22.10.2015   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

L 277/41

(1)

A Norvég Kiadók Szövetsége (Den Norske Forleggerforening, a továbbiakban: NKSZ) 2010. április 15-én kelt levelében (dokumentumszám: 553725) panaszt nyújtott be a Hatóságnak a Nasjonal digital læringsarena (a továbbiakban: NDLA) számára állítólag jogellenesen nyújtott állami támogatásról. A panaszos a 2011. július 15-én kelt elektronikus levelében (dokumentumszám: 608593) további információkat nyújtott be.

(2)

A Hatóság a 2010. július 2-án kelt levelében (dokumentumszám: 558201) további információkat kért. Az információkérésre a norvég hatóságok 2010. szeptember 9-én kelt levelükben (dokumentumszám: 568942) küldték meg válaszukat. Az üggyel kapcsolatban a Hatóság és a norvég hatóságok között megbeszélésekre került sor a 2010. október 13–14. között megrendezett találkozón. A norvég hatóságok a 2010. december 1-jei levelükben további információkat nyújtottak be a Hatóságnak (dokumentumszám: 579405).

(3)

A Hatóság 2011. február 4-én kelt levelében (dokumentumszám: 574762) további információt kért. A norvég hatóságok 2011. március 7-én kelt levelükben (dokumentumszám: 589528) válaszoltak. A norvég hatóságok további információkat nyújtottak be 2011. május 2-án és 2011. augusztus 12-én kelt elektronikus leveleikben (dokumentumszám: 596402 és 608596).

(4)

A Hatóság 2011. október 12-én meghozta a 311/11/COL sz. határozatot, mely szerint az intézkedés nem képez az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást (a továbbiakban: a határozat) (2). A panaszos 2012. január 9-én fellebbezett a határozat ellen, és az EFTA-Bíróság az E-1/12. sz., Den norske Forleggerforening kontra EFTA Felügyeleti Hatóság ügyben hozott 2012. december 11-i ítéletében megsemmisítette a határozatot (a továbbiakban: az ítélet) (3).

(5)

Az ítéletet követően a Hatóság 2013. március 27-én meghozta a 136/13/COL sz. határozatot, melyben hivatalos vizsgálatot indított (4). A norvég hatóságok a határozattal kapcsolatos észrevételeiket 2013. május 6-án nyújtották be (dokumentumszám: 672024). Az NKSZ 2013. július 31-én nyújtotta be észrevételeit (dokumentumszám: 679681). Harmadik felek számos észrevételt nyújtottak be 2013. szeptember 2–15. között. A harmadik felek észrevételeit a következő dátumokon kelt elektronikus levelekben továbbították a norvég hatóságoknak: 2013. október 4. (dokumentumszám: 685793, 685794, 685795 és 685797), 2013. október 7. (dokumentumszám: 685884, 685885, 685886, 685887, 685889) és 2013. október 29. (dokumentumszám: 688133).

(6)

Az NKSZ kérésére 2013. október 16-án találkozóra került sor Brüsszelben, melynek keretében az NKSZ prezentációt tartott az üggyel kapcsolatos további észrevételeiről. Az NKSZ 2013. október 27-én a további írásbeli észrevételekkel együtt benyújtotta a prezentáció anyagának másolatát (dokumentumszám: 688135), melyet 2013. október 29-én továbbítottak a norvég hatóságoknak. A norvég hatóságok 2013. november 29-én nyújtották be észrevételeiket (dokumentumszám: 691769).

(7)

A Hatóság 2014. február 17-én kelt levelében (dokumentumszám: 694424) további információt kért. A norvég hatóságok a 2014. március 31-én kelt levelükben válaszoltak (dokumentumszám: 703980 és 703991, és a 703987. sz. dokumentum 1–28. mellékletei).

(8)

Az NDLA-t norvég megyei hatóságok hozták létre a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakasza alapján (5). Nincs jogi személyisége.

(9)

A helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakasza kimondja, hogy önkormányzatok vagy megyei hatóságok összefoghatnak közös feladatok ellátására. Az együttműködés az érintett önkormányzat vagy megyei hatóság által kinevezett tanácson keresztül történik. A tanács felhatalmazható az önkormányzatok közötti együttműködés irányítására, és annak szervezetével kapcsolatos döntések meghozatalára. A rendelkezés kiköti továbbá, hogy az ilyen együttműködés alapszabálya határozza meg a tanács kinevezését és az abban való képviseletet, a tevékenységek területét, hogy kell-e a résztvevő önkormányzatoknak/megyei hatóságoknak pénzügyi hozzájárulást nyújtaniuk, hogy köthet-e a tanács hitelmegállapodásokat vagy kötelezheti-e más módokon a résztvevő önkormányzatokat/megyei hatóságokat pénzügyi kötelezettségvállalásokra, és végezetül az együttműködés megszüntetésének módját. A községek közötti együttműködésben csak önkormányzatok és megyei hatóságok vehetnek részt. Ilyen együttműködésekben nem vehet részt sem az állam, sem más állami szervek, továbbá magánfelek sem. Ezen túlmenően, az együttműködésnek valódinak kell lennie abban az értelemben, hogy a törvény tiltja az együttműködés irányításának egyetlen megyei hatóságra való átruházását.

(10)

Az NDLA létrehozását az I.4.4. szakasz ismerteti.

(11)

Az NDLA célja digitális tananyag fejlesztése és megvásárlása abból a célból, hogy a tananyagot ingyenesen közzétegye az interneten a tanárok és a tanulók számára. Ez úgy történik, hogy a tananyagot mindenki számára hozzáférhető honlapon közzéteszik. Négy fő tevékenységi területe van: az első: digitális tananyag fejlesztése és rendelkezésre bocsátása a felső középfokú iskolák számára, a második: digitális tananyag beszerzése harmadik felektől, a harmadik: a tananyag minőségellenőrzése, a negyedik: a honlap üzemeltetése, amelyek a digitális tananyagot közzéteszik (ezek a tevékenységek a továbbiakban: digitális tananyag megvásárlása, fejlesztése és rendelkezésre bocsátása).

(12)

Az NKSZ olyan vállalkozásokat képvisel, amelyek digitális tananyag fejlesztése és terjesztése terén jelenleg aktívak, vagy aktívak lehetnek.

(13)

A panaszos előadja, hogy az NDLA számára digitális tananyag megvásárlására, fejlesztésére és rendelkezésre bocsátására nyújtott támogatás az NDLA számára jogellenesen nyújtott támogatás. E tekintetben a panaszos hangsúlyozza, hogy – véleménye szerint – az NDLA nem része a közigazgatásnak, hanem az állami támogatási szabályok értelmében vett vállalkozás. A panaszos emlékeztet arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint vállalkozás olyan entitás, amely gazdasági tevékenységet folytat. A panaszos előadja, hogy az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: a Bíróság) ítélkezési gyakorlata szerint a gazdasági tevékenység egy olyan tevékenység, amelyet – legalábbis elvileg – magánvállalkozás folytat profitszerzés céljából. Ezért bármely entitás, amely profitszerzés céljából tevékenységet folytat, gazdasági tevékenységet végez.

(14)

A panaszos előadja továbbá, hogy a digitális tananyagnak már az NDLA tevékenységének kezdetét megelőzően volt piaca, és az NDLA jelenleg digitális tananyagot kínáló, régóta működő magánvállalkozásokkal versenyez. A panaszos szerint ezen az alapon a digitális tananyagok fejlesztése és rendelkezésre bocsátása gazdasági tevékenységet képez. A panaszos előadja továbbá, hogy az NDLA más tevékenységei szorosan kapcsolódnak a digitális tananyagok fejlesztéséhez és rendelkezésre bocsátásához, ezért ezek a tevékenységek gazdasági jellegűeknek tekintendők.

(15)

A panaszos azzal is érvel, hogy nem alkalmazható az EGT-megállapodás 59. cikkének (2) bekezdése, és arra a következtetésre jut, hogy – bejelentés hiányában – a norvég állam a támogatást az állami támogatási szabályok megsértésével nyújtotta.

(16)

Norvégiában az oktatást ingyenes állami iskolák rendszerében biztosítják. Ez a rendszer a következő részekből áll: kötelező általános iskola (6–13 éves korig), kötelező alsó középfokú iskola (13–16 éves korig) és nem kötelező felső középfokú iskola (16–19 éves korig).

(17)

A norvég hatóságok 2006-ban az „Előmozdítani a tudást” (6) elnevezésű kezdeményezés keretében arról döntöttek, hogy az összes norvég iskolának hangsúlyt kell fektetnie az összes tárgyban bizonyos alapvető készségek megszerzésére. E készségek egyike, hogy a tanulók egy adott tárgyat információs és kommunikációs technológia használatával sajátítsanak el. Ezt a követelményt beemelték a nemzeti tantervbe a 10 éves kötelező oktatásban részt vevő tanulókra (1–10. osztályosokra) vonatkozóan, valamint a felső középfokú oktatás első évében résztvevő tanulókra (11–13. osztályosokra) és a gyakornokokra. A norvég oktatási törvény szerint (7) e követelmények teljesítése a megyei hatóságok hatásköre.

(18)

Ezen túlmenően a norvég hatóságok 2007-ben módosították az oktatási törvényt, és arra kötelezték a megyei önkormányzatokat, hogy ingyenesen biztosítsák a diákok számára a szükséges nyomtatott és digitális tananyagokat. Megjegyzendő, hogy azelőtt a norvég felső középfokú iskolák tanulóinak (11–13. osztályosoknak) maguknak kellett megvásárolniuk az iskolák által a nemzeti tantervnek megfelelően kijelölt tananyagból kiválasztott tananyagot. A változtatásra azután került sor, hogy a norvég kormány megvizsgálta az ingyenes tananyag felső középfokú iskolarendszerbe való bevezetésének lehetséges módjait és gazdasági következményeit (8).

(19)

A fehér könyv szerint (9) az ingyenes tananyag rendelkezésre bocsátásának elve nem újdonság, mivel az már közvetve szerepelt a tandíj kiszabását tiltó jogszabályban, mely úgy értelmezhető, hogy a tananyagnak is ingyenesnek kell lennie. Ugyanakkor a fehér könyv a következővel elismeri, hogy az ingyenes tananyag elve nem volt kifejezetten szabályozva:

„[A]szabály új, de nem célozza a hatályos jogszabály megváltoztatását. Az ingyenes oktatás elve a középfokú oktatásról szóló törvény 35. szakaszának (3) bekezdéséből származik  (10) , mely tiltja a tandíjak kiszabását. A jelenlegi rendszert, mely szerint a tanulóknak és a gyakornokoknak kell megvásárolniuk saját tananyagaikat és eszközeiket, nem szabályozza jogszabály.” (11) (nem hivatalos fordítás)

(20)

Az oktatási törvény 3-1. szakaszának új (9) bekezdése kifejezetten kimondja, hogy:

„Az állami felső középfokú iskolákban vagy képzési létesítményekben nyújtott oktatás és képzés ingyenes. A megyei hatóság felelős a tanulók szükséges nyomtatott és digitális oktatási eszközökkel és digitális berendezésekkel való ellátásáért. A tanulóktól nem követelhető meg, hogy az ilyen anyagokért és berendezésekért fizessenek azon túlmenően, amit a rendelet meghatároz. (…)” (12). (nem hivatalos fordítás)

(21)

Az ingyenes digitális és fizikai tananyagok kötelező biztosítása komoly pénzügyi terhet jelent a norvég megyei hatóságoknak. E kiegészítő költségek miatt a norvég kormány 2006-ban úgy döntött, hogy további forrásokat bocsát rendelkezésre. E források rendelkezésre bocsátását a 2006. május 12-én elfogadott, módosított állami költségvetés tartalmazta:

„A kormány célja, hogy ingyenes tananyagokat bocsásson a középfokú iskolák rendelkezésére. A kormány ugyanakkor serkenteni kívánja a középfokú iskolákban a digitális tananyagok használatát. A digitális tananyagokhoz való szélesebb körű hozzáférés és azok használata révén az egy tanulóra eső költségek csökkentésének egyik elemeként a kormány azt javasolja, hogy 50 000 000 NOK összeget kell a digitális tananyagok fejlesztésére és használatára fordítani.

A megyék pályázataiban szerepelhet a megye egy, több vagy összes iskolája és egy vagy több tantárgyat tartalmazhat. E hozzájárulás célja a digitális tananyagok fejlesztésének és használatának serkentése és a tanulók tananyagokhoz kapcsolódó költségeinek csökkentéséhez való hozzájárulás.

Az összeg digitális tananyagok beszerzéséhez vagy helyi fejlesztéséhez használható fel. Az összeg nem használható fel digitális infrastruktúra fejlesztésére. A terv alapján (sic.) [prioritást] élveznek a megyék közötti együttműködésre épülő pályázatok.” (13) (a norvég hatóságok nem hivatalos fordítása)

(22)

Az Oktatási és Kutatási Minisztérium a 2006. június 19-én kelt levelében megküldte a megyei hatóságoknak szóló pályázati felhívást, mely szerint külön-külön vagy együttesen nyújthattak be pályázatot az 50 millió NOK összegű támogatásra, a beadási határidő pedig 2006. augusztus 15-e volt. A levél a következőképpen ismerteti a kezdeményezés célkitűzéseit és koncepcióját:

(…) A 2006-os [módosított állami költségvetésben] a kormány a következőket nyilatkozta:

„A források digitális oktatási források megvásárlására és digitális oktatási források helyi fejlesztésére használhatók fel.” (14) (nem hivatalos fordítás)

(23)

2006 augusztusában került sor 19 norvég megyei hatóság oktatási vezetőjének találkozójára, melynek keretében megvitatták a támogatás iránti közös pályázat lehetőségét. Míg az oslói megyei hatóság úgy döntött, hogy nem vesz részt az együttműködési projektben, a többi 18 megyei hatóság úgy döntött, hogy önkormányzatok közötti együttműködésre lépnek és létrehozzák a folyamat határozatlan idejű irányítására az NDLA-t. E megyei hatóságok a következő határozatot fogadták el:

„A megyei tanács a következő megyék, nevezetesen Akershus, Aust-Agder, Buskerud, Finnmark, Hedmark, Hordaland, Nordland, Nord-Trøndelag, Møre og Romsdal, Oppland, Rogaland, Sogn og Fjordane, Sør-Trøndelag, Telemark, Troms, Vest-Agder, Vestfold és Østfold megyék tekintetében elfogadja az önkormányzatok közötti együttműködés, az NDLA és saját tanácsa létrehozásáról szóló határozatot a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakaszának megfelelően. Ennek az együttműködésnek a célja digitális oktatási források megvásárlásának, fejlesztésének, terjesztésének és megszervezésének elősegítése. Ennek eredményeként ingyenes digitális tananyag áll majd rendelkezésre, mely elősegíti az aktív tanulást és megosztást (…)” (15) (a norvég hatóságok nem hivatalos fordítása)

(24)

Akershus megyei hatósága 2012. december 1-jén úgy döntött, hogy kilép az NDLA-ból, majd úgy döntött, hogy 2014. január 1-jével ismét csatlakozik hozzá. Az NDLA 2012-es éves jelentésének előszava szerint „Akershus megyei hatósága felmondta tagságát, mert iskoláiban alacsony volt a honlap látogatóinak száma (…)” (16) (nem hivatalos fordítás). Az NDLA honlapon található információ szerint Akershus megyei hatósága azért döntött az újbóli csatlakozás mellett, mert „[a]zNDLA-ból való kilépése óta jelentősen megnövekedett a tananyagok használata az ndla.no honlapon.” (nem hivatalos fordítás), ennek megfelelően az NDLA jelenleg 18 megyei hatóságból áll.

(25)

Az állami források iránti pályázatot a 18 megyei hatóság 2006. október 15-én közösen nyújtotta be az Oktatási és Kutatási Minisztériumnak, mely előzetesen jóváhagyta azt és a projekttervezés számára 2 millió NOK támogatást nyújtott, valamint további 15 millió NOK támogatást a tartalomfejlesztésre és a tartalmak megvásárlására (vagyis összesen 17 millió NOK támogatást). A 15 millió NOK támogatást egészen addig nem lehetett nyújtani, amíg jóvá nem hagyták a projekttervet (17). A projektterv 2007. február 16-án érkezett be, 2007. április 20-án jóváhagyták és a további 15 millió NOK nyújtását számos feltételhez kötötték:

„A forrásokat digitális oktatási eszközök megvásárlására, fejlesztésére és/vagy adaptálásásra kell használni a norvég nyelv és a természettudományos tantárgyakban a VGI tekintetében,  (18) 2007 őszétől.

(…)

A minisztérium kéri továbbá, hogy a megyei hatóságok közösen nevezzenek meg egy felelős jogi személyt, mely ellátja a megyei hatóságok e kezdeményezés szerinti, a digitális oktatási segédanyagokkal kapcsolatos feladatait. Egy ilyen jogi személy lehet pl. egy szövetkezet, egy önkormányzatok közötti együttműködés vagy a kezdeményezésnek otthont adó megyei hatóság, de önmaga nem folytathat gazdasági tevékenységet.

(…)

A minisztérium elvárja, hogy a digitális tananyagok és a fejlesztési szolgáltatások megvásárlása a közbeszerzési szabályoknak megfelelően történjen. A digitális oktatási segédanyagok megyei hatóságok alkalmazottjai általi fejlesztése saját célú tevékenységnek tekintendő, feltéve, hogy a megyei hatóságok nem tesznek szert nyereségre ebből a tevékenységből. A nem a megyei hatóságoknál alkalmazott személyek általi fejlesztést szolgáltatások megvásárlásának kell tekinteni, és a közbeszerzési szabályok alapján kell értékelni a szokásos módon.” (19) (nem hivatalos fordítás)

(26)

A támogatás jóváhagyását követően az Oktatási és Kutatási Minisztérium 3 éven keresztül 30,5 millió NOK összeget folyósított (2006–2007 között 2 millió NOK és 15 millió NOK, 2008-ban 9 millió NOK a (digitális) tananyag fejlesztésére és 2009-ben 4,5 millió NOK infrastruktúrára és technikai támogatásra) az NDLA projektjébe (az összefoglalót lásd lent a (27) bekezdés táblázatában) (20).

(27)

Emellett, az oktatási törvény 2007. évi módosítását követően a megyei hatóságokat kompenzálták a (fizikai és digitális) tananyag biztosítására vonatkozó kötelezettségükért azáltal, hogy megnövelték a Helyi Önkormányzati és Regionális Fejlesztési Minisztérium megyei hatóságok részére létrehozott támogatási program összegét. A minisztérium 2014. január 1-je óta Helyi Önkormányzati és Modernizációs Minisztérium néven működik (21). Ez a kompenzáció az összes tantárgy tekintetében biztosítandó tananyag becsült költségein alapult. A kompenzáció összegei a következők: (22)

(28)

A résztvevő megyei hatóságok úgy döntöttek, hogy a fenti (27) bekezdésben említett, általános támogatási program forrásainak egy részét az NDLA-projekthez használják fel. A megyei hatóságok költségvetési allokációja a következőképpen összegezhető: (24)

(29)

Míg idővel megváltozott az NDLA-nak juttatandó források folyósítási módja, a végső finanszírozási forrás változatlan maradt, nevezetesen az Oktatási és Kutatási Minisztérium és a Helyi Önkormányzati és Modernizációs Minisztérium által folyósított állami támogatások.

(30)

Az NDLA az első működési évében közvetlen támogatásokban részesült az Oktatási és Kutatási Minisztériumból (2007-ben 17 millió NOK). Az NDLA-t a második és harmadik évében közvetlenül az állam és a megyei hatóságok finanszírozták, utóbbiak az államtól kapott támogatásaik egy részét az NDLA-nak folyósították.

(31)

Az Oktatási és Kutatási Minisztérium az NDLA részére csak a technikai támogatás és az infrastruktúra költségeit fedezte, pl. a tartalomkezelési rendszer fejlesztését és kiépítését (2009-ben 4,5 millió NOK), mivel 2009. július 1-jétől az ingyenes tananyagokért való pénzügyi felelősség a megyei hatóságokhoz került (29).

(32)

2010-től máig az NDLA-t kizárólag a megyei hatóságok költségvetéséből finanszírozták, melyek a Helyi Önkormányzati és Modernizációs Minisztérium által kezelt általános támogatási programból kapott forrásokat használják.

(33)

A források Oktatási és Kutatási Minisztérium általi, az NDLA-nak való folyósításának jogalapja a parlament állami költségvetésről szóló határozata és az Oktatási és Kutatási Minisztérium támogatási kérelmek jóváhagyására irányuló hatáskörrel való felruházása.

(34)

A források megyei hatóságok általi, NDLA-nak való folyósításának jogalapját a résztvevő megyei hatóságok költségvetési határozatai tartalmazzák (30).

(35)

Az NDLA 2006. október 15. (32) és 2009. július 1. között ad hoc együttműködésként működött, mielőtt a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakasza alapján hivatalosan önkormányzatok-közötti együttműködéssé vált.

(36)

Az NDLA-ban résztvevő megyei hatóságok október 15. és 2007. február 15. között az Oktatási és Kutatási Minisztériumnak benyújtandó projektterven dolgoztak abból a célból, hogy a terv jóváhagyása esetén forrásokat szerezzenek az NDLA-nak. A projektterv 2007. február 16-án érkezett meg a minisztériumhoz és 2007 áprilisában fogadták el (33). Abban az időben a projekttel kapcsolatos stratégiai döntéseket a „megyei hatóságok oktatási vezetőiből álló fórum” (a továbbiakban: a fórum) hozta (34). A napi szintű projektmenedzsmentet az öttagú igazgatótanács irányította, melynek tagjait a fórum nevezte ki. Ez az öt tag megyei hatósági szinten egyben oktatási igazgató volt. A norvég hatóságok által benyújtott információ szerint az igazgatótanács a három képzési régiónként (északi régió, dél-nyugati régió és keleti régió) legalább egy képviselőből és a fórum vezetőjéből állt (35).

(37)

Az igazgatótanács ezen öt tagján kívül még a különböző megyei hatóságok által kirendelt 4 alkalmazott dolgozott a projekten (36). Az NDLA igazgatótanácsa a résztvevő megyei hatóságok által megállapított mandátum alapján járt el, mely két konkrét célt tartalmazott (37):

(38)

Az állami támogatásból való részesedés feltételeként az Oktatási és Kutatási Minisztérium előírta, hogy jogi személynek kell felelnie a projektért. Ennek eredményeként Hordaland megyei hatóságát jelölték ki felelős jogi személynek. Ezt megerősítette Hordaland megyei hatóságának 2007. október 16-i döntése (38) és a többi résztvevő megyei hatóság beleegyezését adta saját tanácsaikon keresztül.

(39)

A résztvevő megyei hatóságok 2008 és 2009 folyamán megvitatták az NDLA jövőbeni szervezését. A cél a megállapodás formalizálása volt, a meglévő együttműködést érintő változtatások minimalizálása mellett (39). Az összes megyei hatóság tanácsa azonos határozatokat tett közzé, melyekben engedélyezik a megyei hatóságok részvételét az önkormányzatok közötti együttműködésben a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakaszának megfelelően. A határozatok szerint az NDLA célja az volt, hogy a norvég felső középfokú iskolákban oktatott összes tantárgy tekintetében digitális tananyagokat vásároljon, fejlesszen és terjesszen. A megyei hatóságok eldöntötték, hogy az együttműködés ne különálló jogi személy révén valósuljon meg, és ez került az NDLA alapszabályába is (40). Az NDLA hivatalosan önkormányzatok közötti együttműködésként jött létre 2009. július 1-jén, az alapszabályban ez a dátum szerepel. A norvég hatóságok megerősítették ezt a dátumot, mint a létrehozás helyes dátumát (41). A norvég hatóságok által benyújtott információk szerint 2012-ben kismértékben módosították az alapszabályt (42). Ez a módosítás nem változtatta meg az NDLA hatáskörét, az alábbi (52) bekezdésben foglaltak szerint.

(40)

Az alapszabály szerint a fórum látja el a felügyelőbizottság szerepét (43), és felelős volt az átfogó irányításért ugyanúgy, mint az ad hoc együttműködési fázisban. A 2012. évi módosított alapszabály szövegéből eltűnt a fórumra való hivatkozás, azonban a felügyelőbizottság összetétele és funkciója továbbra is változatlan maradt. Ez tükrözi az önkormányzatok közötti együttműködés célját és struktúráját, melyben valamennyi résztvevő megyei hatóságnak képviseltetnie kell magát a legfelsőbb döntéshozatali szervben (44).

(41)

Az alapszabály szerint az igazgatótanács legalább öt tagból áll, beleértve képzési régiónként (északi régió, dél-nyugati régió és keleti régió) legalább egy képviselőt, vagyis a struktúra ugyanaz, mint az ad hoc együttműködési fázisban (45).

(42)

Az alapszabály szerint (46) az igazgatótanács feladata biztosítani, hogy az NDLA el tudja látni az alapszabályban meghatározott feladatait, nevezetesen a következőket kell biztosítani: (1) a digitális tananyagok ingyenesen álljanak a felhasználók rendelkezésére, (2) a felső középfokú iskolákban megvalósuljon az együttműködés és a megosztás, (3) a tanulók és a tanárok aktívan részt vegyenek a tanításban és a tanulásban, (4) az egyetemi intézmények és hálózatok legyenek a kiváló digitális tananyagok fejlesztése mögötti hajtóerők és (5) a tanulók és a tanárok igényeinek megfelelő tartalmak és szolgáltatások álljanak rendelkezésre.

(43)

Bár az igazgatótanácsnak hatásköre van arra, hogy a résztvevők nevében pénzügyi kötelezettségeket vállaljon, az alapszabályban kifejezetten szerepel, hogy az igazgatótanács ezt a hatáskört csak a felügyelőbizottság felhatalmazási határozatai alapján gyakorolja. A felügyelőbizottság utasítást adhat az igazgatótanácsnak és felülbírálhatja annak döntéseit. A 2012. évi módosított alapszabály szövegében közvetve szerepel az NDLA résztvevő tagjai nevében történő pénzügyi kötelezettségvállalásra vonatkozó hatáskör, azonban az igazgatótanács működése változatlan maradt. Mindenesetre az ilyen pénzügyi kötelezettségeknek korlátot szab az NDLA-ban résztvevő megyei hatóságok költségvetése. E tekintetben megjegyzendő, hogy az NDLA pénzügyeit Hordaland megyei hatósága és a Buskerud, Telemark és Vestfold (BTV) megyék vásárlásait ellátó egység intézi (további részletek a lenti (54) bekezdésben). Továbbá, az alapszabály szerint sem az igazgatótanács, sem a felügyelőbizottság nem köthet hitelmegállapodást vagy nem vállalhat kezességet az önkormányzatok közötti együttműködés nevében. A norvég hatóságok e tekintetben előadták, hogy gyakorlatilag sem a felügyelőbizottság, sem az igazgatótanács, sem a közigazgatás nem állapíthat meg új pénzügyi kötelezettségeket a megyei hatóságokra.

(44)

2009 folyamán 18 különböző megyei hatóság fogadott el határozatokat az NDLA – mint önkormányzatok közötti együttműködés – létrehozásáról szóló megállapodás és alapszabály elfogadásáról. A megyei hatóságok ezeket a határozatokat eltérő időpontokban fogadták el, túlnyomórészt 2009. július 1-je előtt, amely napot a megyei hatóságok az együttműködés hatálybalépése dátumaként határozták meg (47).

(45)

A norvég hatóságok szerint az összes 18 megyei hatóság az ad hoc együttműködési fázis óta tagja az NDLA- együttműködésnek (Akershus kivételével, mely kilépett az együttműködésből, majd újból csatlakozott hozzá, lásd a fenti (24) bekezdést), a formális együttműködés 2009. július 1-jén kezdődött.

(46)

Az NDLA igazgatótanácsának első ülésére 2009. augusztus 11-én került sor (48).

(47)

Az NDLA forrásairól minden egyes évben végső soron a résztvevő megyei hatóságok döntenek. A határozat az NDLA igazgatótanácsának ajánlása alapján születik, mely tartalmazza a tanács finanszírozási szintre vonatkozó álláspontját, azonban a megyei hatóságokra nézve az ilyen ajánlás jogilag nem kötelező. A finanszírozás elsődleges célja (49), hogy képessé tegye az NDLA-t a kitűzött céljainak – nevezetesen a középfokú iskolákban oktatott valamennyi tantárgy tekintetében digitális tananyagok megvásárlása, fejlesztése és terjesztése a norvég oktatási törvényben meghatározott jogi kötelezettségnek megfelelően – teljesítésére.

(48)

Az is megjegyzendő, hogy az NDLA a szolgáltatásaiért nem vethet ki díjakat a megyei hatóságokra, az államra vagy bármilyen magánügyfélre. Az NDLA-nak fizetendő hozzájárulásokat a megyei hatóságok egyoldalúan rögzítik, és az NDLA nincs abban a pozícióban, hogy tárgyalásokat folytasson e hozzájárulások összegéről. Ha az igazgatótanács fejleszteni kívánja az NDLA tevékenységeit, és ezért növelni kívánja a költségvetést, a kérdést jóváhagyás céljából a felügyelőbizottság elé kell terjeszteni. Ha a felügyelőbizottság a költségvetés növelése mellett dönt, a kérdés végső jóváhagyásra a megyei tanácsokhoz (50) kerül.

(49)

Annak biztosítása érdekében, hogy az NDLA közbeszerzései teljes mértékben megfeleljenek a közbeszerzési törvénynek (51), az NDLA közbeszerzési stratégiát dolgozott ki (52). A norvég hatóságok által benyújtott információ alapján az NDLA egyik fő feladata, hogy az új digitális tananyag fejlesztését közbeszerzések révén valósítsa meg. A közbeszerzés igénybevételéről szóló döntést az NDLA általános céljai és költségvetése korlátozza. Ilyen korlátok mellett az NDLA dönthet a tenderek tartalmáról (53).

(50)

Az NDLA 2007 óta kilenc nagyértékű közbeszerzést hajtott végre Hordaland megyei hatóságának segítségével (54). Ezek a közbeszerzések digitális tananyagokhoz kapcsolódnak, és a végtermékek és elemek megvásárlásától egészen a képek, videók eléréséig és a kapcsolódó támogató szolgáltatásokig terjednek.

(51)

A fent említettek alapján az NDLA vezetésének jogköre van arra, hogy pénzügyi kötelezettségeket állapítson meg a résztvevő megyei hatóságokra. A norvég hatóságok szerint e rendelkezés célja annak egyértelművé tétele volt, hogy az NDLA tanácsa rendelkezik hatáskörrel arra, hogy más felekkel megállapodásokat kössön. Ahhoz, hogy így járhasson el, az igazgatótanácsnak képesnek kellett lennie arra, hogy az együttműködésben résztvevő megyei hatóságokra kötelezettségeket állapítson meg, mivel ez arra kötelezné a megyei hatóságokat, hogy az NDLA rendelkezésére bocsátott forrásokat az NDLA céljainak megfelelően használják fel (55).

(52)

A fenti (39) bekezdésben már említettek szerint az alapszabályt 2012-ben módosították. Az egyetlen jelentős változás a vezérigazgató szerepéhez kapcsolódik, melyet pontosabban határoztak meg, különösen a mandátumára alkalmazandó korlátozásokat. Összefoglalva, az alapszabály módosításai nem változtatják meg a Hatóságnak az NDLA autonómiájára vonatkozó értékelését, mivel a módosítások nem változtatták meg jelentős mértékben az NDLA mandátumát. A norvég hatóságok előadták továbbá, hogy az alapszabály módosításai pontosabb leírást nyújtanak az NDLA hatásköréről (56).

(53)

Az NDLA nem rendelkezik munkavállalókkal. A legtöbb esetben az NDLA-nál alkalmazottak a résztvevő megyei hatóságok egyikével állnak szerződéses viszonyban. Más esetekben ezt a munkát külső tanácsadók végzik, akik a norvég hatóságok által benyújtott információk alapján közbeszerzési eljárásokon nyertes vállalkozások alkalmazottjai. A szerkesztőket vagy a megyei hatóságoktól kölcsönzik, vagy az NDLA számára szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások foglalkoztatják őket. A megyei hatóságok szerkesztőségi tagjait több évig részmunkaidőben alkalmazzák. Ez azt jelenti, hogy továbbra is a megyei hatóság alkalmazza őket, de az NDLA-nál eltöltött munkaidőt az NDLA költségvetéséből fizetik. A szerkesztőség többi tagjának költségeit azok a díjak tartalmazzák, amelyeket az NDLA által tenderek keretében kiválasztott szolgáltatóknak fizetnek. Az irányító csoportot a megyei hatóságoktól kölcsönzik határozatlan időre, és nem állnak szerződéses munkaviszonyban az NDLA-val.

(54)

A gyakorlatban az NDLA évente háromszor fizeti ki a megyei hatóságokat azért, hogy a forrásaikat használja (pl. bérek, utazási költségek stb. fedezése). A kifizetéseket Hordaland megyei hatósága szervezi. Továbbá, az NDLA a projektfázis óta a BTV-megyék vásárlásait ellátó egységet (57) használta a piacon megvásárolandó szolgáltatásokkal kapcsolatos összes közbeszerzési tevékenység elvégzésére. Az NDLA által beszerzett szolgáltatások kiterjednek a technikai igazgatás teljes körére, a pályázatok kezelésére, az ügyfélszolgálatra és az NDLA digitális oktatási honlapjának fejlesztési szolgáltatásaira (58). Nincsen arra vonatkozó bizonyíték, hogy az NDLA vásárlásai túllépték volna a költségvetését, és arra sem, hogy az NDLA a feladatkörén kívül eső szolgáltatásokat vagy árukat szerzett volna be.

(55)

Az NKSZ észrevételei az alábbiak szerint foglalhatók össze:

(56)

Az NKSZ kifogást emel a Hatóság 136/13/COL sz. határozatában szereplő előzetes értékelésével és megállapításaival szemben, melyben a Hatóság jelezte, hogy az NDLA nem minősül vállalkozásnak, és ezért nem tartozik az állami támogatási szabályok hatályába.

(57)

Az NKSZ állítása szerint a megyei hatóságok tananyagok beszerzésére rendelkezésre álló költségvetésének csökkentése közvetlenül kapcsolódik az NDLA létrehozásához. Az NKSZ szerint ez a csökkenés a piac méretének zsugorodására vezethető vissza, amit bizonyít a felső középfokú iskoláknak eladott könyvekből származó bruttóárbevétel-csökkenés (2008-ban 392 millió NOK, 2010 és 2012 között 255 millió NOK – 264 millió NOK). Az NKSZ állítása szerint ezek a számok azt bizonyítják, hogy az NDLA létrehozása előtt is létezett ilyen piac. Az NKSZ hivatkozik a Hatóság állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokért járó kompenzációra való alkalmazásáról szóló iránymutatásának (60) (ÁGÉSZ-iránymutatás) 13. pontjára is, mely alapján azzal érvel, hogy „a piac lezárása ellenére [in-house termelés] létezhet olyan gazdasági tevékenység, ahol a szereplők hajlandók és képesek a szolgáltatás nyújtására” és azzal, hogy az NDLA non-profit jellege nem változtat a vállalkozáskénti megítélésén addig, amíg „létezik a nyereségszerzésre törekvő szereplőkével versenyben álló ajánlat” (61).

(58)

Az Altmark  (62)-kritériumok értékelése tekintetében az NKSZ szerint azok nem teljesülnek, mivel az NDLA az elmondások szerint igen hatékony.

(59)

Azt is állítja, hogy az NDLA nemcsak piaci hiányosság esetén állít elő terméket, hanem akkor is, ha már létezik a piacon ilyen termék. Az NKSZ utal a Hatóság ÁGÉSZ-iránymutatásának 13. pontjára, mely szerint „az EFTA-tagállamok nem írhatnak elő meghatározott közszolgáltatási kötelezettséget olyan szolgáltatások kapcsán, amelyeket rendes piaci körülmények között működő vállalkozások már nyújtanak […].”

(60)

Végezetül azzal az értékeléssel kapcsolatban, amely az NDLA-t mint ÁGÉSZ-szolgáltatót vizsgálta, az NKSZ az átláthatóság hiányát kifogásolja. E tekintetben az NKSZ a 2006/111/EK (63) átláthatósági irányelvben foglalt feltételekre hivatkozik, melyeket állítása szerint az NDLA nem teljesít.

(61)

A hatósághoz 11 érdekelt harmadik féltől érkeztek észrevételek, nevezetesen a következőktől: Associacao Portuguesa de Editores e Livrerios (APEL), az Európai Kiadók Szövetsége (FEP), a Lengyel Könyvkamara, a Francia Kiadók Szövetsége, a Szlovén Kereskedelmi és Iparkamara, a Dán Kiadók Szövetsége, a Kiadók Szövetsége (UK), a Nemzetközi Kiadószövetség (IPA), a Belga Kiadók Szövetsége (ADEB), a Szerbiai Kiadók és Könyvkereskedők Szövetsége és a Svéd Oktatási Kiadók Szövetsége.

(62)

Valamennyi harmadik fél előadja, hogy az ingyenes digitális segédanyagok olyan állami entitás, mint az NDLA általi előállítása és rendelkezésre bocsátása tisztességtelen, államilag támogatott verseny és jogellenesen nyújtott állami támogatásnak kell tekinteni.

(63)

A FEP és az IPA részletesebb észrevételeket nyújtott be, melyek a következőképpen összegezhetők:

(64)

A norvég hatóságok szerint az ingyenes állami felső középfokú iskolák biztosításának finanszírozása nem tekinthető az EGT-megállapodás 61. cikke értelmében vett állami támogatásnak. A norvég hatóságok hangsúlyozzák, hogy az NDLA a tananyagokat elsősorban a piacon vásárolja meg, közbeszerzési eljárások keretében. Az NDLA a tanárok és a megyei hatóságok bevonásával csak abban az esetben folytat tananyagfejlesztést, ha nem tud megfelelő minőségű tananyagokat beszerezni.

(65)

Az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése szerint „Ha e megállapodás másként nem rendelkezik, összeegyeztethetetlen az e megállapodásban foglaltak érvényesülésével az EK-tagállamok vagy az EFTA-államok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a Szerződő Felek közötti kereskedelmet.”

(66)

A fentiekből következik, hogy az állami támogatási szabályok csak a vállalkozásoknak nyújtott előnyökre alkalmazandók. Annak megvizsgálása előtt, hogy ebben az ügyben teljesülnek-e az állami támogatás feltételei, először azt kell megvizsgálni, hogy az NDLA az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak minősül-e. Ha nem ez az eset áll fenn, akkor az NDLA számára nyújtott támogatás nem esik az EGT-megállapodás 61. cikke (1) bekezdésének hatályába.

(67)

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a vállalkozás fogalma „(…) minden gazdasági tevékenységet folytató egységre kiterjed, függetlenül azok jogállásától és finanszírozási módjától.” (64)

(68)

A Hatóság megállapítja, hogy az NDLA alapvetően különböző megyei hatóságok közötti együttműködés. Ezért az állami források kedvezményezettje nem önmaga az NDLA, hanem sokkal inkább az NDLA-projektben résztvevő egyes megyei hatóságok. Ugyanakkor, a fentiek alapján bármely egység az állami támogatási szabályok értelmében vett vállalkozás lehet, jogi státusától és finanszírozási módjától függetlenül. A döntő kérdés ezért az, hogy a szóban forgó tevékenység gazdasági jellegűnek tekinthető-e. A lenti II.1.1.2. szakaszban ismertetettek alapján a Hatóság megvizsgálta, hogy volt-e hatása az NDLA státusának az ad hoc együttműködésből a (2009. július 1-jével kezdődő) formális, önkormányzatok közötti együttműködésbe való átmenettel járó megváltozásának az NDLA tevékenységeinek minősítísére. A Hatóság megállapította, hogy a státus megváltozásának nem volt hatása, mivel az NDLA státusának megváltozása nem okozott lényeges eltéréseket a döntéshozatalban, a finanszírozásban vagy az NDLA autonómiájában.

(69)

Az NDLA digitális tananyagokat vásárol, fejleszt és tesz közzé. A panaszos előadja, hogy ezek a tevékenységek gazdasági jellegűek. E tekintetben a panaszos hangsúlyozza, hogy eddig magán beszállítók fejlesztették és tették közzé a digitális tananyagot. A panaszos azzal érvel, hogy azáltal, hogy az NDLA saját maga fejlesztett és tett közzé digitális tananyagokat, versenybe lépett ezekkel a magán beszállítókkal.

(70)

A Hatóság megállapítja, hogy gazdasági tevékenység alatt értendő minden olyan tevékenység, amelynek során javakat és szolgáltatásokat kínálnak a piacon (65). Az, hogy a piac létezik-e vagy sem, attól függhet, hogy az érintett államban hogyan szerveződik a piac (66), és egy adott tevékenység gazdasági vagy nem gazdasági jellegűnek minősítése ezért idővel változhat. A Hatóság elismeri, hogy számos vállalkozás kínál gazdasági tevékenységei részeként digitális tananyagot.

(71)

Ugyanakkor az EFTA-Bíróság Private Barnehagers Landsforbund  (67) ügyben hozott ítéletéből következik, hogy az a tény, miszerint valamely tevékenység magánszereplők általi, gazdasági tevékenységként való nyújtása nem zárja ki azt, hogy ugyanezt a tevékenységet ne nyújthatná az állam nem gazdasági tevékenységként. A Private Barnehagers Landsforbund ügyben az EFTA-Bíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy Norvégiában az önkormányzati óvodák működése gazdasági tevékenységet képez-e. Ebben az ügyben a panaszos azzal érvelt, hogy ebben a tekintetben az egyetlen releváns kérdés annak eldöntése volt, hogy „(…) az önkormányzatok az adott piacon olyan szolgáltatásokat nyújtanak-e, amelyeket, legalábbis elvileg magánvállalkozók is nyújthatnak nyereségszerzés céljából”.

(72)

Az EFTA-Bíróság az ítéletében rámutatott arra, hogy „[a]z állami szervezet által végzett tevékenység állami támogatási szabályok szerinti értékelésekor nem számít az, hogy a tevékenységet elvileg magánszereplő is végezheti-e. Az ilyen értelmezés szerint alapvetően bármely állami tevékenység, melyet nem a közhatalom keretében gyakorolnak, a gazdasági tevékenység fogalmába esne” (68). Valóban, egy ilyen értelmezés indokolatlanul korlátozná az államok arra vonatkozó mérlegelési jogkörét, hogy milyen szolgáltatásokat nyújtanak a lakosságuknak. Számos olyan ügy létezik, amelyekben elismerték, hogy hasonló tevékenységeket nem gazdasági és gazdasági tevékenységként is el lehet végezni, és csak az utóbbi esik az állami támogatási szabályok hatályába. Az európai bíróságok ezt elfogadták az egészségügyi rendszerek (magán és állami egészségbiztosítók (69)), nyugdíjalap-rendszerek (magán és állami nyugdíjalapok (70)) és az oktatási ágazat (magán és állami óvodák (71)) esetében.

(73)

A Private Barnehagers Landsforbund  (68) ügyben hozott ítéletében az EFTA-Bíróság ismertette, hogy annak megállapításában, hogy egy adott tevékenység gazdasági-e vagy sem, az állami támogatási ügyekben a Bíróság Humbel ügyben hozott ítéletében (72) található indokolás alkalmazható, mely a „szolgáltatás” alapvető szabadságok értelmében vett meghatározására vonatkozott.

(74)

Az európai bíróságok kimondták, hogy különösen az oktatás és a kutatás terén bizonyos szolgáltatásoknak a közoktatási rendszer részét képező és közpénzekből finanszírozott létesítmények általi nyújtása nem minősül a Szerződés 50. cikke (jelenleg az EUMSZ 57. cikke) értelmében vett szolgáltatásnyújtásnak. A Bíróság a Bizottság kontra Németország  (73) ügyben, a Humbel-ügyben hozott ítéletre támaszkodva kimondta, hogy „egy ilyen közoktatási rendszer felállításával és fenntartásával, melyet rendes esetben közpénzekből finanszíroznak […], az állam nem kíván részt venni ellentételezéssel járó tevékenységekben, de elvégzi a lakosság felé fennálló feladatát a szociális, a kulturális és az oktatási területen.” (74)

(75)

Az oktatási törvény módosításán kívül (lásd a fenti (20) bekezdést), a norvég állam eldöntötte, hogy a tananyagokat – ideértve a digitális tananyagokat is – ingyen fogják a tanulók rendelkezésére bocsátani. Ez az új rendelkezés a közoktatási rendszer integráns részét képezi. A megválaszolandó kérdés e rendelkezés gyakorlati átültetéséhez kapcsolódik, ezért a szóban forgó tevékenység gazdaságinak vagy nem gazdaságinak minősítése függ i. a tevékenység céljától és ii. elvégzésének módjától.

(76)

Az állam a szóban forgó szervezet létrehozásával és fenntartásával nem folytathat nyereségszerző tevékenységet, hanem hatáskörét a lakosság felé fennálló kötelezettségeinek teljesítése érdekében kell gyakorolnia (75). Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, melyet az Európai Bizottság is alkalmaz a határozathozatali gyakorlatában, a nemzeti oktatási rendszer felállításával és fenntartásával az állam teljesíti a szociális, a kulturális és az oktatási területen a lakossága felé fennálló kötelezettségeit (76). E tekintetben a norvég kormány 2006-ban olyan oktatási reformról döntött, amelyben az állam ingyenes tananyagokat nyújt, mely kötelezettséget Oslo kivételével az összes megyei hatóság elfogadta azáltal, hogy forrásaikat összevonták az NDLA létrehozásával. A norvég hatóságok nyilatkozata szerint az NDLA célja digitális tananyagok rendelkezésre bocsátása. E kötelezettség teljesítése érdekében az NDLA a tananyagokat elsősorban a piacon vásárolja meg közbeszerzési eljárások keretében. Abban az esetben, ha az NDLA nem tud megfelelő tananyagot beszerezni, azt a tanárok és a résztvevő megyei hatóságok bevonásával fogja kifejleszteni (77).

(77)

A panaszos szerint a Humbel és a Private Barnehagers Landsforbund ügyekben hozott ítéletekből az következik, hogy amíg az ezekben az ítéletekben vizsgált tevékenységek (pl. tanfolyamok nyújtása, óvodai helyek biztosítása) a közoktatási rendszer keretébe esnek, más tevékenységek (mint a digitális tananyagok megvásárlása, fejlesztése és rendelkezésre bocsátása) nem esnek a közoktatási rendszer keretébe, különösen akkor nem, ha az állami tevékenységek előtt már volt piaca az ilyen tevékenységeknek.

(78)

A Hatóság ugyanakkor nem lát arra utaló jeleket, hogy a Bíróság vagy az EFTA-Bíróság korlátozni kívánta volna a közoktatás feladatába eső tevékenységek körét oly módon, ahogy azt a panaszos javasolta (pl. tényleges oktatásra vagy óvodai szolgáltatások nyújtására). Ellenkezőleg, a Hatóság megemlíti, hogy az EFTA-államok általában széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek arra vonatkozóan, hogy milyen tevékenységeket szándékoznak a lakosságuknak nyújtani a szociálpolitika, a kulturális és az oktatási politika területén (78).

(79)

A Hatóság megállapítja, hogy a tananyag megvásárlása, fejlesztése és rendelkezésre bocsátása a tananyag biztosításához kapcsolódik, és ezért szorosan kapcsolódik magához a tényleges tanításhoz. A Hatóság megállapítja, hogy az NDLA által a megyei hatóságok számára az oktatási feladatok ellátása céljából elvégzett tevékenységek olyan szociális kötelezettségekhez kapcsolódnak, amelyek nem hasonlíthatók üzleti jellegű ajánlathoz, és a támogatást kizárólag nagyon különleges oktatási feladat ellátásához nyújtják. Az NDLA által vásárolt és előállított tananyagot valóban kifejezetten a középfokú iskolák tanulóinak és tanárainak nemzeti tanterv szerinti igényeire szabták. A panaszos ugyanakkor azzal érvelt, hogy fontos különbséget tenni a közoktatás biztosításához szükséges és nem szükséges tevékenységek között – a panaszos ezt azzal szemlélteti, hogy ha az NDLA bútorgyártásba fogna iskolák számára, az a véleménye szerint nem tartozna a közoktatási feladat keretébe. E tekintetben a panaszos előadja, hogy a digitális tananyag előállítása nem inherens része a közszolgáltatási kötelezettségnek és ezért gazdasági tevékenységnek tekintendő (79).

(80)

A Hatóság megállapítja, hogy a panaszos álláspontjával szemben a bútorgyártás nem hasonlítható össze a nemzeti tanterv támogatására kidolgozott tananyagok előállításával. A tananyagok előállítása szorosan kapcsolódik a közoktatási rendszer oktatási tevékenységeihez, míg a bútorgyártás esetében ez valószínűtlen.

(81)

A weboldal nyitott jellegével kapcsolatban a panaszos és a harmadik felek azzal érveltek, hogy az problémás elem, mivel: „[i]ronikus, hogy a kormány által finanszírozott OER-programok korlátozhatják a tanárok és a tanulók választási lehetőségeit, mivel aláássák a magánszektorbeli szolgáltatók azon képességét, hogy versenyezzenek és ezáltal bizalommal beruházzanak, ezért ezek a szolgáltatók fokozatosan visszavonulnak a piacról” (80). Az alábbiak szerint a nyitott jelleg nem változtatott a Hatóság értékelésén, miszerint a weboldalon található tananyag nem gazdasági jellegű.

(82)

A Hatóság megállapítja, hogy az oktatás területén a szerződő felek nemcsak a tevékenységeik céljának meghatározása, hanem a cél megvalósítása módjának meghatározása tekintetében is figyelemre méltó mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. A norvég hatóságok úgy döntöttek, hogy az NDLA weboldala a továbbiakban is nyitott lesz. E döntés hatása, hogy a digitális tananyagok rendelkezésre bocsátása nem korlátozódik az érintett megyék érintett iskoláiba beiratkozott tanulókra. Az európai oktatási hagyományokban elterjedt gyakorlat a tudás terjesztése a szándékolt címzettek közvetlen körén túlmenően. Így az európai állami egyetemek előadásai általában nyilvánosak és az egyetemek rendszeresen rendelkezésre bocsátják az előadások audio vagy audiovizuális változatait az interneten. Ezek a gyakorlatok az oktatási feladat kiterjesztéseként tekinthetők, ami nem jár automatikusan azzal, hogy ezek a tevékenységek gazdasági jellegűek. Ebben az ügyben a tananyag az oktatás alapjául és keretéül szolgál. Ezt az a tény is hangsúlyozza, hogy a tananyag fejlesztése a tantervtől függ, amit a közhatóságok határoznak meg. Ezt a pontot az NDLA alapszabályban rögzített tevékenységi köre is tükrözi, mely hivatkozik a tanulók és a tanárok igényeire szabott digitális tananyag rendelkezésre bocsátásának céljára. Az értékelésen nem változtat az a tény, hogy a tevékenységeket az állam megjelenése előtt a piac látta el, mivel nem lényeges, hogy a tevékenységet magánszereplő láthatta el (vagy valóban ellátta) (81).

(83)

A Hatóság ezért megállapítja, hogy a weboldal nyitott jellege nem vonja maga után azt, hogy az NDLA gazdasági jellegű tevékenységet folytat.

(84)

A határozatot megsemmisítő ítéletében az EFTA-Bíróság számos kérdéssel foglalkozott, melyek nem a tevékenység jellegéhez, hanem sokkal inkább az NDLA szervezési szempontjaihoz, finanszírozásához és autonómiájához kapcsolódtak. Ezek a szempontok az ingyenes tananyag nyújtására vonatkozó követelmény gyakorlati végrehajtásához kapcsolódnak, melyeket az alábbiakban ismertetünk.

(85)

A jogi státusnak az ad hoc együttműködés önkormányzatok közötti együttműködéssé való, a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakasza szerinti átalakításával járó megváltozása nem gyakorolt hatást a döntéshozatali folyamatra (mint ahogy a finanszírozás megváltozása sem gyakorolt hatást az NDLA szervezetére).

(86)

A panaszos nem állította, hogy megváltozott volna az NDLA tevékenységi köre az ad hoc együttműködésnek az önkormányzatok közötti együttműködéssé való formális átalakításával. Ettől függetlenül az EFTA-Bíróság rámutat arra, hogy a tevékenységek nem gazdasági jellegűnek minősítésére hatással lehet az, hogy nem áll rendelkezésre arra vonatkozó információ, hogy a megyei hatóságok hogyan szervezték meg az NDLA ad hoc együttműködési fázisában a tananyagok biztosítására vonatkozó kötelezettségeik teljesítését. Ebből az okból a Bíróság hangsúlyozta, hogy a Hatóságnak meg kellett volna vizsgálnia a jogi státus megváltozásának az NDLA-n belüli döntéshozatali folyamatra gyakorolt hatásait (82).

(87)

Az NDLA irányítási struktúrája nem változott meg azáltal, hogy önkormányzatok közötti együttműködéssé alakították át a helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint (83). Továbbá, sem az NDLA hatásköre, sem a döntéshozatali folyamatai nem változtak meg. Az NDLA döntéshozatali hatásköre sem változott meg.

(88)

A Hatóság összehasonlította az NDLA ad hoc együttműködés fázisának (84) és az önkormányzatok közötti együttműködés fázisának (85) struktúráját és megállapította, hogy ezek között nincsenek lényeges különbségek. Az NDLA célja mindkét fázisban az volt, hogy ingyenes digitális tananyagot fejlesszen és bocsásson rendelkezésre a felső középfokú iskolák valamennyi tantárgyára vonatkozóan (86). Továbbá, az NDLA mindkét fázisban három hasonló döntéshozatali szervvel rendelkezett. A helyi önkormányzatokról szóló törvény szerint a fórum lett az együttműködés felügyelőbizottsága. Az együttműködés öttagú igazgatótanácsát a felügyelőbizottság nevezte ki, ugyanúgy, mint az ad hoc együttműködés fázisában, amikor a fórum nevezte ki az igazgatótanácsot. Ezen kívül az igazgatócsoport/tanács összetétele mindkét fázisban ugyanaz volt, vagyis a fórum vezetőjéből és képzési régiónként (északi régió, dél-nyugati régió és a keleti régió) legalább egy képviselőből állt (87). Végezetül, mindkét fázisban napi szintű irányítási feladatokat ellátó csapat állt az NDLA rendelkezésére (88).

(89)

Amint azt a norvég hatóságok is megerősítették, a jogi státusnak az ad hoc együttműködési fázisból önkormányzatok közötti együttműködéssé való, a helyi önkormányzatokról szóló törvény 27. szakasza szerinti átalakításával járó megváltozása nem gyakorolt hatást a döntéshozatali folyamatra, amit a fent összefoglalt információ is szemléltet és megerősít (89).

(90)

Az NDLA végső finanszírozási forrása az évek alatt nem változott (állami források); az NDLA-nak szánt források folyósításának módja viszont igen. Míg az NDLA korai szakaszaiban a források közvetlenül az Oktatási és Kutatási Minisztériumtól származtak, később az NDLA-t a résztvevő megyei hatóságok költségvetéséből finanszírozták (ezeket a költségvetéseket az általános támogatási programból finanszírozták). Továbbra is tény, hogy az NDLA-t ez eddig teljes mértékben állami hatóságok finanszírozták, és az NDLA a tananyagokat ingyenesen bocsátja rendelkezésre. Sem az iskolák, sem a tanulók nem fizetnek semmilyen hozzájárulást az NDLA-nak. A Hatóság megjegyzi továbbá, hogy nincsenek arra utaló jelek, miszerint az NDLA bármilyen olyan tevékenységet végezne, amely gazdasági jellegűnek tekinthető. Nem áll fenn kapcsolat a nyújtott szolgáltatás tényleges költségei és a tevékenység kedvezményezettjei által fizetett díj között. Továbbá, az NDLA tevékenységeit teljes mértékben közpénzekből, és nem ellentételezésből finanszírozzák (90).

(91)

A Hatóság megállapította, hogy az NDLA digitális tananyagok nyújtásához kapcsolódó tevékenységei szorosan kapcsolódnak a megyei hatóságok tágabb értelemben vett oktatási missziójához, és hogy azok nem gazdasági jellegűek. Az alábbiakban a Hatóság egy, az EFTA-Bíróság által felvetett kérdést elemez.

(92)

Az EFTA-Bíróság megállapította, hogy a határozatból nem derül ki egyértelműen, hogy az ingyenes digitális tananyagot a megyei hatóságok kötelesek-e nyújtani, vagy az NDLA (91). Az EFTA-Bíróság megállapította, hogy a határozatban a Hatóság „hivatkozik a norvég jogszabályra és megállapítja, hogy a jogszabály kötelezi a megyéket arra, hogy a tanulókat ingyenesen lássák el a szükséges nyomtatott és digitális tananyagokkal” (92). Az EFTA-Bíróság megállapította továbbá, hogy az NDLA autonómiájának értékelésében a határozat kimondja, hogy az NDLA nem dönthet díjak kivetéséről a végfelhasználó felé, mivel „(…) a jogi keret kötelezi az NDLA-t arra, hogy szolgáltatásait ingyenesen nyújtsa” (93). Az ítélet hivatkozik a Hatóság szóbeli meghallgatáson tett nyilatkozatára is, mely szerint a megyei hatóságok kötelessége ezt a szolgáltatást ingyenesen nyújtani, és úgy döntöttek, hogy ezt a szolgáltatást közösen az NDLA-n keresztül nyújtják (94).

(93)

Ennek fényében az EFTA-Bíróság szerint a határozatban szereplő, fent említett nyilatkozatok implicit ellentmondást képeznek, mivel nem volt egyértelmű, hogy ki volt az NDLA ügyfele.

(94)

Az NDLA működésének jogi kerete számos különböző elemből áll. Először is, a nemzeti jog (pl. az oktatási törvény) a megyei hatóságokra kiszabott jogszabályi kötelezettségeket határoz meg. Például az oktatási törvény 2007. évi módosítása (lásd a fenti (20) bekezdést) kötelezi a megyei hatóságokat arra, hogy az iskolásoknak ingyenesen biztosítsanak digitális tananyagot. Másodszor, számos közigazgatási intézkedést fogadtak el annak érdekében, hogy a megyei hatóságok el tudják látni ezt a jogszabályi kötelezettséget. Ezek közé tartoznak a határozatok (pl. a megyei hatóságok által elfogadott állásfoglalások), valamint az olyan közigazgatási intézkedések, mint a források Oktatási és Kutatási Minisztérium általi, 2007 áprilisi odaítélése. Végezetül, az NDLA alapszabálya, és az azelőtti mandátum a megyei hatóságok jogszabályi kötelezettségét – nevezetesen a digitális tananyagok ingyenes rendelkezésre bocsátását – az NDLA jogi kötelezettségévé tette.

(95)

Ezt a keretet a norvég hatóságok 2013. május 2-án benyújtott dokumentuma is ismertette, melyben megerősítették i. a megyei hatóságok jogszabályi kötelezettségét (lásd a benyújtott dokumentum 1. szakaszát), ii. az NDLA igazgatótanácsára rótt kötelezettséget, mely szerint az ad hoc együttműködési fázisban ingyenes digitális tananyagok biztosítására kell törekednie (lásd a mandátum eredménycéljai alatti első pontot (95)), és iii. azt a tény, hogy a megyei hatóságok által elfogadott, az NDLA létrehozásáról szóló határozatok szerint az NDLA végső célja ingyenes digitális tananyagok rendelkezésre bocsátása (lásd a benyújtott dokumentum 6. oldalát).

(96)

A résztvevő megyei hatóságok úgy döntöttek, hogy a tanulóknak ingyenes digitális tananyagok biztosítására vonatkozó jogszabályi kötelezettségüket az NDLA, mint önkormányzatok közötti együttműködés létrehozásával teljesítik, mely a maga részéről egy olyan jogi keretben (ideértve a megyei hatóságok határozatait és az alapszabályt) működik, mely lehetővé teszi a megyei hatóságoknak a jogszabályi kötelezettségük teljesítését.

(97)

Összefoglalva, az NDLA a résztvevő megyei hatóságok közötti együttműködésként írható le, melyet azért hoztak létre, hogy a megyei hatóságok összevonhassák erőforrásaikat. Tehát a digitális tananyagok külön-külön történő megvásárlása és fejlesztése helyett a megyei hatóságok túlnyomó többsége úgy döntött, hogy jogszabályi kötelezettségük teljesítése érdekében összevonják erőforrásaikat (a megyei hatóságok közötti ilyen típusú együttműködést már előirányozta az Oktatási és Kutatási Minisztérium, amikor felhívást intézett a megyei hatóságokhoz a 2006. évi források megpályázására) (96). A megyei hatóságok ezen együttműködésen keresztül „hatásköreiket gyakorolják a lakossággal szemben fennálló kötelezettségeik teljesítése érdekében.” (97)

(98)

Ezt megerősítette a norvég hatóságok 2014. március 31-én benyújtott dokumentuma, melyben megismételték, hogy a megyei hatóságok közötti együttműködés integráns része a megyei hatóságok erőfeszítéseinek, hogy ingyenes felső középfokú oktatást biztosítsanak Norvégiában.

(99)

Ami a költségvetési kérdéseket illeti, az NDLA nem rendelkezik döntéshozatali hatáskörrel. Bár az NDLA igazgatótanácsa tesz ajánlást a következő költségvetés finanszírozási szintjére, ez csak egy ajánlás, amit a résztvevő megyei hatóságok figyelembe vesznek az NDLA költségvetésének meghatározásakor. A beszerzéseket és a vásárlásokat illetően az NDLA közbeszerzési stratégiát követ, melyet annak biztosítása céljából fogadták el, hogy az NDLA közbeszerzései maradéktalanul megfeleljenek a közbeszerzési törvénynek (98).

(100)

Általánosabban, ami a vásárlásokat illeti, az NDLA hatáskörét az alapszabály határozza meg, mely az NDLA vásárlásainak körét az NDLA számára meghatározott célokra, nevezetesen a digitális tananyag megvásárlására és fejlesztésére korlátozza (99). Világos, hogy az NDLA-nak képesnek kell lennie arra, hogy hatékonyan ellássa feladatait, és a résztvevő megyei hatóságok vagy a felügyelőbizottság számára nem volna ésszerű, ha pl. minden egyes digitális tananyag megvásárlásában részt kellene venniük. Ezért az alapszabály az NDLA számára bizonyos autonómiát biztosít a mindennapi tevékenységeihez, különösen a vásárlásokat illetően, de ez az autonómia az NDLA rögzített feladataira és a költségvetésére korlátozódik (vagyis nem lép túl azon a mértéken, ami az állam által a megyei hatóságokra meghatározott szerződéses követelmények teljesítéséhez végső soron szükséges) (100).

(101)

Végezetül érdemes megemlíteni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint világos, hogy nem kell különválasztani a vásárlásokat „a későbbi használattól e vásárlás jellegének meghatározásához”.) (101) Ezért abból, hogy az NDLA ingyenes digitális tananyagok biztosítására irányuló tevékenységei nem gazdasági jellegűeknek tekintendők, az következik, hogy minden más, ehhez kapcsolódó vásárlás is nem gazdasági jellegűnek minősül. Mivel az alapszabály egyértelműen meghatározza, hogy az NDLA csak a célja eléréséhez (vagyis ingyenes digitális tananyag biztosításához) szükséges árukat és szolgáltatásokat szerezhet be, az ilyen vásárlások szükségszerűen nem gazdasági tevékenységhez kapcsolódnak.

(102)

A fenti I.4.6. szakaszban ismertetett tények alapján világos, hogy az NDLA nem rendelkezik saját alkalmazottakkal, saját helységekkel vagy infrastruktúrával. Munkaereje nagyrészt a megyei hatóságok alkalmazottjaiból áll, akiket kirendeltek (teljes munkaidőben vagy részidőben) az NDLA-hoz egy bizonyos időszakra. Az NDLA csupán kifizeti az érintett megyei hatóságnak azt az időt, amit a hatóság alkalmazottja az NDLA projektjeivel töltött. A munkaerő fennmaradó része külső tanácsadókból áll, akik nyertek az NDLA költségvetéséből finanszírozott közbeszerzési eljárásokon. Ezért az NDLA egyrészt nem tudja ellenőrizni alkalmazottjai többsége esetében a költségeket, másrészt az NDLA korlátozott döntéshozatali hatáskörrel rendelkezik a közbeszerzések tárgyát képező szolgáltatásokat illetően, mivel kötelezi a közbeszerzési stratégiája és a döntéseit végső soron a megyei hatóságok ellenőrzik a felügyelőbizottságon keresztül. Következésképpen, az NDLA nagyon szűk autonómiával rendelkezik az infrastruktúrával és a személyzettel kapcsolatos kérdések tekintetében.

(103)

Azokban az esetekben, ahol a szóban forgó tevékenységet nem állami entitások végzik, az egyik megvizsgálandó kérdés az, hogy a források kedvezményezettje (állami vagy magán) állami felügyelet alatt áll-e, különösen pedig az, hogy a kedvezményezett csupán a törvényt alkalmazza-e és nem tudja befolyásolni a szolgáltatás alapszabályban rögzített feltételeit (vagyis a hozzájárulások összege, az eszközök használata és az előnyök szintjének rögzítése) (102). Ha ezzel ellentétben a kedvezményezettnek a tevékenységei üzleti paramétereit (pl. árak, költségek, eszközök és alkalmazottak) illetően jelentős mérlegelési jogköre van az állammal szemben, akkor valószínűbb, hogy a kedvezményezett vállalkozás.

(104)

A panaszos jelezte, hogy az NDLA-t a számára a szóban forgó forrásokat folyósító államtól vagy a megyei hatóságoktól független vállalkozásnak kell tekinteni. Ugyanakkor a Hatóságnak benyújtott információ alapján világos, hogy az NDLA a közigazgatás integráns része, és minden esetben szigorú állami felügyelet alá tartozik. A jelenlegi ítélkezési gyakorlat szerint valamely entitás állami hatóságok ellenőrzése alá tartozik (és így nem független az államtól), ha a feladatát alapszabályban határozták meg és a tevékenységeinek költségeit és bevételeit állami hatóságok határozzák meg (103). E tekintetben a Hatóság megjegyzi, hogy a résztvevő megyei hatóságok – a 2006. évi állami költségvetés-módosításban meghatározott követelménynek megfelelően – önkormányzatok közötti együttműködésként létrehozták az NDLA-t, és a feladatát az egyes önkormányzatok azonos határozatokban fogadták el.

(105)

Továbbá, a tevékenységek költségparamétereit a megyei hatóságok ellenőrzik, mivel ezek a költségek a rendes költségvetési eljárások keretében a megyei hatóságok által egyoldalúan rögzített hozzájárulásokra korlátozódnak. Továbbá, az NDLA nem hozhat döntéseket az alkalmazottjai vagy az eszközei költségeit illetően, mivel a megyei hatóságok i. döntenek a szükséges alkalmazottak kirendeléséről, és ii. biztosítják a helységeket és a műszaki felszerelést. Végezetül, az NDLA nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy díjakat szabjon ki a végfelhasználókra (vagyis a diákokra vagy az iskolákra), mivel a jogi keret arra kötelezi az NDLA-t, hogy ingyenesen nyújtsa a szolgáltatásait.

(106)

Ezért az NDLA – a tevékenysége ellátásával – törvényesen jár el és nem tudja befolyásolni a hozzájárulások összegét, az eszközök alkalmazását vagy rögzíteni az előnyök szintjét oly módon, ahogy azt egy piaci szereplő tudná. Ellenkezőleg, az NDLA a megyei hatóságok közigazgatásának része és ezért állami felügyelet alatt áll.

(107)

A fentiek alapján az NDLA önmaga nem terjesztheti ki tevékenységeinek körét. Ez végső soron a megyei hatóságok felelőssége, és ők döntenek – határozatokkal vagy a felügyelőbizottság révén – az NDLA tevékenységeinek köréről (104). A költségvetést a megyei hatóságok (az igazgatótanács ajánlását követően) határozzák meg, és az NDLA-nál csak a tevékenységei elvégzéséhez szükséges szolgáltatások és áruk beszerzéséhez kapcsolódó közbeszerzési eljárások keretében keletkezhetnek költségek. Végezetül, a megyei hatóságok mindig felülbírálhatják az igazgatótanács döntéseit, vagyis az NDLA nem bővítheti ki tevékenységei körét és nincs lehetősége arra, hogy a megyei hatóságokat az elfogadott tevékenységi körén túlmutató tevékenységek finanszírozására kötelezze.

(108)

A Hatóság a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az NDLA nem folytat gazdasági tevékenységet és ezért a finanszírozása nem képez állami támogatást az EGT-megállapodás 61. cikkének (1) bekezdése értelmében.