Ideiglenes változat
TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2026. február 12.(1)
C‑225/24. sz. ügy
Európai Parlament
kontra
Európai Bizottság
„ Megsemmisítés iránti kereset – 2023. december 13‑i C(2023) 9014 bizottsági határozat – (EU) 2021/1060 rendelet – A 9. cikk (1) bekezdése és a 15. cikk – III. melléklet – »Az Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása« horizontális feljogosító feltétel – A bírói függetlenséget érintő magyarországi hiányosságokkal kapcsolatos jogalkotási reformok ”
I. Bevezetés
1. A jogállamiságra vonatkozó feltételrendszer a 2021–2027‑es időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret (a továbbiakban: MFF) óta az uniós költségvetés irányítására és folyósítására szolgáló valamennyi pénzeszköznek a részét képezi.
2. A jelen ügy tárgya ennek a feltételrendszernek, illetve e feltételrendszer bírói függetlenséghez kapcsolódó részének az alkalmazása a közös rendelkezésekről szóló rendelet (a továbbiakban: CPR)(2) szerinti pénzügyi szabályok keretében.
3. A Bíróság előtti eljárás tárgya az Európai Parlament által a C(2023) 9014 bizottsági határozat (a továbbiakban: megtámadott határozat)(3) megsemmisítése iránt benyújtott kereset, amely határozattal a Bizottság 2023. decemberben megszüntette a CPR hatálya alá tartozó alapokból történő kifizetések felfüggesztését több, Magyarországon finanszírozásra jóváhagyott program esetében.
4. Az ügy újszerű kérdéseket is felvet azzal kapcsolatban, hogy a Bizottságnak milyen mérlegelési mozgástere van, és milyen kötelezettségek terhelik, amikor azt értékeli, hogy egy adott tagállam teljesítette‑e azokat az egyedi feltételeket, amelyekben a források folyósítása érdekében megállapodtak – ezek a kérdések más pénzügyi keretek szempontjából is relevánsak lehetnek.
II. Háttér
A. A különböző uniós pénzügyi eszközök szerinti feltételrendszer
5. A Parlament által e keresetben hivatkozott jogalapok kifejtését és vizsgálatát megelőzően az ügy hátterének jobb megértése érdekében szükséges röviden bemutatni az azon különböző pénzügyi eszközök közötti kapcsolatot, amelyek uniós költségvetési feltételként határozzák meg a bírói függetlenséget Magyarország számára.(4)
6. Amint azt a bevezetésben említettem, azoknak az uniós költségvetésből származó kifizetéseknek, amelyekben a 2021–2027‑es időszakra vonatkozó MFF keretében állapodtak meg, az a feltétele, hogy a kedvezményezett tagállam tiszteletben tartsa a jogállamiságot. Ezt általános szabályként a feltételrendszerről szóló rendelet(5) állapítja meg, amely „meghatározza a jogállamiság elveinek a tagállamokban történő megsértése esetén az uniós költségvetés védelméhez szükséges szabályokat”.(6)
7. A jogállamiságra vonatkozó feltételrendszer részét képezi a tagállamok azon kötelezettsége, hogy biztosítsák az igazságszolgáltatás megfelelő működését és függetlenségét az uniós források tervezett célokra történő felhasználása garantálásának eszközeként, ezáltal védve az Unió pénzügyi érdekeit.(7)
8. Az igazságszolgáltatás függetlenségének biztosítására vonatkozó e kötelezettség – ilyen vagy olyan formában – a konkrétabb pénzügyi keretekbe is bekerült. A jelen ügy tárgyát képező CPR‑ben ez a feltétel a horizontális feljogosító feltételek egyikeként szerepel, és arra az „Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása” megjelöléssel hivatkoznak (a továbbiakban: a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel).(8)
9. Egy másik pénzügyi keret, a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz létrehozásáról szóló rendelet (a továbbiakban: RRF rendelet)(9) esetében az ezen eszköz keretében történő kifizetések folyósításának feltételeit „céloknak”, illetve „mérföldköveknek” nevezik.(10) Azokra a horizontális feltételekre, amelyek teljesülése nélkül a pénzügyi keret alapján nem lehet kifizetést kezdeményezni, általában „szupermérföldkőként” hivatkoznak.
10. A CPR és az RRF rendelet az uniós költségvetés elosztásához használt különböző alapokra vonatkozó pénzügyi szabályokat tartalmaz. A CPR a különböző uniós politikák, többek között az uniós kohéziós politika finanszírozására használt „hagyományos” uniós alapok többségére vonatkozó szabályokat fogja össze. Az RRF‑et az EUMSZ 175. cikk harmadik bekezdése alapján hozták létre, amely lehetővé teszi az alapokon kívüli fellépések finanszírozását, és ez a NextGenerationEU eszköz (a továbbiakban: NGEU)(11) fő kiadási programja.
11. Magyarország esetében a független igazságszolgáltatás megvalósítása érdekében számos konkrét feltételről és intézkedésről állapodtak meg az RRF rendelet keretében.(12) Az e körben meghatározott 27 szupermérföldkő közül, amelyek teljesítése nélkül Magyarország nem részesülhet az RRF rendelet keretében történő kifizetésekben, 4 a bírói függetlenségre vonatkozik.(13) Ezek a mérföldkövek (az érdekelt felekkel folytatandó konzultáció követelménye kivételével) megegyeznek azokkal a követelményekkel, amelyeket a CPR keretében fogadtak el a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel részeként Magyarország vonatkozásában.(14)
12. Az RRF rendelet keretében a mai napig nem történt kifizetés Magyarország részére, mivel a Bizottság azt állapította meg, hogy a szupermérföldkövek eléréséhez szükséges reformokat nem hajtották végre.(15) Ezt a felfüggesztést még nem szüntették meg.(16)
13. Végül a jogállamiságra vonatkozó feltételrendszert a feltételrendszerről szóló rendelet alapján is alkalmazták Magyarország vonatkozásában. A kifizetések felfüggesztése vagy az e rendelet szerinti egyéb intézkedések kiegészítő jellegűek azokhoz az intézkedésekhez képest, amelyeket a költségvetés védelme érdekében különböző jogszabályok – többek között a CPR és az RRF rendelet – alapján hozhatnak.(17)
14. A Tanács a feltételrendszerről szóló rendelet alapján 2022. december 12‑én az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről szóló határozatot(18) fogadott el. A Bizottság(19) ezeket az intézkedéseket a magyarországi közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódó súlyos, rendszerszintű, széles körű és egymással összefonódó szabálytalanságok, valamint a korrupció üldözésére vonatkozó magyarországi korlátozások miatt javasolta.(20) E határozattal a Tanács a 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó költségvetési kötelezettségvállalások 55%‑át felfüggesztette(21) a kohéziós politika három programja(22) esetében.(23)
15. Bár ezt a – feltételrendszerről szóló rendelet szerinti – felfüggesztést még nem szüntették meg, a megtámadott határozat ugyanezen három program kifizetésének a CPR szerinti felfüggesztését 2023. december 13‑án megszüntette.
16. Ugyanezen a napon a Bizottság a feltételrendszerről szóló rendelet 7. cikkének (2) bekezdése alapján, és anélkül, hogy Magyarország az intézkedések megszüntetése érdekében írásbeli értesítést nyújtott volna be, saját kezdeményezésére határozatot fogadott el, amelyben újból értékelte a magyarországi helyzetet.(24) Ennek során megállapította, hogy Magyarország nem orvosolta a feltételrendszerről szóló rendelet szerinti költségvetési intézkedések elfogadásához vezető helyzetet. Következésképpen a Bizottság nem javasolta a Tanácsnak az e rendelet alapján elfogadott intézkedések megszüntetését vagy kiigazítását.(25)
B. A megtámadott határozat elfogadásának előzményei
1. A CPR szerinti eljárás és a jóváhagyó határozatok
17. A CPR alapján a tagállamok által finanszírozásra javasolt programokat a Bizottság hagyja jóvá.(26)
18. Az uniós költségvetést e pénzügyi keret alapján a megosztott irányítás elve alapján osztják el, a költségvetési rendelet(27) 63. cikkében megállapított részletes szabályok szerint. A CPR 9. cikkének (1) bekezdésében foglaltak alapján a költségvetés végrehajtása során a tagállamok és a Bizottság biztosítják a horizontális elvek tiszteletben tartását, ideértve az alapvető jogok tiszteletben tartását és a Chartának való megfelelést.
19. A CPR 10. cikke értelmében minden tagállamnak partnerségi megállapodást kell készítenie, amely meghatározza a CPR hatálya alá tartozó alapok programozásának stratégiai irányvonalát, valamint az ezen alapok hatékony és eredményes felhasználását szolgáló szabályozást. A CPR 12. cikke alapján ezeket a partnerségi megállapodásokat a Bizottság megvizsgálja abból a szempontból, hogy azok megfelelnek‑e a CPR‑nek és az alapspecifikus szabályoknak.
20. A CPR 15. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a partnerségi megállapodások készítésekor a tagállamnak önértékelés keretében fel kell mérnie, hogy a kiválasztott egyedi célkitűzéshez kapcsolódó feljogosító feltételek teljesülnek‑e. Ha a tagállam úgy véli, hogy egy feljogosító feltétel teljesült, tájékoztatja a Bizottságot, amely a CPR 15. cikkének (4) bekezdésében foglaltak szerint minél előbb, de legkésőbb az információ kézhezvételétől számított három hónapon belül értékelést végez, és tájékoztatja a tagállamot, hogy egyetért‑e az értékelésével. Egy feljogosító feltétel akkor minősül teljesítettnek, „ha minden vonatkozó kritérium teljesült”(28), ami egy olyan mérce, amelyhez mind a tagállam, mind a Bizottság kötve van a feljogosító feltételek teljesülésének értékelése során.
21. A CPR III. melléklete tartalmazza az e rendelet 15. cikkének (1) bekezdése alapján valamennyi egyedi célkitűzésre alkalmazandó horizontális feljogosító feltéteket. Ezeknek a feltételeknek az alapokból történő kifizetések előtt teljesülniük kell. A CPR III. mellékletében meghatározott horizontális feljogosító feltételek egyike a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel, amelynek értelmében a címzett tagállamoknak többek között be kell vezetniük a szükséges „[rendelkezéseket] annak biztosítására, hogy az alapokból támogatott programok és azok végrehajtása megfeleljen a Charta vonatkozó rendelkezéseinek”.
22. 2022. július 22‑én Magyarország a CPR által szabályozott alapokból történő finanszírozás iránti kérelmében úgy ítélte meg, hogy valamennyi horizontális feljogosító feltétel – köztük a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel is – teljesült.(29)
23. 2022. december 22‑én a Bizottság elfogadta a jóváhagyó határozatokat a CPR hatálya alá tartozó alapokból a 2021 és 2027 közötti időszakban Magyarországon nyújtandó támogatással finanszírozott 10 operatív program tekintetében.(30)
24. E programok értékelése során azonban a Bizottság négy jelentős hiányosságot azonosított a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel tekintetében Magyarországon, amelyek i. a bírói függetlenséggel, ii. a tudományos élet szabadságával, iii. az úgynevezett gyermekvédelmi törvénnyel és iv. a menedékjoggal voltak kapcsolatosak.
25. A Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt illetően a bírói függetlenséggel kapcsolatos magyarországi hiányosságok kapcsán a jóváhagyó határozatok preambulumbekezdései megállapítják, hogy „az Európai Szemeszter és a jogállamisági mechanizmus keretében ismételt aggályok merültek fel a bírói függetlenséggel kapcsolatban Magyarországon”(31). Ezek a preambulumbekezdések ezután részletesebben ismertetik ezeket az aggályokat, és hivatkoznak az RRF rendelet keretében elfogadott eljárásokra, amelyekben Magyarország bizonyos reformok végrehajtását vállalta a bírói függetlenség elérése érdekében.
26. A Bizottság ezért mind a 10 programot jóváhagyta, és meghatározta a pénzügyi támogatás összegét és a társfinanszírozási arányokat,(32) de felfüggesztette e kifizetések folyósítását mindaddig, amíg Magyarország nem teljesíti a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt.
27. A horizontális feljogosító feltételeket az egyes jóváhagyó határozatok 3. cikke ugyanúgy kezeli. Ezen belül a határozatok 3. cikkének (2) bekezdése megállapítja azokat a részletes feltételeket, amelyeket Magyarországnak teljesítenie kell, hogy a bírói függetlenséggel kapcsolatos hiányosságok tekintetében orvosolja a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel teljesülésének hiányát. E rendelkezés értelmében:
„A »3., az Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása« horizontális feljogosító feltétel tekintetében a következők alkalmazandók:
A bírói függetlenség kapcsán felmerült hiányosságok tekintetében ez a feljogosító feltétel akkor teljesül, ha Magyarország bevezette az alábbi módosításokat, és ezek a módosítások alkalmazandók is:
a) olyan jogszabályi módosítások, amelyek biztosítják az Országos Bírói Tanács (OBT) szerepének és hatásköreinek az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke hatásköreinek hatékony ellensúlyozása céljából való megerősítését, a (3) bekezdésben foglaltak szerint;
b) a Kúria elnökének megválasztására vonatkozó szabályokat módosító jogszabály‑módosítások, a Kúria ügyelosztására vonatkozó jogszabályok módosításai és egyéb módosítások, a Kúria működésére vonatkozó szabályokat módosító jogszabály‑módosítások, a (4) bekezdésben foglaltak szerint;
c) az alábbi jogszabály‑módosítások:
i. a büntetőeljárási törvény 666. §‑ának és azt követő szakaszainak módosítása annak érdekében, hogy megszűnjön a Kúria azon lehetősége, hogy felülvizsgálja a bíró előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek az Európai Unió Bírósága elé terjesztését elrendelő végzésének törvényességét;
ii. a büntetőeljárási törvény eljárás felfüggesztéséről szóló 490. §‑ának módosítása annak érdekében, hogy megszűnjön minden akadálya annak, hogy a bíróság az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszen elő;
d) azok a jogszabályi módosítások, amelyek biztosítják a 2019. évben a 2011. évi CLI. törvény 27. §‑ának módosításával bevezetett azon lehetőség megszüntetését, amely szerint a hatóságok az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatják a jogerős bírósági határozatokat.”(33)
28. A jóváhagyó határozatok 3. cikkének (3) és (4) bekezdése ezután részletezi, hogy a 3. cikk (2) bekezdésének a) és b) pontjában felsorolt reformokhoz kapcsolódóan pontosan mit kell Magyarországnak teljesítenie.(34)
29. Végül a jóváhagyó határozatok 3. cikkének (5) bekezdése kimondja, hogy „azt követően, hogy Magyarország tájékoztatta a Bizottságot arról, hogy a bírói függetlenséggel kapcsolatos hiányosságok orvoslását célzó, (2), (3) és (4) bekezdésben foglalt intézkedéseket bevezették és alkalmazzák, újbóli értékelésre kerül sor”.(35)
2. A megtámadott határozatot megelőző események
30. 2023. július 18‑án Magyarország tájékoztatta a Bizottságot, hogy véleménye szerint az általa végrehajtott reformok megfelelnek a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételnek.
31. Így különösen, az Országgyűlés (Magyarország) 2023. május 3‑án elfogadta az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvényt(36), amely 2023. június 1‑jén lépett hatályba. E törvény számos más, a magyar igazságszolgáltatási rendszer szervezetével és működésével kapcsolatos jogszabályt módosított, így az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvényt(37), az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvényt(38), a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvényt(39), a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvényt(40), valamint a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvényt(41).
32. A Bizottság úgy vélte, hogy a kapott információk alapján nem tudja teljes mértékben értékelni, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel a bírói függetlenség tekintetében teljesült‑e, ezért 2023. szeptember 26‑án, majd 2023. november 1‑jén további információkat kért Magyarországtól. Magyarország ugyanezen év decemberében válaszolt e megkeresésekre.
33. A Bizottság által jelzett, a bírósági működés szervezésének magyarországi rendszerben fennmaradó bizonyos problémákra válaszul Magyarország további jogszabályokat fogadott el. 2023. december 7‑én sor került a 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet(42) elfogadására, amely az ügyelosztással kapcsolatban módosította a bírósági ügyvitel szabályait. Ez a rendelet a kihirdetését követő 61. napon, 2024. február 6‑án lépett hatályba.
34. 2023. december 13‑án Magyarország elfogadta az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvényt(43), amelynek 35. §‑a módosítja a Be. (2017. évi XC. törvény) 490. §‑ának (1) bekezdését, hogy ezáltal megszüntesse a büntetőeljárásban az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre vonatkozó szabályokat érintő korlátozásokat. E törvény 35. §‑a a kihirdetését követő 61. napon, 2024. február 13‑án lépett hatályba.
35. Keresetlevelében a Parlament két másik jogszabály‑módosításra is hivatkozik, amelyek megelőzték a megtámadott határozatot, és amelyeket a jelen kereset szempontjából relevánsnak tart.
36. Az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 3. §‑a egy új 16/A. alcímmel egészítette ki az Abtv.-t (2011. évi CLI. törvény), új hatáskört ruházva az Alkotmánybíróságra (Magyarország), amely alapján az az előzetes döntéshozatali eljárás keretében a nemzeti szuverenitás értelmezésére vonatkozóan előzetes véleményt nyilvánít az Európai Unió Bírósága számára.
37. Végezetül 2023. december 12‑én Magyarország elfogadta a nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvényt.(44)
3. A megtámadott határozat(45)
38. 2023. december 13‑án a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot, amelyben megállapította, hogy Magyarország a bírói függetlenség tekintetében megfelel a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételnek. Ezért megszüntette az alapokból történő kifizetések felfüggesztését azon programok esetében, amelyek kizárólag a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel ezen részéhez kapcsolódtak. Ennek alapján Magyarország jogosulttá vált körülbelül 10,2 milliárd euró összegű forrás lehívására a CPR hatálya alá tartozó több uniós alapból.
39. A megtámadott határozat 1. cikke kimondja, hogy a Bizottság jóváhagyja az e határozathoz csatolt levelet, amely a CPR 15. cikkének (4) bekezdése alapján tartalmazza a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel bírói függetlenség magyarországi hiányosságai tekintetében történő (újra)értékelését.
40. Az értékelő levél megjelöli a 10 érintett programot, és ezt követően megismétli a jóváhagyó határozatokban szereplő felsorolást a Magyarország által bevezetendő módosításokról, amelyek alapján a Bizottság a bírói függetlenség szempontjából megvizsgálja a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt.
41. Az értékelő levél emellett időrendi sorrendben ismerteti a Bizottság és Magyarország közötti hivatalos levélváltást.(46)
42. Az értékelő levélben ezt követően szerepel az a – tovább nem részletezett – kijelentés, miszerint a Bizottság a CPR 15. cikkének (4) bekezdése alapján értékelte a hozzá benyújtott információkat, és ezek alapján úgy ítélte meg, hogy Magyarország a bírói függetlenség tekintetében teljesítette a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt. Ezért Magyarország bizonyos olyan programokhoz kapcsolódó kiadásai, amelyek esetében a bírói függetlenséggel kapcsolatos hiányosságok miatt úgy ítélték meg, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel nem teljesült, Magyarország számára visszatéríthetők.(47)
43. Ez az értékelő levél megerősíti továbbá, hogy a Bizottság több program esetében nem hagyta jóvá a CPR szerinti alapokból a kifizetéseket a tudományos élet szabadsága, a magyar gyermekvédelmi törvény és a menedékjog terén Magyarországon továbbra is tapasztalható hiányosságok miatt.(48)
44. A Magyarországnak címzett megtámadott határozatot nem tették közzé.
45. Egy 2023. december 13‑án, a megtámadott határozattal azonos napon közzétett sajtóközleményben a Bizottság tájékoztatta a nyilvánosságot a megtámadott határozatról, amellyel felszabadította a CPR hatálya alá tartozó több program pénzeszközeit. Ugyanezen sajtóközleményben tájékoztatta a nyilvánosságot arról a szintén ugyanezen a napon hozott további döntéséről is, hogy a feltételrendszerről szóló rendelet szerinti költségvetési kötelezettségvállalások felfüggesztését fenntartja.(49)
III. A felek kérelmei
46. A Parlament 2024. március 25‑én benyújtott keresetlevelében kérte a Bíróságot, hogy semmisítse meg a megtámadott határozatot, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
47. A Bizottság azt kérte, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.
IV. A Bíróság előtti eljárás
48. 2024. július 26‑án a Bíróság elnöke megengedte, hogy Magyarország a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
49. A 2025. október 14‑én tartott tárgyaláson a Parlament, a Bizottság és a magyar kormány szóbeli észrevételeket terjesztett elő.
V. Elemzés
50. A megtámadott határozat megsemmisítése iránti keresetének alátámasztására a Parlament három jogalapra hivatkozik, amelyek közül az első hat részből áll. E jogalapokkal a Parlament azt állítja, hogy a Bizottság i. megsértette a CPR 9. cikkének (1) bekezdését és 15. cikkét, valamint III. mellékletét, továbbá nyilvánvaló értékelési hibát követett el; ii. megsértette az indokolási kötelezettségét; és iii. visszaélt hatáskörével.
51. Mielőtt rátérnék az egyes jogalapokra vonatkozó elemzésemre, először néhány olyan előzetes kérdést vizsgálok meg, amelyek abból a szempontból relevánsak, hogy a Bíróságnak a jelen ügyben milyen módon kell elvégeznie a bírósági felülvizsgálatot.
A. Előzetes kérdések
52. A Parlament és a Bizottság nem ért egyet a tekintetben, hogy mi a Bíróság által elvégzendő felülvizsgálat megfelelő szintje a CPR alapján a bírói függetlenségre vonatkozó feljogosító feltétel teljesülése tárgyában hozott bizottsági határozat értékelése során.
53. A Parlament úgy véli, hogy az ilyen értékelés teljes körű felülvizsgálatot igényel a Bíróság részéről. Ezzel szemben a Bizottság véleménye szerint a Bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy a Bizottság nyilvánvaló értékelési hibát követett‑e el.(50)
54. A Bíróság által végzett felülvizsgálat terjedelme főszabály szerint attól függ, hogy a Bíróságnak milyen mértékben kell tiszteletben tartania az uniós intézmények döntéseit a felülvizsgált döntés szempontjából. Ez viszont attól függ, hogy az alkalmazandó jog hagy‑e – és ha igen, mekkora – mérlegelési mozgásteret az intézmény számára az adott határozat elfogadása kapcsán. Főszabály szerint minél szélesebb mérlegelési jogkörrel rendelkezik az intézmény, annál kevésbé lehet mély a Bíróság felülvizsgálata, mivel ebben az esetben csak e mérlegelési jogkör kereteit kell vizsgálnia.
55. E tekintetben úgy tűnik, hogy a költségvetési feltételrendszer részét képező jogállamisági kritériumot illetően két különböző szakasz különböztethető meg.
56. Az első szakaszban az uniós intézmények (a CPR keretében a Bizottság egyedül, az RRF rendelet és a feltételrendszerről szóló rendelet alapján pedig a Bizottság javaslata alapján a Tanács) meghatározzák azokat az egyedi követelményeket, amelyeknek az egyes tagállamoknak – a költségvetés terhére történő kifizetés biztosításához – meg kell felelniük az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében.
57. Ebben a szakaszban az ezen eljárásokban részt vevő felek megállapodása szerint a Bizottság mérlegelési mozgástere kiterjed az adott tagállamban fennálló helyzet értékelésére és annak eldöntésére, hogy melyek az Európai Unió költségvetési érdekeinek védelméhez szükséges és elégséges feltételek. Ezt a mérlegelési mozgásteret egyrészt a jogállamisághoz kapcsolódó feltételrendszer költségvetési kontextusban érvényesülő célja korlátozza, amely nem más, mint az uniós források megfelelő felhasználásának biztosítása.(51) Másrészt a CPR keretében e mérlegelési mozgástérhez a CPR 9. cikkének (1) bekezdése ad iránymutatást, amely előírja, hogy a tagállamoknak és a Bizottságnak az alapok végrehajtása során biztosítaniuk kell az alapvető jogok tiszteletben tartását és a Chartának való megfelelést, valamint a CPR 15. cikke és III. melléklete, amelyek felsorolják a horizontális feljogosító feltételeket, köztük a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt. E rendelkezések alapján a Bizottság köteles biztosítani a Chartának való megfelelést, de nincs szó bennük arról, hogy ezt pontosan milyen eszközökkel kell megtenni.
58. Ennélfogva a Bizottság bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkezik annak meghatározása tekintetében, hogy egy adott tagállamban mi szükséges a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételnek való megfelelés biztosításához, és mérlegelési mozgásterének korlátain belül előírhatja azokat az egyedi követelményeket, amelyeket e tagállamnak teljesítenie kell, mielőtt a költségvetést terhelő kifizetést engedélyeznék.
59. A Magyarország javaslatában szereplő 10 program vonatkozásában a Bizottság a jóváhagyó határozatok elfogadásakor e mérlegelési jogkörével élt. Amint azt a Bizottság a tárgyaláson hangsúlyozta, e határozatokat nem vitatták. Ezért az, hogy a Bizottság e határozatok meghozatalakor és a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételhez kapcsolódó konkrét követelmények megállapítása során miként gyakorolta mérlegelési jogkörét, a jelen ügyben nem képezi jogvita tárgyát.
60. A jelen ügyben a Bizottság által a második szakaszban meghozott határozat bírósági felülvizsgálatát kell elvégezni.
61. A második szakaszban, miután a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételnek való megfelelés érdekében intézkedések meghozatalára kötelezett tagállam tájékoztatta a Bizottságot az ilyen intézkedések meghozataláról, a Bizottságnak a CPR 15. cikkének (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően értékelnie kell, hogy a megállapodás szerinti feltételek teljesültek‑e.
62. Ebben a szakaszban a Bizottságnak főszabály szerint egyáltalán nincs mérlegelési mozgástere. A CPR 15. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy egy feljogosító feltétel akkor minősül teljesítettnek, ha minden vonatkozó kritérium teljesült, ami véleményem szerint magában foglalja az adott tagállamra vonatkozóan a jóváhagyó határozatokban a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel körében megállapított egyedi követelményeket is.
63. Másként megfogalmazva, ha a Bizottság a jóváhagyó határozatban konkrét követelményeket állapított meg, csak akkor hozhat a kifizetést engedélyező döntést, amennyiben e követelmények mindegyike teljesült.
64. Ez azt jelenti, hogy a Bíróság által végzett bírósági felülvizsgálatnak arra kell összpontosítania, hogy a Bizottság megfelelően folytatta‑e le az egyes követelmények tagállam általi teljesítésére vonatkozó értékelését. Ez egy ténybeli értékelés, ami a jelen ügyben a magyar reformok elemzését igényli. A Parlament állításainak egy része (így például a bírák kiválasztásának pontrendszerére vagy a Kúria elnökének megválasztásával kapcsolatos új szabályokra vonatkozó állítások) ilyen, a magyar reformok megfelelőségére irányuló felülvizsgálatot tesznek szükségessé. Mivel a Bizottság e tekintetben nem rendelkezik mérlegelési mozgástérrel, már pusztán az értékelési hiba megállapításából a határozat megsemmisítésének kell következnie. Más szóval, az Európai Unió pénzügyi érdekeinek biztosítása érdekében a Bíróságnak a Magyarország által bevezetett módosításokat érintő értékelési hibák hiányáról, és nem csupán a nyilvánvaló értékelési hibák hiányáról kell meggyőződnie.
65. Ezzel együtt a jelen ügyben számos parlamenti kifogás nem ilyen jellegű. Ezen intézmény – érveinek többségében legalábbis – nem vitatja a Bizottság ténybeli megállapításait, habár jogalapjaiban a „téves értékelés” megfogalmazás szerepel.(52) Nem képezi a felek között vita tárgyát például az, hogy bizonyos magyar jogszabályok a vitatott határozat meghozatalakor hatályban voltak‑e vagy sem. A Parlament kérelmeit megalapozó jogvita inkább azzal kapcsolatos, lényegében, hogy volt‑e a Bizottságnak némi mozgástere a források felszabadítása tekintetében, jóllehet az előírt követelmények nem teljesültek a legapróbb részletig.
66. Véleményem szerint ez a kérdés csak a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel előírásával elérni kívánt cél fényében válaszolható meg, amely cél az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmére irányul. E tekintetben a Bizottságnak némi mozgástérrel kell rendelkeznie a kifizetések felfüggesztésének megszüntetéséről szóló határozat meghozatala során abban a döntésben, hogy az Európai Unió pénzügyi érdekeit érintő kockázat fennáll‑e még, akkor is, ha bizonyos konkrét követelmények (még) nem – vagy legalábbis nem teljes mértékben – teljesültek. A Bizottságnak ugyanígy figyelembe kell vennie minden egyéb releváns fejleményt – a felülvizsgált tagállamban felmerülő jogalkotási és gyakorlati fejleményeket egyaránt – és képesnek kell lennie arra, hogy megtagadja a források felszabadítását azon az alapon, hogy e fejlemények csorbítják vagy aláássák a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel körében vállalt konkrét reformokat. A Bizottságnak az előre nem látható egyedi helyzetek miatt rendelkeznie kell ezzel a mérlegelési mozgástérrel.
67. A Bíróságnak ugyanakkor úgy kell tudnia elvégezni a bírósági felülvizsgálatot, hogy figyelembe veszi a Bizottság által tett, „valósághoz történő kiigazításokat”. Ezért, ha a Bizottság a kifizetés felfüggesztésének megszüntetését elrendelő határozatában eltér a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel körében megállapított valamely konkrét feltételtől, meg kell indokolnia, hogy az egyes követelményeket miért tekintette mégis lényegében teljesítettnek, így az Európai Unió pénzügyi érdekeit érintő kockázat nem áll fenn.
68. Ezt a magyarázatot a Bizottságnak a határozat elfogadásának időpontjában kell megadnia, mivel enélkül nehéz lenne értékelni, hogy egyáltalán szükség van‑e bírósági felülvizsgálatra. Habár az ilyen határozatok címzettje formálisan csupán az érintett tagállam, a határozat mögött szélesebb közérdek, nevezetesen a közpénzek elköltése húzódik. Emiatt, és különösen azokban a helyzetekben, amikor az alapokból való kifizetéseket korábban felfüggesztették, a Bizottságnak nem csupán Magyarország számára kell magyarázatot adnia, hanem a széles értelemben vett uniós polgárságnak is. Ez az érv egyben amellett is szól, hogy az ilyen határozatot közzé kell tenni.(53)
69. Mindezt szem előtt tartva a jelen ügyben a Bíróságnak azt kell értékelnie, hogy a Bizottság ténylegesen annak ellenére döntött‑e a források felszabadításáról, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel körében Magyarország számára megállapított konkrét követelmények nem teljesültek, és hogy az e követelmények némelyikétől való eltérés indokolása elegendő‑e ahhoz, hogy a Bíróság arra a megállapításra jusson, hogy már nem áll fenn az Európai Unió pénzügyi érdekeit fenyegető semmiféle kockázat.
70. A Parlament által az első jogalapban felhozott főbb érvek szerint i. a Bizottság nem értékelte átfogóan azokat a magyarországi jogalkotási reformokat, amelyeket ő maga követelt meg a jóváhagyó határozatokban; ii. nem minden reform volt bevezetve, amikor a Bizottság elfogadta a vitatott határozatot; és iii. a Bizottság nem vett figyelembe olyan egyéb releváns fejleményeket, amelyek nem képezték a jóváhagyó határozatok tárgyát. A Parlament második jogalapon belüli fő érve azzal kapcsolatos, hogy a megtámadott határozat nem tartalmazott megfelelő indokolást.
71. Azt javasolom, hogy a Bíróság ezen érvek értékelését a következők mentén végezze el.
72. Először is, számomra egyértelműnek tűnik, hogy a Bizottságot kötik azok a követelmények, amelyeket a jóváhagyó határozatokban saját maga állapított meg Magyarország számára. Amint arra a Bizottság rámutat, az egy vagy több azonosított hiányosság orvoslására kidolgozott egyes egyedi követelményeknek közvetlen kapcsolatban kell állnia az alapok irányításával és végrehajtásával. Következésképpen vélelmezni kell, hogy e követelmények teljesítésének hiányában az Európai Unió pénzügyi érdekei továbbra is veszélyben lennének. E tekintetben Magyarországnak végre kell hajtania az e határozatokban megjelölt valamennyi reformot, és a Bizottság ezt megelőzően főszabály szerint nem szabadíthatja fel a kifizetéseket.
73. Másodszor a reformok legapróbb részletekig történő végrehajtásának megkövetelése a fentiekben foglaltak szerint túlságosan merevnek bizonyulhat, mivel a Bizottságnak abban a helyzetben kell lennie, hogy képes legyen értékelését az egyedi helyzetekhez igazítani. Ha azonban a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy Magyarország általában véve teljesítette a bírói függetlenségre vonatkozó követelményeket, így a források felszabadíthatók, akkor meg kell magyaráznia, hogy bizonyos feltételek teljesítésének elmaradása miért nem jelent kockázatot az Európai Unió pénzügyi érdekeire nézve.
74. Harmadszor, amennyiben a Bizottság azt kérte, hogy a tagállam konkrét jogszabályi módosításokat fogadjon el, mint a jóváhagyó határozatok esetében is,(54) főszabály szerint nem hozhat a felfüggesztést megszüntető határozatot még mielőtt a szükséges jogszabály hatályos lenne. Hasonlóképpen, ha a követelmény a jogszabályok gyakorlati végrehajtásához kapcsolódik, a Bizottságnak a kifizetés felfüggesztését megszüntető határozat meghozatala előtt értékelnie kell a szabályozás tényleges végrehajtását, és meg kell győződnie annak megfelelőségéről. Ha ezzel szemben a Bizottság úgy véli, hogy egy jogalkotási javaslat vagy egy jogszabály elfogadása már a hatálybalépése és/vagy végrehajtása előtt önmagában teljesíti az előírt követelményeket, magyarázatot kell adnia arra, hogy ez miért van így.
75. Negyedszer, főszabály szerint a Bizottság nem írhat elő olyan további követelményeket, amelyeket a jóváhagyó határozatok az alapokból történő kifizetések további feltételeiként nem tartalmaztak. Ha azonban a jóváhagyó határozatok elfogadása és a kifizetések felfüggesztésének megszüntetéséről szóló határozat elfogadása közötti időszakban új jogi fejlemények észlelhetők (jogszabályok, ítélkezési gyakorlat vagy hasonlók), a Bizottságnak ezeket figyelembe kell vennie, feltéve, hogy ezek a fejlemények jellegüknél fogva hatással lehetnek a jóváhagyó határozatokban előírt reformok céljára. Az ilyen fejlemények figyelmen kívül hagyása ellentétes lenne a jogállamisági feltétel céljával. Ellentétes lenne továbbá a CPR 15. cikkének (6) bekezdésével is, amely kötelezi a tagállamokat és a Bizottságot, hogy biztosítsák, hogy a feljogosító feltételeket a programozási időszak alatt mindvégig tiszteletben tartsák, és azok mindvégig teljesüljenek.
76. A fentiekre tekintettel a következőkben megvizsgálom a Parlament egyes állításait abban a sorrendben, ahogyan azokat ezen intézmény a Bírósághoz benyújtott keresetében előadta.
B. Első jogalap: a CPR 9. cikke (1) bekezdésének és 15. cikkének, valamint III. mellékletének a megsértése, továbbá nyilvánvaló értékelési hibák
77. A Parlament első jogalapja hat részből áll, amelyek azon alapulnak, hogy i. nem minden jogszabály‑módosítás volt hatályos a megtámadott határozat meghozatalának időpontjában; ii. az OBT‑vel kapcsolatos reformok értékelése téves volt; iii. a Kúria függetlenségével kapcsolatos reformok értékelése téves volt; iv. a bírói kinevezésekkel kapcsolatos reformok értékelése téves volt; v. az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekkel kapcsolatos reformok értékelése téves volt; és vi. a Bizottság nem vett figyelembe minden releváns tényezőt az értékelés során.
1. Az első jogalap első része: nem minden jogszabály‑módosítás volt hatályos a megtámadott határozat elfogadásakor
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
78. A jóváhagyó határozatok 3. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel akkor tekinthető teljesítettnek, ha Magyarország „bevezette [az ott felsorolt módosításokat], és ezek a módosítások alkalmazandók is”.
79. A Parlament arra hivatkozik, hogy a Bizottság tévesen fogadta el a megtámadott határozatot még mielőtt a Kúria ügyelosztási rendszerére vonatkozó 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet – amely részletes szabályokat állapít meg a lajstromozásra vonatkozóan, és megállapítja a Kúria azon kötelezettségét, hogy heti rendszerességgel frissítéseket tegyen közzé a honlapján –, valamint az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑a – amely hatályon kívül helyezte a Bizottság megítélése szerint a Bírósághoz fordulás akadályát képező „a büntetőeljárásban alkalmazandó” szövegrészt a Be. 490. §‑ának (1) bekezdéséből – alkalmazandóvá vált volna. Mindkét jogszabály a kihirdetésüket követő 61. napon, azaz 2024. február 6‑án és 2024. február 13‑án lépett hatályba.
80. A Bizottság arra hivatkozik, hogy az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény alapján a jóváhagyó határozatokban megkövetelt „szinte valamennyi” módosítás 2023. június 1‑jétől hatályos és alkalmazandó volt. Az a két módosítás, amelyek a megtámadott határozat elfogadásakor még nem léptek hatályba, a Bizottság szerint csupán a már hatályos intézkedésekre vonatkozó további pontosítások. A Bizottság támogatása végett beavatkozó magyar kormány előadja, hogy a Parlament által hivatkozott két módosításra azért került sor, hogy biztosítsák a Bizottság által végzett teljes körű értékelés alapján megszövegezett és javasolt kiegészítő részletszabályoknak az elfogadását.
81. A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a CPR 15. cikkének (4) bekezdése alapján nem kérhet további pontosítást, mivel ez csak negatív értékelés esetén lenne lehetséges. Hozzáteszi, hogy korábban két alkalommal kért felvilágosítást, ami miatt határozathozatalát már jóval a rendelkezésben előírt három hónapnál hosszabb ideig elhalasztotta.
b) Elemzés
82. A CPR 15. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Bizottság „minél előbb, de legkésőbb [a releváns információ kézhezvételétől számított] három hónapon belül” értékelést végez, és tájékoztatja az adott tagállamot, ha egyetért az utóbbi által a horizontális feljogosító feltételek teljesülésével kapcsolatban elvégzett önértékeléssel. Ha azonban a Bizottság nem rendelkezik elegendő információval ahhoz, hogy akár kedvező, akár elutasító határozatot hozzon, semmi nem akadályozza meg abban, hogy további információkat kérjen, amint azt egyébként a jelen eljárásban kétszer is megtette (lásd a jelen indítvány 32. pontját).
83. A CPR 15. cikke (4) bekezdésének második, harmadik és negyedik albekezdése csak a Bizottság negatív értékelése esetén alkalmazandó eljárást szabályozza. Ez a rendelkezés, és általában véve a CPR azonban nem szabályozza azt, hogy van‑e a Bizottságnak lehetősége további felvilágosítást kérni.
84. Véleményem szerint mind az érintett tagállam, mind az eljárás hatékony és gyors lefolytatása érdekében fontos, hogy a Bizottságnak lehetősége legyen további felvilágosítást kérni azelőtt, hogy akár kedvező, akár elutasító határozatot hozna. Ha a Bizottság nem rendelkezik elegendő információval, nem tud kedvező határozatot hozni, és ezért az uniós költségvetés megfelelő végrehajtásának érdekében csak elutasító határozatot hozhat. Ilyen esetben az egész eljárást újra kellene kezdeni, további három hónapot biztosítva a Bizottság számára a döntés meghozatalához azt követően, hogy a szóban forgó tagállam tájékoztatta a szükséges reformok bevezetéséről.
85. Ebben az értelemben a felvilágosítás kérése nem feltétlenül a tagállam kárára hosszabbítja meg ezt az időtartamot, hanem inkább lehetővé teszi, hogy a Bizottság hamarabb hozzon kedvező határozatot. Ezért – ellentétben azzal, amit a Bizottság állít – az eljárásnak a felvilágosításra vagy az új jogszabályok hatálybalépésére való várakozás ideje alatt történő felfüggesztése nem sérti a tagállamok azon jogát, hogy a lehető leghamarabb indokolt értékelést kapjanak.
86. Ez azt jelenti, hogy a CPR alapján nem volt akadálya, hogy a Bizottság a kedvező határozat meghozatala előtt további felvilágosítást kérjen vagy megvárja a szóban forgó reformok hatálybalépését.
87. Ennek fényében emlékeztetni kell arra, hogy a 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet és az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑a egyaránt 2024 februárjában vált alkalmazandóvá. Az a tény, hogy a Bizottság ragaszkodott ezekhez a jogszabály‑módosításokhoz, azt tükrözi, hogy a Bizottság e módosításokat nem csupán „kiegészítésnek” tekintette, hanem olyannak, amelyek kifejezetten szükségesek – és ezáltal az „alkalmazandósággal” kapcsolatos szempontok meghatározó részét képezik – még mielőtt bármilyen kedvező értékelést elfogadna.
88. Mivel e jogszabályokat még nem alkalmazták, ami pedig a jóváhagyó határozatokban megállapított feltételek részét képezte, a Bizottság megsértette a kötelezettségeit azáltal, hogy idő előtt elfogadta a vitatott határozatot, anélkül, hogy e döntését bármilyen módon igazolta volna.
89. Azt javasolom ezért a Bíróságnak, hogy a jogalap első részének mint megalapozottnak adjon helyt.
2. Az első jogalap második része: az OBT‑vel kapcsolatos reformok téves értékelése
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
90. A jóváhagyó határozatokban a Bizottság megállapította, hogy az OBH létrehozása, amely a bíróságokat igazgatja, és amelyet széles körű igazgatási hatáskörrel rendelkező elnök vezet, egyértelműen azzal a veszéllyel jár, hogy önkényes határozatokat hoznak a bírák előmenetelével kapcsolatban, beleértve a bírák áthelyezését és a közigazgatási ügyeket tárgyaló bírák köréből való eltávolításukat is.(55) E kockázat miatt a jóváhagyó határozatok 3. cikkének (3) bekezdése olyan jogszabály‑módosításokat ír elő, amelyek megerősített hatásköröket állapítanak meg az OBT számára annak érdekében, hogy hatékonyan gyakorolhassa az OBH felügyelete körében ráruházott alkotmányos feladatokat. Közelebbről, a jóváhagyó határozatok 3. cikke (3) bekezdése ötödik albekezdésének b) pontja előírja a jogképesség és költségvetési autonómia biztosítását az OBT számára. A 3. cikk (3) bekezdése ötödik albekezdésének d) pontja előírja Magyarország számára, hogy módosítsa a bírák OBT‑be történő megválasztására vonatkozó szabályokat, a 3. cikk (3) bekezdése harmadik albekezdésének a) pontja pedig megköveteli, hogy az OBT jogosult legyen kötelező erejű véleményeket kiadni az igazságügyi álláshelyekre benyújtott pályázatok elbírálása során alkalmazott pontrendszerre vonatkozó szabályozásról.
91. E követelmények teljesítése érdekében Magyarország elfogadta az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 45. §‑át(56), amellyel megerősítette az OBT igazgatási és pénzügyi függetlenségét. E törvény alapján azonban annak hatálybalépésétől számított kilenc hónapig az OBT gazdasági szervezeti feladatait átmenetileg az OBH látja el („inkubációs időszak”). Ez az időszak 2024. március 1‑jén, a vitatott határozat meghozatala után telt le.
92. A Parlament úgy véli, hogy a Bizottság tévesen értékelte ezt a három reformot. Az OBT jogképességével és pénzügyi autonómiájával kapcsolatban úgy véli, hogy a megtámadott határozat idő előtti volt. Ehhez hasonlóan az OBT tagjainak megválasztására vonatkozó új szabályokkal kapcsolatban, amelyek csak 2024 januárjában hatályosultak volna, a Parlament úgy véli, hogy a Bizottság nem fogadhatta el a vitatott határozatot e szabályok hatálybalépése előtt. Ami a pontrendszerre vonatkozó kötelező érvényű véleményt illeti, a Parlament álláspontja szerint, mivel a törvény nem jelenti, hogy a meglévő pontrendszert meghatározott határidőn belül fel kell váltani, ez azt jelenti, hogy a hatályos rendszer korlátlan ideig fenntartható.
93. A Bizottság – Magyarország támogatásával – arra hivatkozik, hogy az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény, amely a megtámadott határozat elfogadása előtt hatályba lépett, bevezette a szükséges reformokat, amelyek középpontjában az állt, hogy kiterjesszék az OBT hatásköreit az OBH felett. A kilenc hónapos inkubációs időszak csak irányítási és szervezési kérdéseket érintett, ami nem akadályozta meg az OBT‑t abban, hogy új hatásköreit gyakorolja az OBH felett. Az OBT tagjainak megválasztásához kapcsolódó követelmények csupán marginálisak voltak, a Bizottságnak nem volt oka feltételezni, hogy az OBT jogképessége és függetlensége akadályát képezné annak, hogy az OBH felügyeletéhez kapcsolódó szükséges feladatokat ellássa. Végezetül, a Bizottság álláspontja szerint az, hogy nem követelte meg a pontrendszer meghatározott határidőn belül történő megváltoztatását, a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel szempontjából nem minősül hibának, és emiatt nem is állapított meg ilyen követelményt a jóváhagyó határozatokban.
b) Elemzés
94. A Parlament első két kifogása a megtámadott határozat idő előtti jellegére vonatkozik. Az első jogalap első része keretében előterjesztett javaslatomnak megfelelően, és mivel a megtámadott határozat egyáltalán nem tartalmaz indokolást arra vonatkozóan, hogy a Bizottság miért nem várta meg e reformok hatálybalépését vagy végrehajtását, úgy vélem, hogy a Bíróságnak meg kell állapítania, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot.
95. Ami a pontrendszer szabályozásáról szóló kötelező érvényű véleményt illeti, egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a jóváhagyó határozatok nem követelték meg e rendszer azonnali reformját, hanem azokból csupán az a követelmény fakadt, hogy biztosítsák az OBT számára a hatáskört, hogy e rendszer bármely reformjával kapcsolatban kötelező érvényű véleményeket adjon. Mivel a jóváhagyó határozatokat az elfogadásukat követően ebből a szempontból nem vitatták, azt javaslom, hogy a Bíróság ebben a vonatkozásban utasítsa el a Parlament első jogalapjának második részét.
96. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első jogalap második részének mint megalapozottnak részben adjon helyt.
3. Az első jogalap harmadik része: a Kúria függetlenségére vonatkozó reform téves értékelése
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
97. A jóváhagyó határozatokban a Bizottság megállapította, hogy a bírói függetlenséget különösen veszélyeztette a bírák vezetői tisztségekbe történő kinevezése és az ügyelosztás tekintetében a Kúria elnökének biztosított széleskörű diszkrecionális jog.(57) Ennek alapján a jóváhagyó határozatok 3. cikkének (4) bekezdése a Kúria elnökének megválasztására(58) és az e bíróság ügyelosztási rendszerére(59) vonatkozó szabályok módosítását írta elő.
98. A Kúria elnökének megválasztását illetően a Parlament azt állítja, hogy a Bizottság a vitatott határozat elfogadása előtt nem értékelte megfelelően azt a lehetőséget, hogy a Kúria jelenlegi elnöke az Országgyűlés egyharmados kisebbségének döntése alapján határozatlan ideig hivatalban tartható.(60)
99. Az ügyelosztási rendszert illetően a Parlament négy kifogást vet fel. Elsőként, nem került sor az ügyelosztás emberi beavatkozás nélküli teljes körű automatizálására az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 18. §‑ában(61) foglaltaknak megfelelően, amely eljárást a megtámadott határozat elfogadása előtt nem vezettek be. Emellett 2023 októberében a Bizottság felszólította Magyarországot, hogy egy független tudományos szakértő vagy más, azzal egyenértékű szakma képviselője írásban erősítse meg, hogy az elektronikus úton benyújtott ügy emberi beavatkozás nélkül kap ügyszámot. A vitatott határozat meghozatalakor ez a szakértői jelentés még nem állt rendelkezésre. Másodsorban a Parlament azt állítja, hogy a rendszer nem átlátható, mivel a Kúria által a honlapján heti rendszerességgel közzétett jelentések adatai hiányosak és hogy e bíróság nem tünteti fel annak indokát, hogy egyes ügyeket miért osztottak másik tanácsra. Eltérés esetén mindössze az ügyben alkalmazott jogszabályi rendelkezés megjelölése volt indokolásként feltüntetve. Ezenkívül a Parlament arra hivatkozik, hogy az ügy munkateher miatti átszignálása esetén nincs mód annak ellenőrzésére, hogy az eredeti tanács munkaterhe valóban túl nagy volt‑e. Ezenkívül eltérés esetén az ügyelosztási rendszernek rögzítenie kellene az ügy iratai között a határozatot, és azt a felek rendelkezésére kellene bocsátania. A Parlament azonban megjegyzi, hogy nem világos, hogy ilyen bejegyzéseket egyáltalán létrehoznak‑e, és ha igen, akkor azok elég részletesek‑e ahhoz, hogy a felek meg tudják ítélni, hogy az eltérés megfelel‑e az általános szabályoknak. Harmadsorban, 2024. január 1‑jétől az ügyelosztási rendszerre vonatkozó szabályozás lehetővé tette új bírói tanácsok létrehozását a 2024. évi európai parlamenti választás és a helyi önkormányzati választás jogorvoslatainak elbírálására.(62) A Parlament azt állítja, hogy e tanácsok összetételéről nincs rendelkezésre álló információ. Negyedsorban, a Parlament azt állítja, hogy a Bizottság a jóváhagyó határozatokban figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy az alsóbb fokú bíróságok ügyelosztási rendszerét érintően is lehetnek problémák, amint arra a 2023. évi jogállamisági jelentés rámutat.(63)
100. A Bizottság – Magyarország támogatásával – fenntartja, hogy a jóváhagyó határozatok nem tartalmaznak arra vonatkozó követelményt, hogy a Kúria elnökét megbízatásának lejárta előtt el kellene mozdítani tisztségéből, és mandátuma 2028‑ban egyébként is lejár. Az ügyelosztási rendszert illetően a Bizottság előadja, hogy Magyarország a jóváhagyó határozatokban előírt valamennyi követelményt végrehajtotta, és hogy az ügyelosztáshoz nem kapcsolódott olyan követelmény, hogy bármiféle emberi beavatkozás kizárt lenne. E határozatok csupán azt a követelményt támasztották, hogy az elektronikus úton benyújtott ügyek lajstromozása során az ügy emberi beavatkozás nélkül kapjon számot. Ezen túlmenően a bíróság honlapján hetente közzétett naplófájlok igazolják, hogy az elektronikus úton benyújtott ügyek érkezésük sorrendjében kapnak ügyszámot, és ugyanebben a sorrendben osztják őket ki a tanácsokhoz. Ezen túlmenően, konkrét eltérés esetén a felek tájékoztatást kapnak arról, hogy milyen jogalap alkalmazásával volt lehetőség az eltérésre. A munkateher miatti eltéréssel kapcsolatban a Bizottság kijelenti, hogy a jóváhagyó határozatok objektív adatok rendelkezésre állását írták elő, ami biztosítva volt, mivel az OBT hatáskört kapott a bírói munkateher mérésére szolgáló adatlapok és módszerek meghatározásának kötelező érvényű véleményezésére. Ezen túlmenően a Bizottságnak állítása szerint a vitatott határozat meghozatalának időpontjában nem lehetett tudomása arról, hogy az ügyelosztási rendszerben új tanácsok hozhatók létre, ami csak 2024. január 1‑jétől vált lehetővé. Végül a Bizottság elismeri, hogy az alsóbb fokú bíróságokon a helyzet bizonyos javulására van szükség, de ezt a követelményt nem foglalta bele a jóváhagyó határozatokba, mivel elegendőnek ítélte, hogy a Kúria megfelelő működésére összpontosítson, amely a szóban forgó programok keretében az Unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából a legfontosabb elem.
b) Elemzés
101. Az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 36. §‑ának (1) bekezdésében(64) foglaltaknak megfelelően Magyarország elfogadta a jóváhagyó határozatokban a Bizottság által kért módosításokat. E módosításokban nem kellett a Kúria jelenlegi elnökének tisztségéből való elmozdításáról rendelkezni, amit a Bizottság egyébként sem követelhetne meg, mivel az ellentétes lenne az uniós jog szerinti elmozdíthatatlanság elvével.(65) Véleményem szerint az a tény, hogy a jelenlegi elnök határozatlan ideig maradhat hivatalban, amennyiben az Országgyűlésben nem érik el az új elnök kinevezéséhez szükséges többséget, indokolatlanul hipotetikus, és nem vezet annak megállapításához, hogy a Bizottság – annak megállapításával, hogy az új szabályozás megfelel a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel körében megállapított követelményeknek – olyan mérlegelési hibát követett el, amely indokolná a megtámadott határozat megsemmisítését. Ez annál is inkább így van, mivel a jóváhagyó határozatok nem írták elő a Kúria elnökének az Országgyűlés általi megválasztására irányuló rendszer megváltoztatását.
102. Következésképpen úgy vélem, hogy a Bíróságnak el kell utasítania a Parlament ezen érvét.
103. Ami az ügyelosztás automatizálását illeti, Magyarország az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 18. §‑ának(66) beiktatásával elfogadta a jóváhagyó határozatokban előírt bizottsági követelményt. A megtámadott határozat elfogadása előtt azonban Magyarország nem nyújtott be független szakértői jelentést, amely igazolta volna, hogy az elektronikus úton beérkezett ügyek valóban emberi beavatkozás nélkül kapnak ügyszámot, amely feltételre a Bizottság különös hangsúlyt fektetett. A Bizottság a megtámadott határozatban semmilyen magyarázattal nem szolgált azon okokat illetően, amelyek miatt nem érvényesítette ezt a követelményt.(67)
104. Ezért álláspontom szerint a Bíróságnak a Parlament e kérelmének mint megalapozottnak helyt kell adnia.
105. Ami az ügyelosztási rendszer átláthatóságát illeti, Magyarország az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény által bevezetett reformokat a 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet elfogadásával egészítette ki, amely a megtámadott határozat Bizottság általi elfogadásának időpontjában még nem volt alkalmazandó (amint arról az első jogalap első részéhez kapcsolódóan már szó volt). Következésképpen a Bizottság nem juthatott volna észszerűen arra a következtetésre, hogy a jóváhagyó határozatokban megállapított követelmények teljesültek.
106. Ezenkívül a Parlament azt állítja, hogy az ügyelosztási rendszerre vonatkozó új szabályozás 2024. január 1‑jétől alkalmazandó, amely 2023 decemberétől váltotta fel a szabályozást, és e szabályok új tanácsok létrehozásáról rendelkeznek az európai parlamenti és a helyi önkormányzati választással kapcsolatos ügyek elbírálására. A Bizottság arra hivatkozik, hogy nem tudott a módosításokról, azonban a Magyarországgal folytatott levélváltásából kitűnik, hogy azokról a Bizottságot tájékoztatták. Arról is tudott, hogy az új ügyelosztási rendszer csak a Kúria ügyelosztási rendszerének soron következő módosításával fog életbe lépni, amely módosítás a tervek szerint csak a megtámadott határozat elfogadását követően lépett hatályba. Objektív jelek mutatnak tehát arra, hogy a Bizottság tisztában volt azzal, hogy az ügyelosztási rend eltér az általa megkívánt rendszertől, mégis igen hamar kedvező értékelést adott anélkül, hogy meggyőződött volna róla, hogy a megfelelő rendszert alkalmazzák, vagy legalábbis megindokolta volna, hogy az ilyen eltérés miért elfogadható.
107. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a Parlament e két kérelmének.
108. Végezetül, mivel a Bizottság nem írt elő követelményeket az alsóbb fokú bíróságok ügykezelésére vonatkozóan, Magyarország a CPR alapján nem volt köteles ilyen reformokat bevezetni.
109. A Parlament ezzel kapcsolatos kérelmét tehát el kell utasítani.
110. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első jogalap harmadik részének mint megalapozottnak részben adjon helyt.
4. Az első jogalap negyedik része: a bírói kinevezésekkel kapcsolatos reformok téves értékelése
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
111. A jóváhagyó határozatok 3. cikkének (4) bekezdése többek között arra kötelezi Magyarországot, hogy szüntesse meg annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság tagjait rendes pályázati eljárás lefolytatása nélkül nevezzék ki a Kúriára.
112. A Parlament azt kifogásolja, hogy a Bizottság nem követelte meg, hogy Magyarország megszüntesse az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 59. §‑ával beiktatott azon lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság igazságügyi reformokat megelőzően kinevezett tagjai pályafutásukat a választásuk szerinti ítélőtáblára beosztott rendes bíróként folytassák. Ugyanakkor az Alkotmánybíróságnak az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény hatálybalépését követően kinevezett tagjai nem helyezhetők át az ítélőtáblákra, míg azok, akik a törvény elfogadását megelőzően már az Alkotmánybíróság tagjai voltak, áthelyezhetők.
113. A Bizottság – Magyarország támogatásával – arra hivatkozik, hogy értékelése a Kúria bíráinak kinevezési folyamatára összpontosított, és nem az Alkotmánybíróság tagjaira. Azt állítja továbbá, hogy az a lehetőség, hogy az Alkotmánybíróság tagjai előzetes bírói tapasztalat nélkül az ítélőtáblákon folytathassák pályafutásukat a rendes bírói kinevezési eljárás lefolytatása nélkül, nem alkalmas arra, hogy aláássa a bírói függetlenséget Magyarországon.
b) Elemzés
114. Úgy vélem, hogy Magyarország csak részben hajtotta végre a Bizottság által megkövetelt reformot, mivel az új szabályok csak az Alkotmánybíróság jövőbeli tagjaira vonatkoznak, de nem érintik azokat, akik már e bíróság tagjai. Következésképpen a Bizottságnak biztosítania kellett volna, hogy Magyarország maradéktalanul végrehajtsa azokat a követelményeket, amelyeket e tagállammal szemben a jóváhagyó határozatokban megállapított, és amelyeket véleményem szerint azonos módon alkalmazni kell az Alkotmánybíróság valamennyi tagjára, akár az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény vonatkozó rendelkezésének hatálybalépése előtt, akár azt követően volt tagja e bíróságnak.
115. Ennek megfelelően úgy vélem, hogy a Bizottság nem alkalmazta a Magyarországgal szemben előírt ezen követelményt, és ezért azt javasolom, hogy a Bíróság az első jogalap negyedik részének mint megalapozottnak adjon helyt.
5. Az első jogalap ötödik része: az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket érintő reformok téves értékelése
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
116. A jóváhagyó határozatok 3. cikke (2) bekezdésének c) pontja előírja, hogy Magyarország (a 3. cikk (2) bekezdés c) pontjának i. alpontja alapján) módosítsa a Be. 666. §‑át és azt követő szakaszait annak érdekében, hogy megszűnjön a Kúria azon lehetősége, hogy felülvizsgálja az alacsonyabb fokú bíróság előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek a Bíróság elé terjesztését elrendelő végzésének törvényességét, valamint (a 3. cikk (2) bekezdése c) pontjának ii. alpontja alapján) módosítsa e törvénynek az eljárás felfüggesztéséről szóló 490. §‑át annak érdekében, hogy megszűnjön minden akadálya annak, hogy a bíróság az EUMSZ 267. cikk alapján előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszen elő.
117. A Parlament azt állítja, hogy az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63.(68) és 64. §‑ával(69) bevezetett reformok nem érvénytelenítik kifejezetten a Kúria precedenserejű Bt.III.838/2019/11. számú határozatát, amelyet a Bíróság az uniós joggal ellentétesnek ítélt,(70) és amely visszatartó hatással lehet azokra a bírákra, akik előzetes döntéshozatal iránti kérelmet kívánnak a Bíróság elé terjeszteni. Ezen érv alátámasztására a Parlament az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 3. §‑ára hivatkozik, amely bevezette annak lehetőségét, hogy az Alkotmánybíróság előzetes döntéshozatali eljárás keretében véleményt nyilvánítson a Bíróságnak olyan kérdésekben, mint a nemzeti identitás, a nemzeti biztonság és a szuverenitás. A Parlament véleménye szerint ez a módosítás – az Országgyűlés által ugyanazon az ülésnapon elfogadott szuverenitásvédelmi törvénnyel (2023. évi LXXXVIII. törvény) együttesen – úgy is értelmezhető, hogy a rendes bíróságok bírái számára jelzi, hogy ezekben a kérdésekben az Alkotmánybíróságnak kell döntést hoznia, ami visszatartó hatással lehet azokra a bírákra, akik ezekhez kapcsolódó kérdésekben előzetes döntéshozatal iránti kérelmet kívánnak előterjeszteni. A Parlament kifejti továbbá, hogy a reform azon részei, amelyek az előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésével kapcsolatos akadályok felszámolására irányultak, ezen belül a Be. 490. §‑ának (1) bekezdésében „a büntetőeljárásban alkalmazandó” szövegrész hatályon kívül helyezésére irányuló rész, még nem voltak alkalmazandók a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában, mivel azokat csak az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑a vezette be, amely 2024‑ben lépett hatályba.
118. A Bizottság – Magyarország támogatásával – úgy véli, hogy az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63. és 64. §‑ának elfogadásával 2023. június 1‑jén hatályba lépett jogszabályi módosítások már minden felperes által hivatkozott kétséget eloszlattak az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekkel kapcsolatban. A Bizottság továbbá úgy véli, hogy tekintettel mind e jogszabályi reformokra, mind a Bíróság IS (Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés törvénysértő jellege) ítéletére, nem állítható, hogy a Kúria Bt.III.838/2019/11. sz. határozata továbbra is visszatartó hatással lenne a bírákra. Ezért, hogy minden észszerű kétséget kizárjon, Magyarország elfogadta az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑át, amellyel hatályon kívül helyezte a Be. 490. §‑ának (1) bekezdésében az „a büntetőeljárásban alkalmazandó” szövegrészt. Bár ez a konkrét módosítás a megtámadott határozatot követően lépett hatályba, a Bizottság úgy véli, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelmeknek a Kúria precedenserejű határozatával bevezetett fő akadályait az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63. és 64. §‑a már megszüntette, amit a Parlament nem vitatott. Ami a Be. esetlegesen félrevezető szövegének az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑a általi elkésett hatályon kívül helyezését illeti, a Bizottság kifejti, hogy már a Be. indokolásából egyértelműen kiderült, hogy bármely kérdést a Bíróság elé lehet terjeszteni.(71) Végül, a Bizottság fenntartja, hogy a Parlament nem támasztotta alá, hogy miként akadályozza a nemzeti bíróságokat az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek Bíróság elé terjesztésében az a jogszabályi módosítás, amely felhatalmazza az Alkotmánybíróságot, hogy a Bíróság számára értelmező véleményt adjon.
b) Elemzés
119. Értelmezésem szerint az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63. §‑a nem szüntette meg teljes mértékben az előzetes döntéshozatal iránti kérelmekkel kapcsolatos akadályokat, és ezért fogadta el később Magyarország az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑át, amellyel hatályon kívül helyezte az „a büntetőeljárásban alkalmazandó” szövegrészt. Ezért a Parlament helyesen állítja, hogy a szükséges jogszabályi reform nem volt bevezetve a megtámadott határozat elfogadásának időpontjában. Ugyanakkor elvileg elfogadható a Bizottság magyarázata, miszerint az előzetes döntéshozatallal kapcsolatos legfőbb aggályait Magyarország az általa végrehajtott egyéb reformokkal már orvosolta, és a 35. § elfogadása – amely a megtámadott határozat Bizottság általi elfogadásának időpontjában még nem volt hatályos – csupán a Be. potenciálisan félrevezető megfogalmazásának további korrekciója volt. A Bizottság azonban a vitatott határozatban nem indokolta meg, hogy miért nem várta meg az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény hatálybalépését a vitatott határozat meghozatala előtt.
120. Ezért úgy vélem, hogy a Parlament kérelme megalapozott.
121. Ezenkívül az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 3. §‑ának elfogadásával Magyarország bevezette azt a lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság véleményt nyilvánítson a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdésekről, amennyiben ilyen kérdés merül fel a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretében. A Bizottságnak tudomása volt erről a módosításról, amely 2023. december 14‑én, azaz a vitatott határozat meghozatalát követő napon lépett hatályba. A megtámadott határozat elfogadásakor objektíve nem volt egyértelmű a nemzeti szuverenitással kapcsolatos kérdések véleményezésére vonatkozó ezen új alkotmánybírósági hatáskör mögötti szándék, illetve az, hogy miként fogják azt alkalmazni, mint ahogy ezek ma sem világosak. Ennek fényében egy ilyen rendelkezés valóban visszatartó hatással lehet a nemzeti bírákra, amint azt a Parlament is állítja, és eltántoríthatja őket attól, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesszenek elő az Európai Bíróságnál, ha azt az uniós jog alkalmazásával járó jogviták eldöntése érdekében szükségesnek tartják.
122. Következésképpen a Bizottság nem adhatott volna ki kedvező értékelést Magyarország jogalkotási reformjáról anélkül, hogy megállapította volna ezen új szabály tényleges hatását.
123. A fentiekre tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az első jogalap ötödik részének mint megalapozottnak adjon helyt.
6. Az első jogalap hatodik része: a Bizottság releváns tényezőket nem vett figyelembe az értékelése során
a) Főbb kérdéskörök és a felek érvei
124. A Parlament állítása szerint a Bizottság értékelését kizárólag a jóváhagyó határozatokban felsorolt feltételekre korlátozta, és nem vette figyelembe a jóváhagyó határozatok és a megtámadott határozat elfogadása között bekövetkezett egyéb jelentős fejleményeket. Konkrétabban, a Parlament azt állítja, hogy nincs bizonyíték arra, hogy a Bizottság figyelembe vette volna a magyarországi szuverenitásvédelmi törvényt (2023. évi LXXXVIII. törvény),(72) amely véleménye szerint sérti az állami intézmények, köztük a bíróságok alkotmányos hatásköreit azáltal, hogy a nemzeti szuverenitás védelmére létrehozza a Szuverenitásvédelmi Hivatalt (a továbbiakban: Hivatal),(73) amely széles hatáskörrel rendelkezik bármely olyan tevékenység kivizsgálására, amelyet a nemzeti szuverenitással ellentétesnek tart. E törvény 8. §‑ának (2) bekezdése értelmében a Hivatal vizsgálati eljárása nem minősül közigazgatási hatósági eljárásnak, amiből az következik, hogy ezekkel szemben közigazgatási pernek nincs helye. Ezenkívül a Hivatal megállapításai vagy jelentései sem képezhetik bírósági felülvizsgálat tárgyát. Következésképpen a Parlament azt állítja, hogy a Bizottságnak a kedvező értékelés kiadását megelőzően biztosítékokat kellett volna kérnie. A Parlament azt állítja továbbá, hogy a Bizottság értékelésében nem vette figyelembe az Európai Szemeszter és a 2023. évi jogállamisági mechanizmus keretében megfogalmazott aggályokat, amelyek a jóváhagyó határozatok után merültek fel. Végül a Parlament azt is állítja, hogy ez az értékelés azt a tényt is figyelmen kívül hagyta, hogy az igazságügyi reformokat az érdekelt felekkel folytatott megfelelő egyeztetés nélkül hajtották végre.
125. A Bizottság – Magyarország támogatásával – úgy véli, hogy a Parlament által felvetett kérdések nem relevánsak, mivel nem vezetnek arra a megállapításra, hogy az elfogadott módosítások nem nyújtanak a Chartának való megfelelés biztosításához szükséges garanciákat az uniós alapok végrehajtása során. A Bizottság azt állítja továbbá, hogy a Parlament nem bizonyította, hogy a szuverenitásvédelmi törvény (2023. évi LXXXVIII. törvény) bármilyen kapcsolatban állna a magyarországi bírói függetlenséggel. Emellett a Bizottság álláspontja szerint a Parlament nem jelölte meg az Európai Szemeszter és a 2023. évi jogállamisági mechanizmus keretében felvetett újabb hiányosságokat, és nem fejtette ki, hogy azok mennyiben minősülnek olyan rendszerszintű és kellően súlyos hiányosságnak, amelyekből arra lehet következtetni, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel nem teljesült. Végül a Bizottság szerint az a tény, hogy az igazságügyi reformokat az érdekelt felekkel folytatott megfelelő egyeztetések nélkül hajtották végre, jogilag nem indokolhatja azt az értékelést, hogy a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétel nem teljesült.
126. A magyar kormány beavatkozási beadványában azt állítja, hogy a jóváhagyó határozatok nem írták elő az érdekelt felekkel való egyeztetést, és ezért nem szolgáltatott Magyarország az önértékelésében semmilyen bizonyítékot ezen egyeztetésekre vonatkozóan. Mindazonáltal az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény tervezetét 2023. január 18‑a és február 3‑a között társadalmi egyeztetésre bocsátotta, és a beérkezett írásbeli véleményekről tájékoztatta a Bizottságot, illetve bizonyos szervezetek, köztük civil szervezetek képviselőivel szóbeli egyeztetést is folytatott.
b) Elemzés
127. A Bizottságnak 2023‑ban tudomása volt a szuverenitásvédelmi törvény (2023. évi LXXXVIII. törvény) elfogadásáról, amint azt a tárgyaláson is megerősítette.(74) A Bizottság azonban azt állítja, hogy a vitatott határozat meghozatalakor nem állt rendelkezésére arra vonatkozó bizonyíték, hogy ez a törvény alááshatja a Chartának való magyarországi megfelelést biztosító mechanizmusok hatékonyságát. A megtámadott határozat semmilyen bizonyítékot nem szolgáltat arra vonatkozóan, hogy a Bizottság figyelembe vette volna e törvényt, és azt sem fejti ki, hogy a Bizottság hogyan jutott arra a következtetésre, hogy e jogszabályi fejlemények nem veszélyeztetik vagy nem teszik lehetetlenné a Magyarország által a jóváhagyó határozatokat követően végrehajtott reformok célkitűzéseit.
128. Véleményem szerint a Bizottság köteles lett volna legalábbis magyarázatot kérni Magyarországtól, hogy meggyőződhessen e törvény lehetséges következményeiről. Amint azt a fentiekben már kifejtettem (lásd a jelen indítvány 75. pontját), a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül azokat a fejleményeket, amelyek befolyásolhatják az általa a jóváhagyó határozatokban előírt reformok célkitűzéseit. Ezért, bár új feltételeket nem lehet előírni, a Bizottságnak meg kellett győződnie arról, hogy Magyarország nem vezet be olyan más jogszabályokat, amelyek csökkenthetik a jóváhagyó határozatokban meghatározott feltételek teljesítése érdekében végrehajtott reformok hatásait.
129. Ezért azt javasolom, hogy a Bizottság adjon helyt a Parlament ezen kérelmének.
130. Ami a Parlament azon állítását illeti, hogy a Bizottság értékelése nem vette figyelembe az Európai Szemeszter és a 2023. évi jogállamisági mechanizmus keretében felvetett kérdéseket, egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a Parlament nem jelölte meg pontosan az állítólagosan figyelmen kívül hagyott kérdéseket (a jelen indítvány 97. pontjában már foglalkoztam az alsóbb fokú bíróságok ügyelosztási mechanizmusával kapcsolatban felmerült aggályokkal).
131. Ami az érdekelt felekkel folytatott egyeztetéseket illeti, igaz, hogy a Bizottság ezt a követelményt nem foglalta bele a jóváhagyó határozatokba.(75) Ugyanakkor beavatkozási beadványában Magyarország azt állítja, hogy a helyreállítási és rezilienciaépítési tervnek megfelelően lefolytatta az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény tekintetében az érintett felekkel a szükséges egyeztetést. Ezt az állítást sem a Bizottság, sem a Parlament nem vitatta.
132. A fentiek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság az első jogalap hatodik részének részben, kizárólag a szuverenitásvédelmi törvény (2023. évi LXXXVIII. törvény) tekintetében adjon helyt.
C. Második jogalap: az indokolási kötelezettség Bizottság általi megsértése
1. Főbb kérdéskörök és a felek érvei
133. Második jogalapjával a Parlament azt kifogásolja, hogy a Bizottság megsértette az EUMSZ 296. cikkben foglalt indokolási kötelezettséget, mivel a megtámadott határozat a Magyarország által elfogadott módosítások felsorolására szorítkozik, és nem szolgál olyan érdemi magyarázattal, amely lehetővé tenné az olvasó számára a Bizottság kedvező értékelésének alapjául szolgáló indokok megértését. Ezenkívül a Parlament azt állítja, hogy az uniós költségvetés felelős felhasználása a tagállamok közötti kölcsönös bizalom elvén alapul, amely veszélybe kerül, ha a Bizottság anélkül szabadít fel forrásokat, hogy megfelelő indokolást adna a többi uniós intézmény, a tagállamok és az uniós polgárok megnyugtatása érdekében.
134. A Bizottság – Magyarország támogatásával – azt állítja, hogy a Parlament nem a megfelelő jogi mércét alkalmazta, és nem vette megfelelően figyelembe az indokolási kötelezettségre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot. Ezen ítélkezési gyakorlat szerint az indokolási kötelezettséget az ügy körülményeire tekintettel kell értékelni, és az indokolásból világosan és egyértelműen ki kell tűnniük a szóban forgó határozat vagy jogi aktus elfogadása indokainak.(76) Abban az esetben azonban, ha az érdekelt nagymértékben részt vett a megtámadott határozatot előkészítő eljárásban, és így ismeri azokat az okokat, amelyek miatt az adott intézmény e határozatot meghozta, az indokolási kötelezettség terjedelme jelentősen kisebb.(77) Ennek kapcsán a Bizottság kifejti, hogy a megtámadott határozat nem más, mint a Bizottság által Magyarországnak adott válasz a jóváhagyó határozatok alapján bevezetett jogalkotási reformok igazolására vonatkozóan. Ezért, ha a határozatot megelőzően kiterjedt párbeszédet folytattak a jogilag érintett személlyel, elegendő, ha a határozat azokat a főbb ténybeli és jogi szempontokat megjelöli, amelyek a kedvező értékelés kiadása szempontjából relevánsak. Ezenkívül a CPR 15. cikke (4) bekezdésének második albekezdése értelmében a Bizottság csak abban az esetben köteles a tagállamot a saját értékeléséről tájékoztatni, ha nem ért egyet a tagállam értékelésével a tekintetben, hogy az elfogadott intézkedések megfelelnek‑e a feljogosító feltételeknek.
2. Elemzés
135. Milyen indokolást kell adnia a Bizottságnak egy olyan határozatban, amellyel megszünteti a költségvetési kifizetések felfüggesztését, amire vonatkozóan korábban bizonyos feltételeket írt elő, és kiknek kell ezt az indokolást címeznie?
136. Az EUMSZ 296. cikk alapján fennálló indokolási kötelezettség egyik funkciója az, hogy lehetővé tegye a bírósági felülvizsgálatot. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint „[…] az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében előírt indokolásnak a kérdéses jogi aktus jellegéhez kell igazodnia, és abból világosan és egyértelműen ki kell tűnnie az aktust kibocsátó intézmény érvelésének oly módon, hogy az érdekeltek megismerhessék a meghozott intézkedés indokait, illetve hogy a hatáskörrel rendelkező bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét”(78).
137. Ebből következően az indokolásnak – azon kívül, hogy lehetővé teszi, hogy a Bíróság elvégezze a felülvizsgálatot – azt is lehetővé kell tennie, hogy a potenciális felperesek eldönthessék, hogy egyáltalán a Bírósághoz fordulnak‑e az ügyben.
138. A Bizottság az ellenkérelmét kizárólag arra alapítja, hogy Magyarország számára megfelelő indokolás áll rendelkezésre a határozat megértéséhez. Az indokolásnak azonban, még ha nem is szükséges részletekbe mennie, ki kell elégítenie a határozat által érintett más jogalanyok esetleges érdekeit is, még ha azok a határozatnak nem is címzettjei. Ez különösen igaz a jelen ügyben az arra vonatkozó indokokat illetően, hogy miért nem képezték akadályát a még nem teljesített követelmények annak, hogy a Bizottság úgy döntsön, felszabadítja az uniós költségvetési forrásokat.
139. A megtámadott határozat egyszerűen felsorolta a jóváhagyó határozatokban előírt követelményeket és az e követelményeknek való megfelelés érdekében elfogadott magyar reformokat, de nem említette sem azokat a követelményeket, amelyek a határozat elfogadásának időpontjában nem teljesültek, sem egyéb olyan fejleményt, amely időközben következett be. A Bizottság tehát egyáltalán nem fejtette ki, hogy a nem teljesített követelményeket miért nem kell már az uniós költségvetési források felszabadításának akadályaként értelmezni. Így az indokolásnak ez a része nem csupán elégtelen volt ahhoz, hogy lehetővé tegye a tartalmi elfogadhatóság vitatását, hanem valójában nem is létezett, megsértve így az EUMSZ 296. cikket.
140. Ennek fényében úgy vélem, hogy a Bizottság a tőle elvárt indokolás egy részét egyáltalán nem adta meg a megtámadott határozatban, és javaslom, hogy a Bíróság adjon helyt a Parlament második jogalapjának.
D. Harmadik jogalap: a Bizottság visszaélt a hatáskörével
1. Főbb kérdéskörök és a felek érvei
141. A Parlament előadja, hogy bár nem tudta megvizsgálni a Bizottság és Magyarország között 2023. december 11. és 13. között folytatott levelezést, a rendelkezésre álló valószínűsítő körülmények arra utalnak, hogy a Bizottság visszaélt hatáskörével, amikor a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltétellel kapcsolatban kedvező értékelést adott. A Parlament azt állítja, hogy ez a kedvező értékelés azért cserébe született, hogy a magyar miniszterelnök úgy döntött, elhagyja a termet, lehetővé téve ezzel az Európai Tanács többi tagja számára, hogy 2023. december 14‑én és 15‑én döntsenek az Ukrajnával folytatandó csatlakozási tárgyalások megkezdéséről. Az ezt alátámasztó bizonyítékok közé tartozik, hogy a miniszterelnök többször összekapcsolta az ukrán finanszírozást a Magyarországnak szánt uniós források letiltásával, ilyen bizonyítékok a közösségi médiában megjelent bejegyzések, amelyek azt mutatják, hogy a szavazás alatt távozott a teremből, a Bizottság egyik tagjának nyilatkozatai, az, hogy a határozatot kizárólag angol nyelven fogalmazták meg, valamint hogy a kifizetést 2023. december 27‑én teljesítették Magyarország számára, vagyis egy olyan napon, amikor a Bizottság nem dolgozik. Végül a Parlament arra hivatkozik, hogy a Bizottság nem volt köteles arra, hogy értékelését ezen időpont előtt készítse el, és hogy a megtámadott határozat nem tartalmaz magyarázatot arra, hogy a Bizottság miért nem várta meg, hogy a szükséges reformok alkalmazandóvá váljanak.
142. A Bizottság – Magyarország támogatásával – azzal érvel, hogy a Parlament nem bizonyította, hogy a megtámadott határozat eltérne azoktól a célkitűzésektől, amelyek a Bizottság hatáskörét igazolják. Hozzáteszi, hogy be kellett tartania a 2023. július 18‑án kezdődő három hónapos határidőt, amelyet kétszer felfüggesztettek, és az csak azután folytatódott, hogy Magyarország megküldte a felvilágosítást; következésképpen az időszak az év vége előtt lejárt. Az a tény, hogy a határozatot 10 munkanappal e határidő előtt fogadták el, a Bizottság szerint nem jelenti az eljárás siettetését, mivel az ügyet közel 5 hónapig vizsgálták, ami messze meghaladja a három hónapos határidőt, és hosszabb, mint a CPR 15. cikke (4) bekezdésében foglalt időtűzés, amely szerint „minél előbb, de legkésőbb” a tagállam önértékelésének kézhezvételétől számított „három hónapon belül” állást kell foglalni. Ennek megfelelően a Bizottság fenntartja, hogy a CPR 15. cikke (4) bekezdésének megfelelően járt el. Végül, a főigazgatót a levél elküldésére felhatalmazó belső határozatot írásbeli eljárás keretében hozták meg, kizárólag angol nyelven, a Bizottság eljárási szabályzata szerinti bizottsági elnöki felhatalmazásnak megfelelően, és a mellékelt levelet utóbb fordították le magyar nyelvre.
2. Elemzés
143. Ítélkezési gyakorlatában a Bíróság következetesen megállapította, hogy „[…] valamely jogi aktus kizárólag akkor számít a hatáskörrel való visszaélésnek, ha tárgyilagos, releváns és egybehangzó jelek alapján nyilvánvaló, hogy azt kizárólag vagy legalábbis elsősorban a hivatkozott céloktól eltérő célok elérése, vagy a konkrét tényállás kezelésére a Szerződés által kifejezetten előírt eljárás megkerülése érdekében fogadták el”.(79)
144. Azon tény alapján, hogy a források felszabadítására úgy került sor, hogy még nem teljesült valamennyi konkrét követelmény – tehát idő előtt –, illetve annak alapján, hogy ez bármiféle magyarázat nélkül történt, az észszerűen gondolkodó személyben felmerülhet a kérdés, hogy mi volt a vitatott határozat mögött meghúzódó valódi indok. Ugyanakkor azok a feltételezések vagy „valószínűsítő körülmények”, ahogy a Parlament nevezi őket, hogy az uniós forrásokat ténylegesen politikai támogatásért cserébe szabadították fel Magyarország számára, elsősorban a közösségi médiában megjelent bejegyzéseken, interjúkon és újságokban közölt riportokon alapulnak. Véleményem szerint ezek nem elegendőek annak bizonyításához, hogy a Bizottság a vitatott határozat elfogadásával elérni kívánt kizárólagos vagy elsődleges célja más volt, mint hogy megállapítsa, hogy Magyarország végrehajtotta a bírói függetlenséggel kapcsolatos jogszabályi reformokat, ami éppen az a feltétel, amely Magyarországot jogosulttá tenné a CPR‑alapokból származó kifizetésekre.
145. Ennélfogva, tekintettel arra, hogy a Bíróság a hatáskörrel való visszaélésre alapított kérelmekre vonatkozóan szigorú bizonyítási követelményeket támaszt,(80) azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik jogalapot mint megalapozatlant utasítsa el.
VI. A költségekről
146. A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
147. A Bizottságot – mivel pervesztes lett – a Parlament kérelmének megfelelően kötelezni kell a Parlament részéről felmerült költségek viselésére.
148. Az eljárási szabályzat 140. cikke (1) bekezdésének megfelelően Magyarország beavatkozóként maga viseli saját költségeit.
VII. Végkövetkeztetés
149. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy:
– semmisítse meg a „3. sz., Az Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása” horizontális feljogosító feltétel Magyarország igazságszolgáltatásának függetlenségét érintő hiányosságok tekintetében történő teljesülésére vonatkozó bizottsági értékelésnek az (EU) 2021/1060 rendelet 15. cikkének (4) bekezdése alapján történő jóváhagyásáról és aláírásáról szóló, 2023. december 13‑i C(2023) 9014 bizottsági határozatot;
– az Európai Bizottságot kötelezze a saját költségein felül az Európai Parlament részéről felmerült költségek viselésére;
– Magyarországot kötelezze saját költségei viselésére.
1 Eredeti nyelv: angol.
2 Az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alap Pluszra, a Kohéziós Alapra, az Igazságos Átmenet Alapra és az Európai Tengerügyi, Halászati és Akvakultúra‑alapra vonatkozó közös rendelkezések, valamint az előbbiekre és a Menekültügyi, Migrációs és Integrációs Alapra, a Belső Biztonsági Alapra és a határigazgatás és a vízumpolitika pénzügyi támogatására szolgáló eszközre vonatkozó közös szabályok megállapításáról szóló, 2021. június 24‑i (EU) 2021/1060 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2021. L 231., 159. o.; helyesbítések: HL 2021. L 261., 58. o.; HL 2022. L 241., 16. o.).
3 A „3. sz., Az Alapjogi Charta hatékony alkalmazása és végrehajtása” horizontális feljogosító feltétel Magyarország igazságszolgáltatásának függetlenségét érintő hiányosságok tekintetében történő teljesülésére vonatkozó bizottsági értékelésnek az (EU) 2021/1060 rendelet 15. cikkének (4) bekezdése alapján történő jóváhagyásáról és aláírásáról szóló, 2023. december 13‑i bizottsági határozat, Brüsszel, 2023. december 13. (nem tették közzé).
4 A különböző uniós finanszírozási eszközök világos áttekintéséhez és magyarázatához lásd: de Witte, B., „Integration through funding? The Union’s finances as policy instrument”, in: Weber, R., (szerk.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, 221–236. o.
5 Az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló, 2020. december 16‑i (EU, Euratom) 2020/2092 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2020. L 433. I, 1. o.; helyesbítések: HL 2021. L 137., 22. o.; HL 2021. L 373., 94. o.; HL L, 2023/90149; a továbbiakban: a feltételrendszerről szóló rendelet).
6 Lásd a feltételrendszerről szóló rendelet 1. cikkét.
7 Lásd e tekintetben a feltételrendszerről szóló rendelet 4. cikke (2) bekezdésének d) pontját, valamint (8), (9) és (10) preambulumbekezdését. Lásd még: 2022. február 16‑i Magyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97); 2022. február 16‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98).
8 Lásd a CPR 15. cikkét és III. mellékletét. A III. mellékletben szereplő, Chartával kapcsolatos feltétel releváns részének szövege a következő: „Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) való megfelelés biztosítására hatékony mechanizmusokat alkalmaznak, többek között az alábbiakat: 1. Rendelkezések annak biztosítására, hogy az alapokból támogatott programok és azok végrehajtása megfeleljen a Charta vonatkozó rendelkezéseinek. […]”
9 A Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz létrehozásáról szóló, 2021. február 12‑i (EU) 2021/241 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2021. L 57., 17. o.; helyesbítések: HL 2021. L 410., 197. o.; HL 2023. L 137., 70. o.).
10 Lásd az RRF rendelet 2. cikkének 4. pontját.
11 Az NGEU egy – a Covid19‑világjárvány gazdasági hatására válaszul indított – 750 milliárd euró értékű ideiglenes pénzügyi program, amelynek finanszírozásához az Európai Unió a pénzügyi piacokon gyűjtött pénzeszközöket. Bár az NGEU‑t a Covid19‑világjárványra adott sürgősségi válaszként mutatták be, valójában a tagállamok gazdaságainak strukturális átalakítását elősegítő tervről van szó, amely különös hangsúlyt fektet a zöld és a digitális átállásra. Lásd: van Middelaar, L., „Investment politics, A new capacity to project Union action into the future?”, in Weber, R., (szerk.), The Financial Constitution of European Integration: Follow the Money?, Hart Publishing, Oxford, 2023, 237–257. o., lásd különösen: 251. o.
12 Az RRF rendelet szerinti eljárás alapján a tagállamoknak először nemzeti helyreállítási és rezilienciaépítési tervet kell készíteniük, amely összhangban van az európai szemeszter és más mechanizmusok keretében meghatározott „releváns országspecifikus kihívásokkal és prioritásokkal”, (lásd az RRF rendelet 17. és 18. cikkét). A Bizottság ezután az érintett tagállammal szorosan együttműködve megvizsgálja a tervet, majd a helyreállítási és rezilienciaépítési tervet a javasolt célokkal és mérföldkövekkel együtt jóváhagyásra javasolja az Európai Unió Tanácsának (lásd az RRF rendelet 19. és 20. cikkét). A Bizottság 2022. november 30‑án benyújtotta a Magyarországra vonatkozó javaslatot, a Tanács pedig 2022. december 5‑én jóváhagyta a 111 mérföldkőt és célt tartalmazó magyar helyreállítási és rezilienciaépítési tervet. Lásd a Magyarország helyreállítási és rezilienciaépítési terve értékelésének jóváhagyásáról szóló, 2022. december 5‑én elfogadott 15447/22 tanácsi végrehajtási határozatot (a továbbiakban: Magyarország helyreállítási és rezilienciaépítési tervéről szóló tanácsi végrehajtási határozat), elérhető: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15447‑2022‑INIT/hu/pdf. A Tanács a Bizottság javaslata alapján 2023. december 7‑én az említett végrehajtási határozatot érintő módosításokat fogadott el annak érdekében, hogy az kiegészüljön az időközben létrehozott REPowerEU keretében nyújtandó kiegészítő finanszírozás iránti kérelemmel (elérhető a következő címen: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15964‑2023‑REV‑1/en/pdf).
13 Lásd a 213–216. szupermérföldköveket a Magyarország helyreállítási és rezilienciaépítési tervéről szóló tanácsi végrehajtási határozat mellékletében.
14 Amint azt az alábbiakban részletesebben kifejtem (lásd a jelen indítvány 16–28. pontját), a CPR keretében ezek a követelmények beépültek azon jóváhagyó határozatokba (lásd a jelen indítvány 31. lábjegyzetét), amelyekkel a Bizottság 2022. december 22‑én jóváhagyott 10, Magyarország által javasolt programot, és egyúttal felfüggesztette a kifizetést mindaddig, amíg a feljogosító feltételek nem teljesülnek.
15 Lásd a Bizottság sajtóközleményét, amely a következő címen érhető el: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/ip_22_7273.
16 A tárgyaláson a Bizottság kifejtette, hogy Magyarország nem kért kifizetést az RRF‑ből, annak ellenére, hogy a kifizetési kérelem az ezen eszköz keretében történő kifizetések előfeltétele.
17 A Bizottság kifejti, hogy csak akkor folyamodik az e rendelet szerinti intézkedésekhez, ha ezek az intézkedések hatékonyabbak. Lásd e tekintetben: a Bizottság közleménye – Iránymutatás az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről szóló (EU, Euratom) 2020/2092 rendelet alkalmazásáról (C(2022) 1382 final, 11. o.), elérhető a következő címen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022XC0318(02).
18 Lásd az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről szóló, 2022. december 15‑i (EU) 2022/2506 tanácsi végrehajtási határozatot (HL 2022. L 325., 94. o.).
19 Lásd a Tanács végrehajtási határozatára irányuló javaslatot az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről (COM(2022) 485 final), elérhető a következő címen: https://eur‑lex.europa.eu/legal‑content/EN/TXT/?uri=celex:52022PC0485. A Bizottság a feltételrendszerről szóló rendelet szerinti első értesítést 2022. április 27‑én küldte meg Magyarországnak, ez jelentette a Magyarországgal folytatott értékelési eljárás megindulását.
20 Lásd a 2022/2506 tanácsi végrehajtási határozat (11) és (12) preambulumbekezdését.
21 A felfüggesztéssel érintett összeg körülbelül 6,3 milliárd euró volt.
22 Ezek a programok a következők: Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz, Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program Plusz és Terület‑ és Településfejlesztési Operatív Program Plusz. Ezeket a CPR hatálya alá tartozó alapokból finanszírozzák.
23 Ugyanezzel a határozattal a Tanács megtiltotta, hogy a Bizottság közvetlen vagy közvetett irányítás keretében végrehajtott uniós finanszírozás céljából új jogi kötelezettségvállalást tegyen a közérdekű vagyonkezelő alapítványokkal és az általuk fenntartott jogi személyekkel. Magyarországon ezek a közérdekű vagyonkezelő alapítványok 21 magyar közintézményt irányítanak. Kuratóriumuk hatáskörébe tartozik a stratégia, a költségvetés, a személyzeti politika meghatározása, a szervezeti felépítés és az intézmények kialakítása, és e szerv választhatja ki a tisztségviselőket, köztük a magas szintű egyetemi és adminisztratív vezetői pozíciókra is.
24 Lásd a Magyarországra vonatkozó, 2022. december 15‑i (EU) 2022/2506 tanácsi végrehajtási határozatot követően az (EU, Euratom) 2020/2092 rendelet 4. cikkében foglalt feltételek teljesítésének a Bizottság kezdeményezésére történő újbóli értékeléséről szóló, 2023. december 13‑i bizottsági határozatot (C(2023) 8999 final), amely elérhető a következő címen: https://commission.europa.eu/system/files/2023‑12/C_2023_8999_1_HU_ACT.pdf.
25 Meg kell jegyezni, hogy mindeközben Magyarország értesítette a Bizottságot a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat érintő módosításokról, és felkérte a Bizottságot, hogy tegyen javaslatot a Tanácsnak a feltételrendszerről szóló rendelet szerinti intézkedések kiigazítására vagy megszüntetésére, de az értesítés kizárólag a közérdekű vagyonkezelő alapítványokra vonatkozik. A szóban forgó reformok elégséges voltának elismerését elutasító bizottsági határozatot követően Magyarország 2025. február 26‑án megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be e határozattal szemben, amelynek vizsgálata a T‑138/25. sz., Magyarország kontra Bizottság ügyben jelenleg folyamatban van a Törvényszék előtt.
26 Lásd a CPR 21–23. cikkét.
27 A megtámadott határozat meghozatalakor az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról, az 1296/2013/EU, az 1301/2013/EU, az 1303/2013/EU, az 1304/2013/EU, az 1309/2013/EU, az 1316/2013/EU, a 223/2014/EU és a 283/2014/EU rendelet és az 541/2014/EU határozat módosításáról, valamint a 966/2012/EU, Euratom rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. július 18‑i (EU, Euratom) 2018/1046 európai parlamenti és a tanácsi rendelet (HL 2018. L 193., 1. o.; helyesbítés: HL 2019. L 60., 36. o.) (a továbbiakban: költségvetési rendelet) volt alkalmazandó.
28 Lásd a CPR 15. cikke (2) bekezdésének második mondatát (kiemelés tőlem).
29 Saját értékelése alapján mind a 10 kérelemmel érintett programmal kapcsolatban erről számolt be. Lásd például az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, a Kohéziós Alapból és az Igazságos Átmenet Alapból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz” (5) preambulumbekezdését.
30 E határozatok a következők: az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, a Kohéziós Alapból és az Igazságos Átmenet Alapból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz” jóváhagyásáról szóló C(2022) 10004 határozat, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alap Pluszból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Digitális Megújulás Operatív Program Plusz” program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10007 határozat, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alap Pluszból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Terület‑ és Településfejlesztési Operatív Program Plusz” jóváhagyásáról szóló C(2022) 10008 határozat, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alap Pluszból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program Plusz” program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10009 határozat, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Szociális Alap Pluszból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program Plusz” program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10010 határozat, az Európai Regionális Fejlesztési Alapból és az Európai Kohéziós Alapból a magyarországi munkahelyteremtési és növekedési beruházás körében nyújtott támogatásra irányuló „Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program Plusz” program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10011 határozat, az Európai Tengerügyi, Halászati és Akvakultúra‑alapból nyújtott támogatásra irányuló „Magyar Halgazdálkodási Operatív Program Plusz (MAHOP Plusz)” program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10018 határozat, a Belső Biztonsági Alapból nyújtandó támogatásra irányuló, 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10019 határozat, a határigazgatás és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszközből nyújtandó támogatásra irányuló, 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó program jóváhagyásáról szóló C(2022)10020 határozat, valamint a Menekültügyi és Migrációs Alapból nyújtandó támogatásra irányuló, 2021 és 2027 közötti időszakra vonatkozó program jóváhagyásáról szóló C(2022) 10022 határozat (a továbbiakban: jóváhagyó határozatok).
31 Lásd például a „Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz” jóváhagyásáról szóló végrehajtási határozat (8) preambulumbekezdését.
32 Lásd az egyes jóváhagyó határozatok 1. és 2. cikkét.
33 A 3. cikk (2) bekezdése mind a 10 jóváhagyó határozatban azonos. Kiemelés tőlem.
34 Azokra a konkrét követelményekre, amelyek állítólag nem teljesültek, a Parlament első jogalapja egyes részeinek vizsgálatakor térek vissza (lásd a jelen indítvány V. szakaszának B. részét).
35 Kiemelés tőlem.
36 Egyes igazságügyi tárgyú törvényeknek a magyar helyreállítási és ellenállóképességi tervhez kapcsolódó módosításáról szóló 2023. évi X. törvény; a továbbiakban: az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény.
37 Az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény; a továbbiakban: Iasz. (1997. évi LXVIII. törvény).
38 Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény; a továbbiakban: Abtv. (2011. évi CLI. törvény).
39 A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény; a továbbiakban: Bszi. (2011. évi CLXI. törvény).
40 A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény; a továbbiakban: Bjt. (2011. évi CLXII. törvény).
41 A büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény; a továbbiakban: Be. (2017. évi XC. törvény).
42 A bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1) rendelet módosításáról szóló 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet; a továbbiakban: 18/2023. (XII. 7.) IM rendelet.
43 Az egyetemek és a kutatóintézetek, valamint a gazdaság összekapcsoltságának erősítéséhez szükséges egyes törvények, továbbá egyes felnőttképzési és kulturális tárgyú törvények módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény; a továbbiakban: az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény.
44 A nemzeti szuverenitás védelméről szóló 2023. évi LXXXVIII. törvény; a továbbiakban: szuverenitásvédelmi törvény (2023. évi LXXXVIII. törvény).
45 A jelen indítványban a „megtámadott határozat” kifejezést használom mind magára a határozatra, mind pedig az e határozathoz csatolt értékelő levélre.
46 Eszerint Magyarország 2023. július 18‑án először arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy önértékelése alapján a Chartára vonatkozó horizontális feljogosító feltételt a bírói függetlenség tekintetében teljesítette. Mivel a Bizottság nem tudta megállapítani, hogy a Magyarország által bevezetett jogszabály‑módosítások megfelelnek‑e a jóváhagyó határozatokban meghatározott valamennyi feltételnek, a Bizottság 2023. szeptember 26‑án tisztázó kérdéseket küldött Magyarországnak. Magyarország 2023. október 19‑én válaszolt, és további magyarázatokkal szolgált. A Bizottság 2023. november 1‑jén további pontosítást kért, amelyre Magyarország 2023. december 11‑i, 12‑i és 13‑i leveleiben válaszolt.
47 Ezek a következők: a C(2022)10019 végrehajtási határozat szerinti Belső Biztonsági Alapból nyújtandó támogatásra irányuló program; a C(2022)10020 végrehajtási határozat szerinti határigazgatás és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszközből nyújtandó támogatásra irányuló program; a C(2022)10008 végrehajtási határozat szerinti „Terület‑ és Településfejlesztési Operatív Program Plusz”; a C(2022)10011 végrehajtási határozat szerinti „Integrált Közlekedésfejlesztési Operatív Program Plusz”; a C(2022)10004 végrehajtási határozat szerinti „Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz”; valamint a C(2022)10018 végrehajtási határozat szerinti „Magyar Halgazdálkodási Operatív Program Plusz”.
48 Ezek a következők: a C(2022)10022 végrehajtási határozat szerinti Menekültügyi és Migrációs Alapból nyújtandó támogatásra irányuló program; a C(2022)10010 végrehajtási határozatban meghatározott és a 2023. március 8‑i C(2023)1483 végrehajtási határozattal korrigált „Emberi Erőforrás Fejlesztési Operatív Program Plusz”; a C(2022)10007 végrehajtási határozat szerinti „Digitális Megújulás Operatív Program Plusz”; valamint a C(2022)10009 végrehajtási határozat szerinti „Gazdaságfejlesztési és Innovációs Operatív Program Plusz”.
49 Lásd a Bizottság sajtóközleményét: A Bizottság úgy ítéli, hogy Magyarország igazságügyi reformja orvosolta a bírói függetlenséggel kapcsolatos hiányosságokat, a költségvetési feltételrendszert érintő intézkedések azonban érvényben maradnak, 2023. december 13., elérhető az alábbi címen: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/hu/ip_23_6465/IP_23_6465_HU.pdf.
50 Bár a Parlament a Bizottság hibáit nyilvánvalónak minősítette, a tárgyaláson kifejtette, hogy egyszerűen arra kívánt utalni, hogy a hibák egyértelműek voltak, de nem kívánta azt a képzetet kelteni, hogy ez lenne az a mérce, amelyet a Bíróságnak a határozat jogszerűségének felülvizsgálata során alkalmaznia kellene.
51 Amint azt a Bíróság két „feltételességi ítéletben” kifejtette, a költségvetési feltételrendszer részét képező jogállamisági követelmények csak annyiban teszik lehetővé az uniós intézmények számára a tagállamokban fennálló helyzetek vizsgálatát, amennyiben azok az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodás vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelme szempontjából relevánsak. Lásd: 2022. február 16‑i Magyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑156/21, EU:C:2022:97, 144. és 145. pont); 2022. február 16‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑157/21, EU:C:2022:98, 162. és 163. pont).
52 Bár ez a megfogalmazás nem feltétlenül tükrözi a Parlament valamennyi jogalapjának lényegét, megtartom ezt a terminológiát, hogy megőrizzem a Parlament első jogalapjának egyes részeihez való kapcsolódást. A Parlament első jogalapjának második, harmadik, negyedik és ötödik részében szereplő „téves értékeléshez” kapcsolódó kérelmet ugyanakkor bizonyos kérelmek esetén nem úgy kell értelmezni, hogy ez a kifejezés a tények téves megállapítására vonatkozik, hanem inkább úgy, hogy az a jog téves alkalmazásához kapcsolódik.
53 Kénytelen vagyok megjegyezni, hogy a jelen ügy rámutatott arra, hogy az uniós források felhasználásával kapcsolatos számos lépés és a feltételesség különböző formáinak végrehajtása ebben a tekintetben nem kellően átlátható. Ez ellentmondásban áll a demokrácia elvével, mivel megnehezíti az uniós polgárok számára, hogy megértsék, számos költségvetési döntést hogyan hoznak meg, és miért.
54 Lásd például a Környezeti és Energiahatékonysági Operatív Program Plusz jóváhagyásáról szóló C(2022)10004 végrehajtási határozat (3) preambulumbekezdését.
55 Lásd a vitatott határozatok (9) preambulumbekezdését.
56 E rendelkezés a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény) 63. alcímét módosítja.
57 Lásd a jóváhagyó határozatok (10) és (11) preambulumbekezdését.
58 Konkrétan, az e tisztségre jelölt személynek legalább ötéves bírói tapasztalattal kell rendelkeznie, nem választható újra, és az OBT kötelező erejű véleményt ad arról, hogy a jelölt megfelel‑e az e tisztség betöltéséhez szükséges feltételeknek.
59 Konkrétan, az ügynek emberi beavatkozás nélkül kell ügyszámot adni, az ügyben eljáró tanács kijelölése előre meghatározott, objektív feltételek szerint történik, az ügyet tárgyaló ítélkező tanács tagjait előre meghatározott algoritmus útján kell kijelölni, az eljárásban részt vevő felek számára biztosítani kell az ügy iratai alapján az ügyek elosztására vonatkozó szabályok betartásának ellenőrzését, és a Kúria bírói tanácsa és a kollégiumok kötelező erejű véleményt adnak az ügyelosztási rendről.
60 Amint arra a Bizottság által készített 2023. évi jogállamisági jelentés, Országfejezet – A jogállamiság helyzete Magyarországon (2023., 7. o.) (a továbbiakban: 2023. évi jogállamisági jelentés) rámutat, „Egy blokkoló kisebbség a Parlamentben megakadályozhatja az új elnök megválasztását, és ezáltal a hivatalban lévő meghatározatlan ideig hivatalban maradhat.”
61 E rendelkezés a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény) 10. §‑a (4) bekezdésének c) pontját módosítja.
62 A Kúria ügyelosztási rendjének VI.4. pontja úgy rendelkezik, hogy amennyiben a Kúriához beérkezett választási ügyek száma három naptári napon keresztül meghaladja a napi 15 ügyet, akkor a Közigazgatási Kollégium vezetője külön intézkedéssel elrendelheti az ügyek kiosztását a VIII., IX., X. és XI. számú háromtagú bírói tanácsoknak. Ezt a négy bírói tanácsot, azaz a VIII., IX., X. és XI. számú bírói tanácsot újonnan hozták létre, kifejezetten a választási ügyek elbírálására, és ezen kívül nem működnek, ami miatt ezekre a bizonyos tanácsokra „fantomtanácsként” utalnak. E módosítások nélkül a választási ügyeket a létező háromtagú bírói tanácsok bírálnák el.
63 Lásd: 2023. évi jogállamisági jelentés, 6. o.
64 E rendelkezés a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény) 114. §‑ának (1) bekezdését módosítja.
65 Lásd: 2019. november 5‑i Bizottság kontra Lengyelország (A rendes bíróságok függetlensége) ítélet (C‑192/18, EU:C:2019:924, 115. pont); 2024. május 7‑i NADA és társai ítélet (C‑115/22, EU:C:2024:384, 43. és 44. pont).
66 E rendelkezés a Bszi. (2011. évi CLXI. törvény) 10. §‑ának (4) bekezdését módosítja. E rendelkezés értelmében „az elektronikus úton beérkezett ügyek lajstromozása során az ügy automatizáltan, emberi beavatkozás nélkül kap ügyszámot”.
67 Magyarország a Bizottságnak címzett 2023. december 11‑i levelében kifejtette, hogy a 2023. november 2‑án tartott kétoldalú megbeszéléseken a Bizottság által megfogalmazott javaslat alapján Magyarország vállalta, hogy 2024. június 30‑ig független auditjelentést nyújt be a Bizottságnak.
68 Az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63. §‑ának (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a bíróság az Európai Unió alapját képező szerződésekbe foglalt szabályok szerint [a Bíróság] előzetes döntéshozatali eljárását hivatalból vagy indítványra kezdeményezi, ha megállapítja, hogy az bármely, a büntetőeljárásban alkalmazandó európai uniós jogi aktus vagy jogszabály vonatkozásában szükséges”.
69 Az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 64. §‑a értelmében „nincs helye a jogorvoslat bejelentésének a 490. § alapján hozott végzéssel szemben”.
70 Lásd: 2021. november 23‑i IS (Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés törvénysértő jellege) ítélet (C‑564/19, EU:C:2021:949); a továbbiakban: IS (Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés törvénysértő jellege).
71 Az igazságügyi reformokról szóló 2023. évi X. törvény 63. §‑ának indokolása értelmében: „[…] nem hozható olyan döntés, amely felülvizsgálja az Európai Unió Bírósága elé előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztő határozat jogszerűségét”, illetve „a magyar bíráknak [a Bíróság] elé történő, előzetes döntéshozatal iránti kérelem előterjesztésére vonatkozó, az uniós alapszerződésekből fakadó joga belső jogi eszközökkel nincs korlátozva”.
72 E törvényt 2023. december 12‑én fogadta el az Országgyűlés, ugyanazon az ülésnapon, amelyen az egyetemekre vonatkozó törvényi szabályozás módosításáról szóló 2023. évi LXXXV. törvény 35. §‑ának elfogadására is sor került.
73 Szuverenitásvédelmi Hivatal.
74 Figyelembe kell venni azt is, hogy a Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Bírósághoz a szuverenitásvédelmi törvény miatt. Lásd a folyamatban lévő C‑829/24. sz., Bizottság kontra Magyarország ügyet. Lásd még Kokott főtanácsnok C‑829/24. sz., Bizottság kontra Magyarország ügyre vonatkozó indítványát, amelynek ismertetésére a jelen indítvány ismertetésének napján kerül sor.
75 Mindazonáltal ilyen egyeztetésekre vonatkozó követelményt az RRF rendelet négy azonos megfogalmazású mérföldköve is tartalmazott.
76 A Bizottság a 2011. szeptember 29‑i Elf Aquitaine kontra Bizottság ítéletre (C‑521/09 P, EU:C:2011:620, 146–148. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) és a 2013. július 11‑i Ziegler kontra Bizottság ítéletre (C‑439/11 P, EU:C:2013:513, 114. és 115. pont) hivatkozott.
77 A Bizottság az 1980. december 11‑i Acciaierie e Ferriere Lucchini kontra Bizottság ítéletre (1252/79, EU:C:1980:288, 14. pont); az 1981. január 14‑i Németország kontra Bizottság ítéletre (819/79, EU:C:1981:2, 19–21. pont); az 1989. november 14‑i Olaszország kontra Bizottság ítéletre (14/88, EU:C:1989:421, 11. pont); az 1998. április 2‑i Bizottság kontra Sytraval és Brink’s France ítéletre (C‑367/95 P, EU:C:1998:154, 63. pont); a 2001. március 22‑i Franciaország kontra Bizottság ítéletre (C‑17/99, EU:C:2001:178, 35. pont); a 2015. szeptember 10‑i Fliesen‑Zentrum Deutschland ítéletre (C‑687/13, EU:C:2015:573, 75–76. pont); a 2012. szeptember 27‑i Applied Microengineering kontra Bizottság ítéletre (T‑387/09, EU:T:2012:501, 67. pont) hivatkozott.
78 Lásd többek között: 2013. július 11-i Ziegler kontra Bizottság ítélet (C-439/11 P, EU:C:2013:513, 115. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) vagy 2025. január 23‑i Neos kontra Ryanair és Bizottság ítélet (C‑490/23 P, EU:C:2025:32, 34. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat) (kiemelés tőlem).
79 Lásd: 2020. december 8‑i Magyarország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑620/18, EU:C:2020:1001, 82. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
80 Lásd: Lenaerts, K., Gutman K., és Nowak, J., T., EU Procedural Law, Oxford University Press, 2023, 7.191–7.194. pont.