C‑59/23. P. sz. ügy

Osztrák Köztársaság

kontra

Európai Bizottság

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2025. szeptember 11.

„Fellebbezés – Állami támogatások – Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja és az EUMSZ 108. cikk – A paksi telephelyen (Magyarország) két új atomreaktor fejlesztése céljából megvalósítani tervezett támogatás – Az építési szerződés közvetlen odaítélése – 2014/25/EU irányelv – A támogatást bizonyos kötelezettségvállalások tiszteletben tartásától függően a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító határozat – A támogatásnak az állami támogatások jogán kívüli uniós joggal való összhangja – A támogatás tárgya – A támogatás elválaszthatatlan részletszabályai – Kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás párhuzamos lefolytatása – Indokolási kötelezettség”

1. Bírósági eljárás – A szóbeli szakasz újbóli megnyitása iránti kérelem – Kérelem a főtanácsnok indítványára válaszképpen észrevételek benyújtása iránt – Az újbóli megnyitás feltételei

   (EUMSZ 252. cikk, második bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 23. cikk; a Bíróság eljárási szabályzata, 83. cikk)

   (lásd: 20–23. pont)

2. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetősége – Mérlegelési jogkör – Az állami támogatásokat szabályozó rendelkezések és az uniós jog egyéb rendelkezései közötti koherencia tiszteletben tartása – A támogatás tárgyával elválaszthatatlanul összefüggő támogatási feltételekre korlátozódó kötelezettség – Két új atomreaktor üzemeltetés céljából történő megépítéséből és térítésmentes rendelkezésre bocsátásából álló támogatás – Az említett reaktorok megépítésére irányuló szerződés közbeszerzési eljárás nélküli odaítélése – A támogatás tárgyától elválaszthatatlan részletszabály

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk; 2014/25 európai parlamenti és tanácsi irányelv)

   (lásd: 52–55., 59., 64–68. és 81. pont)

3. Fellebbezés – Jogalapok – Először a fellebbezés keretében felhozott jogalap – Elfogadhatatlanság – Kizárólag a megtámadott ítélet megalapozottságának vitatására irányuló jogalap – Magából a megtámadott ítéletből eredő jogalap – Elfogadhatóság

   (EUMSZ 256. cikk, (1) bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 58. cikk; a Bíróság eljárási szabályzata, 170. cikk)

   (lásd: 57. pont)

4. Fellebbezés – Jogalapok – A tények és bizonyítékok téves értékelése – Elfogadhatatlanság – A tények és a bizonyítékok értékelésének a Bíróság általi felülvizsgálata – Kizártság, kivéve az elferdítés esetét – A jogvita tényállása jogi minősítésének a Bíróság általi felülvizsgálata – Megengedhetőség

   (EUMSZ 256. cikk, (1) bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 58. cikk, első bekezdés)

   (lásd: 58. pont)

5. Megsemmisítés iránti kereset – Jogalapok – Lényeges eljárási szabályok megsértése – Az indokolás hiánya vagy elégtelensége – A bíróság által hivatalból történő vizsgálat

   (EUMSZ 263. és EUMSZ 296. cikk)

   (lásd: 99. pont)

6. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az indokolási kötelezettségnek az adott ügy körülményeire tekintettel való értékelése – Valamennyi releváns ténybeli és jogi elem meghatározásának szükségessége – Hiány

   (EUMSZ 296. cikk)

   (lásd: 101., 117. pont)

7. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatás belső piaccal való összeegyeztethetősége – Mérlegelési jogkör – Az állami támogatásokat szabályozó rendelkezések és az uniós jog egyéb rendelkezései közötti koherencia tiszteletben tartása – Két új atomreaktor üzemeltetés céljából történő megépítéséből és térítésmentes rendelkezésre bocsátásából álló támogatás – Az említett reaktorok megépítésére irányuló szerződés közbeszerzési eljárás nélküli odaítélése – A közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályozás tiszteletben tartása – A Bizottság általi visszautalás azokra a következtetésekre, amelyeket az említett szabályozás tiszteletben tartására vonatkozóan egy korábbi kötelezettségszegési eljárás keretében vont le – Az indokolási kötelezettség megsértése

   (EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés, és EUMSZ 108. cikk; 2014/25 európai parlamenti és tanácsi irányelv)

   (lásd: 104–109. pont)

Összefoglalás

A nagytanácsban eljáró Bíróság hatályon kívül helyezi a Törvényszék azon ítéletét ( 1 ), amely helybenhagyta a Magyarország által a Paksi Atomerőmű telephelyén két új reaktor fejlesztéséhez nyújtani tervezett állami támogatásról szóló európai bizottsági határozatot ( 2 ). A Bíróság, amely ezt követően érdemben maga dönti el a jogvitát, megsemmisíti e határozatot, és ebben az összefüggésben megállapítja, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta a jogot, amikor anélkül vizsgálta meg a bejelentett támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségét, hogy figyelembe vette volna ezen intézkedés bizonyos elválaszthatatlan részletszabályait.

A vitatott határozatban a Bizottság az MVM Paks II Nuclear Power Plant Development Private Company Limited by Shares állami vállalat (a továbbiakban: Paks II társaság) javára jóváhagyta a Magyarország által 2015. május 22‑én bejelentett azon beruházási támogatást, amely a Paksi Atomerőmű telephelyén két új atomreaktor üzemeltetésére vonatkozott, a már ott üzemeltetett négy atomreaktor mellett.

E támogatás – amely lényegében abból áll, hogy üzemeltetés céljából térítésmentesen két új atomreaktort bocsátanak a Paks II társaság rendelkezésére – finanszírozása nagyrészt olyan kölcsönből történik, amelyet az Oroszországi Föderáció 10 milliárd euró összegű rulírozó hitelkeret formájában nyújt Magyarországnak a nukleáris energia békés célú felhasználása terén folytatandó együttműködésről szóló kormányközi egyezmény keretében, valamint a Magyarország által folyósított további 2,5 milliárd euró összegből. Ezen egyezmény értelmében az új reaktorok megépítésével közvetlen odaítélés útján (vagyis közbeszerzési eljárás nélkül) a Nizhny Novgorod Engineering Company Atomenergoproekt társaságot (a továbbiakban: JSC NIAEP) bízták meg, amelyet az Oroszországi Föderáció jelölt ki.

A megtámadott határozatban a Bizottság az ott megjelölt feltételek mellett, az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította a szóban forgó támogatást. E rendelkezés értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők az egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatások, amennyiben nem befolyásolják hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.

Mivel a Törvényszék elutasította a vitatott határozattal szemben benyújtott keresetét, az Osztrák Köztársaság fellebbezést nyújtott be a Törvényszék ítélete ellen.

A Bíróság álláspontja

Fellebbezésének alátámasztása érdekében az Osztrák Köztársaság lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor egyrészt kizárta a két új atomreaktor megépítését a szóban forgó támogatási intézkedés tárgyának meghatározásából. Másrészt, a Törvényszék tévesen hagyta helyben a Bizottság azon következtetését, amely szerint ezen építési szerződésnek a JSC NIAEP társaság részére történő közvetlen odaítélése nem minősül a szóban forgó támogatás tárgyától elválaszthatatlan részletszabálynak, vagyis az uniós közbeszerzési szabályozás esetleges megsértése nem befolyásolta e támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelését.

A Bíróság mindenekelőtt azt vizsgálja, hogy a Törvényszék helyesen állapította‑e meg, hogy a szóban forgó támogatás tárgya kizárólag abból állt, hogy „térítésmentesen a Paks II társaság rendelkezésére bocsá[ss]anak két új atomreaktort abból a célból, hogy e társaság üzemeltesse azokat”, kizárva ezáltal e reaktorok megépítését.

A Bíróság megállapítja, hogy a szóban forgó támogatásnak az volt a célja, hogy két új atomreaktor fejlesztésére irányuló projekt révén támogassák a nukleáris energiatermelési tevékenységet. A kormányközi egyezmény szerint e reaktorok fejlesztése magában foglalta azok tervezését és megépítését, vagyis olyan műveletet, amelynek alapvető elemei – azaz többek között a gyártó személye és az említett reaktorok műszaki jellemzői – a szóban forgó támogatási intézkedés bejelentéséből is kitűntek. Márpedig nem zárható ki a szóban forgó támogatási intézkedés tárgyából az olyan művelet, amelynek lényeges elemei kitűnnek ezen intézkedés bejelentéséből, és amely annak szerves részét képezi, mivel az említett intézkedés végrehajtásához, ennélfogva pedig az intézkedés tárgyának megvalósításához szükséges elemnek minősül.

Ami a szóban forgó támogatás összegét illeti, egyrészt e támogatás magában foglalt egy 10 milliárd euró összegű rulírozó hitelkeretet, amelyet az Oroszországi Föderáció által Magyarországnak nyújtott kölcsön révén bocsátották rendelkezésre, és amelynek felhasználása a két új atomreaktor tervezésére, építésére és üzembe helyezésére korlátozódott. Másrészt, e támogatás magában foglalt további 2,5 milliárd euró összeget, amelyet Magyarország folyósított. A Magyarország által a szóban forgó projekt keretében befektetett 12,5 milliárd euró teljes összeg – amint azt a Bizottság is megerősítette – megfelelt többek között e két új atomreaktor megépítése költségének.

Mivel az említett reaktorok megépítése egyrészt szükséges elem volt a szóban forgó bejelentett intézkedés által követett cél megvalósításához, másrészt pedig olyan műveletről volt szó, amelyet – legalábbis közvetetten – Magyarország forrásaiból finanszíroztak, ezen építkezés az e tagállam által bejelentett támogatási intézkedés szerves részét képezte, így azt a Törvényszék nem zárhatta ki érvényesen ugyanezen intézkedés tárgyából.

Következésképpen a Törvényszék azáltal, hogy a megtámadott ítéletben megállapította, hogy a szóban forgó támogatás egyetlen tárgya az volt, hogy „térítésmentesen a Paks II társaság rendelkezésére bocsá[ss]anak két új atomreaktort abból a célból, hogy e társaság üzemeltesse azokat”, jogilag tévesen minősítette a releváns tényeket.

Ezt követően a Bíróság azt vizsgálja, hogy a tények e téves jogi minősítése ellenére a Törvényszék helyesen hagyta‑e helyben a Bizottság által a vitatott határozatban levont azon következtetést, amely szerint a két új atomreaktor megépítésére irányuló szerződésnek a JSC NIAEP társaság részére közbeszerzési eljárás nélkül történő közvetlen odaítélése nem minősült az említett támogatás tárgyától elválaszthatatlan részletszabálynak.

Elöljáróban a Bíróság emlékeztet arra, hogy a Bizottságnak az EUMSZ 108. cikk szerinti eljárás keretében kell értékelnie a támogatás tárgyától elválaszthatatlan részletszabályokat, vagyis azokat, amelyek annyira megbonthatatlanul kapcsolódnak e tárgyhoz, hogy azok elkülönítetten nem értékelhetők, így e támogatás egészének a belső piaccal való összeegyeztethetőségére vagy összeegyeztethetetlenségére gyakorolt hatásukat szükségszerűen ezen eljárás keretében kell értékelni.

Ezzel szemben azok a részletszabályok, amelyek konkrétan nem szükségesek a támogatás tárgyának megvalósításához vagy a támogatás működéséhez, nem minősülnek az e támogatás tárgyától elválaszthatatlan részletszabályoknak, jóllehet a szóban forgó támogatási intézkedés részét képezik.

A jelen ügyben a két új atomreaktor megépítésére irányuló szerződés közvetlen odaítélése a Magyarország által a Bizottságnak bejelentett támogatási intézkedés tárgyától elválaszthatatlan részletszabálynak minősül, amely intézkedés e reaktorok fejlesztésére irányult annak érdekében, hogy azokat térítésmentesen a Paks II társaság rendelkezésére bocsássák. E részletszabály ugyanis elengedhetetlen volt a támogatás ekképpen meghatározott tárgyának megvalósításához.

E következtetést megerősíti a kormányközi egyezményben meghatározott finanszírozási forma, amely kifejezetten e reaktoroknak a rendelkezésre bocsátásuk érdekében történő fejlesztését célozta, és amely a pénzeszközöknek a Paks II társaság kérelmére történő fokozatos felszabadítását írta elő a JSC NIAEP társaság javára, ezen atomreaktorok építési munkálatainak előrehaladtával.

Ebből következően az, ha a szóban forgó támogatási intézkedéstől elválaszthatatlan e részletszabály folytán adott esetben megsértik az uniós jog olyan rendelkezéseit vagy általános elveit, mint amilyen az uniós közbeszerzési szabályozás, akadályát képezhette annak, hogy ezen intézkedést az EUMSZ 108. cikk alapján folytatott eljárás keretében a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsák.

Annak elemzése, hogy a két új atomreaktor megépítésére irányuló szerződés közvetlen odaítélése összehangban volt‑e az említett szabályozással, annál is inkább szükséges volt, mivel a valamely infrastruktúra megépítésére vonatkozó szerződés odaítélése céljából nyílt, pártatlan és feltétel nélküli közbeszerzési eljárás lefolytatása hatással lehet többek között az ezen építéshez szükséges beruházás költségeire és ezen infrastruktúra tulajdonságaira, ennélfogva pedig az ily módon valamely vállalkozásnak vagy vállalkozáscsoportnak esetlegesen biztosított előny terjedelmére.

Így a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy a Bizottság helyesen juthatott arra a következtetésre, hogy a vitatott határozat jogszerűsége nem függ attól, hogy Magyarország tiszteletben tartja‑e a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó uniós szabályokat.

Téves a Törvényszék által tett azon megállapítás is, amely szerint „a közbeszerzési szabályok megsértése kizárólag az atomerőművek megépítésére irányuló munkák piacán fejtene ki hatásokat, és nem járhatna következményekkel a vitatott támogatási intézkedés [tárgya] által érintett piacon”. A Bíróság ítélkezési gyakorlatából ugyanis kitűnik, hogy amikor a Bizottság azt értékeli, hogy a tervezett támogatás megfelel‑e azon feltételnek, ( 3 ) hogy ne befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, figyelembe kell vennie azokat a negatív hatásokat, amelyeket e támogatás a versenyre, általában pedig a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolhat.

Következésképpen nem zárható ki, hogy az uniós jog valamely rendelkezésének olyan megsértését, amely egy másik, viszont a bejelentett támogatási intézkedéssel érintett piachoz kapcsolódó piacon járhat versenytorzulással, a Bizottságnak figyelembe kell vennie ezen intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata keretében. A jelen ügyben ez a helyzet azon versenytorzulás tekintetében, amely az atomerőművek építésének piacán abból eredhetett, hogy a két új atomreaktornak a paksi telephelyen történő megépítésére vonatkozó szerződést a közbeszerzésekre vonatkozó uniós szabályozás megsértésével ítélték oda, mivel ez az odaítélés a szóban forgó támogatási intézkedés tárgyától elválaszthatatlan részletszabálynak minősült.

Végül az Osztrák Köztársaság kifogásolja a vitatott határozatban mellékesen megfogalmazott azon következtetés Törvényszék általi vizsgálatát, amely szerint a két új atomreaktor megépítésére irányuló szerződés közvetlen odaítélése semmi esetre sem eredményezte a 2014/25 irányelv ( 4 ) által létrehozott közbeszerzési eljárások megsértését. E tekintetben a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy e következtetést a jogilag megkövetelt módon indokolta az, hogy a Bizottság csupán visszautalt a Magyarországgal szemben 2015‑ben indított kötelezettségszegési eljárás keretében végzett értékelésére.

Ebben az összefüggésben a Bíróság rámutat, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás és az EUMSZ 108. cikk alapján lefolytatott eljárás kétségkívül halmozódhat abban az esetben, ha valamely állami intézkedés egyidejűleg az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezések és a Szerződés egyéb rendelkezéseinek hatálya alá is tartozik. Mindazonáltal a Bizottság nem jogosult arra, hogy kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárás keretében véglegesen meghatározza valamely tagállam jogait és kötelezettségeit, vagy garanciákat nyújtson számára egy adott magatartásnak az uniós joggal való összeegyeztethetőségét illetően, mivel kizárólag a Bíróság rendelkezik hatáskörrel annak megállapítására, hogy valamely tagállam nem teljesítette a Szerződésekből eredő valamely kötelezettségét.

Következésképpen a valamely tagállammal szembeni kötelezettségszegési eljárásnak a Bizottság általi lezárása – amely a Bizottság diszkrecionális mérlegelési jogkörének gyakorlását jelenti, amely felett egyébiránt a Bíróság nem gyakorolhat bírósági felülvizsgálatot – nem lehet meghatározó az ezen eljárás tárgyát képező nemzeti szabályozás vagy intézkedés uniós joggal való összeegyeztethetőségének értékelése szempontjából.

A jelen ügyben semmi sem akadályozta meg a Bizottságot abban, hogy a vitatott határozatban visszautaljon a 2015. évi kötelezettségszegési eljárásra, különösen pedig azokra a következtetésekre, amelyeket az ez alkalommal végzett értékelések alapján vont le. Ezzel szemben az, ha a Bizottság csupán visszautal az ilyen eljárásra, valamint a közbeszerzésekkel kapcsolatos uniós szabályozás azon rendelkezésére, amely szerinte az adott ügyben alkalmazandó, anélkül hogy bármilyen utalást tenne az általa figyelembe vett egyéb konkrét körülményekre és arra a módszerre, amely szerint a végkövetkeztetésére jutott, nem felelhet meg az EUMSZ 296. cikk szerinti indokolási kötelezettségnek.

Márpedig a Bizottság által a vitatott határozatban kifejtett indokok nem tartalmaznak semmi olyan elemet, amelyből világosan és egyértelműen kiderülhetne ezen intézmény azon okfejtése, amely lehetővé tette számára annak megállapítását, hogy a paksi telephelyen a két új reaktor megépítésére irányuló szerződés közvetlen odaítélése megfelelt a 2014/25 irányelvnek.

Ezen indokokból nem lehet azt sem levezetni, hogy a Bizottság a vitatott határozatban miért támaszkodott erre az irányelvre, holott annak átültetési határideje 2016. április 18. volt, a 2004/17 irányelvet ( 5 ) pedig csak ezen időponttól kezdődően helyezték hatályon kívül.

A fentiekre tekintettel a Bíróság hatályon kívül helyezi a megtámadott ítéletet, továbbá úgy ítéli meg, hogy a per állása megengedi a határozathozatalt, az ügyet elbírálva pedig megsemmisíti a vitatott határozatot.

( 1 ) 2022. november 30‑iAusztria kontra Bizottság ítélet (T‑101/18, EU:T:2022:728) (a továbbiakban: megtámadott ítélet).

( 2 ) A Magyarország által a Paks II. atomerőműben két új atomreaktor fejlesztésének támogatása céljából megvalósítani tervezett SA.38454 – 2015/C (korábbi 2015/N) számú intézkedésről/támogatási programról/állami támogatásról szóló, 2017. március 6‑i (EU) 2017/2112 bizottsági határozat (HL 2017. L 317., 45. o.; a továbbiakban: vitatott határozat).

( 3 ) Az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja.

( 4 ) A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről] szóló, 2014. február 26‑i 2014/25/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 243. o.; helyesbítés: HL 2014. L 327., 9. o.).

( 5 ) A vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról [helyesen: a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatások területén a közbeszerzési eljárások összehangolásáról] szóló, 2004. március 31‑i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 19. o.).