[pic] | AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA |

Brüsszel, 21.6.2006

SEC(2006) 786 végleges

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A TANÁCSNAK

a Portugália által a 2005. szeptember 20-i tanácsi ajánlás nyomán a túlzott költségvetési hiány megszüntetése céljából tett intézkedés értékeléséről

1. A TÚLZOTT HIÁNY ESETÉN KÖVETENDő ELJÁRÁS PORTUGÁLIA VONATKOZÁSÁBAN

A 90-es években Portugáliának sikerült javítania költségvetési helyzetét. Az évtized közepétől jelentkező élénk gazdasági növekedés mellett az államháztartási hiány fokozatosan lecsökkent a GDP 3%-a alá, és az államadósság aránya csökkenő pályára került, a 90-es évek vége felé megközelítve a GDP 50%-át.

Azonban a 2000. évtől a portugáliai gazdasági és költségvetési helyzet hanyatlásnak indult. A gazdasági növekedés jelentősen csökkent, tükrözve a kedvezőtlen ciklikus hatásokat és a gazdaság tartósabb, strukturális gyengeségét egyaránt. Ezt a lassulást az állami pénzügyek gyors strukturális romlása kísérte, és 2001-ben az államháztartás hiánya meghaladta a GDP 4%-át. A Tanács 2002. november 5-én határozott a túlzott hiány fennállásáról[1], és a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdése értelmében ajánlást intézett Portugáliához abból a célból, hogy az legkésőbb 2003 végére vessen véget ennek a helyzetnek[2]. A következő évben szigorodott a költségvetési politika, és az államháztartási hiány alig valamivel a GDP 3%-a alá csökkent, jóllehet jelentős egyszeri műveleteknek köszönhetően. A Tanács 2004 májusában úgy ítélte meg, hogy Portugália teljesítette ajánlásait, és határozott 2002. novemberi határozatának hatályon kívül helyezéséről, lezárva ezzel a túlzott hiány esetén követendő eljárást[3]. A 2002. évi határozat hatályon kívül helyezésének elhatározásakor a Tanács figyelembe vette a portugál hatóságok arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy végrehajtják az ahhoz szükséges intézkedéseket, hogy a hiány 2004-ben és azon túl is a referenciaérték alatt maradjon.

E konszolidációs erőfeszítések ellenére az állami pénzügyek rendkívül törékenyek maradtak és a hiánynak a GDP 3%-a alatt tartására vonatkozó tervek továbbra is az egyszeri intézkedésekre támaszkodtak.

2005 júniusában – a 2005. tavaszi általános választások és az azt követő kormányváltás után – Portugália beterjesztette stabilitási programjának aktualizált változatát, amely a költségvetési stratégiában váltást hirdetett és feltárta az államháztartási hiány 2008-ra a GDP 3%-a alá csökkentésére vonatkozó terveket. A hiány 2005–2007 között a GDP 3%-át meghaladó szinten maradna, nagyrészt az egyszeri intézkedésekre hagyatkozás abbahagyása és a kormányzati kiadások növekedésének átértékelése miatt. Erre az időszakra vonatkozóan az államadósságot a GDP 60%-át meghaladóra tervezték, annak 2007-ig tartó folyamatos növekedésével. A Tanács a vonatkozó bizottsági ajánlás alapján 2005. szeptember 20-án Portugáliát a túlzott hiány esetén követendő eljárás alá vonta[4], és a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdésével összhangban ajánlást intézett Portugáliához abból a célból, hogy az legkésőbb 2008-ra hiteles és fenntartható módon csökkentse a hiányt a GDP 3%-a alá, középtávú keretrendszerben hozott intézkedésekkel[5].

A Tanács 2006. március 19-ig adott határidőt Portugáliának arra, hogy hatékony intézkedéseket tegyen az államháztartás hiányának csökkentésére. A Tanács különösen arra kérte fel Portugáliát, „hogy a meghirdetett korrekciós intézkedések szigorú végrehajtásával 2005-ben tartsa korlátok között a költségvetési egyenleg romlását” ; hogy „gondosan hajtsa végre a szükséges intézkedéseket – kizárva ezek köréből az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket – a ciklikus hatásoktól megtisztított hiány fenntartható és jelentős korrekciójának biztosítására, 2005-ről 2006-ra egy nagyon lényeges, a GDP 1,5%-ának megfelelő csökkentési lépés megtételével, amit a GDP további jelentős, legalább ¾%-os csökkenése követ a következő két év mindegyike során” és hogy „gyorsan hajtsa végre a kiadások elkövetkező években történő feltartóztatására és csökkentésére irányuló reformokat; ragadjon meg minden lehetőséget a költségvetési hiány csökkentésének felgyorsítására, és álljon készen a túlzott hiány 2008-ra történő korrekciója érdekében szükségessé válható további intézkedések elfogadására ” . Ugyanakkor felkérték Portugáliát „ nagyratörőbb korrekciós intézkedések megfontolására, ha az szükségesnek mutatkozik a túlzott hiány korrekciója vonatkozásában meghatározott célok teljesítésének biztosításához”. Ezen felül a portugál hatóságokat felkérték annak „biztosítására, hogy a bruttó államadósság aránya határozottan csökkenő pályára álljon és kielégítő ütemben közelítsen a referenciaértékhez annak biztosításával, hogy az adósság alakulása előrehaladást tükrözzön a hiány csökkentésében, elkerülve az adósságnövelő pénzügyi tranzakciókat, és alaposan megfontolva a főbb állami beruházási projektek – beleértve a magánszektorral partnerségben végzett beruházásokat is – adósságra gyakorolt lehetséges hatását”. A Tanács arra is felkérte a portugál hatóságokat „hogy javítsák tovább az államháztartási adatok gyűjtését és feldolgozását” . Végül sürgették a portugál hatóságokat „annak biztosítására, hogy az állami pénzügyek egyensúlyhoz közelítő vagy többlettel jellemzett középtávú pozíciója irányában haladó költségvetési konszolidáció fennmarad a ciklikus hatásoktól megtisztított, az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket figyelmen kívül hagyó hiánynak legalább a GDP évi 0,5%-ának megfelelő csökkentése révén, a túlzott hiány korrekciója után is. ”

Az 1056/2005/EK[6] tanácsi rendelettel módosított 1467/97/EK tanácsi rendelet 9. cikkének (3) bekezdésével összhangban – amely kijelenti, hogy a tagállamoknak a 104. cikk (7) bekezdése alapján tett ajánlásban intézkedések megtételére kitűzött határidő lejártát követően „… a Bizottságnak értesítenie kell a Tanácsot arról, hogy a hozott intézkedéseket elegendőnek tekinti-e a túlzott hiánynak a Tanács által szabott határidőn belüli kiigazításához szükséges előrehaladás biztosításához, feltéve, hogy azokat teljes mértékben végrehajtják, valamint hogy a gazdasági helyzet az előrejelzéseknek megfelelően alakul” – , ez a közlemény értékeli a Portugália által a Tanács ajánlására válaszul tett intézkedést.

2. A PORTUGÁLIA ÁLTAL A TANÁCS AJÁNLÁSÁRA VÁLASZKÉNT TETT INTÉZKEDÉS

2.1 Az állami költségvetés egyenlege és a kiadási reform

A költségvetési egyenleg 2005-ben

A 2004 decemberében elfogadott 2005. évi költségvetési törvény célul tűzte 2005-ben a GDP 2,8%-ának megfelelő államháztartási hiányt, a GDP 2,4%-osra tervezett reálnövekedése alapján. A cél elérésére a 2005. évi költségvetés tervbe vette többek között a GDP 1,4%-ának megfelelő értékű egyszeri intézkedések megtételét. A 2005. tavaszi általános választások és az azt követő kormányváltás után ezt a hiányra vonatkozó célt módosították a GDP 6,2%-ára, amint azt 2005 júniusában a portugál stabilitási program aktualizált változata feltárta és a parlament által 2005 júliusában elfogadott pótköltségvetés megerősítette. A módosítás mértékének oka a kormányzati kiadások növekedésének átértékelése és az új költségvetési stratégia elfogadása volt, amelynek egyik pillérét a nagyléptékű egyszeri intézkedések igénybevételének mellőzése képezte. A módosított hiánycél már tükrözte a 2005 közepén elfogadott, a GDP 0,6%-át érő korrekciós csomagot, amelynek legnagyobb léptékű intézkedései az általános HÉA-kulcs 19%-ról 21%-ra való emelése és a kormányzati személyzet automatikus előléptetésének befagyasztása volt. A stabilitási program 2005. decemberi aktualizálása a GDP 6%-ának megfelelő államháztartási hiányt tűzte ki célul[7].

A költségvetési egyenleg 2006-ban

A 2006. évi költségvetési törvényt a portugál parlament 2005. november 30-án hagyta jóvá, e törvény a GDP 4,6%-ának megfelelő mértékű államháztartási hiányt tűzött célul. A költségvetés a stabilitási program 2005. júniusi aktualizálásában vázolt költségvetési stratégiára épít, és a hiánycél elérése nagyszámú korrekciós intézkedésre támaszkodik a kiadási és a bevételi oldalon is. A költségvetési erőfeszítések szempontjából a 2006. évi költségvetés tervbe veszi a kormányzati strukturális egyenlegnek (ami a ciklikus hatásoktól megtisztított egyenleg az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedések figyelmen kívül hagyásával) a GDP 1,6%-ával történő csökkenését.

2006-ban a célul tűzött költségvetési konszolidáció zöme a kiegészítő adóbevételekből származik. Az adó-GDP arányt a 2005. évi értékkel összevetve 1 százalékponttal tervezték emelni. E kiegészítő bevételek a 2005 júliusában törvénybe iktatott HÉA-emelésből és az olaj- és dohánytermékek adójának emeléséből származnak. A 2006. évi költségvetési törvény létrehozott egy további személyi jövedelemadó-sávot, az évi 60 000 eurót meghaladó jövedelmekre magasabb sávos adókulccsal, míg a nyugdíjasok adókedvezményeit csökkentették. Az adókedvezmények fékjeitől – ezek némelyikét a 2005. évi költségvetés vezette be – és a javított bevételbeszedéstől ugyancsak a bevételek növekedését várják. Az önfoglalkoztatók minimumadó-alapja a társadalombiztosítási hozzájárulások megfizetése vonatkozásában 2005-ben megemelésre került, a minimálbér egyszeres összegéről annak másfélszeresére.

A kiadási oldalon a költségvetési törvény célul tűzi a folyó kiadások reálértéken történő stabilizálását, az államháztartás különböző területeire és alszektoraira kiterjedő megszorítással. A költségvetési törvény által törvénybe iktatott fontos intézkedésekre példa a központi kormányzattól a regionális és helyi önkormányzatok felé irányuló névleges transzferek befagyasztása, ami nem növelheti eladósodottságukat a 2005 végi szint fölé, és a helyi önkormányzatok azon kötelezettsége, hogy a személyi kiadásokat tartsák a 2005. évi névleges szintnek megfelelő állandó szinten. Ugyanakkor szigorúbb felvételi szabályokat vezettek be, nevezetesen a központi kormányzatban a közszolgálatot elhagyó dolgozók részleges (átlagban csak 50%-os) helyettesítésén[8] és azon kötelezettségen keresztül, hogy a pénzügyminiszter jóváhagyása szükséges a kormányzati alkalmazottak felvételéhez. Egyidejűleg meghosszabbították az automatikus előléptetések 2005 közepén bevezetett átmeneti befagyasztását. A költségvetés szerint összességében 0,5 százalékponttal csökkentették az elsődleges kiadás-GDP arányt a 2005. évi értékhez viszonyítva. A költségvetési végrehajtás ilyen módon történő, a céloktól való eltérés megelőzésére hivatott ellenőrzése céljából múlt februárban pénzügyi ellenőröket állítottak be minden minisztériumba, és a 2006. évi költségvetésben szerepel egy kiadásjelentési mechanizmus az államháztartás alszektorai számára, amelynek be nem tartása büntethető.

A magában a 2006. évi költségvetési törvényben bevezetett korrekciós intézkedéseken túlmenően 2005 közepe óta bevezettek olyan strukturális intézkedéseket is, amelyek célja a kiadások tartósabb korlátozása és csökkentése, és amelyek ekként a következő években járnak hiánycsökkentő hatással és támogatják a középtávú költségvetési konszolidációt (lásd az 1. táblázatot); némelyikük bevezetésére még a Tanács által a Szerződés 104. cikkének (7) bekezdése alapján tett ajánlás megszületését megelőzően került sor. Legjelentősebbek ezek közül az öregségi nyugdíjrendszerekben bevezetett változások: a törvényes nyugdíjkorhatár és a jogosultsági időszakok lépésekben történő emelésével, 2006-tól 2015-ig felgyorsításra kerül a köztisztviselők öregségi nyugdíjrendszerének fokozatos megszüntetése és annak a (kevésbé bőkezű) általános nyugdíjrendszerbe történő integrálása, valamint szigorodott a nyugdíjszámítási képlet és a nyugdíjazási szabályok a kormányzati alkalmazottak egyes csoportjai vonatkozásában, különösen a rövidebb szolgálati idővel rendelkezők nyugdíjjogosultságának szigorítása révén; és végül az általános nyugdíjrendszerben kevésbé kedvezővé tették az előnyugdíjazás feltételeit. Az egészségügy területén is bevezettek kiadáscsökkentő intézkedéseket. Különösen csökkentették 2005 augusztusában a gyógyszerárak megtérítésének mértékét; szigorították a kormányzati alkalmazottak egyes csoportjai külön egészségbiztosítására vonatkozó szabályokat; bevezették a szolgáltatásoknak a nemzeti egészségügyi szolgálat által, magánellátóktól történő beszerzésére vonatkozó megállapodások felülvizsgálatát; és 2005 végén több állami kórházat alakítottak állami tulajdonú társasággá, emelt szintű vállalkozói autonómiával. Az egészségügyi szolgáltatások átszervezése is folyamatban van, számos szolgálat bezárásával.

2005-ben elfogadták a 250 millió euró (a GDP 0,2%-a) küszöbérték feletti beruházási projektek pénzügyi hatásainak minisztériumközi felügyeleti keretét azzal a céllal, hogy értékeljék a főbb állami beruházási projektek költségvetési konszolidációs célkitűzésekkel való összeegyeztethetőségét.

1. táblázat: A fő politikai változások költségvetési kihatásai

a 2005 decemberi stabilitási program szerint

Összesített értékek a GDP %-ában, 2005-ös árakon | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

A bevételek növelését célzó intézkedések |

Jövedelem- és vagyonadó | 0,1 | 0,4 | 0,5 | 0,6 | 0,6 |

HÉA | 0,4 | 0,8 | 0,8 | 0,8 | 0,8 |

Olajtermékek adója | - | 0,1 | 0,3 | 0,4 | 0,4 |

Jövedéki adók a dohányon | - | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,4 |

Társadalombiztosítási hozzájárulások | 0,1 | 0,2 | 0,3 | 0,3 | 0,3 |

Összes bevétel | 0,6 | 1,6 | 2,1 | 2,3 | 2,4 |

A kiadások csökkentését célzó intézkedések |

Közigazgatás reformja (személyzetet beleértve) | 0,1 | 0,3 | 0,7 | 1,1 | 1,4 |

Társadalombiztosítás és egészségügy |

Magánszektor munkavállalói | - | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 |

Kormányzati alkalmazottak | - | 0,2 | 0,3 | 0,5 | 0,6 |

Gyógyszerkifizetések | - | 0,1 | 0,1 | 0,1 | 0,1 |

Kiadások összesen | 0,1 | 0,6 | 1,3 | 1,8 | 2,3 |

Az államháztartás egyenlegére gyakorolt hatás összesenösszesenment balance | 0,6 | 2,3 | 3,3 | 4,1 | 4,7 |

Megjegyzés: a kerekítés miatt az értékek nem feltétlenül adják ki pontosan az összegzett értéket Forrás: 2005. decemberi stabilitási program (SP);a Bizottság szolgálatainak számításai |

A költségvetési egyenleg 2007-ben és azon túl

A stabilitási program 2005. decemberi aktualizálása szerint Portugália 2007-re a GDP 3,7%-ának megfelelő államháztartási hiányt célzott meg és annak 2008-ra a GDP 3%-a alá történő csökkentését. A program tervezi a költségvetési konszolidációnak az azt követő években történő folytatását is a strukturális szempontból kiegyensúlyozott költségvetés megvalósítására vonatkozó középtávú célkitűzése (MTO) irányában, a Stabilitási és Növekedési Paktumban meghatározott módon.

A 2007-2009 évekre a költségvetési konszolidációnak növekvő mértékben kell az elsődleges kiadások korlátozására hagyatkoznia, az adóbevételek fokozatosan csökkenő, de még mindig pozitív hozzájárulásával párhuzamosan (lásd az 1. táblázatot). Ez utóbbit az olaj- és dohánytermékek adójának további éves növelése révén fogják elérni. A kiadási korlátozás ezekben az években az egészségügy és a nyugdíjrendszer fent bemutatott korrekciójából fog eredni. Továbbá megtakarítások várhatók a közigazgatás területén a központi közigazgatás reformja, a 2007. januártól bevezetésre kerülő új előmeneteli és illetménytáblázat, valamint az emberi erőforrások kezelésének javítása céljából a személyzet kormányzaton belüli, szükség szerinti átirányításának fokozása együttes hatásaként. A portugál hatóságok bejelentése szerint ezek az intézkedések 2006 során kerülnek elfogadásra és röviddel ezután végrehajtásra.[9]

2.2 Államadósság

Az államadósság 2005 végére a GDP 63,9%-ának felelt meg, és a portugál stabilitási program 2005. decemberi aktualizálása 2006–2007-re az adósság-GDP arány további növekedését tervezi. Általánosságban ez a 2001 óta megfigyelt és az elsődleges hiányban, a névleges GDP szerény mértékű növekedésben és az adósságnövelő jelentős állománykiigazításokban gyökerező emelkedő trend folytatódását jelzi. Az adóssághányad tetőzését 2007-re valamivel 69% feletti értéken tervezik, azt követően pedig annak csökkenését, amit az elsődleges költségvetési többlethez való visszatérés, a névleges GDP növekedésének felgyorsítása és az adósságnövelő állománykiigazítások befejezése hajt. Ez utóbbit különösen a 2006-ban a GDP 1,1%-át, 2007-ben és 2008-ban pedig a GDP ½%-a körüli összeget kitevő privatizációs folyamat fogja segíteni. Az adósságnövelő pénzügyi tranzakciók hatása (a privatizáció figyelmen kívül hagyásával) 2005-ben a GDP 1,2%-a volt, és a portugál stabilitási program 2005. decemberi aktualizálása szerint 2006-ra ezt a hatást a GDP ½%-a körüli összegre kívánják visszaszorítani, illetve 2007-2008-ra még alacsonyabbra, a GDP mintegy ¼%-ára tervezik csökkenteni, feltehetően az állami tulajdonban álló társaságok tőkeinjekciójának csökkentésével. Ezenfelül arra számítanak, hogy a készpénzalapú és az eredményalapú hiány közötti különbségnek az adósságra gyakorolt hatása a 2006-os, a GDP 1%-át kitevő összegről (a 2005-ös 0,7%-ról) 2007–2009-ben a GDP ¼%-ánál kisebb mértékűre csökken.

2.3 A kormányzati adatok begyűjtése és feldolgozása

Portugália a közelmúltban hozott intézkedéseket az államháztartási adatok gyűjtése és feldolgozása vonatkozásában. Aláírásra került egy jegyzőkönyv 2006 januárjában a nemzeti statisztikai intézet (INE), a pénzügyminisztérium és a Banco de Portugal között abból a célból, hogy egyértelművé tegyék a különböző intézmények felelősségét az állami pénzügyekre vonatkozó statisztikák összeállításában és a közöttük folyó együttműködés fokozásában. A kormányzati adatok gyűjtésének előmozdítása érdekében a 2006. évi költségvetés büntetést ír elő az államháztartás alszektorainak a kiadásokra vonatkozó adatszolgáltatás, illetve a közigazgatás emberi erőforrás adatbázisára vonatkozó adatok jelentésének késedelme esetére. Ugyanakkor pénzügyi ellenőröket állítottak be minden minisztériumban, akik felelnek az adatok konszolidálásáért és a pénzügyi információk minőségének és a számviteli átláthatóságnak a javításáért.

3. PORTUGÁLIA ÁLTAL A TANÁCS AJÁNLÁSÁRA VÁLASZKÉNT TETT INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE

A fenti intézkedéseknek a Tanács által a 104. cikk (7) bekezdése alapján tett ajánlásnak való megfelelésére vonatkozó értékelést a Bizottság szolgálatainak 2006. tavaszi gazdasági előrejelzése, a 2006. évi költségvetési törvény és a portugál stabilitási program 2005. decemberi aktualizált változata alapján végezték.

A 2005-ös 0,3%-os GDP reálnövekedést követően a stabilitási program mögött húzódó makrogazdasági forgatókönyv a GDP növekedését 2006-re 1,1%-ra, 2007-re 1,8%-ra és végül 2009-ben 3%-ra tervezi. Ez a forgatókönyv óvatosabb, mint a 104. cikk (7) bekezdésével összhangban 2005 szeptemberében tett tanácsi ajánlás alapját képező forgatókönyv. A gazdasági fellendülés további gyengülésére figyelemmel a Bizottság szolgálatai 2006. tavaszi előrejelzésükben 2006-ra 0,9%-os, 2007-re pedig 1,1 %-os GDP növekedési rátát prognosztizálnak.

3.1 Az állami költségvetés egyenlege és a kiadási reform

A költségvetési egyenleg 2005-ben

A Tanács által a 104. cikk (7) bekezdése értelmében tett ajánlás megkövetelte a költségvetési helyzet 2005-ben történő romlásának a meghirdetett korrekciós intézkedések szigorú végrehajtásának biztosítása révén történő korlátok közé szorítását. Valóban, április 1-jén a portugál hatóságok 2005-re a GDP 6%-ának megfelelő hiányról számoltak be – ami kevesebb a portugál stabilitási program 104. cikk (7) bekezdése alapján tett tanácsi ajánlásban figyelembe vett, 2005. júniusi aktualizálásában rögzített 6,2%-nál, és megfelelt a stabilitási program 2005. decemberi aktualizálásában előterjesztett 6%-os célnak[10]. A hiánycélt az előre jelzettnél magasabb kiadási szint ellenére teljesítették, mivel azt teljes egészében fedezték a magasabb bevételek[11].

A költségvetési egyenleg 2006-ban

A 2006. évi költségvetés teljes végrehajtása megfelelne a Tanács által 2006-ra előírt 1,5%-os GDP-növekedésnek a kormányzati strukturális egyenlegben (azaz a ciklikus hatásoktól megtisztított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket figyelmen kívül hagyó egyenleg), feltéve, hogy a GDP reálnövekedése hozzávetőlegesen a tervek szerint alakul.

A 2006. évi költségvetésben és a stabilitási program 2005. decemberi aktualizálásában a megfelelő értékelésükhöz szükséges részletességgel bejelentett intézkedések óvatos értékelése alapján a Bizottság szolgálatai 2006 tavaszán a GDP 5%-ának megfelelő hiányt jeleztek előre 2006-ra, ami magasabb a GDP 4,6%-ának megfelelő hivatalos célnál. A Bizottság számításai szerint a 2005–2006 közötti, a Bizottság szolgálatainak 2006. tavaszi gazdasági előrejelzésében szereplő, a GDP 1%-át meghaladó strukturálishiány-korrekció még mindig alacsonyabb a Tanács által ajánlott legkisebb értéknél.

A Bizottság előrejelzése és a hivatalos cél közötti különbség tükrözi a 2006. évi költségvetési értékekkel kapcsolatos számos bizonytalanságot, mind a kiadások korlátozását célzó intézkedésekkel, mind pedig a kiadások ellenőrzésére szolgáló, még ki nem próbált mechanizmus hatékonyságával kapcsolatban[12]. Igaz, hogy a készpénzalapú költségvetési végrehajtásra vonatkozó, 2006 eleji előzetes adatok általánosan azt jelzik, hogy a költségvetési terveket hozzávetőlegesen betartották 2006 első néhány hónapjában, különösen az állam alszektor vonatkozásában. A bizonytalanság azonban még mindig fennáll, különösen arra vonatkozóan, hogy vajon lehetséges lesz-e minden tervezett kiadáscsökkentés elérése, különösen a nem természetbeni társadalmi transzferek – melyek 2005-ös értéke a 2006. évi költségvetési tervek alapját képező előrejelzések felett volt[13] –, valamint az egészségügyi, illetve a regionális és helyi kormányzati kiadások tekintetében. Ezen túlmenően előfordulhat, hogy a kiadások korlátozására szolgáló egyéb intézkedések hatásossá válásához a vártnál hosszabb idő szükséges. A fent említett területek kiadási csúszásai – esetleg néhány további kisebb csúszással párosulva – a GDP 5%-ának megfelelő hiányhoz vezethetnek, a hivatalos célként megjelölt 4,6% helyett. Ugyanakkor a bevételi oldalon lehetséges, hogy az adóbeszedésben 2004-ben és 2005-ben megfigyelt javulások folytatódhatnak ebben az évben is, míg beteljesedhet a gazdasági tevékenység némi csökkenésének kockázata. Az előzetes adatok azt jelzik, hogy ez lehet a helyzet például a társadalombiztosítási hozzájárulások vonatkozásában.

2. táblázat: Költségvetési egyenlegek és adósság

A GDP %-ában | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

A költségvetési egyenleg 2007-ben és azon túl

Feltételezve a portugál stabilitási program 2005. decemberi aktualizálásában felvázolt valamennyi terv valóra válását, a 2007. évi, a GDP 3,7%-ának megfelelő hiánycél eléréséhez a ciklikus hatásoktól megtisztított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket figyelmen kívül hagyó hiányt a GDP ¾%-nak megfelelő összeggel kellene csökkenteni (lásd a 2. táblázatot). A GDP további kb. ¾%-át kitevő költségvetési erőfeszítésekkel 2008-ra elérnék a GDP 3%-a alatti hiányt, ami megfelelne a Tanács ajánlásának. 2008 után a középtávú célkitűzés teljesítését célzó kiigazításoknak a programban meghatározott üteme megfelel a Tanács által kért, a strukturális egyenlegnek a GDP 0,5%-ának megfelelő évi minimális javulásának, bár 2009-re még nem érnék el a középtávú célkitűzést.

A politikai változások hiányának szokásos feltételezése mellett a Bizottság szolgálatainak 2006. tavaszi gazdasági előrejelzése az államháztartás hiányát 2007-ben a GDP 4,9%-ára teszi, a GDP 1,1%-ának megfelelő növekedési ráta alapján. Ez azt jelentené, hogy a költségvetési konszolidáció a kiadásokra gyakorolt töretlen nyomásnak köszönhetően nyugalmi helyzetbe kerülne. Ez a kitekintés azonban számításba veszi a következő lehetőségeket, illetve tényezőket: i. a vártnál gyengébb gazdasági növekedés, és ii. az a tény, hogy noha bejelentésre került a kiadások ellenőrzését szolgáló több további intézkedés, különösen a közigazgatás területén, azok még mindig jogalkotásra várnak az év hátralévő részében[14]. Például a stabilitási program 2005. decemberi aktualizálása szerint a kormány szervezetében végrehajtandó változásoknak 2007-ben a GDP kb. ½%-át kitevő megtakarítást kell eredményezniük 2006-tal összevetve[15]. A hiánycélok elérése összességében a stabilitási programban felvázolt intézkedések teljes végrehajtásán múlik, amelyeket teljes körűen érvényesíteni kell, vagy pedig hiányosságok esetén további intézkedésekkel kell kiegészíteni.

3.2 Államadósság

Teljesülése estén a 2007 utáni adósság-GDP arány tervezett csökkenése ugyancsak megfelelne a Tanács ajánlásainak olyan értelemben, hogy az adósságfejleményektől a hiánycsökkenés folytatódásának és az adósságnövelő pénzügyi műveletek csökkenésének tükrözését várják. A Bizottság szolgálatainak 2006. tavaszi gazdasági előrejelzése szerint az államadósság aránya 2006-ban a GDP 68,4%-a, 2007-ben pedig 70,6% lesz. Jelentősek a bizonytalanságok a hiánycsökkentés pályáját illetően, mivel ez függ a nagyratörő hiánycsökkentési célok elérésétől, a nagy privatizációs tervek megvalósulásától, és az adósságnövelő pénzügyi műveletek – nevezetesen a kormányzati tulajdonban álló nem pénzügyi vállalatok tőkejutattásainak – hatékony visszafogásától, ami szakítást jelentene a közelmúlttal. A bizonytalanságot fokozzák a GDP növekedési profilja csökkenésével kapcsolatos kockázatok.

3.3 A kormányzati adatok begyűjtése és feldolgozása

Az államháztartási adatok minősége javult. Különösen javult az államháztartás különböző alszektorainak készpénzalapú, éven túli számláinak terjedelme. Az államháztartási hiány- és adósságszint április 1-jei jelentését követően az Eurostat 2006. április 24-én visszavonta a portugál adatok irányába meglévő fenntartásait[16]. Mindazonáltal a kormányzati hiányadatok 2005 közepe óta – részben a statisztikák minőségének javítására irányuló erőfeszítésekhez kötődően – viszonylag magasak voltak[17]; ezen túlmenően e revíziók jellege még mindig a kiadásfüggő kifizetésekre vonatkozó adatgyűjtés hiányosságaira mutat rá.

4. VÉGKÖVETKEZTETÉS

A jelenlegi adatokból kitűnik, hogy Portugália olyan intézkedést tett, amely megfelelő előrehaladást jelent a túlzott hiánynak a Tanács által kitűzött határidőn belül történő kiigazítására. Portugália különösen

- elérte a terveknek megfelelő 2005. évi államháztartási hiányértéket;

- 2005 közepe óta elfogadta a korrekciós intézkedések átfogó csomagját, beleértve a 2006. évi költségvetési törvényt is, amely teljes végrehajtása esetén 2006-ban elérné a ciklikus hatásoktól megtisztított, egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket figyelmen kívül hagyó hiány csökkenését, ami megfelel a Tanács ajánlásainak;

- 2008-ra 3% alatti névleges kormányzati hiánycélt tűzött ki, illetve terveket határozott meg a ciklikus hatásoktól megtisztított, az egyszeri és egyéb átmeneti intézkedéseket figyelmen kívül hagyó hiány 2007–2008-ra történő fokozatos csökkentésére, a Tanács ajánlásainak megfelelően;

- végrehajtott vagy elindított számos olyan állandó jellegű intézkedést, amelyek célja a kiadások korlátozása és csökkentése, és betartotta a meghirdetett költségvetési célokat a GDP-re vonatkozó növekedési kilátások óvatosabb újraértékelése ellenére;

- 2008-tól csökkenő pályára tervezi irányítani a bruttó kormányzati adósságarányt az elsődleges többlethez való tervezett visszatérés, a nagyléptékű privatizációból befolyó bevételek és az adósságnövelő pénzügyi műveletek visszafogása révén;

- javította az államháztartási adatok minőségét.

Azonban a túlzott hiány 2008-ra történő korrekciója és az eladósodási arány csökkenése jelentős kockázatokkal és bizonytalansággal terhelt. Amint azt a Bizottság 2006. tavaszi gazdasági előrejelzésében kiemelte, különösen a kiadások 2006-os korlátozása és a 2007. évi és azon túli hiánycélok elérése támaszkodik lényegesen a bejelentett intézkedések gyors jogszabályi megfogalmazására és hatékony végrehajtására. Ha az intézkedések teljes végrehajtása nem történik meg, vagy azok hatástalannak bizonyulnak, illetve megvalósulnak a tervezett gazdasági forgatókönyvek lefelé irányuló kockázatai, további korrekciós intézkedésekre lesz szükség a költségvetési céloknak a Tanács ajánlásaival összhangban történő eléréséhez.

A 2006. évi költségvetés pontos végrehajtása és a Tanács ajánlásainak teljesen megfelelő, szigorú 2007. évi költségvetés lesz a kulcs a túlzott hiány korrekciójának sínen tartásához.

A fenti értékelésre tekintettel a Bizottság úgy ítéli meg, hogy jelenleg nincs szükség további lépésekre Portugália részéről a túlzott hiány esetén követendő eljárásban. A Bizottság továbbra is szoros figyelemmel kíséri a portugáliai költségvetési fejleményeket a Szerződés és az SNP-nek megfelelően, különösen az állami pénzügyek törékenységére figyelemmel.

[1] HL L 322., 2002.11.27., 30. o.

[2] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/st13/13531-r2en2.pdf#page=2

[3] HL L 47., 2005.2.18., 24. o.

[4] HL L 274., 2005.10.20., 91. o.

[5] http://register.consilium.eu.int/pdf/en/05/st12/st12401.en05.pdf#page=2

[6] HL L 209., .1997.8.2., illetve HL L 174., .2005.7.7.

[7] A 2005. júniusi stabilitási programmal összevetve a névleges államháztartási egyenlegek automatikus csökkentésre kerültek közel ¼ GDP százalékponttal, teljes egészében a GDP-soroknak a nemzeti számlák sok EU-tagállamban elvégzett referenciaérték-módosításával összefüggésben történő lényeges, 4,5% körüli, 2005 augusztusában végrehajtott felfelé történő módosításának betudhatóan. A 2005 decemberi célokat megfelelően módosították. A GDP-sorok 2006. márciusi további módosítása e szint 1½% körüli emelését eredményezte. Ez utóbbi revízió a FISIM (pénzközvetítői szolgáltatásokért járó, közvetett módon mért díj) számviteli kezelésében bekövetkezett változás következtében merült fel.

[8] 2006. május 3-án ismét felére csökkentették a felvételt a központi kormányzat szintjén az év hátralévő részére.

[9] Emellett múlt áprilisban a portugál hatóságok benyújtották a parlamentnek az általános nyugdíjrendszer reformjának elveit. Még függőben van az a részletes jogalkotási javaslat, ami a tervezett intézkedések végrehajtásának módját mutatja be.

[10] Lásd a 7. lábjegyzetet.

[11] A 2005. évi előzetes nemzeti számlákban a teljes kiadás vonatkozásában szereplő adat jelzi, hogy az kb. 2%-kal nőtt, ami ½ százalékpont körüli szinttel magasabb teljes kiadás-GDP arányhoz vezetett, mint a stabilitási program 2005. decemberi aktualizálásának előrejelzése. A növekedés egy része azonban a GDP 0,15-át kitevő, az EU költségvetéséhez való egyszeri hozzájárulásnak volt betudható, amire a portugál bruttó nemzeti jövedelemre vonatkozó adatsorok 2005. augusztusi, felfelé történő revízióját követően került sor.

[12] Meg kell jegyezni, hogy a HÉA-bevételek egy részének (1%-a 21%-os általános adómértékből) 2005. július 1-jétől a köztisztviselők nyugdíjrendszerébe (CGA) történő elkülönítése az állam által a CGA részére fizetett társadalombiztosítási hozzájárulás csökkentéséhez vezetett. Ezen elkülönítés nélkül a kormányzati kiadások és a bevételi arányok csaknem a GDP 0,1%-ával lennének magasabbak 2005-re vonatkozóan, és a GDP 0,3%-a körüli összeggel 2006-ban (és így nem lenne hatásuk az államháztartás egyenlegére).

[13] Ezen felül a nyugdíjazási magatartásban a nyugdíjszabályok változásainak bejelentése óta bekövetkezett változások – különösen a nyugdíjazási kérelmek számának növekedése – is hozzájárul a bizonytalansághoz.

[14] A politikai változások hiányának szokásos feltételezése alapján a tervezett, de a megfelelő értékeléshez kellő részletességgel be nem mutatott intézkedések nem szerepelnek a Bizottság szolgálatainak előrejelzésében.

[15] A stabilitási program nem szól arról, hogy milyen lenne a növekedés iránya a politikai változások nélküli forgatókönyv esetén.

[16] Eurostat News Release, 48/2006. kiadás

[17] A 2005. szeptemberi adatszolgáltatás során a 2002-re és 2004-re vonatkozó hiányadatokat felfelé korrigálták, évente a GDP kb. 0,2%-ának megfelelő összeggel, olyan kiadási hátralékok szerepeltetésével, amelyeket a korábbi adatszolgáltatás nem tartalmazott. A 2006 áprilisi adatszolgáltatásban a 2004. évi hiányt tovább korrigálták még kb. a GDP ¼%-ával, a GDP 3,2%-ára, jórészt a helyi önkormányzatoktól kapott teljesebb adatok, illetve a kölcsönök tőkekiadásként történő átminősítése alapján E korrekcióknak a hiány-GDP arányra gyakorolt hatása ténylegesen a jelzettnél alacsonyabb, tekintettel a hiányadatokban szereplő GDP sorok felfelé történő módosítására (lásd a 7. lábjegyzetet).