díjkivetés mellett dönt, akkor a határköltségekre kell korlátoznia azt, bár kivételes esetekben magasabb díjat is felszámíthat. A jelenleg hatályos költségtérítési elv sem szűnik meg teljesen. Az EGSZB egyetért az ezzel kapcsolatos módosítással.

1.9 A független hatósággal kapcsolatban, melyet a visszautasított határozatok ellen beadott fellebbezések kezelésére hoznak létre, az EGSZB úgy véli, hogy nem kell feltétlenül egy teljesen új szervezetet felállítani, hanem meg lehet ezzel bízni egy már meglévő hatóságot is, amennyiben garantálják annak pártatlanságát és függetlenségét a döntéshozatal során.

1.10 Az új szabályozás említést tesz a közigazgatási szervek alkalmazottait megillető vagyoni és személyhez fűződő jogokról olyan egyedi esetek figyelembevételéhez, melyek bizonyos tagállamokban fordulnak elő.

1.11 Az EGSZB szerint a személyes adatok védelme terén tökéletesíteni kell a javaslatot, és azt kéri, hogy minden egyes esetet külön-külön tüzetesen vizsgáljanak meg, hogy egyensúlyt lehessen teremteni a magánélethez és az adatok nyilvános hozzáférhetőségéhez fűződő jog között.

2.1 Azzal, hogy lefektette egy európai jogi keret alapjait az alapfeltételek harmonizációjához és az adatok újbóli felhasználását adott esetben megnehezítő akadályok felszámolásához, a 2003/98/EK irányelv (PSI-irányelv) fontos lépést jelentett annak az óriási információmennyiségnek a további felhasználásában, amelyet a közigazgatásban halmoztak fel.

2.2 A PSI-irányelv 13. cikke megbízta az Európai Bizottságot, hogy legkésőbb 2008. július 1-jéig végezzen felülvizsgálatot, melynek „különösen az irányelv hatályára és hatására kell kiterjednie, beleértve a közszféra dokumentumainak további felhasználásában történt növekedés mértékét, a díjazásra vonatkozó elvek hatását és a jogalkotási, valamint igazgatási jellegű hivatalos szövegek további felhasználását, illetve a belső piac megfelelő működése és az európai tartalom szolgáltatási ipar fejlődésének további lehetőségeit”. Ezt a felülvizsgálatot a COM(2009) 212 jelű dokumentumban tette közzé, melyben jelezte, hogy az előrehaladás ellenére továbbra is komoly akadályok állnak fenn. Ezek közé tartoznak a közigazgatási szervek kísérletei a költségek megtérülésének maximalizálására a szélesebb értelemben vett gazdasági előnyökkel szemben; a közszféra és a magánszféra közötti verseny; a további felhasználással kapcsolatos gyakorlati problémák, mint például a közszféra elérhető információival kapcsolatos tájékoztatás hiánya, és a közigazgatási szerveknek a gazdasági lehetőségek kiaknázását akadályozó gondolkodásmódja.

2.3 Az Európai Bizottság szerint a fentiek mellett az alábbiak indokolják az irányelv felülvizsgálatát:

2.4 Az irányelvjavaslat révén módosítani kívánt legfontosabb szempontok a következők: hatály, a további felhasználás alapelve, a közigazgatási szervek alkalmazottait megillető vagyoni és személyhez fűződő jogok, a díjszabási elvek és a keresést segítő gyakorlati megoldások.

3.1.1 Az EGSZB általánosságban helyénvalónak tartja a javasolt reformot, mivel a cél a PSI-irányelv nyilvánvaló hiányosságainak orvoslása. Amellett, hogy eleget tesz az uniós érdekeltek kéréseinek, akik rendszeresen rámutatnak a hatályos szabályozás súlyos hiányosságaira, az átdolgozásban az OECD 2008. június 17–18-i szöuli ülésén megfogalmazott ajánlásában (3) foglalt, a közérdekű információk jobb és hatékonyabb felhasználására vonatkozó elvek is érvényesülnek.

3.1.2 Az EGSZB azt is hangsúlyozza, hogy a felülvizsgálat a digitális menetrend intézkedéscsomagjának részét képezi, amely három elemből áll: a közszféra információinak további felhasználására vonatkozó jogi keret adaptálása, a finanszírozási eszközök mozgósítása és a tagállamok közti koordináció javítása (4).

3.2.1 Az új rendeletben számottevő módosítást jelent, hogy a további felhasználás jogosultsággá válik. A jelenleg hatályos rendszerben a tagállamok dönthetik el, hogy engedélyezik-e a további felhasználást vagy sem. Mivel néhány tagállam kifejezetten összekapcsolja a további felhasználásra való jogosultságot a hozzáférési jogosultsággal, másoknál viszont ez nem eléggé egyértelmű, jogbizonytalanság áll fenn.

3.2.2 Ezért az EGSZB külön kiemeli és támogatja az erre vonatkozóan javasolt módosítást, amely az alábbiakban merül ki:

3.2.3 A további felhasználáshoz való jog előrelépést jelent az EGSZB egyik korábbi véleményében kifejtett álláspont értelmében, (6) mely szerint az adatok további felhasználásával kapcsolatos kötelezettség azt jelenti, hogy az adatokat „nem elég passzívan rendelkezésre bocsátani, hanem erre aktívan fel is kell hívni a figyelmet”.

3.2.4 A PSI-irányelv átültetése során jelentkező eltérésekre való tekintettel az EGSZB úgy véli, hogy szorosabb harmonizációra van szükség, ezért rendeletjavaslatot kellene készíteni.

3.3.1 A PSI-irányelvről szóló EGSZB-véleményben szereplő javaslatnak megfelelően az új rendelet hatálya kiterjed majd a múzeumokban, könyvtárakban és levéltárakban őrzött dokumentumokra is. Ez az egyetemi könyvtárakra is érvényes, kivéve, ha szellemi tulajdonjoggal védett dokumentumokról van szó (lásd az 1. cikk (2) bekezdése e) pontjának új megfogalmazását), ami azt jelenti, hogy jelentős mennyiségű új információ kerül az irányelv hatálya alá, így az hatékonyabbá válik.

3.4.1 Az EGSZB megfelelőnek tartja az információkeresést segítő gyakorlati megoldások javasolt szabályozását (9. cikk), amely kitér a metaadatokra, az információk „számítógéppel olvasható formátumban” való elérhetőségére és a decentralizált jegyzékekkel összekapcsolt internetes portálokra.

3.5 A reform jelentősége a közszféra információiban rejlő lehetőségek tekintetében

3.5.1 A közigazgatási szervek által őrzött dokumentumok a tudással, a szociális körülményekkel, a tudománnyal, a gazdasággal, a kultúrával stb. kapcsolatos számos területet lefednek. Ezek között vannak például földrajzi, meteorológiai, környezeti, gazdasági, közlekedési és forgalmi, idegenforgalmi és mezőgazdasági információk, jogi és bírósági kiadványok, statisztikák, szociális felmérések stb. (7) Következésképpen felhasználásuk hozzájárul a gazdaság növekedéséhez, a belső piac fejlődéséhez, a vállalatok megerősítéséhez és a munkahelyteremtéshez.

3.5.2 A közszféra információinak szélesebb körű felhasználása összhangban van más uniós politikákkal, például a versenypolitikával, az integrált tengerpolitikával, a közös közlekedési politikával, a tudományos adatokhoz való szabad hozzáférés elősegítésének szükségességével, valamint a digitalizálással és a kulturális örökséggel kapcsolatos politikával.

3.5.3 A további felhasználás előmozdítása hozzájárul majd a közhivatalok áttekinthető és felelősségteljes működésének, illetve hatékonyságának elősegítéséhez is.

4.1.1 A jelenleg hatályos szabályozás legtöbb vitát kiváltó eleme az a díj, amelyet az információhoz történő hozzáférésért kell fizetni. A túlzott díjak kiszabása és a díjak kiszabásával kapcsolatos átláthatóság hiánya panaszokhoz vezetett a felhasználók részéről, és jelentős akadályt jelent a közszféra információinak további felhasználásának tekintetében.

4.1.2 A reformjavaslat elveti az információkhoz történő hozzáférés kötelező ingyenességét (költségmentességét), amelyet egyes érdekeltek javasoltak. Ezzel szemben új díjszabási elvek mellett teszi le a voksot, amelyek a következőkből állnak:

4.1.3 Általános elvként így bevezetésre kerül a határköltség elve, de a jelenlegi 6. cikkben szereplő költségtérítési elv is megmarad, bár „nem tekinthető megfelelőnek a közszféra adatainak további felhasználásán alapuló tevékenységek élénkítése szempontjából” (3. rész: A javaslat jogi elemei, 3.2. pont: A szubszidiaritás és az arányosság elve, 5. bekezdés).

4.1.4 Az EGSZB – miközben üdvözli ezt a módosítást – úgy véli, hogy a 6. cikkben a díjszabási elvekre vonatkozó módosítási javaslatot világosabban kellene megfogalmazni, egyértelműen jelezve a költségtérítési elv kivételes jellegét.

4.1.5 Az EGSZB véleménye szerint legalább a nem kereskedelmi célú újrafelhasználás bizonyos eseteiben be lehetne vezetni a teljes ingyenesség elvét.

4.2.1 Egy újrafelhasználási kérelem elutasítása esetén az új irányelv úgy rendelkezik, hogy „Jogorvoslati lehetőség többek között a közszféra információinak további felhasználása tekintetében különös szabályozási hatáskörrel felruházott és az érintett közigazgatási szervre nézve kötelező határozatot hozni képes független hatóság általi felülvizsgálat is.” (a 4. cikk (4) bekezdésének kiegészítése).

4.2.2 A javaslat nem határozza meg e „független hatóság” jellemzőit és összetételét – ezeket az elemeket nagyon helyesen az egyes tagállamok belátására bízza. Az EGSZB úgy véli, hogy nem kell feltétlenül egy teljesen új szervezetet felállítani, hanem meg lehet ezzel bízni egy már meglévő hatóságot is, amennyiben garantálják annak pártatlanságát és függetlenségét a döntéshozatal során. A közszféra információiról szóló irányelv hatálybalépése óta szerzett tapasztalatok alapján azonban – bizonyos esetekben ugyanis korlátozó módon értelmezték a közszféra információihoz történő hozzáférésre és ezek terjesztésére vonatkozó előírásokat – a „Jogorvoslati lehetőség többek között a közszféra információinak további felhasználása tekintetében különös szabályozási hatáskörrel felruházott és az érintett közigazgatási szervre nézve kötelező határozatot hozni képes független hatóság általi felülvizsgálat is.” pontot a következő szövegrésszel kellene kiegészíteni: .

4.2.3 Az EGSZB hangsúlyozza, hogy mindenképpen figyelembe kell venni az Európai Bíróság álláspontját a függetlenség elvéről, amely nem csupán az ellenőrzésnek alávetett szervek által gyakorolt bármilyen befolyást zár ki, hanem bármiféle külső utasítást és befolyásolást, legyen az közvetlen vagy közvetett, amely veszélyeztethetné, hogy az említett független hatóságok eleget tegyenek feladatuknak (9).

4.3 Szellemi tulajdon és az alkalmazottak vagyoni és személyhez fűződő jogai

4.3.1 A szellemi tulajdonra vonatkozó nemzeti és nemzetközi szabályokkal összhangban a vizsgált javaslat rendelkezései meghagyják „a közigazgatási szervek alkalmazottait a nemzeti jog alapján esetlegesen megillető vagyoni és személyhez fűződő jogokat.” (az 1. cikk (5) bekezdése). A közszféra információiról szóló irányelv nem foglalkozik ezzel az aspektussal, és most azért veszik figyelembe, mert egyes tagállamok sajátos helyzetekkel szembesülnek a közszféra adataira vonatkozó tulajdonjogok vonatkozásában.

4.3.2 A szellemi tulajdonnal, valamint a szubszidiaritás és a lehető legkisebb mértékű beavatkozás elvével kapcsolatos kérdések bonyolultsága miatt a felmerülő konfliktusokat célszerű lenne az egyes országok jogi és igazságügyi rendszereire bízni, ahogy ezt a véleményünk tárgyát képező dokumentum nagyon helyesen javasolja.

4.4.1 A közszféra információiról szóló irányelv az 1. cikk (4) bekezdésében tárgyalja a személyes adatok kezelését, rámutatva arra, hogy „ez az irányelv semmilyen módon nem érinti az egyéneknek a közösségi és nemzeti jog szerinti védelmi szintjét a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában, különösen nem változtatja meg a 95/46/EK irányelv szerinti jogokat és kötelezettségeket” (10).

4.4.2 Helyes rendelkezésről van szó, de a téma jelentőségére és a folyamatos technológiai innovációra nagyobb figyelmet kell fordítani, mivel különféle kérdések merülnek fel a nyilvános terjesztés legitimitásával, a kényes adatok különleges védelmével, a harmadik országok részére történő adatátadással és a célhoz kötöttség elvével kapcsolatban. Az EGSZB egyetért a személyesadat-kezelés vonatkozásában az egyének védelmével foglalkozó munkacsoport véleményével, amely szerint a közintézmények számára elő kellene írni, hogy „minden egyes esetet külön-külön tüzetesen vizsgáljanak meg, hogy egyensúlyt lehessen teremteni a magánélethez és az adatok nyilvános hozzáférhetőségéhez fűződő jog között” (11).

Kelt Brüsszelben, 2012. április 25-én.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Staffan NILSSON

(2) A „Vickery-jelentés” mélyrehatóan elemzi ezt a kérdést. Lásd: „Review of Recent Studies on PSI Re-Use and Related Market Developments” [A közszféra információinak további felhasználására és a kapcsolódó piaci fejleményekre irányuló legújabb tanulmányok áttekintése] – végleges változat, Graham Vickery, 2010. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/report/final_version_study_psi.docx.

(4) Az Európai Bizottság közleménye: „Nyílt adatok – az innováció, a növekedés és az átlátható kormányzás mozgatórugói”, COM(2011) 882 final, Brüsszel, 2011. december 12.

(6) Az EGSZB véleménye:„A közszféra dokumentumainak kereskedelmi célú felhasználása”HL C 85., 2003.4.8., 25. o.

(7) A Vickery-jelentés 13 területet sorol fel, amelyek szintén sokféle témát foglalnak magukban.

(8) Lásd: „Deloitte Pricing of PSI Study”, Luxemburg, 2011. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/minutes_psi_group_meetings/presentations/15th/03_01_study_economic_deloitte.pdf.

(10) Az Európai Parlament és a Tanács 95/46/EK irányelve (1995. október 24.) a személyes adatok feldolgozása vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról HL L 281., 1995.6.11., 31. o.