1.

2024 elején gyakoriak a mezőgazdasági termelők által az Európai Unió több tagállamában szervezett tüntetések és lezárások. ( 2 ) Bár egyenlő versenyfeltételeket követeltek az uniós mezőgazdasági termelők között, illetve jobb jövedelmi feltételeket, a közigazgatás működésének számos olyan lassúságát is kifogásolták, amely nem teszi lehetővé számukra, hogy kellő időben megkapják az ígért támogatásokat, különösen a közös agrárpolitika keretében.

2.

A jelen ügy új példája azoknak a gyakorlati nehézségeknek, amelyekkel a mezőgazdasági termelők szembesülhetnek.

3.

Az 1305/2013/EU rendelet ( 3 ) vidékfejlesztési támogatási rendszert hoz létre, és úgy rendelkezik, hogy a tagállamok dönthetnek úgy, hogy kompenzálják azokat a mezőgazdasági termelőket, akiknek a földterülete hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken található. Bár Németország mint ország választotta ezt, a jogosultsági feltételek meghatározása és tiszteletben tartásuk ellenőrzése a tartományokra hárult. Mivel egyik tartománynak sincs hatásköre arra, hogy támogatást nyújtson olyan földterületre, amely nem a területe határain belül található, az egyes tartományok döntenek az illetékességi területükhöz tartozó földek utáni kifizetésekről.

4.

A helyzet akkor válik némiképp kafkaivá, mint az alapügyben is, amikor is bár a mezőgazdasági termelő üzemének földterületei mind jogosultak ilyen támogatásra, mivel megfelelnek a két érintett tartomány által külön‑külön meghatározott anyagi jogi feltételeknek, ez a mezőgazdasági termelő akadályoztatva van abban, hogy a nem a mezőgazdasági üzemének székhelye szerinti tartományban található területrész után kompenzációban részesüljön, mivel támogatási kérelmet csak abban a tartományban lehet benyújtani, ahol e székhely található.

5.

Az 1305/2013 rendelet (7), (9) és (26) preambulumbekezdésének szövege a következő:

[…]

[…]

6.

E rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerint:

„Ez a rendelet megállapítja [a közös agrárpolitika finanszírozásáról, irányításáról és monitoringjáról és a 352/78/EGK, a 165/94/EK, a 2799/98/EK, a 814/2000/EK, az 1200/2005/EK és a 485/2008/EK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1306/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet {HL 2013. L 347., 549. o.; helyesbítések: HL 2016. L 130., 7. o.; HL 2017. L 327., 83. o.; HL 2018. L 233., 3. o.}] által létrehozott [EMVA] által finanszírozott uniós vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó általános szabályokat. Ez a rendelet meghatározza azokat a célkitűzéseket, amelyekhez a vidékfejlesztési politikának hozzá kell járulnia, valamint a kapcsolódó uniós vidékfejlesztési prioritásokat. Ez a rendelet felvázolja a vidékfejlesztési politika stratégiai keretét, és meghatározza a vidékfejlesztési politika végrehajtása érdekében elfogadni szükséges intézkedéseket. A tagállamok és a Bizottság közötti megosztott feladatkörök alapján megállapítja továbbá a programozásra, a hálózatépítésre, az irányításra, a monitoringra és az értékelésre vonatkozó szabályokat, valamint az EMVA és a többi uniós eszköz közötti koordinációt biztosító szabályokat.”

7.

Az említett rendelet 5. cikke első bekezdése 4. pontjának a) alpontja előírja:

„Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia megvalósításához hozzájáruló vidékfejlesztési célkitűzések teljesítésére a következő hat, a közös stratégiai keret tematikus célkitűzéseinek megfeleltethető uniós vidékfejlesztési prioritás keretében kerül sor:

[…]

8.

Ugyanezen rendelet 6. cikkének (2) bekezdése kimondja:

„A tagállamok benyújthatnak egyetlen, a tagállam egész területére vonatkozó programot, vagy több regionális programot. Kellően indokolt esetekben egy nemzeti programot és több regionális programot is benyújthatnak. Ha a tagállam egy nemzeti programot és több regionális programot nyújt be, az intézkedéseket és/vagy a művelettípusokat vagy nemzeti szinten vagy regionális szinten kell programozni, valamint gondoskodni kell arról, hogy a nemzeti és a regionális programok összhangban legyenek egymással.”

9.

A 1305/2013 rendelet 31. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőket írja elő:

„(1)   A hegyvidéki területek és más, hátrányos természeti adottságokkal vagy egyéb sajátos hátrányokkal rendelkező területek mezőgazdasági termelőinek járó kifizetések évente, a mezőgazdasági terület után hektáronként ítélhetők oda a mezőgazdasági termelők számára az érintett területen folyó mezőgazdasági termelést sújtó hátrányokkal összefüggésben felmerülő többletköltségek és elmaradt bevétel teljes vagy részleges ellentételezése céljából.

[…]

(2)   A kifizetések olyan mezőgazdasági termelőknek ítélhetők oda, akik vállalják, hogy mezőgazdasági tevékenységüket a 32. cikk alapján kijelölt területeken folytatják, és akik az 1307/2013/EU rendeletnek ( 4 ) az érintett tagállamban alkalmazandó 9. cikke értelmében vett aktív mezőgazdasági termelőnek minősülnek.”

10.

Az 1305/2013 rendelet 32. cikkének szövege a következő:

„(1)   A tagállamok a (2), a (3) és a (4) bekezdésben foglaltak alapján az alábbi kategóriák szerint kijelölik a 31. cikkben előírt kifizetésekkel támogatható területeket:

(2)   A 31. cikk szerinti kifizetésekkel azok a hegyvidéki területek támogathatóak, amelyeket a földhasználat lehetőségeinek jelentős mértékű korlátozottsága és a termelési költségek észrevehetően magasabb volta jellemez az alábbiak miatt:

[…]

(3)   A hegyvidéki területeken kívüli területek akkor minősülnek jelentős természeti hátrányokkal rendelkező és ezáltal a 31. cikk szerinti kifizetésekkel támogatható területnek, ha a mezőgazdasági terület legalább 60%‑a megfelel a III. mellékletben felsorolt kritériumok legalább egyikének azáltal, hogy eléri a feltüntetett küszöbértéket.

E feltételek teljesítését helyi közigazgatási egységek szintjén (LAU 2‑es szinten) vagy valamely olyan, egyértelműen körülhatárolt helyi egység szintjén kell biztosítani, amely egyetlen egyértelmű, egybefüggő, meghatározható gazdasági és közigazgatási identitással bíró földrajzi területet fed le.

[…]”

11.

Az 1307/2013 rendelet 9. cikkének (1) bekezdése kimondja:

„Nem részesülhet közvetlen kifizetésben az a természetes vagy jogi személy, illetve természetes vagy jogi személyek olyan csoportjai,akinek vagy amelynek a mezőgazdasági területe főként természetes módon legeltetésre vagy növénytermesztésre alkalmas állapotban tartott terület, és aki, illetve amely a szóban forgó területen nem végzi el a tagállamok által a 4. cikk (2) bekezdése b) pontjának megfelelően meghatározott minimumtevékenységeket.”

12.

A 2015. február 24‑i Verordnung über die Durchführung von Stützungsregelungen und des integrierten Verwaltungs‑ und Kontrollsystems (a szövetségi élelmezésügyi és mezőgazdasági minisztérium szövetségi pénz‑, gazdasági és energiaügyi minisztériummal egyetértésben elfogadott rendelete a támogatási rendelkezések és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer végrehajtásáról) ( 5 ) 2. §‑a következőket írja elő:

„(1)   Ha e rendelet vagy az 1. § (1) bekezdésének 4–6. pontja másként nem rendelkezik, a mezőgazdasági termelő üzemének székhelye szerinti tartomány joga szerint illetékes tartományi szervek (a tartomány illetékes szervei) illetékesek e rendelet és az 1. § (1) bekezdésében említett rendelkezések végrehajtása tekintetében.

(2)   Az üzemnek az illetékes tartományi szerv meghatározása szempontjából releváns székhelye – a (3) bekezdés szerinti illetékesség‑átvállalásra is figyelemmel – a mezőgazdasági termelő jövedelemadójának megállapítására illetékes adóhivatal illetékességi területén található. Jogi személyek, személyegyesülések és vagyonösszességek esetében az illetékes szerv annak a tartománynak a szerve, amelynek illetékességi területén a jogi személyek vezető testülete található.

(3)   Ha a mezőgazdasági termelőnek csak egy telephelye van, és ez a telephely az üzeme székhelyétől eltérő tartományban található, a telephely helye szerinti tartományi szerv – a (2) bekezdés szerint illetékes tartományi szerv egyetértésével és a mezőgazdasági termelő hozzájárulásával – átveheti az illetékességet az e rendelet hatálya alá tartozó ügyekben; ebben az esetben a telephely minősül az üzem székhelyének.

[…]”

13.

A 2021. november 15‑i Verwaltungsvorschrift (közigazgatási rendelet) ( 6 ) által módosított, 2019. november 6‑i Verwaltungsvorschrift des Ministeriums Ländlicher Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (VwV Ausgleichszulage Landwirtschaft) (a vidékfejlesztési minisztérium hegyvidéki területek és egyes hátrányos helyzetű területek mezőgazdasági üzemeinek támogatásáról szóló közigazgatási rendelete; a továbbiakban: VwV AZL) ( 7 ) 1.1. pontja a következőket írja elő:

„E támogatás célja a körülhatárolt hátrányos helyzetű térségekben (hegyvidéki térségek, jelentős természeti okok miatt hátrányos helyzetű térségek, egyéb sajátos okok miatt hátrányos helyzetű térségek, a hatályos területi jegyzék szerint nem hegyvidéki területek [lásd a {VwV AZL} 4. pontját]) a mezőgazdasági területek gazdaság általi fenntartható használatának biztosítása, és ezáltal az, hogy hozzájáruljon a táj megőrzéséhez, valamint a fenntartható gazdálkodási intézkedések fenntartásához és előmozdításához.”

14.

A VwV AZL 2.1. pontja a következőképpen rendelkezik:

„Csak azok az [1307/2013] rendelet 9. cikke szerinti aktív mezőgazdasági termelők részesülhetnek támogatásban, akik maguk hasznosítanak olyan újonnan kijelölt földterületeket, amelyek Baden‑Württembergben hátrányos adottságú területeken találhatók. Támogatás csak olyan mezőgazdasági termelők részére nyújtható, akiknek az InVeKoSV 2. §‑a szerinti üzemszékhelye Baden‑Württembergben található, és amelyek székhelye az Unió valamely tagállamában található.”

15.

A VwV AZL 3.2.1. pontja értelmében:

„Csak a Baden‑Württemberg újonnan kijelölt támogatható területein található földterületek után nyújtható kompenzáció (lásd a 4.2. pontot).”

16.

A VwV AZL 4.2. pontja a következőket írja elő:

„A területek (hátrányos adottságú területek) alábbi kategóriáit […] be kell jegyezni a területek nyilvántartásába […] e tekintetben relevánsak:

a hegyvidéki területek,

a hegyvidéki területeken kívüli egyéb, jelentős természeti hátrányokkal rendelkező területek,

egyéb, sajátos hátrányokkal rendelkező területek”.

17.

A 2019. március 1‑jei Richtlinie des Bayerischen Staatsministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zur Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten (AGZ) gemäß Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 (a kompenzációs támogatásnak a 1305/2013 rendelet szerinti hátrányos helyzetű területeken történő nyújtásáról szóló bajorországi tartományi élelmezésügyi, mezőgazdasági és erdészeti minisztériumi irányelv; a továbbiakban: AGZ) ( 8 ) szerint kompenzációs támogatás nyújtható a hátrányos adottságokkal rendelkező bajorországi területeken található mezőgazdasági földterületek számára. A támogatásban való részesüléshez a mezőgazdasági termelőnek olyan mezőgazdasági területet kell hasznosítania Bajorországban, amelynek területe legalább három hektár, és üzeme székhelyének Bajorországban kell lennie.

18.

Az alapeljárás felperese, a Karl und Georg Anwander Güterverwaltung a németországi Baden‑Württemberg tartomány és Bajorország tartomány közötti határ menti régióban tejtermelő gazdaság. Székhelye Baden‑Württemberg tartományban található. E tartományban körülbelül 100 hektárral rendelkezik, és gazdaságából körülbelül 27 hektár Bajorországban található. Mindezek a földterületek hegyvidéki területen helyezkednek el.

19.

Baden‑Württemberg tartomány hatóságai az alapügy felperesének az e tartomány területén található 100 hektárját az e földterületeket érintő természeti hátrányok miatt kompenzációs támogatásra jogosult területnek minősítették. Bajorország tartomány hatóságai ugyanígy jártak el e gazdaságnak a bajor területen található 27 hektárja tekintetében is.

20.

2018‑ig az alapeljárás felperese Baden-Württemberg tartomány illetékes hatóságától kompenzációs támogatást kapott a birtokában álló összes terület után, beleértve tehát a Bajorországban található területeket is.

21.

2019. május 8‑án az alapeljárás felperese kompenzációs támogatás iránti kérelmet nyújtott be ugyanezen hatósághoz a 2019. évre vonatkozóan valamennyi támogatható területe tekintetében.

22.

Baden‑Württemberg tartomány közigazgatási hatóságai 2019. december 5‑én 4095,66 euró összegű kompenzációs támogatást nyújtottak az alapeljárás felperesének az e tartományban található támogatható területek tekintetében, és elutasították a kérelmet a Bajorországban található területekre vonatkozóan, azzal az indokkal, hogy azok nem Baden‑Württembergben találhatók.

23.

2021. május 11‑i határozatával a Regierungspräsidium Tübingen (tübingeni kormányhivatal, Németország) elutasította az alapeljárás felperese által a 2019. december 5‑i határozattal szemben benyújtott panaszt.

24.

Az alapügy felperese 2021. június 17‑én keresetet nyújtott be a nemzeti bírósághoz egyrészt a 2019. december 5‑i határozat megsemmisítése iránt, amelyet a 2021. május 11‑i határozat megerősített, másrészt a Bajorországban található támogatható területek vonatkozásában 1371,26 euró összegű kompenzációs támogatás megítélése iránt. Másodlagosan annak megállapítását kéri, hogy az e területekre vonatkozó kérelmének elutasítása és az azt megalapozó jogalapok ( 9 ) ellentétesek az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkével.

25.

A kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak e két cikk értelmezését, valamint azon mérlegelési mozgástér terjedelmét illetően, amellyel a tagállamok az alapügy felperese által kért kompenzációs támogatások nyújtásának feltételei tekintetében rendelkeznek.

26.

A kérdést előterjesztő bíróság először is megjegyzi, hogy számos támogatást a Németországi Szövetségi Köztársaság különböző területi egységei vagy a németországi közhatalom más gyakorlói nyújtanak olyan „közigazgatási rendelkezések” útján, amelyek címzettjei az érintett közigazgatási szerv tisztviselői és munkatársai, és amelyek meghatározzák e jogalany mérlegelési jogköre gyakorlásának részletes szabályait. A polgárok a nemzeti jog alapján nem hivatkozhatnak közvetlenül az állammal szemben az e közigazgatási rendelkezésekben foglalt szabályokra, mivel nem tekinthetők úgy, hogy azok az állampolgárok tekintetében külső hatást fejtenek ki. ( 10 )

27.

A kérdést előterjesztő bíróság ezt követően pontosítja, hogy a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területekre vonatkozó kifizetéseknek az 1305/2013 rendelet 31. cikkében előírt anyagi jogi és eljárásjogi feltéte leit Baden‑Württemberg tartomány vidékfejlesztési és fogyasztóvédelmi minisztériumának közigazgatási rendelkezései szabályozzák. Ebből következik, hogy ahhoz, hogy a kérelmező ilyen kifizetésekben részesülhessen, üzemének Baden‑Württembergben székhellyel kell rendelkeznie, ( 11 ) és annak a területnek, amelyre a kompenzációs támogatást kérik, Baden‑Württembergben kell lennie, továbbá azt e tartománynak hátrányos adottságú területként kell kijelölnie. A támogatási kérelem csak abban a tartományban nyújtható be, ahol a kérelmező üzemének székhelye található. Mivel a német közigazgatási hatóságok összehasonlítják a tartományok által használt különböző alkalmazások adatait annak ellenőrzése érdekében, hogy a kérelmező máshol nem nyújtott‑e be kompenzációs támogatás iránti kérelmet, több tartományban nem lehet több támogatási kérelmet benyújtani. Ilyen kérelmet csak abban a tartományban lehet benyújtani, ahol az üzem székhelye található.

28.

A kérdést előterjesztő bíróság rámutat továbbá arra, hogy a kompenzációs támogatás nyújtásáról szóló határozatokat illetően Bajorország közigazgatási gyakorlatából az következik, hogy ahhoz, hogy a kérelmező ilyen támogatásban részesüljön, üzemének e tartományban kell székhellyel rendelkeznie, és annak a területnek, amelyre a támogatást kérték – amelyet az említett tartománynak hátrányos természeti adottságokkal rendelkezőnek kell elismernie – szintén Bajorországban kell lennie. Következésképpen az a kérelmező, akinek a földterülete két tartomány területén található, csak azon tartományhoz nyújthat be kérelmet, amelyben üzemének székhelye található. A bajor közigazgatási bíróságok már megállapították, hogy az ilyen helyzet nem ellentétes az uniós joggal, mivel az 1305/2013 rendeletből nem következik közvetlen jogosultság arra, hogy a tartomány hatáskörrel rendelkező szerve kompenzációs támogatást nyújtson, és e szerv tehát meghatározhatja e támogatás nyújtásának részletes szabályait, és kizárhatja a támogatásból a Bajorországon kívüli területeket. ( 12 )

29.

Így az alapeljárás felperese a következő helyzetben van. Míg két tartományon belül fekvő földterületekkel rendelkezik, és e tartományok mindegyike kompenzációs támogatásra jogosult területként jelölte ki e földeket, az alapügy felperese 1) csak abban a tartományban kérhet ilyen támogatást, ahol üzemének székhelye található, és 2) csak az ott található területek vonatkozásában. A szabályozás és a közigazgatási gyakorlat jelenlegi állása szerint a felperes nem kaphat kompenzációs támogatást Baden‑Württemberg tartománytól a bajorországi területeire, és e területek tekintetében Bajorországban nem nyújthat be kérelmet.

30.

A kérdést előterjesztő bíróság először is azon mozgástér terjedelmével kapcsolatban tesz fel kérdést, amelyet az uniós jog biztosít a tagállamok számára a mezőgazdasági termelőknek nyújtott támogatási intézkedések meghatározásakor, különösen az alapügyben szóban forgóhoz hasonló helyzetben, amikor a termelő két különböző helyi közigazgatási hatóság hatáskörébe tartozó, két területen található támogatható területekkel rendelkezik. Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróságnak kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy amennyiben valamely tagállam vagy régiója rendelkezik a kompenzációs támogatás nyújtásának lehetőségéről, ebből az 1305/2013 rendelet 31. cikkének (1) bekezdése alapján olyan támogatási jogosultság következik‑e, amelyre az érintett polgár hivatkozhat. Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság rámutat arra, hogy az egyes tartományok támogatási politikájának alapjául szolgáló közigazgatási rendelkezésekre nem hivatkozhatnak közvetlenül a polgárok, és csak a közigazgatási hatóságok gyakorlata kötelező ez utóbbiakra nézve. Az ilyen gyakorlat vitatása azonban kizárólag az egyenlő bánásmód alkotmányosan biztosított elvére való hivatkozásra korlátozódik. Abban az esetben, ha az 1305/2013 rendelet nem állapít meg támogatási jogosultságot, e bíróság arra keresi a választ, hogy e rendelet 31. cikkének (1) bekezdése meghatározza‑e azt az – e bíróság megfogalmazása szerint – „jogi minőséget”, amellyel azon tagállam vagy régió jogi aktusainak kell rendelkezniük, amelyik kompenzációs támogatás nyújtásáról döntött és amelyek meghatározzák a támogatásra való jogosultság feltételeit.

31.

E körülmények között a Verwaltungsgericht Sigmaringen (sigmaringeni közigazgatási bíróság, Németország) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és a Bíróság Hivatalához 2023. április 17‑én érkezett határozatával előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

32.

Írásbeli észrevételeket nyújtott be az alapeljárás felperese, Baden‑Württemberg tartomány, Bajorország tartomány, valamint az Európai Bizottság.

33.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolása előtt egy pillanatra visszatérek az 1305/2013 rendelet által a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területek, például a hegyvidéki területek javára bevezetett rendszerre (A). Ezt követően választ adok az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdésre, amelyeket együtt fogok vizsgálni (B). Az elemzést a harmadik kérdésre adandó válaszra vonatkozó javaslatommal fejezem be (C), majd kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt a negyedik kérdésre véleményem szerint nem szükséges választ adni (D).

34.

Az 1305/2013 rendelet megállapítja az EMVA által finanszírozott uniós vidékfejlesztési támogatásokra vonatkozó általános szabályokat, és meghatározza azokat a célkitűzéseket, amelyekhez a vidékfejlesztési politikának hozzá kell járulnia, valamint a kapcsolódó uniós vidékfejlesztési prioritásokat. ( 13 )

35.

Ez a rendelet „[a] tagállamok és a Bizottság közötti megosztott feladatkörök alapján” ( 14 ) megállapítja a programozásra ( 15 ) vonatkozó szabályokat is. Az EMVA a vidékfejlesztés célkitűzéseinek e prioritásokon keresztül történő megvalósítását támogatja, ( 16 ) a tagállamok által meghatározott vidékfejlesztési támogatási programokon keresztül történő megvalósítása érdekében, ( 17 ) amelyek az 1305/2013 rendeletben meghatározott uniós prioritások megvalósítására irányuló stratégiát hajtanak végre az e rendelet III. címében meghatározott intézkedéseken keresztül.

36.

Ezen intézkedések között szerepelnek a hátrányos természeti adottságokkal vagy egyéb sajátos hátrányokkal rendelkező területek számára teljesített kifizetések. ( 18 ) Ezek a kifizetések hozzájárulnak a fenntartható fejlődés uniós prioritásának megvalósításához, azaz „a biológiai sokféleség [helyreállításához, megőrzéséhez és növeléséhez]”. ( 19 ) Az 1305/2013 rendelet előírja, hogy e támogatásokat az ilyen területeken található mezőgazdasági termelőknek évente, a mezőgazdasági terület után hektáronként nyújtják, „az érintett területen folyó mezőgazdasági termelést sújtó hátrányokkal összefüggésben felmerülő többletköltségek és elmaradt bevétel teljes vagy részleges ellentételezése” céljából. ( 20 ) A kifizetések olyan mezőgazdasági termelőknek ítélhetők oda, akik „aktívak”, ( 21 ) és akik vállalják, hogy mezőgazdasági tevékenységüket az e rendelet 32. cikke szerint kijelölt területeken folytatják. ( 22 ) Az említett rendelet ezt követően meghatározza a kifizetések minimális és maximális összeghatárát, ( 23 ) és lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy bizonyos esetekben növeljék a kifizetéseket, ( 24 ) vagy előírják azok fokozatos csökkentését. ( 25 ) Főszabály szerint a kiadások támogathatóságát a nemzeti szabályok határozzák meg. ( 26 )

37.

Ami a tagállamok által a hátrányos természeti adottságokkal és egyéb sajátos hátrányokkal rendelkező területeken található földterületként történő kijelölését illeti, az az 1305/2013 rendelet 32. cikkében rögzített elveket követi. Lényegében kitűnik belőle, hogy azok a hegyvidéki területek támogathatóak, amelyeket „a földhasználat lehetőségeinek jelentős mértékű korlátozottsága és a termelési költségek észrevehetően magasabb volta jellemez” ( 27 ). A tagállami fellépést támogató uniós alapok hatékony felhasználásának, valamint az egyenlő bánásmódnak a biztosítása érdekében e területeket szilárd tudományos bizonyítékokon alapuló biofizikai jellegű objektív kritériumoknak megfelelően kell meghatározni. ( 28 )

38.

Így az 1305/2013 rendelet tagadhatatlanul széles mérlegelési mozgásteret biztosít a tagállamok számára azon kérdést illetően, hogy a programjaikba bele kívánnak‑e foglalni egy kompenzációs mechanizmust azon mezőgazdasági termelők számára, ( 29 ) akiknek a földterülete a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken található, valamint az általuk előírt támogatások végrehajtásának módját illetően ( 30 ) – legyen szó például e rendelet előírásainak konkrét végrehajtásáról (például a támogatható mezőgazdasági üzemek mérete vagy elhelyezkedése), a támogatások összegéről vagy az okirati követelményekről. ( 31 )

39.

Mindazonáltal e széles mérlegelési mozgástér körülhatárolt, amint azt a következő szakaszokban kifejtem.

40.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy összeegyeztethető‑e az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkével az a helyzet, amelyben a regionális hatóság a kompenzációs támogatás kifizetéséhez való jogot a mezőgazdasági termelő üzeme azon támogatható területeire korlátozhatja, amelyek abban a régióban helyezkednek el, ahol e mezőgazdasági üzem székhelye található (első kérdés). A kérdést előterjesztő bíróság arra is választ vár, hogy e rendelet 31. és 32. cikke arra kötelezi‑e valamely régió hatóságait, hogy nyújtsanak támogatást ugyanezen üzem azon területei után, amelye ket kompenzációs támogatásra jogosultként jelöltek ki azon másik régió hatóságai, amelynek területén e területek találhatók (második kérdés).

41.

Így az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés, amelyek együttes vizsgálatát javaslom, implicite felveti azt a kérdést, hogy az általam ismertetett széles mérlegelési mozgástér igazolhat‑e egy olyan helyzetet, amelyben annak ellenére, hogy valamely tagállam és régiói vidékfejlesztési programjaikban rendelkeztek az 1305/2013 rendelet 31. cikke szerinti kifizetések nyújtásának lehetőségéről, és e terv végrehajtását legalábbis részben regionális szintre, a tartományok hatáskörébe utalták, az aktív mezőgazdasági termelő csak a mezőgazdasági üzeme székhelye szerinti tartomány területén található támogatható földterületek után igényelhet kompenzációt, kizárva ezáltal a kompenzáció lehetőségét e mezőgazdasági termelő valamely másik tartomány területén található földterületei tekintetében, amelyeket pedig ez utóbbi tartomány az említett kifizetésekre jogosultnak tekint.

42.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy Baden‑Württemberg tartomány ( 32 ) a Baden‑Württemberg vidéki területei 2014 és 2020 közötti időszakra vonatkozó, a Bizottság által jóváhagyott intézkedési és fejlesztési tervében részletesen ismertette azokat a támogatási programokat, amelyeket többek között a kompenzációs támogatásokat illetően el kíván fogadni. ( 33 ) Baden‑Württemberg tartomány kifejti, hogy a kifizetés összege a tartományra jellemző, és további módosítás nélkül nem helyezhető át más, azonos besorolású tartományok területére. Ezt a megközelítést kell alkalmazni Németország szövetségi felépítésével összefüggésben is, mivel a nemzeti keretterv kidolgozásával megbízott tartományoknak képesnek kell lenniük annak biztosítására, hogy saját hatáskörükön belül a támogatási eljárás megfelelő formában folyjon le. Baden‑Württemberg tartomány hatáskörei tehát e tartomány területére korlátozódnak. A támogatás kompenzációs támogatások nyújtása révén történő gyakorlati megszervezése a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik.

43.

Először azt a kérdést vizsgálom meg, hogy Baden‑Württemberg tartomány hatóságainak van‑e hatásköre kompenzációs támogatás nyújtására az alapeljárás felperesének Bajorországban található mezőgazdasági területei után.

44.

Kiindulásként megállapítom, hogy az a tény, hogy valamely tagállam belső szervezete és felépítése révén regionális szervezetekre ruházza azon hatáskört, hogy az 1305/2013 rendeletben meghatározott feltételek mellett kompenzációs támogatást nyújtsanak, nyilvánvalóan nem kifogásolható, mivel az érintett tagállam szövetségi felépítése a nemzeti identitásának egyik alkotóeleme, amelyet az Uniónak az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése értelmében tiszteletben kell tartania. ( 34 ) Egyébiránt az 1305/2013 rendelet az e rendelet 32. cikke (3) bekezdésének első albekezdésében előírt feltételek tiszteletben tartásának biztosítását kifejezetten vagy a „helyi közigazgatási egységek[re]”, ( 35 ) vagy olyan egyértelműen körülhatárolt helyi egységekre bízza, amelyek egyetlen egyértelmű, egybefüggő, meghatározható gazdasági és közigazgatási identitással bíró földrajzi területet fednek le. ( 36 ) Az uniós jogalkotó ily módon arra ösztönöz, hogy a terv végrehajtásának és az említett rendelet 31. cikkében előírt kifizetések nyújtására vonatkozó döntésnek a szintje a lehető legközelebb álljon az érintett mezőgazdasági termelőkhöz.

45.

Hozzáteszem, hogy az említett 31. cikkben előírt kifizetésekre jogosult területek kijelölése nemcsak tisztán földrajzi vagy domborzati besoroláson alapul, hanem sajátos regionális körülmények mérlegelésére vonatkozó jogkör gyakorlását is szükségessé teheti.

46.

A tagállamok ugyanis kötelesek finomhangolni ezt a besorolást, kizárva például azokat a területeket, amelyek földrajzilag ugyan jelentős természeti hátrányoknak vannak kitéve, de ahol ezeket a hátrányokat „sikerült beruházások vagy gazdasági tevékenységek vagy a földterület igazoltan normális termőképessége révén felszámolni, vagy ha bizonyos termelési módszerek vagy gazdálkodási rendszerek ellentételezik a […] bevételkiesést vagy többletköltséget”. ( 37 ) Teljes mértékben elképzelhető tehát, hogy az ilyen értékelést hatékonyabban lehet lefolytatni az érintett területhez legközelebbi jogszabályi és közigazgatási szinten.

47.

Amint azt Baden‑Württemberg tartomány észrevételeiben kifejti, a szövetségi jogalanyok számára elismert szabályozási autonómia elve azzal a következménnyel jár, hogy a területeknek az 1305/2013 rendelet 31. cikkében előírt kifizetésre jogosult területekké való minősítésére vonatkozó kritériumok az érintett tartomány szerint eltérően értékelhetők, és előfordulhat, hogy a Bajorország által „hegyvidéki területnek” minősített terület nem felel meg a Baden‑Württemberg tartomány által elfogadott kritériumoknak. ( 38 )

48.

Az egyes tartományok egyrészt mérlegelik annak célszerűségét, hogy az 1305/2013 rendelet 31. cikke alapján kompenzációs támogatásokat írjanak elő, vagy sem, másrészt meghatározzák a területükön alkalmazandó támogathatósági feltételeket, valamint a hegyvidéki területek egy hektárjára vonatkozó kifizetések összegét, amely tehát tartományonként változhat, végül pedig kijelölik az érintett területeket. Így minden tartomány – területi szuverenitása és pénzügyi autonómiája keretein belül – gyakorolja az e rendelet 31. és 32. cikkében a végrehajtásuk tekintetében elismert mérlegelési jogkört.

49.

Ilyen helyzetben a baden‑württembergi hatóságok arra való kötelezése, hogy az alapeljárás felperesének a bajorországi mezőgazdasági területek után kompenzációs támogatást fizessenek, többek között felvetné e támogatás összege meghatározásának problémáját, és sértené a német jogrenden belüli hatáskörmegosztás elvét.

50.

Mindezen okok miatt az 1305/2013 rendeletre vonatkozó értelmezésemből, és különösen abból a szerepből, amelyet e rendelet a regionális hatóságok számára a vidékfejlesztési tervezésben, valamint a tervekben meghatározott intézkedések végrehajtásában és nyomon követésében bármilyen szinten is elismer, az következik, hogy a 31. cikk (1) bekezdésének első albekezdését és (2) bekezdését, valamint a 32. cikk (1) bekezdésének a) pontját, (2) bekezdésének első albekezdését és (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes az olyan szabályozás, amely az e rendelkezésekben előírt kifizetések nyújtásáról való döntésre kijelölt nemzeti regionális hatóság hatáskörét kizárólag a jogalkotói hatáskörébe tartozó mezőgazdasági területekre korlátozza.

51.

Másodszor meg kell vizsgálni az üzem székhelyének mint a kompenzációs támogatásra való jogosultság területi hatályát korlátozó tényezőnek a kérdését.

52.

Bár – amint arra a fentiekben emlékeztettem – az uniós jogalkotó gondot fordított arra, hogy tiszteletben tartsa a tagállamok arra vonatkozó teljes körű hatáskörét, hogy kijelöljék az 1305/2013 rendelet 31. cikkében előírt kifizetések odaítélésére hatáskörrel rendelkező jogalanyokat, azt is egyértelműen előírta, hogy az aktív mezőgazdasági termelőnek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a támogathatónak minősített bármely terület tekintetében az előírt kompenzációs támogatást igényelje.

53.

Egyrészt ugyanis az 1305/2013 rendelet 31. cikkének szövegéből kitűnik, hogy „mezőgazdasági termelő[k]nek járó kifizetések évente, a mezőgazdasági terület után hektáronként ítélhetők oda” ( 39 ) (az (1) bekezdés), és hogy „[a] kifizetések olyan mezőgazdasági termelőknek ítélhetők oda, akik vállalják, hogy mezőgazdasági tevékenységüket […] folytatják, és akik […] aktív mezőgazdasági termelőnek minősülnek” (a (2) bekezdés). ( 40 ) Így semmi nem utal arra, hogy az uniós jogalkotó szándéka arra irányult volna, hogy bizonyos, az e rendeletben meghatározott feltételeknek megfelelő területek ne kaphassák meg a vonatkozó támogatást, amennyiben azt előírták. Másrészt a kifizetésnek az üzem székhelye szerinti tartomány hatáskörébe tartozó területekre való korlátozása sérti az 1305/2013 rendelet által követett célt, mivel a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeknek nyújtott támogatás az Unió által a vidékfejlesztés tekintetében meghatározott prioritásnak felel meg. ( 41 ) Végül az a tény, hogy a támogatható területek művelése az alapjogvitához hasonló feltételek mellett nem eredményezhet kompenzációs támogatást, szintén megkérdőjelezi a nemzeti program és a regionális programok által előírt stratégiák közötti koherenciát, amelyre az 1305/2013 rendelet hivatkozik. ( 42 )

54.

Következésképpen ellentétes lenne az uniós jogalkotó szándékával és az 1305/2013 rendelet által követett céllal, ha úgy tekintenénk, hogy e rendelettel nem ellentétes a kompenzációs támogatások nyújtása e rendelet 31. cikkében előírt feltételeinek olyan nemzeti szintű kialakítása, amely azzal a hatással jár, hogy a kompenzációs támogatások nyújtására egyébként teljes mértékben jogosult földterületek egy részét pusztán azon az alapon zárják ki, hogy azok nem kizárólag egyetlen regionális közigazgatási hatóság hatáskörébe tartozó összefüggő földrajzi területen helyezkednek el. Márpedig, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, az alapeljárás felperese nem nyújthat be támogatási kérelmet a Bajorországban található területeire, ( 43 ) mivel ilyen kérelmet csak a mezőgazdasági üzem székhelye szerinti tartomány hatóságainál lehet benyújtani, és e hatóságok nem rendelkeznek hatáskörrel az e tartományon kívül található földterületekre. Csak részleges támogatási jogosultság biztosított. Ez nem felel meg az 1305/2013 rendelet szövegének, illetve szellemének sem.

55.

Egy dolog az, hogy úgy kell tekinteni, hogy Baden‑Württemberg tartomány hatóságai csak az e tartomány területén található, tehát a hatáskörébe tartozó földterületek tekintetében kötelezhetők arra, hogy az 1305/2013 rendelet 31. cikke alapján támogatást nyújtsanak, feltéve hogy tiszteletben tartják az e rendeletben e célból meghatározott feltételeket.

56.

Más dolog lenne az 1305/2013 rendelettel összeegyeztethetőnek tekinteni egy olyan helyzetet, amelyben az üzem székhelyének elhelyezkedése önmagában meghatározza a támogatási jog területi hatályát, és amelyben az ilyen jog kizárt ugyanezen üzem azon földterületei tekintetében, amelyek nem ugyanazon regionális közigazgatási hatóság területén találhatók, mint a székhely, noha e földterületek megfelelnek az e rendeletben az ilyen kifizetésre való jogosultsághoz előírt valamennyi feltételnek.

57.

Amikor ugyanis valamely tagállam a vidékfejlesztési programjában – adott esetben a régióin keresztül – úgy dönt, hogy e programot többek között a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területek javára történő kifizetések bevezetésével támogatja, a számára egyébként elismert széles mérlegelési mozgástér ( 44 ) gyakorlása során nem térhet el az 1305/2013 rendeletben taxatíve felsorolt feltételektől, amelyek a következőket foglalják magukban: egyrészt az érintett területnek a természetes helyzet és az ilyen helyzet által a mezőgazdasági termelésre gyakorolt hátrányok miatt támogatható területként való kijelölése (e rendelet 31. cikkének (1) bekezdése, amint azt a 32. cikk pontosítja), másrészt pedig a mezőgazdasági termelő aktív státusza ( 45 ) (az említett rendelet 31. cikkének (2) bekezdése). A támogatási jogosultságnak a mezőgazdasági üzem székhelye szerinti tartomány területén található mezőgazdasági területekre történő korlátozása tehát egy, az 1305/2013 rendeletben elő nem írt feltétellel egészíti ki azt. Ez az új feltétel, amely semmilyen kapcsolatban nem áll az uniós jogalkotó által javasolt tudományos bizonyítékokon alapuló biofizikai kritériumokkal, ( 46 ) közvetlenül fenyegeti – amint arra a Bizottság rámutatott – az e rendelet által az olyan hátrányokkal rendelkező területek javára előírt kompenzációs támogatások hatékonyságát, ( 47 ) amelyek – emlékeztetek rá – a vidékfejlesztés érdekében azonosított célt és az Unió egyik prioritását szolgálják. ( 48 ) Egy ilyen feltétel alkalmazása azt jelenti, hogy – amint az alapeljárásban is – azok a területek, amelyek megfelelnek az 1305/2013 rendeletben előírt valamennyi feltételnek, és amelyekkel kapcsolatban valamely regionális hatóság tehát megállapította, hogy rendelkeznek a kompenzációs mechanizmusban való részesüléshez szükséges valamennyi jellemzővel, egészen egyszerűen ki vannak zárva a támogatásra való jogosultságból.

58.

Mivel az alapügyben szóban forgó helyzetben nem vitatott, hogy az alapeljárás felperesének Bajorországban található földterületei megfelelnek az e tartomány által az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikke szerinti kompenzációs támogatásra való jogosultsághoz meghatározott feltételeknek, meg kell állapítani, hogy e rendelkezésekkel ellentétes az, hogy az üzem székhelyének kritériumát olyan tényezőként alkalmazzák, amely a kompenzációs támogatás kifizetéséhez való jogot kizárólag az üzem helye szerinti tartományban található területekre korlátozza.

59.

A fenti megfontolásokra tekintettel javaslom, hogy a Bíróság az első két előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre azt a választ adja, hogy az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkét úgy kell értelmezni, hogy 1) azokkal nem ellentétes az olyan szabályozás, amely az e rendelkezésekben előírt kifizetések nyújtásáról való döntésre kijelölt nemzeti regionális hatóság hatáskörét kizárólag a jogalkotói hatáskörébe tartozó mezőgazdasági területekre korlátozza; 2) azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely azzal, hogy előírja, hogy csak az érintett aktív mezőgazdasági termelő üzemének székhelye szerinti tartomány által támogathatónak nyilvánított területek után lehet kompenzációs támogatást fizetni, kizárja a kifizetés lehetőségét ugyanezen üzem azon területei tekintetében, amelyeket egy másik tartomány nyilvánított támogathatónak.

60.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikke támogatási jogosultságot biztosít‑e az e rendelkezések értelmében vett, hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeken található földterületeket üzemeltető aktív mezőgazdasági termelő részére, amennyiben az érintett tagállam vagy régió úgy döntött, hogy vidékfejlesztési tervében ilyen támogatást hajt végre, és e területeket ilyen támogatásra jogosultnak minősítette. Amennyiben létezik ilyen jog, a kérdést előterjesztő bíróság először is azt kérdezi, hogy a mezőgazdasági termelő mely bíróság előtt érvényesítheti a jogát, másodszor pedig azt kérdezi, hogy e jog alárendelhető‑e az 1305/2013 rendeletben már előírt feltételekhez képest további feltételeknek.

61.

Az e kérdésre adandó válasz – legalábbis részben – már levezethető az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés elemzése keretében kifejtett fejtegetésekből. E válasz elemeit ki kell egészíteni, visszatérve az 1305/2013 rendelet jellegéhez.

62.

Emlékeztetek arra, hogy az EUMSZ 288. cikkből az következik, hogy a rendelet közvetlenül alkalmazandó valamennyi tagállamban, és teljes egészében kötelező. Ugyan az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepükből és jellegükből fakadóan a rendeletek előírásainak általában közvetlen hatályuk van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el, ennek ellenére az említett rendeletek egyes rendelkezéseinek végrehajtása érdekében szükséges lehet végrehajtási intézkedések elfogadása a tagállamok által. ( 49 ) A tagállamok végrehajtási intézkedéseket fogadhatnak el, három feltétellel: 1) nem akadályozhatják a rendelet közvetlen alkalmazhatóságát – amely tehát fennmarad –, 2) nem rejthetik el annak uniós jogi aktus jellegét, és 3) és pusztán e rendelet rendelkezéseinek keretei között maradva pontosíthatják a rendelet által biztosított mérlegelési mozgástér gyakorlását. ( 50 )

63.

Az érintett rendeletnek annak célkitűzései alapján értelmezett releváns rendelkezéseire hivatkozva kell meghatározni azt, hogy e rendelkezések megtiltják, kötelezővé vagy lehetővé teszik‑e a tagállamok számára, hogy bizonyos végrehajtási intézkedéseket elfogadjanak, és az utóbbi esetben különösen azt, hogy az érintett intézkedés az egyes tagállamok tekintetében elismert mérlegelési mozgástérbe illeszkedik‑e. ( 51 ) Ezenkívül, bár megengedettek bizonyos, a tagállamok által elhatározott végrehajtási intézkedések, az uniós jog e végrehajtásának feltétele az Európai Unió Alapjogi Chartája 51. cikkének (1) bekezdése értelmében e Charta rendelkezéseinek tiszteletben tartása. Hasonlóképpen, az uniós jog általános elveit a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani. ( 52 )

64.

Véleményem szerint azonban nem szükséges ilyen messzire menni a német szövetségi hatóságok számára elismert mérlegelési mozgástér gyakorlása módjainak vizsgálatában, mivel a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területek javára történő kifizetésekre alkalmazandó rendszer nem teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy olyan, az alapügyben szereplőhöz hasonló végrehajtási intézkedést fogadjanak el, amely azt eredményezi, hogy a támogatási jogosultságot kizárólag az aktív mezőgazdasági termelő azon támogatható területeire korlátozzák, amelyek a mezőgazdasági üzem székhelye szerinti tartomány területén találhatók.

65.

Ami az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkét illeti, ezek közül az elsővel kapcsolatban már megállapítottam, hogy a kifizetések az aktív mezőgazdasági termelőknek „ítélhetők oda”, akik kötelezettséget vállalnak arra, hogy mezőgazdasági tevékenységüket a kijelölt területeken folytatják, annak érdekében, hogy teljes egészében vagy részben kompenzálják a termelést érintő ezen hátrányokból eredő többletköltségeket és jövedelemkiesést. Az a tény, hogy a kifizetések azon mezőgazdasági termelőknek ítélhetők oda, akik vállalják, hogy mezőgazdasági tevékenységüket az e rendelet 32. cikke alapján kijelölt területeken folytatják, és akik aktívak, egyértelműen következik az említett rendelet 31. cikkének (2) bekezdéséből.

66.

A tagállamok mérlegelési mozgásterüket mindenekelőtt úgy gyakorolhatják, hogy döntenek arról, hogy a nemzeti programjaikba belefoglalnak‑e a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területekre irányuló különleges támogatást, vagy sem. Ezután, e választást követően a tagállamok továbbra is élhetnek mérlegelési mozgásterükkel, tehát a jelen indítvány 61. és 62. pontjában felidézett ítélkezési gyakorlat értelmében végrehajtási intézkedéseket fogadhatnak el a többletköltségek és az elmaradt bevétel kiszámítását illetően (az 1305/2013 rendelet 31. cikke (1) bekezdésének második albekezdése), amelyeket a tagállamok egyébként megkülönböztethetnek (e rendelet 31. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése). Hasonlóképpen, az uniós jogalkotó előírta, hogy a kifizetések összege az általa meghatározott tartományon belül a tagállamok mérlegelésére van bízva, és hogy a tagállamok fokozatosan csökkenthetik a kifizetéseket (az említett rendelet 31. cikkének (3) és (4) bekezdése). Ami a területek kijelölését illeti, a tagállamoknak értékelniük kell a földhasználat lehetőségeinek jelentős mértékű korlátozottságát és a termelési költségek észrevehetően magasabb voltát, és meg kell határozniuk, hogy ez a korlátozás és növekedés a magasság miatt kedvezőtlen éghajlati körülmények (amelyek következtében lerövidül a tenyészidőszak), illetve annak eredménye‑e, hogy a terület meredeksége a gépek használatát lehetetlenné vagy költségessé teszi (ugyanezen rendelet 32. cikkének (2) bekezdése).

67.

Ily módon, bár a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területek javára történő kifizetések melletti döntés a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik, e döntést követően véleményem szerint egyértelműen az a helyzet, hogy a támogatáshoz jog akkor keletkezik, ha az 1305/2013 rendelet 31. cikkének (2) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek.

68.

Márpedig az olyan végrehajtási intézkedés, mint amelyet szövetségi szinten ( 53 ) és regionális szinten elfogadtak, túllép a tagállamok 1305/2013 rendelet által elismert mérlegelési mozgásterén, mivel nem biztosít támogatási jogosultságot az aktív mezőgazdasági termelő valamennyi támogatható földterülete tekintetében, ( 54 ) és számomra úgy tűnik, hogy szögesen ellentétes az uniós jogalkotó által e rendelkezés révén kifejezett szándékkal. ( 55 )

69.

Végül, amint azt a Bizottság is hangsúlyozza, nem tudom elképzelni – hacsak nem fogadjuk el, hogy sérül az egyenlő bánásmód elvének tiszteletben tartása –, hogy a tagállamokat vagy régióikat a program kidolgozása során megillető mérlegelési jogkör arra is felhatalmazhatja őket, hogy ne nyújtsanak támogatást azoknak az aktív mezőgazdasági termelőknek, akik ezt kérik, holott a vidékfejlesztési programjuk ilyen támogatást ír elő az ezen államok vagy régiók által támogatható területként kijelölt területek tekintetében.

70.

Ami azt a kérdést illeti, hogy az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkéből eredő jognak kire kell irányulnia, a kérdést előterjesztő bíróság, amelynek feladata az alapügy felperesének kifizetés iránti kérelmét a Bajorországban található támogatható földterületek tekintetében elutasító, az alapügy tárgyát képező határozat jogszerűségének megállapítása, álláspontom szerint annak megerősítését kéri, hogy az uniós jog nem kötelezte Baden‑Württemberg tartomány illetékes hatóságait ilyen támogatás nyújtására. Ez a téma részben átfedésben van a fent vizsgált témakörrel, így a jelen indítvány 42. és azt követő pontjaira utalok.

71.

Hozzáteszem, hogy az 1305/2013 rendelet nem ír elő olyan szabályokat, amelyek meghatározzák, hogy a mezőgazdasági termelő mely hatóságnál érvényesítheti a támogatási jogosultságát. Márpedig, mivel azt az eljárást, amellyel az e rendelet 31. cikke szerinti támogatást nyújtják, az említett rendelet nem szabályozza, a tagállamok feladata, hogy azt az eljárási autonómia elvének megfelelően megszervezzék, azzal a feltétellel azonban, hogy az nem lehet kedvezőtlenebb, mint a hasonló belső jellegű esetekre vonatkozó eljárás (az egyenértékűség elve), és nem teheti gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve). ( 56 )

72.

A nemzeti jog feladata tehát annak meghatározása, hogy az aktív mezőgazdasági termelő mely szervezettel szemben érvényesítheti támogatási jogosultságát minden egyes, e támogatásra jogosultnak minősített földterülete vonatkozásában.

73.

A tényleges érvényesülés elve nem követeli meg, hogy a támogatási jogosultságot olyan hatóságtól lehessen igényelni, amely nem foglalta bele a programjába a hátrányos természeti adottságokkal rendelkező területeknek nyújtott ilyen támogatást, vagy amely, bár ilyen segítségnyújtást tartalmazott, nem jelölte ki támogathatónak a földterületet, például az 1305/2013 rendeletben előírt kritériumokkal kapcsolatban végzett értékelése miatt, vagy – mint a jelen ügyben – azért, mert nem rendelkezik illetékességgel.

74.

Mindazonáltal, mivel e jog az aktív mezőgazdasági termelők esetében akkor keletkezik, amikor a helyileg illetékes hatóság a vidékfejlesztési programozás keretében úgy határozott, hogy végrehajtja az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkében előírt intézkedéseket, és kijelölte az érintett területeket, a nemzeti jog megoldásait a jelen indítvány 70. pontjában felidézett előírások tiszteletben tartása mellett úgy kell megszervezni, hogy e mezőgazdasági termelők ténylegesen érvényesíthessék a támogatási jogosultságukat valamennyi támogatható terület vonatkozásában. ( 57 ) Ezenkívül egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a támogatás iránti kérelemre más feltételek is vonatkozhatnak, feltéve hogy azok objektívek és hátrányos megkülönböztetéstől mentesek, és nem veszélyeztetik a támogatáshoz való jog tényleges érvényesülését. ( 58 )

75.

A kérdést előterjesztő bíróság végül arra keresi a választ, hogy az 1305/2013 rendelet 31. cikke (1) bekezdésének első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy a támogatás nyújtására vonatkozó feltételeket tartalmazó nemzeti vagy tagállami szabályozásnak olyan „jogi minőséggel” kell rendelkeznie, amely lehetővé teszi az e feltételeknek megfelelő mezőgazdasági termelők számára, hogy kompenzációs támogatásban részesüljenek, függetlenül a tagállam vagy régiója támogatás területén folytatott tényleges gyakorlatától.

76.

E kérdés értelmét részben a kérdést előterjesztő bíróság magyarázatai határozzák meg, amely kiemeli, hogy az egyes tartományok támogatási politikájának alapjául szolgáló közigazgatási rendelkezésekre a polgárok nem hivatkozhatnak közvetlenül, és kizárólag a közigazgatási hatóságok gyakorlata kötelező ez utóbbiakra nézve. Az ilyen gyakorlat vitatása azonban kizárólag az egyenlő bánásmód alkotmányosan biztosított elvére való hivatkozásra korlátozódik. Abban az esetben, ha az 1305/2013 rendelet nem állapít meg támogatási jogosultságot, e bíróság arra keresi a választ, hogy e rendelet 31. cikkének (1) bekezdése meghatározza‑e azt az – e bíróság megfogalmazása szerint – „jogi minőséget”, amellyel azon tagállam vagy régió jogi aktusainak kell rendelkezniük, amelyik kompenzációs támogatás nyújtásáról döntött és amelyek meghatározzák a támogatásra való jogosultság feltételeit. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy ezt a kérdést csak arra az esetre terjesztették a Bíróság elé, ha a kérdést előterjesztő bíróság helyt adna az alapeljárás felperese Bajorországban található földterületei tekintetében előterjesztett keresetének. ( 59 )

77.

Tekintettel a harmadik kérdésre általam javasolt válaszra, és mivel e negyedik kérdést az 1305/2013 rendelet 31. és 32. cikkéből eredő támogatási jogosultság hiánya esetére fogalmazták meg, a Bíróságnak nem kell válaszolnia erre a negyedik kérdésre.

78.

Még ha a Bíróság nemleges választ is adna a harmadik kérdésre, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdésre adandó válasz nem tűnik számomra hasznosnak az alapjogvita megoldása szempontjából. A kérdést előterjesztő bíróság ugyanis itt abból az elvből indul ki, hogy Baden‑Württemberg tartomány hatóságainak a támogatásra vonatkozó jelenlegi gyakorlata jogellenes a minisztérium közigazgatási rendelkezése és az abban foglalt támogathatósági feltételek kialakításának módja miatt, amelyek kizárják a Bajorországban található földterületek esetében a kifizetés lehetőségét. Márpedig, mivel az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdésre vonatkozó elemzésemből kitűnik, hogy az uniós jog nem kötelezheti Baden‑Württemberg tartomány hatóságait arra, hogy a Bajorországban található és a bajor hatóságok által támogathatónak minősített földterületek után fizessék ki a támogatást, az a válasz, amelyet a Bíróság e negyedik kérdéssel összefüggésben adhatna a kérdést előterjesztő bíróságnak, nem hasznos az előtte folyamatban lévő jogvita megoldásához. E negyedik kérdésre tehát nem szükséges válaszolni. ( 60 )

79.

A fenti megfontolások összességére tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a Verwaltungsgericht Sigmaringen (sigmaringeni közigazgatási bíróság, Németország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

A 2017. december 13‑i (EU) 2017/2393 európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból (EMVA) nyújtandó vidékfejlesztési támogatásról és az 1698/2005/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. december 17‑i 1305/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 31. és 32. cikkét

a következőképpen kell értelmezni: