Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Fehér könyv a biztosítási garanciarendszerekről

2010. április 29-én az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 304. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció 2011. április 5-én elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2011. május 4–5-én tartott, 471. plenáris ülésén (a május 5-i ülésnapon) 148 szavazattal 7 ellenében, 10 tartózkodás mellett elfogadta az alábbi véleményt.

1.1 Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság biztosítási garanciarendszerekről szóló fehér könyvét. Támogatja az Európai Bizottság törekvéseit, hogy az EU-n belül intézkedésekre tegyen javaslatokat a biztosítottak védelméről.

1.2 Az EGSZB támogatja azokat az európai bizottsági törekvéseket, hogy garanciarendszerekre vonatkozó harmonizált szabályokat léptessenek életbe. Támogatja az Európai Bizottságot, hogy magas védelmi szintet biztosító európai irányelvet vezessenek be olyan harmonizációs minimumkövetelmények formájában, melyek célja, hogy a nemzeti rendszerek kiegészítő védelmet nyújthassanak. A garanciarendszert végső megoldásként („last resort”) kell bevezetni, ha a többi eszközben, legalábbis a felügyeleti jogi eszközökben lévő lehetőségeket már kimerítették.

1.3 Ennek kapcsán hangsúlyozni kellene, hogy az elmúlt két évben a felügyeletnek és a saját tőkével szembeni követelményeknek köszönhetően lényegesen jobb előzetes intézkedések születtek a biztosítók fizetőképességét illetően. A tapasztalatok szerint a biztosítók esetében ritka a csőd, a cél pedig az, hogy ennek az intézkedésnek köszönhetően még ritkább legyen. A garanciarendszerek kidolgozásakor figyelembe kellene venni ezt a szempontot, hogy egyensúlyban legyen egymással a költség és a haszon oldala. Az EGSZB ezért olyan uniós célkitűzéseket szorgalmaz, amelyekkel egyrészt garantálható a fogyasztók és a munkavállalók biztonsága, másrészt pedig alacsony szinten tartják a vállalatok és a biztosítottak ráfordításait.

1.4 Az EGSZB szerint az Európai Bizottság helyesen jár el, amikor a fehér könyvben felveti a garanciarendszerek korlátlan fedezetének problematikáját. El kell kerülni, hogy szilárd alapokon álló biztosítótársaságok maguk is nehéz helyzetbe kerüljenek a korlátlan felelősség miatt. Az EGSZB ezért üdvözli, hogy az Európai Bizottság a fehér könyvben fontolóra veszi, hogy korlátozásokat vezessen be a kárigényekre vonatkozóan.

1.5 Egy jogalkotási kezdeményezés során az Európai Bizottságnak kiemelt figyelmet kellene szentelnie annak a kérdésnek, hogy mikor alkalmazható a garanciarendszer. Az mindenesetre fontos, hogy a garanciarendszer csak azt követően legyen elindítható, ha már az összes felügyeleti jogi eszközben lévő lehetőségeket kimerítették. A Szolvencia II. keretirányelv szerinti minimumtőke-szükséglet elegendő kell hogy legyen a garanciarendszer elindításához.

1.6 Az EGSZB azt javasolja, hogy a rendszerek finanszírozásának kérdéséhez még egyszer vizsgálják meg azokat a különböző lehetőségeket, melyek a Szolvencia II. keretirányelvhez készített ötödik mennyiségi hatástanulmány (QIS 5) eredményeire épülnek. Megfontolandó lehet, hogy uniós szinten rögzítsenek egy bizonyos védelmi szintet, a speciális finanszírozást viszont az adott nemzeti és szektorális kockázat alapján határozzák meg.

1.7 Az európai szabályozásnak a meglévő nemzeti garanciarendszereket is szem előtt tartva magas szintű és megfelelő védelmi normát kellene előírnia. A szervezési kérdéseket, mint például a járulékok előteremtésének részleteit, a finanszírozás időpontját, a készletek továbbvitelével vagy kártérítéssel kapcsolatos döntést, illetve a speciális garanciarendszerek bevezetését az adott divíziókra, a tagállamokra lehet majd bízni.

2.1 A biztosítások olyan alapvető kockázatokra nyújtanak fedezetet a fogyasztó számára, mint a betegség, baleset vagy a kártérítési felelősség, és előgondoskodást jelentenek az idős korra. (1) A biztosítás hiánya helyrehozhatatlan veszteséget okozhat a fogyasztónak: vagyonának részleges vagy akár teljes elvesztésétől egészen az elszegényedésig.

2.1.1 Az, hogy mennyire van szükség garanciarendszerre, különbözőképpen jelenik meg az egyes biztosítási üzletágakban. Míg az életbiztosításnál rendszeresen fennáll annak a veszélye, hogy elúszik a megtakarított tőke, a kár elleni biztosítás esetében erről nincs szó.

2.1.2 A tőkeképző életbiztosítás a hosszú távú öregségi ellátásra vagy az elhunyt rokonainak ellátásra szolgál. Megszűnésekor a magángondoskodás jelentős része elértéktelenedne, ha nem lenne csődbiztosítás. Súlyos esetben az állami szociális rendszereknek kell helytállniuk. Ezért az EGSZB szerint ezen a területen a legégetőbb a garanciarendszerek bevezetése.

2.1.3 A kár elleni és a felelősségbiztosítás esetében védelmezni kell azokat a biztosítottakat, akiknek a fizetésképtelenség időpontjában még nem rendezett kártérítési igényük volt. A többi biztosított esetében azonban nem merül fel az a probléma, hogy a biztosított csak kedvezőtlenebb feltételek mellett köthet új szerződést egy másik biztosítónál, mivel időközben megöregedett, vagy romlott egészségi állapota. Egy új biztosítás rendszerint hasonló piaci feltételek mellett köthető.

2.2 Az Európai Bizottság adatai szerint az 5 200 biztosítótársaságból 1994 óta 130 cég lett fizetésképtelen (2008-as adat). Azt azonban nem szabad elfelejteni, hogy a cégeket törvény kötelezi saját tőke készenlétben tartására, amellyel ilyen esetben teljesen vagy legalább részben ki lehet elégíteni a biztosítottak igényeit.

2.3 Ezért eddig nem tartották szükségesnek, hogy Európa-szerte garanciarendszereket vezessenek be arra a ritkán előforduló esetre, ha egy biztosító csődbe menne. 2001-ben az Európai Bizottság elkezdett ugyan dolgozni egy irányelven, de a projektet aztán leállították. A piacgazdasági rendszerekben nem megszokottak a kollektív garanciarendszerek, a pénzügyi szektorban azonban a speciális fogyasztói kockázatok miatt gyakran vezetnek be ilyeneket.

2.4 A bankszektorban a pénzügyi piacokat alapjaiban destabilizáló bankpánik veszélye miatt már 1994 óta létezik európai szintű betétbiztosítás. (2) Ezt most aktualizálják. (3) A biztosítási szektorban azonban más kockázatok vannak, mint a bankszektorban. Legfőképpen nincs pánik, és nem merül fel refinanszírozási igény. Ezért itt strukturális szempontból máshogy kell kialakítani a hatékony garanciarendszert, mint a bankok esetében.

2.5 Annak érdekében, hogy az ügyfelek ne veszítsék el jogosultságukat, a törvényalkotó széles körű óvintézkedéseket tett a biztosításokra vonatkozóan: átfogó, proaktív felügyelet; szigorú tőkebefektetési szabályok; a váromány védelme a csődjogban. A Szolvencia II. irányelv végrehajtásának köszönhetően tovább csökken annak kockázata, hogy egy biztosító nehéz helyzetbe kerüljön. (4)

2.6 Az elsődleges biztosítás kockázatait ráadásul viszontbiztosításokkal még külön bebiztosítják, tovább csökkentve ezzel a csőd kockázatát. Azzal, hogy a viszontbiztosítás szintjén számos kockázatot egybevesznek és diverzifikálnak, erős biztosítotti szövetség jön létre, amely további védelmet jelent a fogyasztó számára.

2.7 Ráadásul a pénzügyi válság nyomán az EU teljesen új európai alapokra helyezte a pénzügyi felügyeletet. Ennek részeként – már ami a biztosításokat illeti – létrehozták az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot (EIOPA).

2.8 A biztosítási szektor túlnyomórészt stabil maradt a pénzügyi válságban. Nem ez a szektor volt a válság okozója, (5) de annak hatásai itt is érezhetőek voltak. Az európai biztosítóknak értékcsökkenést kellett elszenvedniük, valamint a mentőakciók és a monetáris politika miatt alacsonyan tartott kamatok megnehezítik számukra, hogy kigazdálkodják a tőkebefektetések megfelelő hozamait. Az ágazatban előforduló spekulatív krízisek nem a hagyományos biztosítási tevékenységre, hanem a bankokéhoz hasonló fedezeti ügyletekre vezethetők vissza. Erre példa az amerikai AIG, illetve a közelmúltban az Ambac esete. Ilyesmire a jövőben is sor kerülhet, főleg olyan vállalatok és pénzügyi konglomerátumok esetében, melyek bank- és biztosítási tevékenységet is folytatnak egyben.

2.9 A 27 tagállamból 12-ben már most is vannak biztosítókra vonatkozó garanciarendszerek. (6) Nagyon összetett rendszerekről van szó: egyes tagállamokban csak bizonyos üzletágakra van biztosítás. Ráadásul az is változó, hogy mi mindent fedeznek a rendszerek. Részben vannak állami garanciák is.

2.10 Azok a biztosítókonszernek, melyek működése egész Európára kiterjed, az egyes nemzeti piacokon általában önálló nemzeti leányvállalatokkal vannak jelen, melyek az ottani nemzeti biztosítási rendszerbe fizetnének be. Ha egy európai nagyvállalat kritikus helyzetbe kerülne, akkor a nemzeti garanciarendszerek rendszerint elegendőek ahhoz, hogy megvédjék az ügyfeleket. Az EGSZB ugyanakkor ösztönzi, hogy a határokon átnyúló tevékenységet folytató biztosítótársaságok európai garanciarendszerének létrehozása révén előre gondoskodjanak azokról a helyzetekről, amelyekben a nemzeti garanciarendszer nem lenne elegendő.

2.11 A garanciarendszer költségeit végső soron – magasabb díjak formájában – a biztosítottakra terhelik. Az egyes fogyasztó így védve van ugyan a csőd ellen, ennek költségeit viszont a fogyasztók viselik együttesen.

3. Megjegyzések az európai bizottsági fehér könyv 3. fejezetében foglaltakhoz

Az egyes nemzeti biztosítási piacok nagyon eltérnek egymástól a termékpaletta és a kockázati struktúra szempontjából. Eszközül egy minimális harmonizációt előíró irányelvet kellene választani, hogy a tagállamok megfelelően figyelembe vehessék a csődjoggal, a szerződéses joggal, az adójoggal és a szociális joggal kapcsolatos nemzeti sajátosságokat, illetve hogy meg lehessen tartani a garanciarendszerek már meglévő és bevált eszközeit, amennyiben összhangban vannak az irányelv rendelkezéseivel.

3.2 A központosítás szintje és a biztosítási garanciarendszerek szerepe (fehér könyv 3.2. pont)

3.2.1 Elsősorban arról van szó, hogy eleve ne is következzen be, hogy fizetésképtelenné váljon egy biztosító. Ehhez először is egy hatékony felügyeleti rendszerről kell gondoskodni. Amennyiben ez nem sikerül, akkor lehet használni a garanciarendszereket.

Az Európai Bizottság – joggal – a székhely szerinti tagállam elvét favorizálja. Ez egybevág az európai biztosítási felügyelet alapelveivel: az EU-ban engedélyezett biztosítók valamennyi tevékenységének felügyelete a Szolvencia II. irányelv alapján történik a biztosítók székhelye szerinti államban. Ez azokra az ügyletekre is vonatkozik, melyeket a letelepedés szabadsága alapján nem önálló telephelyeken keresztül, illetve a szolgáltatásnyújtás szabadsága alapján határokon átnyúló szolgáltatások keretében bonyolítanak.

3.4.1 Mivel az életbiztosítás és a kár elleni biztosítás különbözik egymástól, ésszerű, ha külön biztosítjuk ezeket a területeket. Az üzletágakon belül a kockázat nagyjából homogén. Nem indokolt a kölcsönös felelősségvállalás. Nehezen magyarázható viszont, hogy például egy otthonbiztosítás kedvezményezettjének miért kell egy olyan garanciarendszerért díjat fizetnie, amelyből adott esetben egy életbiztosítási kedvezményezettet kártalanítanak. Mivel mindez nemzeti sajátosságoktól függhet, például attól, hogy az adott piacon kötelező-e jogilag különálló cégeket létrehozni a különböző üzletágakra (üzletágak leválasztásának elve), az európai jogalkotónak ebben szabad kezet kellene adnia a tagállamoknak.

3.4.2 Ami a gépjármű-biztosítást illeti, az EGSZB úgy ítéli meg – összhangban a CEIOPS (európai biztosítás- és foglalkoztatóinyugdíj-felügyeletek bizottsága) által kidolgozott véleménnyel –, hogy ennek a témának, részben az egyértelműség érdekében, részben azért, hogy a verseny kiegyensúlyozott legyen, továbbá hogy a fogyasztók könnyebben megértsék a szabályokat, szerepelnie kellene a biztosítási garanciarendszerekről szóló majdani irányelvben.

3.4.3 Az európai bizottsági javaslatok nem terjednek ki az üzemi nyugdíjak védelmére. Csak a hagyományos értelemben vett üzemi nyugdíjbiztosítások esnek a garanciarendszer hatálya alá. Az EGSZB szerint azonban más üzemi nyugdíjakkal is tenni kell valamit, és azt szorgalmazza, hogy ezt a kérdést is tárgyalják a nyugdíjakról szóló zöld könyvben szereplő nyomonkövetési intézkedések keretében.

3.4.4 Ha az ügyfélnek megfelelő és még vállalható mértékben kell kivennie ebből a részét, az hatékony ösztönző lehet arra, hogy – amennyiben módja van rá – tájékozódjon a biztosító szolidaritásáról.

3.4.5 Ésszerűek lennének plafonértékek vagy a garanciarendszer szolgáltatásainak korlátozására szolgáló egyéb formák, például küszöbértékek, illetve önrészek, ahogy azt a CEIOPS (az európai biztosítás- és foglalkoztatóinyugdíj-felügyeletek bizottsága) is javasolja véleményében. Nem szabad azonban a korlátozások halmozásával túl sok elvárást támasztani a biztosítottakkal szemben. Ez érezhető könnyebbséget jelentene a garanciarendszereknek, ami a költségekben is jelentkezne. A biztosítottak is hasznot húznának ebből, hiszen végső soron ők állják a költségeket.

3.5.1 Jogos az Európai Bizottság meglátása, hogy az összes piaci szereplő kárigényének fedezetére szolgáló biztosítás aránytalanul nagy költségeket eredményez. A fehér könyv első mondata szerint a garanciarendszerek fogyasztóvédelmi eszközként működnek. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a védelmet élvező személyek körét a fogyasztókra kellene korlátozni, hanem ezt a kört azokra kellene kiterjeszteni, akik egyes országok nemzeti jogszabályai szerint ugyanolyan védelemben részesülnek, mint a fogyasztók: legyen szó ügyfelekről, biztosítottakról vagy kedvezményezettekről.

3.5.2 A tagállamok belátására kellene bízni, hogy a tisztán ipari-kereskedelmi (például üzemzavarok elleni) biztosításokat vagy a szállítás területét már eleve kiveszik-e a garanciarendszerek alkalmazási köréből. Ugyancsak a tagállamoknak kellene eldönteniük, hogy ésszerűnek tartják-e a kisvállalatok bevonását az irányelv alkalmazási körébe.

3.6 Egy jogalkotási kezdeményezés során az Európai Bizottságnak kiemelt figyelmet kellene szentelnie annak a kérdésnek, hogy mikor alkalmazható a garanciarendszer, és arról ki dönt. Az Európai Bizottság nemcsak már a csőd bekövetkeztekor veszi fontolóra a garanciarendszer alkalmazását, hanem már a fizetésképtelenség elkerüléséhez is. Az EGSZB szerint a hatékonyságra, valamint a rendszer jellegére és létrehozásának céljára tekintettel a garanciarendszer elindításához elegendő indoknak kell lennie annak, ha a Szolvencia II. irányelv szerinti minimumtőke-szükségletet nem sikerül elérni.

3.7.1.1 Vitatott kérdés, hogy elő- vagy utófinanszírozási, illetve vegyes finanszírozási rendszert kell-e választani. Valamennyi rendszernek vannak előnyei és hátrányai is.

3.7.1.2 Az utófinanszírozás kisebb likviditást von el a piactól, ami alacsonyabb költségek révén az ügyfél díjait is csökkenti. Ezzel elkerülhető a begyűjtött eszközök köztes befektetésének problémája. Az utófinanszírozás esetén nem használják fel az eszközök egy részét már a fizetésképtelenség bekövetkezte előtt.

3.7.1.3 Az utófinanszírozással viszont nehezen kezelhető az erkölcsi kockázatok problematikája. Mivel éppen a kevésbé stabil piaci szereplők esnek ki a piacról fizetésképtelenségük miatt akkor, amikor a finanszírozásra kerül sor, nem lehet már őket a költségek viselésére bírni.

3.7.1.4 Az előfinanszírozás fő előnye, hogy a díjakat a csődkockázat alapján lehet meghatározni. A kockázatosabb politikát folytató piaci szereplőktől nagyobb mértékű hozzájárulást kérnek. Az előfinanszírozási rendszernél a prociklikusság is kevésbé jelentkezik, mint az utófinanszírozásnál.

3.7.1.5 A garanciarendszerek hatékonyságának szempontjából a finanszírozás időzítésének kérdése nem lehet mérvadó. Egy ex nunc finanszírozási rendszer előnyei bőven felülmúlják a hátrányokat, és nehéz megérteni, hogy a nemzeti adottságokra és hagyományokra hivatkozva miért szerencsésebb a döntést a tagállamokra bízni. A rendszer hatékonyságának érdekében az irányelvben egyetlen ex nunc finanszírozási formának kellene szerepelnie.

3.7.2.1 A biztosítási garanciarendszerekhez való hozzájárulás mértékét korlátozni kellene, ahogy azt véleményében a CEIOPS is szorgalmazza. A korlátlan felelősségvállalás előírása kiszámíthatatlanná tenné a pénzügyi kockázatokat az egyes vállalatok számára. Ahhoz vezetne, hogy minden egyes biztosító az egész piacért felel. (7) Az egyes vállalatok kockázatkezelése már nem saját döntéseik függvénye lenne, hanem főként a többi versenytárs kockázatvállalási politikájától függne.

3.7.2.2 Az Európai Bizottság első felárként a bruttó díjelőírások 1,2 %-át határozta meg célszintként a garanciarendszerekhez. Az EGSZB nagyra értékelné, ha a különböző opciókat a Szolvencia II. keretirányelvhez kapcsolódó aktuális számok alapján még egyszer meg lehetne vizsgálni. Ennek során azt is figyelembe kellene venni, hogy a Szolvencia II.-t és a többi intervenciós mechanizmust a biztosítottak hatékonyabb védelmére vezették be. Ezt a CEIOPS is hangsúlyozta véleményében.

3.7.2.3 Számításai alapján az Európai Bizottság abból indul ki, hogy a garanciarendszer átlagos működésbe lépési valószínűsége 0,1 %. Az alap mindenesetre a szavatolótőke-szükséglet (SCR) 100 %-os sajáttőke-fedezete. Ha bizonyos tagállamokban vagy üzletágakban a saját tőke átlépi az SCR-t, akkor ennek megfelelően csökken a fizetésképtelenség kockázata. Az irányelvnek ezért lehetővé kellene tennie, hogy a nemzeti garanciarendszerek a nemzeti piacok és üzletágak tényleges kockázatai alapján határozhassák meg a források mértékét.

3.7.2.4 Fehér könyvében az Európai Bizottság nem foglalkozik azzal a kérdéssel, hogy újra be kell-e fizetni a garanciarendszerbe, miután valamilyen káresemény következett be. Ehhez mindenesetre egyértelmű szabályokra és határokra van szükség, hogy ki lehessen zárni a korlátlan felelősségvállalást, és hogy a vállalatok előre ismerjék kötelezettségeiket és előre gondoskodhassanak azok teljesítéséről.

3.7.3.1 A hozzájárulások rendjét meglévő adatokra kell alapozni, hogy csökkenteni lehessen a bürokratikus ráfordításokat. Az életbiztosításoknál a meglévő tőkebefektetésekhez, a károk elleni biztosításoknál pedig a biztosítástechnikai céltartalékok nagyságához lehetne igazodni. Az SCR alapján meghatározott sajáttőke-forrás is kritérium lehetne. Az európai törvényalkotónak rögzítenie kellene az alkalmazandó módszert, lehetővé téve a tagállamok számára a hozzájárulások rendjével kapcsolatos részletek kidolgozását, hogy figyelembe lehessen venni a nemzeti adottságokat is.

3.7.3.2 A garanciarendszerek igénybevételét megelőzően a fizetőképes biztosítóknak lehetőséget kellene nyújtani arra, hogy pénzügyi ráfordítás nélkül is átvehessenek veszélybe került vállalatokat, ha biztosítani akarják maguknak az ügyfélállományt.

3.8.1 Garanciarendszerekhez két különböző módszer áll rendelkezésre: kártalanítás fizetése a biztosítottnak vagy a szerződés továbbvitele egy csődbiztos révén, miután az állományt átruházták rá (állományátruházás). Az EGSZB szerint az életbiztosítások esetében ez a „portfóliótranszfer” a biztosított előnyére szolgál. A károk elleni, illetve a balesetbiztosításnál viszont a fogyasztóvédelem szempontjából valószínűleg elegendőek a kompenzációs kifizetések. Az európai irányelvnek mindenesetre nem szabadna megakadályoznia, hogy a fogyasztó számára előnyösebb rendszer kerüljön alkalmazásra.

(6) Az OECD-országokban működő ilyen rendszerekről nyújt áttekintést az OECD 2010. november 11-i DAF/AS/WD (2010) 20. számú jelentése.

MELLÉKLET

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság Véleményéhez

A következő módosító indítványt, amelynél a támogató szavazatok száma az összes leadott szavazat legalább egynegyede volt, a vita során elutasították (ESz. 54. cikk (3) bekezdés):

2.10. pont

A következőképpen módosítandó:

Azok a biztosítókonszernek, melyek működése egész Európára kiterjed, az egyes nemzeti piacokon általában önálló nemzeti leányvállalatokkal vannak jelen, melyek az ottani nemzeti biztosítási rendszerbe fizetnének be. Ha egy európai nagyvállalat kritikus helyzetbe kerülne, akkor a nemzeti garanciarendszerek rendszerint elegendőek ahhoz, hogy megvédjék az ügyfeleket. Az EGSZB ugyanakkor ösztönzi, hogy a határokon átnyúló tevékenységet folytató biztosítótársaságok európai garanciarendszerének létrehozás révén gondoskod azokról a helyzetekről, amelyekben a nemzeti garanciarendszer nem lenne elegendő.

Indokolás

Jelenleg még korainak tűnik a biztosítótársaságok egész Európára kiterjedő, kölcsönös megsegítése.

A szavazás eredménye:

Mellette	:	68
Ellene	:	78
Tartózkodott	:	13