Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – A Bizottság 25. éves jelentése a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről (2007)

2008. november 18-án az Európai Bizottság úgy határozott, hogy az Európai Közösséget létrehozó szerződés 262. cikke alapján kikéri az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleményét a következő tárgyban:

A Bizottság 25. éves jelentése a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről (2007)

A bizottsági munka előkészítésével megbízott „Egységes piac, termelés és fogyasztás” szekció 2010. március 2-án elfogadta véleményét.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság 2010. április 28 –29-én tartott, 462. plenáris ülésén (az április 29-i ülésnapon) 120 szavazattal 4 ellenében elfogadta az alábbi véleményt.

1.1 Néhány tagállamban még mindig gondot okoz az irányelvek rendelkezéseinek végrehajtását szolgáló szabályok kialakítása. Az irányelvek különféle lehetőségeket kínálnak az átültetéshez: a tagállamoknak a nemzeti végrehajtási intézkedések megválasztását illetően viszonylag nagy mozgásteret hagyó választható rendelkezésektől egészen a normatív, illetve feltétel nélküli rendelkezésekig. Ezért egyensúlyt kell találni a rendelkezések egy az egyben történő, automatikus átvétele és a túlságosan nagy mozgástér között.

1.2 Az EGSZB egyetért azzal, hogy az Európai Bizottság előtérbe helyezi az alábbiakat:

1.3 Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság arra vonatkozó kijelentéseit, hogy továbbra is prioritást élveznek az alapvető jogokra és a szabad mozgásra széles körű hatást gyakorló problémák, és kiemelten kezelik az olyan jogsértéseket, melyek eredményeként a polgárokat jelentős mértékben vagy ismétlődően közvetlen kár éri, vagy életminőségük jelentős mértékben romlik.

1.5 Az EGSZB azokra a területekre is utal azonban, amelyeken a jogszabályok tervezését, kialakítását és átültetését a proaktív megközelítésre kellene alapozni. Ennek összefüggésében az EGSZB megállapítja, hogy a rendelkezések és szabályozások nem jelentik mindig az egyetlen, és nem is feltétlenül a legjobb utat a kívánt célok elérésére.

1.6 Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak a jogsértési eljárások hatékonyabb kezelésére kellene törekednie, különösen a késedelmes átültetésre vonatkozó gyorsított eljárás európai bizottsági alkalmazását illetően.

1.7 Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak a jogsértéssel kapcsolatos eljárások lefolytatásából adódó munkaterhét eredményesen lehetne csökkenteni olyan további problémamegoldó mechanizmusokkal, mint például a SOLVIT, az IMI, a munkavállalók kiküldetéséhez ajánlott információátadási rendszer és az EU PILOT.

1.8 Az EGSZB szerint javítani kell a civil társadalom és a nyilvánosság számára az „Európa-portálon” keresztül a különféle panaszeljárásokról nyújtott tájékoztatás módját – a bírósági ítéleteknek megfelelően tiszteletben tartva az olyan eltérést, amely a közérdek védelmén alapul.

1.8.1 Az EGSZB javasolja továbbá, hogy a megfelelő honlapon bővítsék az információs kínálatot, és tegyék közzé az Európai Bizottság jogsértésekkel kapcsolatos döntéseit a panasz nyilvántartásba vételétől egészen a szabálysértési eljárás lezárásáig.

1.9 Ezen túlmenően az egész Unióra kiterjedő kollektív jogorvoslati lehetőségeket kellene fontolóra venni, melyek kiegészíthetik a tagállami önszabályozási mechanizmusok erősítését szolgáló, jelenleg előkészítés alatt álló kezdeményezéseket a fogyasztói és versenyjogok terén.

1.10 Az EGSZB – a közösségi jog alkalmazásával kapcsolatos civil társadalmi nézetek figyelembevétele, és ezáltal az EU-ban a jogalkalmazás támogatása érdekében – javasolja, hogy az Európai Bizottság a jövőben rendszeresen kérje ki a véleményét az éves jelentés tárgyában.

2.1 A Szerződés őreként az Európai Bizottság hatásköre és felelőssége az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítása, azaz annak ellenőrzése, hogy a tagállamok tiszteletben tartják-e a Szerződésben foglalt szabályokat és a másodlagos joganyagot. A Szerződés szabályai – a 27 tagállamban hatályos 10 000 rendelet és több mint 1 700 irányelv – kiterjedt joganyagot képez. Emiatt elkerülhetetlen, hogy a jog alkalmazása során számos különböző kérdés és kihívás merüljön fel. Egyes területeken speciális kihívásokkal jár a végrehajtás.

2.2 2007 szeptemberében az Európai Bizottság közleményt fogadott el „Az eredmények Európája – a közösségi jog alkalmazása” címmel, (2) mely szerint az Európai Bizottság „éves jelentésében nagyobb hangsúlyt fog fektetni a stratégiai kérdésekre, az egyes ágazatokra irányadó jog jelenlegi állapotának értékelésére, a prioritásokra és a további munka programozására”, hogy hozzájáruljon „az arról folytatott stratégiai fontosságú intézményközi párbeszédhez, hogy a közösségi jog milyen mértékben éri el a kitűzött célokat, milyen problémákkal szembesül, és milyen megoldásokat lehetne alkalmazni”.

2.3 Ez a jelentés kiemeli a jog alkalmazása során felmerülő kihívásokat, és három fő cselekvési területet állapít meg: 1) megelőzés; 2) a polgárok számára történő információnyújtás és segítségnyújtás problémáik megoldásában; 3) a panaszok és jogsértések kezelése során alkalmazott rangsorolás. A jelentés hangsúlyozza továbbá az Európai Bizottság és a tagállamok közötti erős partnerséget, a jogi eszközök alkalmazását elősegítő szakértői csoportokban történő együttműködést és a problémamegoldást célzó proaktív együttműködést.

2.4 Elemzés ágazatok szerint: igen jelentős a panaszok és a jogsértéssel kapcsolatos ügyek száma a környezetvédelem, a belső piac, az adóügy és a vámunió, az energiaügy, a közlekedés és a foglalkoztatás, a szociális ügyek és esélyegyenlőség, az egészségügy és a fogyasztókat érintő kérdések, valamint a jogérvényesülés, a szabadság és a biztonság területén. Más ágazatokban, például a mezőgazdaságban, az oktatásban és a kultúrában alig tapasztalható késedelem az irányelvek átültetését illetően. (3)

2.4.1 Az irányelvek késedelmes átültetése miatt 2007-ben az alábbi területeken került sor új jogsértési eljárásokra:

2.5 Az alábbi példák jól mutatják az átültetési nehézségek különbségeit, illetve azt, hogy ez milyen következményekkel jár a polgárokra nézve.

2.6 A közösségi jog különböző területeinek jelenlegi helyzetére vonatkozó további részletek, valamint a jogsértésekhez kapcsolódó ügyek teljes listája és az azokra vonatkozó statisztikák az Európai Bizottság szolgálatainak e jelentés mellékletét képező munkadokumentumaiban találhatók meg. (8)

3.1 A jelentésből, valamint a mellékletben található, részben nehezen érthető munkadokumentumokból egyértelműen kitűnik, hogy egyes tagállamokban még mindig gondot okoz az irányelvek rendelkezéseinek végrehajtását szolgáló szabályok kialakítása. Bármilyen egyszerűnek is tűnik elméletben az átültetés, a gyakorlatban megesik, hogy egyes közösségi jogi fogalmaknak nincs megfelelőjük az adott ország jogi terminológiájában, (9) vagy hogy a közösségi jogi fogalom értelmének és jelentésének kifejtésekor nem történik utalás a tagállami jogra. (10)

3.2 Az irányelvek különféle lehetőségeket kínálnak az átültetéshez: a tagállamoknak a nemzeti végrehajtási intézkedések megválasztását illetően viszonylag nagy mozgásteret hagyó választható rendelkezésektől egészen a normatív, illetve feltétel nélküli rendelkezésekig (például fogalommeghatározások, anyagokat, tárgyakat és termékeket felsoroló jegyzékek és táblázatok, melyek arra kötelezik a tagállamokat, hogy az irányelv rendelkezéseinek való megfelelés érdekében „egyszerű végrehajtási intézkedéseket” hozzanak).

3.3 Az új rendelkezéseknek jogbiztonságot kell szavatolniuk, azaz el kell kerülni, hogy a nemzeti jogszabályokban felesleges, illetve ellentmondásos kijelentések maradjanak. Ezért egyensúlyt kell találni a rendelkezések egy az egyben történő, automatikus átvétele és a túlságosan nagy mozgástér között.

3.4 Az átültetés azonban nem csupán a közösségi jogi fogalmak nemzeti jogba való beépítését jelenti: egy konkrét folyamatról is szó van. Ezzel összefüggésben az irányelvnek az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététele után a tagállamoknak azonnal fel kellene gyorsítaniuk az átültetési folyamatot, amennyiben az átültetéssel megbízott nemzeti hivatalokat – amelyek erre a célra kialakított, frissített adatbankkal rendelkezhetnek és kellene hogy rendelkezzenek – arra utasítják, hogy együttműködjenek más tagállamok hivatalaival egy olyan hálózaton keresztül, amelynek segítségével megoszthatják egymással tapasztalataikat, és elemezhetik az adott rendelkezések végrehajtásakor felmerülő nehézségeket.

3.5 Az Európai Bizottság utal rá, hogy összpontosítani kell az alábbiakra:

3.5.1 Az EGSZB üdvözölné a jogsértési eljárások kezelése során alkalmazott rangsorolást, ahogy azt az utolsó pont említi. Tudomásul veszi továbbá, hogy itt politikai döntések is érvényesülnek, nem csupán olyan tisztán technikai jellegűek, amelyeknél hiányzik a külső vizsgálat, az ellenőrzés és az átláthatóság. Ezzel kapcsolatban az Európai Bizottságnak a jogsértések elsőbbséggel történő kezeléséről hozandó döntéseket illetően megfelelő formában konzultálnia kellene a civil társadalommal. Az EGSZB ennek ellenére elégedetten fogadja, hogy figyelembe vették néhány korábbi ajánlását – mindenekelőtt a civil szervezetekkel, a szociális partnerekkel, a szakértőkkel és a szakemberekkel az átültetési folyamat előkészítésekor folytatandó konzultációt illetően. (11)

3.5.2 Az EGSZB üdvözli továbbá az Európai Bizottság arra vonatkozó kijelentéseit, hogy továbbra is prioritást élveznek az alapvető jogokra és a szabad mozgásra széles körű hatást gyakorló problémák. Üdvözlendő az is, hogy kiemelten kezelik az olyan jogsértéseket, melyek eredményeként a polgárokat jelentős mértékben vagy ismétlődően közvetlen kár éri, vagy életminőségük jelentős mértékben romlik.

3.6 Az EGSZB meg szeretné ragadni az alkalmat egy kezdeményezőbb megközelítés ösztönzésére. A közösségi jog korrekt átültetésének megkönnyítése érdekében különféle szabályok, többek között az alábbiak betartását javasolja:

3.7 Az EGSZB azokra a területekre is utal azonban, amelyeken a jogszabályok tervezését, kialakítását és átültetését a proaktív megközelítésre (13) kellene alapozni. Ennek összefüggésében az EGSZB megállapítja, hogy a rendelkezések és szabályozások nem jelentik mindig az egyetlen, és nem is feltétlenül a legjobb utat a kívánt célok elérésére. Előfordul, hogy a szabályozásért felelős szerv úgy tudja leginkább támogatni az értékes célkitűzéseket, ha nem hoz szabályozó intézkedéseket, és adott esetben önszabályozásra és együttszabályozásra buzdít. Ilyenkor a szubszidiaritás, az arányosság, a megelőzés és a fenntarthatóság központi elvei új jelentőséget kapnak.

4.1 2007-ben 1 196 új jogsértés esetében volt szó a közösségi irányelvek átültetését szolgáló nemzeti intézkedések bejelentésének elmulasztásáról vagy késedelméről. Az Európai Bizottság általános maximális referencia-időszaka az európai bírósági ügyeket illetően 12 hónap: (14) ezen belül kell meghozni az ítéletet vagy lezárni az ügyet akkor is, ha alapos vizsgálatra van szükség. Az EGSZB úgy véli, hogy az ilyen jellegű – külön elemzést vagy értékelést nem igénylő – eseteknél gyorsabb cselekvésre lenne szükség. Az Európai Bizottságnak a jogsértési eljárások jobb lefolytatására kellene törekednie, különösen a késedelmes átültetésre vonatkozó gyorsított eljárás európai bizottsági alkalmazását illetően.

4.1.1 Megjegyzendő azonban az is, hogy a (2009 szeptemberéig) elfogadott irányelvek 99,4 %-ánál már ismertették a nemzeti végrehajtási intézkedéseket. (15)

4.2 Az EGSZB azt az elképzelést is támogatja, hogy az átültetéssel megbízott nemzeti hivatalok között hálózatokat hozzanak létre és biztosítsák az információátadást, de csak akkor, ha ez a rendszer nem jelent adminisztratív többletterhet vagy az eddiginél még átláthatatlanabb struktúrákat.

4.3 Az EGSZB úgy véli, hogy az Európai Bizottságnak a jogsértési eljárások lefolytatásából adódó munkaterhét eredményesen lehetne csökkenteni olyan további problémamegoldó mechanizmusokkal, mint például a SOLVIT, a belső piaci információs rendszer (IMI), (16) a munkavállalók kiküldetéséhez az Európai Bizottság által ajánlott információátadási rendszer (17) és az EU PILOT, de feltétel, hogy az Európai Bizottság továbbra is rendszeresen elvégezze az átültetett szövegek megfelelőség-értékelését, vizsgálva az átültetésből adódó kockázatokat is.

4.4 Az EGSZB egyetért azzal, hogy „szükség van [az Európai] Bizottság és a tagállamok közötti folyamatos, proaktív együttműködésre”, ahogy ezt az európai bizottsági jelentés is kiemeli. Ez az együttműködés még eredményesebb lenne, ha korábbi szakaszban kerülne rá sor, és tagállami tisztviselőket célzó, a közösségi jog átültetéséről szóló tanfolyamok keretében valósulna meg. Az Európai Bizottság részt vehetne a tanfolyamigények megállapításában.

4.5 Az EGSZB szerint javítani kell a civil társadalom és a nyilvánosság számára az „Európa-portálon” keresztül a különféle panaszeljárásokról nyújtott tájékoztatás módját. Az „átlagpolgár” számára jelenleg komoly feladat annak megértése, hogy mikor nyújthat be panaszt az Európai Bizottsághoz, illetve mikor részesítendők előnyben más jogi eszközök, például az országon belüli békéltető eljárások alkalmazása vagy a nemzeti ombudsman felkérése. (18)

4.6 Az EGSZB üdvözli az Európai Bizottság új munkamódszerét (EU PILOT), melynek értelmében az Európai Bizottsághoz érkező információkéréseket és panaszokat azonnal továbbítják az illető tagállamnak olyan ügyekben, amelyekhez a tényállás vagy jogi helyzet gyors tisztázására van szükség a tagállamban.

4.7 Az egész Unióra kiterjedő kollektív jogorvoslati lehetőségeket kellene fontolóra venni, melyek kiegészíthetik a tagállami önszabályozási mechanizmusok erősítését szolgáló, jelenleg előkészítés alatt álló kezdeményezéseket a fogyasztói és versenyjogok (19) terén.

4.8 Az Európai Bizottság honlapot indított a közösségi jog alkalmazásáról, (20) amelyen már most fontos információk olvashatók a közösségi jog átültetéséről – a bírósági ítéleteknek megfelelően tiszteletben tartva az olyan eltérést, amely a közérdek védelmén alapul.

4.8.1 A közérdek védelme teszi megalapozottá az azokhoz a hivatalos felszólításokhoz és indokolással ellátott véleményekhez való hozzáférés elutasítását, melyeket jogsértési eljárásokkal, illetve ellenőrzésekkel, vizsgálatokkal és bírósági eljárásokkal kapcsolatban fogalmaztak meg. (21) Fontos azonban kiemelni, hogy az Európai Bizottság nem kizárólag egy jogsértési eljárás lehetséges elindítására hivatkozhat, ha a közérdek védelmére való tekintettel indokolni kívánja egy adott polgár kérelmében megjelölt dokumentumokhoz való hozzáférés elutasítását. (22)

4.9 Ennek kiegészítéseként az EGSZB javasolja, hogy a megfelelő honlapokra tegyék fel a rendelkezésre álló információkat, és – tiszteletben tartva a közérdek joggyakorlat által meghatározott védelmét – így tegyék közzé az Európai Bizottság jogsértésekkel kapcsolatos döntéseit a panasz nyilvántartásba vételétől egészen a szabálysértési eljárás lezárásáig, mivel a hatékony politika alapja a hatékony tájékoztatási és kommunikációs rendszer.

4.10 Ez az első olyan alkalom, hogy az Európai Bizottság – az EGSZB kezdeményezésére – konzultált az EGSZB-vel a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről készült jelentés tárgyában. Az EGSZB – a közösségi jog alkalmazásával kapcsolatos civil társadalmi szempontok figyelembevétele, és ezáltal az uniós jogalkalmazás támogatása érdekében – javasolja, hogy az Európai Bizottság a jövőben rendszeresen kérje ki véleményét a jelentésről.

Kelt Brüsszelben, 2010. április 29-én.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Mario SEPI

(2) COM(2007) 502 végleges, 2007. szeptember 5. Lásd az EGSZB ebben a tárgyban kidolgozott véleményét is: HL C 204., 2008.8.9., 9. o.

(3) http://ec.europa.eu/community_law/docs/docs_directives/mne_sector_na_20091124_en.pdf.

(9) Lásd a C-233/00. sz. az Európai Közösségek Bizottsága kontra Francia Köztársaság ügyben 2003. június 26-án hozott európai bírósági ítéletet, EBHT 2003., I-66. o.

(10) Lásd a C-287/98. sz. Luxemburgi Nagyhercegség kontra Berthe Linster, Aloyse Linster és Yvonne Linster ügyben 2000. szeptember 19-én hozott európai bírósági ítéletet, EBHT 2000., I-69. o.

(14) Az Európai Bizottság időközben – a hatásvizsgálatra vonatkozó európai bizottsági iránymutatások 2009-ben elfogadott átdolgozásával – javította többek között a végrehajtási követelmények hatásvizsgálat-értékelését

(http://ec.europa.eu/governance/better_regulation/impact_en.htm#_guidelines). Tervezi továbbá, hogy politikai nyilatkozatot fogad el az EUMSz. Európai Bíróság általi pénzbírság megállapításáról szóló, 260. cikkének alkalmazásáról.

(15) Lásd: http://ec.europa.eu/community_law/directives/directives_communication_hu.htm.

(16) Lásd: Az egységes piacban rejlő előnyök kamatoztatása az igazgatási együttműködés továbbfejlesztése révén, CESE 1694/2009), 2009. november 5.

(21) Lásd a T-105/95. sz. WWF UK (World Wide Fund for Nature) kontra az Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1997. március 5-én az Elsőfokú Bíróság által hozott ítélet 63. pontját és az utána következő pontokat.

(22) Lásd a T-191/99. sz. David Petrie et.al kontra Európai Bizottság ügyben 2001. december 11-én az Elsőfokú Bíróság által hozott ítéletet.