MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2024. április 11.(1)
C‑28/23. sz. ügy
NFŠ a.s.
kontra
Slovenská republika konajúca prostredníctvom Ministerstva školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky,
Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky
(az Okresný súd Bratislava III [III. sz. pozsonyi járásbíróság, Szlovákia] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„ Előzetes döntéshozatal – 2014/24/EU irányelv – Építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés – Fogalom – Más megállapodások formájában leplezett, építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés – Bírósági úton érvényesíthető kölcsönös kötelezettségek – Az ajánlatkérő szerv által meghatározott követelményeknek megfelelően épített épület – Döntő befolyás – A megállapodásokat a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánító európai bizottsági határozat relevanciája – 89/665/EGK irányelv – Alkalmazhatóság – A szerződés érvénytelenné nyilvánítása – Az érvénytelenné nyilvánítás joghatásai ”
1. 2013‑ban a szlovák kormány „vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződést” kötött egy magántulajdonban lévő vállalkozással(2) a pozsonyi (Szlovák Köztársaság) nemzeti labdarúgó‑stadion (a továbbiakban: stadion) megépítésére vonatkozóan.
2. 2016‑ban a két fél új szerződést kötött, amelynek kikötései között egy olyan kikötés szerepelt, amely az említett társaságnak egyoldalú opciót biztosított arra, hogy meghatározott feltételek mellett eladja a stadiont az állam részére.
3. 2016‑ban Szlovákia az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése alapján bejelentette az Európai Bizottságnak a stadion építésére irányuló, közpénzekből finanszírozott támogatási intézkedéseket, amelyek az említett szerződésekből erednek. A Bizottság 2017. május 24‑én a „State Aid SA.46530 – Slovakia National Football Stadium” határozattal(3) a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította azokat.
4. 2020‑ban a szlovák hatóságok arra hivatkozva ellenezték a megkötött szerződések teljesítését, hogy azok kezdettől fogva megsértették az uniós közbeszerzési szabályokat. A jogvita számos egymást keresztező pert eredményezett a két fél között.(4)
5. Az egyik ilyen jogvitában, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság nem jelölt meg pontosan,(5) a kérdést előterjesztő bíróság a 2004/18/EK,(6) a 2014/24/EU(7) és a 89/665/EGK irányelv(8) értelmezésére vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelmet nyújtott be. Különösen azzal kapcsolatban merülnek fel kétségei, hogy a fentiekben ismertetett megállapodások építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződést takarnak‑e (ami megkövetelte volna, hogy a szerződést pályázati eljárásban ítéljék oda), és ha igen, akkor azt kérdezi, hogy az esetleges érvénytelenné nyilvánításuk ex tunc hatállyal bír‑e.
I. Jogi háttér
A. Az uniós jog
1. A 2014/24 irányelv
6. A 2. cikk („Fogalommeghatározások”) értelmében:
„(1) Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:
[…]
5. »közbeszerzési szerződés«: egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által, írásban megkötött visszterhes szerződés, amelynek tárgya építési beruházás kivitelezése, áru szállítása vagy szolgáltatás nyújtása;
6. »építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés«: olyan közbeszerzési szerződés, amelynek tárgya az alábbiak egyike:
a) a II. melléklet szerinti tevékenységek valamelyikéhez tartozó építési beruházás kivitelezése, illetve tervezése és kivitelezése együtt;
b) építmény kivitelezése, illetve tervezése és kivitelezése együtt;
c) az építmény típusa vagy tervezése tekintetében döntő befolyással rendelkező ajánlatkérő szerv által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel történő kivitelezése;
[…]”.
2. A 89/665 irányelv
7. Az 1. cikk („A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása”) előírja:
„(1) […]
A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy az ajánlatkérő szerv által hozott döntésekkel szemben […] hatékonyan […] jogorvoslat legyen igénybe vehető […].
[…]
(3) A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
[…]”.
8. A 2d. cikk („Érvénytelenség”) értelmében
„(1) A tagállamok biztosítják, hogy az alábbi esetekben az ajánlatkérőtől független jogorvoslati szerv a szerződést érvénytelennek nyilvánítja, vagy annak döntése következményeként a szerződés érvénytelenné válik a következő esetek egyikének fennállása esetén:
a) amennyiben az ajánlatkérő szerv az eljárást megindító hirdetmény előzetes, az Európai Unió Hivatalos Lapjában való közzététele nélkül ítélt oda szerződést úgy, hogy a 2014/24/EU irányelv vagy a 2014/23/EU irányelv alapján ez nem volt megengedhető;
[…]”.
B. A szlovák jog
1. Zákon z 26. februára 1964 č. 40/1964 Zb. Občiansky zakonnik(9) (polgári törvénykönyv)
9. A 39. § a következőképpen rendelkezik:
„A tartalmánál vagy céljánál fogva jogszabályba ütköző, jogszabály megkerülésével megkötött vagy jóerkölcsbe ütköző jogügylet érvénytelen.”
10. A 40a. § kimondja, hogy bizonyos esetekben a jogügyletet érvényesnek kell tekinteni, ha az, akire a jogügylet vonatkozik, nem hivatkozik a jogügylet érvénytelenségére. Az érvénytelenségre nem hivatkozhat, aki maga idézte azt elő.
2. Zákon z 18. novembra 2015 č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov(10) (közbeszerzési törvény)
11. A 3. § (3) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A jelen törvény értelmében vett, építési beruházásra irányuló szerződés az olyan szerződés, amelynek tárgya:
a) építési beruházások kivitelezése vagy az általános közbeszerzési terminológia 45. szakaszában felsorolt tevékenységek valamelyikéhez kapcsolódó építési beruházás tervezése és kivitelezése együtt,
b) építmény kivitelezése vagy építmény tervezése és kivitelezése együtt, vagy
c) építménynek az építmény típusa tekintetében döntő befolyással rendelkező ajánlatkérő szerv vagy közszolgáltató ajánlatkérő által meghatározott bármilyen formában történő kivitelezése”.
3. Zákon 300/2008 Z. z. z 2. júla 2008 o organizácii a podpore športu a o zmene a doplnení niektorých zákonov(11) (a sport szervezéséről és támogatásáról szóló törvény)
12. A 13. cikk kiemelt jelentőségű sportlétesítményként határozza meg a nemzetközi versenyekhez és sporteseményekhez szükséges azon létesítményeket, amelyek megfelelnek a nemzetközi sportszövetségek követelményeinek, különös figyelemmel a befogadóképességre, a felszereltségre, a méretekre, az építéssel kapcsolatos műszaki követelményekre – beleértve a mozgáskorlátozottak és a korlátozott tájékozódóképességű személyek által történő használatot, valamint a sportolók és a nézők biztonságát – és a sportágak képviselőinek felkészítésére.
II. A tényállás, az eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
13. A szlovák kormány egy 2006. május 10‑i határozatában vette tervbe a stadion megépítését. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a következő években további, a stadiont érintő kormányhatározatokat fogadtak el, amelyekben „arról rendelkeznek, hogy a projekt beruházóját vagy a projektet megvalósító vállalkozót nyilvános pályázati felhívás útján kell kiválasztani”.(12)
14. 2013. július 10‑én a szlovák kormány „anélkül, hogy az előzetes tárgyalásokat dokumentumba foglalták volna vagy nyilvántartásba vették volna, valamint kiválasztási eljárásra vagy nyilvános pályázati felhívás közzétételére került volna sor”,(13) elfogadta a 400/2013. sz. határozatot, amelynek alapján a Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság oktatási, tudományügyi, kutatási és sportügyi minisztériuma, a továbbiakban: oktatási minisztérium) egy konkrét társasággal (Národný futbalový štadión, a.s.) egy olyan memorandum megkötésére volt köteles, amely a stadion vissza nem térítendő támogatásban részesítésének és megépítésének feltételeit határozta meg.(14)
15. A memorandumot 2013. július 11‑én kötötték meg.(15)
16. 2013. augusztus 15‑én az oktatási minisztérium és a Národný futbalový štadión a.s. aláírták a stadion építéséhez nyújtott vissza nem térítendő támogatás feltételeiről szóló szerződést.(16)
17. A szerződés 6. szakaszának (1) és (2) bekezdése szerint az oktatási minisztérium vállalta, hogy pályázati felhívást tesz közzé a stadion építéséhez nyújtott vissza nem térítendő támogatás iránti kérelmek benyújtására, és a sikeres pályázóval vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződést köt, amely mindkét fél jogait, feladatait, a feltételeket és a kötelezettségeket tartalmazza.(17)
18. 2013. november 21‑én az oktatási minisztérium és a Národný futbalový štadión a.s. aláírták az állami költségvetésből finanszírozott vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződést.(18)
19. Az említett szerződésben az oktatási minisztérium vállalta, hogy 27 200 000 euró támogatást nyújt az építési projekt megvalósításához, a Národný futbalový štadión a.s. pedig azt vállalta, hogy a stadion építési költségeinek legalább 60%‑ának erejéig társfinanszírozást nyújt.
20. 2016. május 10‑én a Szlovák Köztársaság nevében eljáró oktatási minisztérium mint jövőbeli vevő az NFŠ, a.s. társasággal mint jövőbeli eladóval új szerződést(19) (a továbbiakban: adásvételi előszerződés) kötött, amely az NFŠ részére opciót biztosított arra, hogy a stadion tulajdonjogát és üzemeltetését egy későbbi adásvétel útján a Szlovák Köztársaságra ruházza át.(20)
21. Ugyanezen a napon (2016. május 10‑én) az oktatási minisztérium és az NFŠ aláírták a 2013. évi, vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés mellékletét, amely az abban foglalt rendelkezések nagy részét módosította.(21)
22. Az adásvételi előszerződés hatályba lépését három kumulatív feltétel teljesüléséhez kötötték:
– a megállapodást közzéteszik a központi állami szerződés‑nyilvántartásban.
– a Bizottság határozatot hoz az adásvételi előszerződésben és a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodásban rögzített ügyletek vizsgálatáról az állami támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének kritériumai alapján.
– Az Úrad pre verejné obstarávanie Slovenskej republiky (a Szlovák Köztársaság közbeszerzési hatósága) állást foglal az adásvételi előszerződésben rögzített ügyletek közbeszerzési szabályokkal való összeegyeztethetőségéről.
23. A fent említett második és harmadik feltételt illetően(22) az előzetes döntéshozatalra utaló határozat a következőket állapítja meg:
– Az SA.46530. sz. határozattal az Európai Bizottság az állami támogatást az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította.
– A közbeszerzési hatóság „nem fogadott el kötelező erejű álláspontot, és nem végzett semmilyen ellenőrzést az adásvételi előszerződésben foglalt ügylet tekintetében”.(23) A hatóság elnöke 2016. július 8‑i levelében csak egy nem kötelező erejű választ küldött.
24. A fenti eljárás bíróságok előtt folyamatban lévő számos jogvitát eredményezett, köztük az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 20. pontjának 2. alpontjában említett jogvitát, amelyből láthatólag az előzetes döntéshozatal iránti kérelem ered.
25. A kérdést előterjesztő bíróság szükségesnek ítéli annak tisztázását, hogy az oktatási minisztérium és a versenyeztetési eljárás nélkül kiválasztott, magánjog hatálya alá tartozó szervezet között létrejött, vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és adásvételi előszerződés a 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja, illetve a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 6. pontjának c) alpontja értelmében vett, „építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek” minősül‑e, tekintettel arra, hogy:
– A vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodás az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében az Európai Bizottság által jóváhagyott állami támogatásnak minősül,
– A vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodásban foglalt kötelezettségek az államra nézve azt jelentik, hogy az köteles a vissza nem térítendő támogatás nyújtására, a magánjog hatálya alá tartozó szervezetre nézve pedig azt, hogy az építményt az oktatási minisztérium által meghatározott feltételeknek megfelelően kell megépítenie, és hogy a sportszervezet számára lehetővé teszik az építmény egy részének használatát.
– Az adásvételi előszerződésben foglalt kötelezettségek pedig a magánjog hatálya alá tartozó szervezet részére az állam megépített építmény megvásárlására vonatkozó kötelezettsége formájában biztosított egyoldalú opciót foglalják magukban.
– Az ilyen szerződések az oktatási minisztérium és a magánjog hatálya alá tartozó szervezet közötti kölcsönös kötelezettségvállalások időben és tartalmilag összefüggő keretét alkotják.
26. Abban az esetben, ha az uniós közbeszerzési szabályok lennének alkalmazandók, a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a 89/665 irányelv 2d. cikke (1) bekezdésének d) pontja és (2) bekezdése alapján az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésekre vonatkozóan előírt odaítélési szabályok megkerülése eredményezheti‑e azok ex tunc semmisségét.
27. Ilyen körülmények között az Okresný súd Bratislava III (III. sz. pozsonyi járásbíróság, Szlovákia) a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) A 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontja, illetve a 2014/24 irányelv 2. cikke [(1) bekezdése] 6. [pontjának] c) alpontja értelmében vett, »építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek« minősül‑e a valamely minisztérium (állam) és egy pályázati eljárás nélkül kiválasztott, magánjog hatálya alá tartozó szervezet között létrejött, vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodás és adásvételi előszerződés, ha a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodás az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében az Európai Bizottság által jóváhagyott állami támogatásnak minősül, a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodásban foglalt kötelezettségek tárgya az állam vissza nem térítendő támogatás nyújtására vonatkozó kötelezettsége, továbbá a magánjog hatálya alá tartozó szervezet azon kötelezettsége, hogy az építményt a minisztérium által meghatározott feltételeknek megfelelően építse meg, és hogy a sportszervezet számára lehetővé tegye az építmény egy részének használatát, az előszerződésben foglalt kötelezettségek tárgya pedig a magánjog hatálya alá tartozó szervezet részére az állam megépített építmény megvételére vonatkozó kötelezettsége formájában biztosított egyoldalú opció, és e szerződések a minisztérium és a magánjog hatálya alá tartozó szervezet közötti kölcsönös kötelezettségvállalások időben és tartalmilag összefüggő keretét alkotják?
2) Ellentétes‑e a 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontjával, illetve a 2014/24 irányelv 2. cikke [(1) bekezdése] 6. [pontja] c) alpontjával valamely tagállam olyan nemzeti jogi szabályozása, amely szerint a tartalmánál vagy céljánál fogva jogszabályba ütköző, jogszabály megkerülésével megkötött vagy jóerkölcsbe ütköző jogügylet semmis (azaz kezdettől fogva/ex tunc érvénytelen), ha e jogszabálysértés a közbeszerzési szabályok súlyos megsértéséből áll?
3) Ellentétes‑e a 89/665 irányelv 2d. cikke (1) bekezdésének a) pontjával és 2d. cikkének (2) bekezdésével valamely tagállam olyan nemzeti jogi szabályozása, amely szerint a tartalmánál vagy céljánál fogva jogszabályba ütköző, jogszabály megkerülésével megkötött vagy jóerkölcsbe ütköző jogügylet semmis (azaz kezdettől fogva/ex tunc érvénytelen), ha e jogszabálysértés – amint az alapügyben is – a közbeszerzési szabályok súlyos megsértéséből (megkerüléséből) áll?
4) Úgy kell‑e értelmezni a 2004/18 irányelv 1. cikke (2) bekezdésének b) pontját vagy a 2014/24 irányelv 2. cikke [(1) bekezdése] 6. [pontjának] c) alpontját, hogy e rendelkezésekkel ellentétes annak ex tunc feltételezése, hogy az alapügyben szereplőhöz hasonló adásvételi előszerződés joghatásokat váltott ki?”
III. A Bíróság előtti eljárás
28. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 2023. január 24‑én érkezett a Bírósághoz.
29. Az NFŠ, az oktatási minisztérium, a cseh és a szlovák kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A cseh kormány kivételével valamennyien részt vettek 2024. február 1‑i tárgyaláson.
IV. Értékelés
A. Elfogadhatóság
30. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat tartalmából arra lehet következtetni, hogy a szlovák kormány és az NFŠ (vagy annak jogelődje) több olyan megállapodást kötött, amelyek – ha azokat összességükben vizsgálják – a közbeszerzési szerződés jellemzőivel rendelkeznek. Ha a megállapodást anélkül kötötték meg, hogy a szerződéskötés lehetőségét előzetesen és nyilvánosan más ajánlattevőknek is felajánlották volna, akkor az hibás, és ezért annak érvényessége kérdéses.(24)
31. Az NFŠ nem ért egyet ezzel az állásponttal (amelyet viszont az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szereplő többi fél és beavatkozó képvisel). Véleménye szerint a vitatott szerződések: a) nem tartoznak a 2004/18/EK és a 2014/24/EK irányelv hatálya alá; és b) a szlovák állam által a stadion megépítéséhez nyújtott támogatási program részét képezik, amely támogatásokat jogszerűen nyújtottak, amint azt a Bizottság az EUMSZ 107. és az EUMSZ 108. cikk szerinti vizsgálat során megerősítette.
32. Főszabály szerint a nemzeti bíróságok által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelmek releváns voltát vélelmezni kell.(25) Az elfogadhatósághoz azonban elengedhetetlen, hogy a kérdést előterjesztő bíróság megfelelő módon ismertesse azokat az okokat, amelyek véleménye szerint (és nem csak a jogvitában részt vevő felek véleménye szerint) meghatározzák az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szükségességét és relevanciáját.
33. Ebben az ügyben, tekintettel annak összetettségére, az eljáró bíróság érvelése különös jelentőséggel bírt volna. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat azonban lényegében arra szorítkozott, hogy a tényállás összefoglalását és az esetlegesen alkalmazandó jogszabályok vagy ítélkezési gyakorlat átvételét követően a peres felek érveit ismétli meg.
34. Az eljáró bíróság az előzetes döntéshozatalra utaló határozat V. címe alatt („Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem indokai, valamint az uniós jog rendelkezései és a nemzeti eljárásra alkalmazandó jog közötti kapcsolat”) újra ismerteti a felek álláspontját, és csak egy pontot (64. pont) szentel a kételyeinek, amelyeket aztán átvesz az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésben.
35. Ilyen körülmények között nem meglepő, hogy az NFŠ kifogásolta az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát, mivel az nem felel meg a Bíróság eljárási szabályzata 94. cikkének. Hangsúlyozza, hogy „az eljáró bíróság nem végez saját értékelést”, és hogy az eljáró bíróság csupán „kritikátlanul elfogadja és nagyrészt lemásolja a jogvita egyik fele által javasolt megfogalmazást”.(26)
36. Az NFŠ továbbá azt állítja, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló végzés „téves és félrevezető” ténymegállapításokat tartalmaz. Az eljáró bíróság állításával ellentétben e társaság úgy véli, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés semmikor sem kötelezte arra, hogy megépítse a stadiont, és azt sem írta elő, hogy a stadiont az oktatási minisztérium által meghatározott feltételeknek megfelelően kell megépítenie. Az sem állítható, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés, amelyek időben és fogalmilag elkülönülnek egymástól, „egyetlen szerződést” alkotnak. Végül a közbeszerzési hatóság két alkalommal is megállapította, hogy a jelen ügyben nem sértették meg a közbeszerzési szabályokat.(27)
37. Az elfogadhatatlansági kifogás, még ha megalapozott is, nem járhat sikerrel, mivel a Bíróságnak rendelkezésére állnak a kérdést előterjesztő bíróság számára adandó válaszhoz szükséges minimális elemek. Szükséges lesz ugyanakkor tisztázni az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő nem egyértelmű pontokat, amelynek függvényében lehet alkalmazni az uniós közbeszerzési jogot.
38. Ami a tényállás NFŠ által kifogásolt leírását illeti, csak a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatát ismételhetem meg: „mivel kizárólag a kérdést előterjesztő bíróság rendelkezik hatáskörrel az előterjesztett jogvita tényállásának megállapítására és megítélésére, a Bíróságnak főszabály szerint a vizsgálat tárgyát képező azon elemekre kell korlátoznia a vizsgálatát, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróság határozatában elé terjesztett, és ily módon ragaszkodnia kell az említett bíróság által bizonyítottnak tekintett helyzethez”.(28)
B. Az alkalmazandó irányelv
39. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat mind a 2004/18 irányelvre, mind az ezen irányelvet hatályon kívül helyező 2014/24 irányelvre utal. Meg kell tehát határozni, hogy melyiket kell a jogvitára alkalmazni, abból kiindulva, hogy az alkalmazandó irányelv főszabály szerint az, amelyik abban az időpontban van hatályban, amikor az ajánlatkérő szerv kiválasztja az általa követendő eljárást.(29) Ez a kritérium értelemszerűen kiterjeszthető azokra az esetekre, amikor szigorúan véve nem került sor hivatalos közbeszerzési eljárásra.
40. A két szerződést (a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés) 2013. július 10‑én, illetve 2016. május 10‑én írták alá. Ennélfogva átfedésben vannak a 2014/24 irányelv átültetésére előírt határidő lejártának időpontjával, amely az irányelv 90. cikkének (1) bekezdése szerint 2016. április 18.
41. Két ok késztet arra, hogy a 2014/24 irányelvre összpontosítsam a figyelmem. Az egyik a kérdést előterjesztő bíróság által alapul vett átfogó megközelítés tiszteletben tartása. A másik, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés végleges feltételeit 2016. május 10‑én, az említett irányelv hatálybalépését követően állapították meg.
42. Ennek a kérdésnek valójában nincs nagy gyakorlati jelentősége, mivel a „közbeszerzési szerződés” és az „építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés” fogalommeghatározása a két irányelvben megegyezik.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés
43. Főszabály szerint a nemzeti bíróságok és nem a Bíróság feladata, hogy az előttük folyamatban lévő jogvitákban a szóban forgó szerződések feltételeit értelmezzék. Amint azt már kifejtettem, a Bíróságnak ragaszkodnia kell a tényállás azon leírásához, amelyet a kérdést előterjesztő bíróság adott számára.
44. A jelen ügyben azonban ez a helyzet korántsem egyértelmű. A kérdést előterjesztő bíróság:
– Megállapítja, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés az NFŠ‑t a stadion megépítésére kötelezi, de nem tisztázza, hogy e kötelezettség megszegésének milyen bírósági úton érvényesíthető joghatásai vannak. További jelzések hiányában például csak a támogatás visszafizetéséről lehet szó.
– Azt állítja, hogy a stadiont az oktatási minisztérium által előírt feltételeknek megfelelően kell megépíteni, de nem határozza meg, hogy e feltételek milyen mértékben kerülnek meghatározásra.(30)
– Előadja, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés a stadion használatának egy sportszervezet részére történő ingyenes átengedését eredményezi. Ezt az átengedést azonban a 2016. évi mellékletben törölték.(31)
– Hangsúlyozza, hogy az adásvételi előszerződés egyoldalú opciót biztosít az NFŠ‑nek arra, hogy az államot a stadion megvásárlására kötelezze. Nem fejti ki azonban, hogy van‑e lehetőség arra, hogy az állam is kötelezze az NFŠ‑t a stadion átadására, amennyiben az NFŠ nem él a lehetőséggel.
– Végül azt állítja, hogy a megállapodások összessége kölcsönös kötelezettségvállalások keretét alkotja, amelyeket (a támogatás megszerzésével járó kötelezettségeken túlmenően) nem részletez.
45. Az egyértelműség e hiányosságai hatással lehetnek a jogvita kimenetelére, még azt feltételezve is, hogy az NFŠ és a szlovák kormány közötti megállapodások összességéről van szó.
46. Annak megállapítása érdekében, hogy e megállapodások összessége ténylegesen a 2014/24 irányelv hatálya alá tartozó, építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek minősül‑e, többek között azt kell megvizsgálni, hogy az NFŠ és a szlovák kormány között fennálltak‑e olyan kötelező erejű kölcsönös kötelezettségek,(32) amelyek kifejezik a szerződés visszterhes jellegét(33), és bírósági úton érvényesíthetők; hogy a szlovák kormánynak döntő befolyása volt‑e a stadion tervének előkészítésére; és hogy a szlovák kormány megszerezte‑e a stadion tulajdonjogát, vagy a megépített építmények rendelkezésére állnak‑e.
47. Ennek értékelése során nem hagyható figyelmen kívül a Bizottság SA.46530. sz. határozatában a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés tartalmára vonatkozó megfontolások, mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szlovák állam e szerződések révén a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatást nyújtott.
48. Mindenesetre emlékeztetek arra, hogy pusztán az állami támogatás nyújtása, amely közpénzek áthelyezésével jár (a jelen ügyben egy stadion megépítése érdekében), önmagában nem jelenti építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés megkötését. Amint azt a 2014/24 irányelv (4) preambulumbekezdése kimondja, „[a]z uniós közbeszerzési szabályoknak nem céljuk, hogy a közpénzek kifizetésének minden formáját szabályozzák; kizárólag azokra vonatkoznak, amelyek közbeszerzési szerződés alapján nyújtott ellenérték fejében teljesített építési beruházások, árubeszerzések vagy szolgáltatásnyújtások megszerzésére irányulnak”.(34)
49. Ezek alapján elemzem az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés alapvető elemeit és azt, hogy ezek milyen mértékben vannak jelen a jelen jogvitában.
1. Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés alapvető elemei
50. A 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 6. pontja szerint „ezen irányelv alkalmazásában »építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés«: olyan közbeszerzési szerződés, amelynek tárgya az alábbiak egyike: a) a II. melléklet szerinti tevékenységek valamelyikéhez tartozó építési beruházás kivitelezése, illetve tervezése és kivitelezése együtt; b) építmény kivitelezése, illetve tervezése és kivitelezése együtt; c) az építmény típusa vagy tervezése tekintetében döntő befolyással rendelkező ajánlatkérő szerv által meghatározott követelményeknek megfelelő építmény bármilyen eszközzel történő kivitelezése.”
51. Ahhoz, hogy egy szerződést építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésként ismerjenek el, annak egy vagy több gazdasági szereplő és egy vagy több ajánlatkérő szerv által írásban megkötött, ellenérték fejében teljesített szerződésnek kell lennie, amelynek tárgya az előző pontban felsoroltak egyike.
52. A Bíróság ily módon vázolta fel az ilyen típusú szerződések jellemzőit:
– „Építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés keretében az ajánlatkérő olyan szolgáltatást kap, amely az általa megszerezni kívánt munkák kivitelezésében áll, és amely közvetlen gazdasági érdekkel bír a számára”.(35)
– „E gazdasági jelentőség egyértelműen megállapításra került annak előírásakor, hogy az ajánlatkérő a közbeszerzési szerződés tárgyát képező beruházás vagy építmény tulajdonosává válik.” „Ez […] akkor is megállapítható, ha előírásra került, hogy az ajánlatkérő olyan jogcímmel fog rendelkezni, amely biztosítja számára a közbeszerzés szerződés tárgyát képező építmények rendelkezésre állását, közcélú rendeltetésük tekintetében.”(36)
– „A gazdasági jelentőség még azokban a gazdasági előnyökben is testet ölthet, amelyekre az odaítélő hatóság tehet szert az építmény jövőbeli használatából vagy értékesítéséből, továbbá abban a tényben, hogy pénzügyileg részt vett az építmény kivitelezésében, illetve azon kockázatokban, amelyeket a munkálatok gazdasági sikertelensége esetén magára vállal.”(37)
– Az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés „megköveteli, hogy az ajánlattevő közvetlenül vagy közvetetten kötelezze magát a közbeszerzési szerződés tárgyát képező építési munkák kivitelezésére, és e kötelezettség peresíthető legyen a nemzeti jog által megállapított eljárási szabályok szerint”.(38)
53. Egy másik nézőpontból a Bíróság úgy ítélte meg, hogy „alapvető […], hogy ezen építményt az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek megfelelő módon kivitelezzék, viszont az ennek végrehajtása érdekében felhasznált eszközök nem bírnak jelentőséggel”.(39) Ez tehát akkor érvényesül, ha az ajánlatkérő szerv „intézkedéseket hozott az építmény jellemzőinek meghatározása, vagy legalább annak céljából, hogy meghatározó befolyást gyakoroljon az építmény koncepciójára”.(40)
54. A Bíróság végül meghatározta az annak megállapításához szükséges kritériumokat, hogy az ajánlatkérő szerv mikor gyakorolja ezt a meghatározó befolyást: ez akkor történik, „ha bizonyítható, hogy e befolyást ezen épület építészeti szerkezetére, úgymint az épület méretére, külső falaira és tartófalaira gyakorolják”.(41) Másrészt „a jogszabályi rendelkezések alapján alkalmazandó műszaki szabványokban szereplő leírások […], illetve [az,] hogy az épület jellemzői megfeleljenek az érintett piacon szokásos »technika állásának«, […] nem tekinthetők […] [az épület tervezésének befolyásolása céljából hozott] intézkedéseknek […].(42)
2. Ezen elemek értékelése az alapeljárásban
55. Az NFŠ azzal érvel, hogy nem állnak fenn a közbeszerzési szerződés jellemzői, mivel: a) nem áll fenn olyan (rá háruló) kötelezettség a stadion megépítésére vonatkozóan, amely bírósági úton érvényesíthető; b) a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés nem visszterhes jellegűek, és a szlovák államnak nem származik e szerződésekből közvetlen gazdasági érdeke; c) az oktatási minisztérium nem támasztott semmilyen konkrét műszaki követelményt a projekttel szemben.
56. Az NFŠ azt is állítja, hogy anyagi jogi szempontból a stadion építése során betartotta a közbeszerzési szabályokat, mivel a vonatkozó munkák tekintetében közbeszerzési eljárást írt ki.(43) A vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződésben és az SA.46530. sz. határozat 8. pontjában szerepelt azon kötelezettség, hogy a stadion állami forrásból finanszírozott építése meg kell, hogy feleljen a közbeszerzési szabályoknak.
57. A magam részéről elismerem, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozat olvasata és az előzetes döntéshozatali eljárás későbbi menete nem teszi lehetővé számomra, hogy kategorikus véleményt alkossak a vitatott „szerződésegyüttes” jellegéről.
58. Először is, nem világos, hogy miben áll az a szolgáltatás, amelyet a szlovák állam az NFŠ‑től a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés alapján követelhet; ezt a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia.
59. Sem az írásbeli beadványok, sem a tárgyaláson szóban elhangzottak nem utalnak arra, hogy a szlovák állam felléphetett volna az NFŠ‑vel szemben a tekintetben, hogy kikényszerítse a stadion megépítését, amennyiben e társaság végül úgy dönt, hogy nem építi meg a stadiont. Más kérdés, hogy ebben az esetben az NFŠ nem kapta volna meg a támogatást, elveszítette volna azt, vagy köteles lett volna azt visszafizetni. Ez azonban önmagában nem kapcsolódik az építési beruházásra irányuló szerződés teljesítéséhez.
60. Amint azt már jeleztem, ahhoz, hogy valódi, építési beruházásra irányuló szerződésről legyen szó, elengedhetetlen, hogy a nyertes ajánlattevő konkrétan kötelezze magát a megszerzés tárgyát képező építési munkák kivitelezésére, és hogy bírósági úton kikényszeríthető kötelezettségről legyen szó. Az ajánlatkérőnek (a jelen ügyben az oktatási minisztériumnak) meg kell szereznie az építési munkák helyszínéül szolgáló ingatlant, és adott esetben bírósági úton kell követelnie a nyertes ajánlattevőtől annak átadását, ha olyan jogcímmel rendelkezik, amely biztosítja számára az építmények rendelkezésre állását, közcélú rendeltetésük tekintetében.
61. Másodszor, a stadion megszerzése tekintetében sem áll fenn egyértelmű helyzet. Egy ilyen kötelezettség természetesen nem a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződésből, hanem – hipotetikusan – az adásvételi előszerződésből ered. A kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy az NFŠ‑nek a sportlétesítmény megépítését követően volt‑e bírósági úton érvényesíthető kötelezettsége arra, hogy azt a szlovák államnak átadja, és ez utóbbi követelhette‑e azt.
62. Minden arra utal – és ezt a tárgyaláson is hangsúlyozták –,(44) hogy az adásvételi előszerződés az NFŠ‑nek azt az opciót biztosította, hogy vagy a stadion tulajdonosa marad, és folytatja a stadion üzemeltetését (vagy azt harmadik személyeknek átadja), vagy pedig a szlovák államnak adja át, amennyiben ez a vállalkozás érdekében áll.
63. A Bizottság ugyanis az SA.46530. sz. határozatban kiemeli az NFŠ számára biztosított azon opciót, amely lehetővé teszi (de nem kötelezi az utóbbit arra), hogy a sportlétesítményt a szlovák államnak eladja, ha a társaság ezt kívánja. Csak ebben az esetben válna az állam a stadion tulajdonosává.(45)
64. Harmadszor, az sem bizonyos, hogy a szlovák állam közvetlen gazdasági előnyhöz jutott a szóban forgó két szerződés révén, miután a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződésből kikerült a stadion létesítményeinek a szlovák labdarúgó szövetség részére történő ingyenes átadására vonatkozó kötelezettség.(46) Úgy tűnik, hogy az állam érdeke (és ebből eredő közvetett előnye) a nemzeti sport általános előmozdítására korlátozódik.(47)
65. Negyedszer, legalábbis kétséges, hogy a szóban forgó szerződések által az oktatási minisztérium döntő befolyást gyakorolt‑e az építési projektre. A kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozó vizsgálat fenntartásával, úgy tűnik, hogy e tekintetben csak a 4. kategóriájú stadionok építésére vonatkozó UEFA‑előírásoknak és a sportlétesítményekre vonatkozó általános szlovák szabályoknak megfelelő kritériumokat állapítottak meg.
66. Márpedig az UEFA‑kritériumok(48) elemzése azt mutatja, hogy azok több kötelezően alkalmazandó paramétert tartalmaznak azon minimális szerkezeti követelményekre vonatkozóan, amelyeknek egy stadionnak meg kell felelnie ahhoz, hogy egy bizonyos kategóriába sorolják.(49) Ezek a kritériumok azonban építészeti megoldások sokféleségét teszik lehetővé, amelyek a szakmai kreativitás igen tág határain belül alakíthatók ki.
67. Az UEFA‑kritériumoknak megfelelő labdarúgó‑stadionok tervezése jelentős tervezési alternatívákat tesz lehetővé mind a külső elrendezés, mind a belső terek kialakítása tekintetében. Ennélfogva véleményem szerint nem tartalmazzák azokat a részletes műszaki megoldásokat, amelyeket az építmény valóságos építtetője a szerződés nyertes ajánlattevőjének előírhat.
68. Az oktatási minisztérium a kérdést előterjesztő bíróság előtt(50) egy, a sportlétesítményekről szóló szlovák jogszabályra is hivatkozott.(51) Ez azonban éppen azért, mert általános jellegű követelményeket állapít meg, nem határoz meg konkrét követelményeket egy adott stadionra vonatkozóan.
69. Az oktatási minisztériumnak a monitoringbizottságban való puszta jelenléte(52) nem feltétlenül jelenti azt, hogy döntő befolyása volt a projekt megtervezésére és kivitelezésére. A minisztérium írásos észrevételei valójában már nem említik ezt a körülményt, és az UEFA szabályzatot jelölik meg, mint a kormánynak a projektre vonatkozó befolyását kifejező tényezőt.(53)
70. Összegezve úgy vélem, hogy a szóban forgó „szerződésegyüttesnek” a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 6. pontja értelmében vett, tényleges építési beruházásra irányuló szerződésnek való minősítésével szemben számos fenntartás áll fenn. E minősítés vagy az ezzel ellentétes megállapítás a kérdést előterjesztő bíróságnak az azon szempontokra vonatkozó végső értékelésétől függ, amelyeket maga nem jelölt meg kellő egyértelműséggel.
3. Az SA.46530. sz. határozat jelentősége
71. A Bizottság központi szerepet játszik az állami támogatásoknak az EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikk által létrehozott ellenőrzési rendszerében, amely előírások az EUMSZ VII. címének I. fejezetébe („Versenyszabályok”) tartoznak.
72. A jelen ügyben a Bizottság, amint azt már kifejtettem, elvégezte a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és az adásvételi előszerződés vizsgálatát. Az SA.46530. sz. határozatban a Bizottság értékelte a szóban forgó állami támogatást,(54) és azt a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánította.
73. A Bizottság a Bíróság előtt azzal érvel, hogy az SA.46530. sz. határozatban nem vizsgálta a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó szabályok betartását.(55) Ezt a megállapítást azonban az említett határozat kötelező erejű 8. pontjára tekintettel kell értékelni,(56) amelyet a Bizottság a tárgyaláson maga is a támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének alapvető feltételeként írt le.
74. A 8. pont olvasatából kiderül, hogy a Bizottság számára az volt a lényeges, hogy a stadion építése (ahogyan az egy építési beruházásra irányuló, akár köz‑, akár magánjogi szerződésre jellemző) versenyeztetési eljárás tárgyát képezte, tiszteletben tartva a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályokat.
75. Igaz, hogy az NFŠ mint magánjog hatálya alá tartozó szervezet nem tartozik a 2014/24 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 1. pontjában szereplő ajánlatkérő szerv fogalma alá. Ugyanakkor, amennyiben e szervezetet az állam (amely e célra közpénzeket biztosít számára) a közbeszerzési szabályok betartására kötelezi, és ezt a feltételt az SA.46530. sz. határozat is előírja, úgy vélem, hogy anyagi jogi szempontból és a stadion építése tekintetében az említett irányelvben foglalt közbeszerzési szabályokat kell alkalmazni, és az NFŠ az ajánlatkérő szervhez hasonló helyzetbe került.
76. Az uniós közbeszerzési jog célja, hogy „a közbeszerzés területén biztosítva legyen a verseny”.(57) Ez tükröződik a 2014/24 irányelv 18. cikkében, amely tiltja, hogy „mesterségesen korlátozz[ák] a versenyt”. Akkor áll fenn indokolatlan korlátozás, ha azzal a szándékkal határozták meg a beszerzés feltételeit, „hogy ezzel egyes gazdasági szereplők méltánytalan előnyhöz jussanak, vagy ilyen hátrányt szenvedjenek”.
77. A Bizottság tevékenyen beavatkozhat a verseny védelmében, ha a közbeszerzés nem felel meg e célkitűzés védelme érdekében többek között a 2014/24/EK irányelvben foglalt szabályoknak.(58) Nem látom okát annak, hogy miért ne tegye ezt, amikor a közigazgatási hatóságok által magánjogi szervezetekkel kötött szerződésekből eredő állami támogatások megvalósíthatóságának vizsgálatával szembesül.
78. Különösen úgy gondolom, hogy a Bizottság nem hagyhatta volna figyelmen kívül annak elemzését, hogy az NFŠ‑nek nyújtott állami támogatás felépítésének módja elfedte‑e egy olyan közbeszerzési szerződés meglétét, amelynek pályázati kiírás tárgyát kellett volna képeznie. Véleményem szerint a Bizottság hallgatólagosan így járt el, amit az SA.46530. sz. határozatának 8. pontja fejt ki.
79. Végül az SA.46530. sz. határozat azon alapul, hogy nem állt fenn a stadion tulajdonjogának a Szlovák Köztársaságra történő átruházására vonatkozó kötelezettség.(59) Ezt az általam már említett követelményt a kérdést előterjesztő bíróság nem kérdőjelezheti meg, mivel tiszteletben kell tartania a Bizottságnak az állami támogatás fennállását meghatározó tényezőkre vonatkozó értékelését.
80. Az SA.46530. sz. bizottsági határozatot tehát figyelembe kell venni a jogvita körülményeinek értékelésénél.
4. Közbenső következtetés
81. Az állami szerv és egy magánjog hatálya alá tartozó szervezet között létrejött, vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és adásvételi előszerződés, amelyekben az utóbbi részére közpénzeket nyújtanak sportlétesítmény építése céljából, illetve az utóbbi egyoldalú opciót kap arra, hogy azt az államnak eladja, nem minősülhetnek építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek, ha azokból nem származik bírósági úton kikényszeríthető kötelezettség a létesítmény állam általi megszerzésére, valamint az állam nem részesül közvetlen gazdasági előnyben, vagy az államnak nem volt döntő befolyása az építmény tervezésére. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak megállapítása, hogy az előtte folyamatban lévő jogvitában teljesülnek‑e ezek a feltételek.
D. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második, harmadik és negyedik kérdés
82. Ezek a kérdések azon a feltételezésen alapulnak, hogy a jogvita tárgyát képező megállapodások összességükben építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek minősülnek, amelyeket a 2014/24 irányelv követelményeinek kellett volna alárendelni. Érvelés céljából fejtegetéseim erre a forgatókönyvre fognak épülni.
83. Ezen előfeltevés alapján a kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy a nemzeti rendelkezések értelmében a szóban forgó szerződések ex tunc semmisek, amennyiben azok súlyosan sértik a közbeszerzési szabályokat, mivel megpróbálják kijátszani azokat. A kérdés lényegében az, hogy e nemzeti rendelkezések összeegyeztethetők‑e a 2014/24 irányelvvel (a 2. cikk (1) bekezdése 6. pontjának c) alpontjával) és a 89/665 irányelvvel (a 2d. cikk (1) bekezdésének a) pontja és (2) bekezdésével).
84. Ezek nem tűnnek számomra hipotetikus kérdéseknek, mivel az alapjogvita kimenetele bizonyos mértékig függhet a választól.
1. A 89/665 irányelv alkalmazhatósága
85. Véleményem szerint a 89/665 irányelv nem alkalmazható erre az esetre, mivel az „az ajánlatkérő szervek által hozott döntésekkel” szembeni jogorvoslati mechanizmusokat hoz létre. E mechanizmusokat „azon személyeknek [biztosítják] […], akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll”.
86. A 89/665 irányelv 2d. cikke szabályozza a (szerződések) érvénytelenségét, amelyet az ajánlatkérő szervtől független jogorvoslati szerv állapíthat meg, ha az ajánlatkérő szerv az eljárást megindító hirdetmény előzetes közzététele nélkül ítélt oda szerződést (az (1) bekezdés a) pontja), és az ilyen érvénytelenség következményeinek meghatározását a nemzeti jogszabályokra bízza (a (2) bekezdés).
87. Márpedig, a szlovák hatóságok érvelését elfogadva maguk a szlovák hatóságok (különösen az oktatási minisztérium) lennének azok, amik megsértették a közbeszerzési szabályokat azzal, hogy nem írtak ki pályázati eljárást a szóban forgó szerződések odaítélésére.
88. A 89/665 irányelv célja nem az, hogy megvédje a hatóságokat a saját maguk által elkövetett jogsértésektől, hanem az, hogy lehetővé tegye e jogsértések megtámadását azok számára, akik ezen ajánlatkérő szervek intézkedései miatt kárt szenvedtek.
89. A 89/665 irányelv 2d. cikke azt feltételezi, hogy az ajánlatkérő szerv magatartásának megtámadására jogosult személy igénybe vette a megfelelő jogorvoslati lehetőséget. Ha e jogorvoslat eljárás végén az arról döntő szerv a szerződést érvénytelennek nyilvánítja, akkor az említett cikk különböző bekezdéseinek rendelkezései alkalmazhatók. De, ismétlem, a 89/665 irányelv nem rendelkezik arról, hogy az ajánlatkérő szerv megtámadhatja saját döntéseit.
90. Az egy másik kérdés, hogy a nemzeti jog lehetőséget biztosít a közigazgatási hatóság (vagy a közigazgatási gyakorlatot felügyelő jogorvoslati szerv) számára korábbi határozatai jogszerűségének felülvizsgálatára.(60) Ennek lehetőségét nem a 89/665 irányelv, hanem a vonatkozó nemzeti jogszabályok szabályozzák, amelyek értelmében kell meghatározni azt, hogy a venire contra factum propium nulli conceditur klasszikus szabály alóli kivétel milyen mértékben elfogadható.(61)
91. A 89/665 irányelv ugyanis nem valósít meg teljes harmonizációt, és ennélfogva nem vesz figyelembe „valamennyi, a közbeszerzések területén lehetséges jogorvoslatot”.(62) A tagállamok mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a közbeszerzési szerződések odaítélésére irányuló eljárások tisztaságát biztosító jogorvoslati lehetőségek megállapítása tekintetében.
2. Az eljárást megindító hirdetmény előzetes közzététele nélkül odaítélt közbeszerzési szerződések érvénytelensége
92. A 89/665 irányelv rendelkezéseiből a közbeszerzési szerződések érvénytelensége tekintetében levezetett lehetőségek kiterjeszthetők azokra az eljárásokra, amelyekben az említett irányelvben előírtaktól eltérő módon kerül megállapításra meg az eljárást megindító előzetes hirdetmény közzététele nélkül odaítélt szerződés érvénytelensége.
93. A Cross Zlín ügyre vonatkozó indítványomban(63) ezt a kérdést olyan érvekkel elemeztem, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság kérdéseire is alkalmazhatók, még akkor is, ha a 89/665 irányelv ebben az ügyben nem alkalmazható közvetlenül. Ezen indítványban a következőket állapítottam meg:
– Főszabály szerint „a szerződés‑odaítélési eljárást megsemmisítő ítéletnek […] azzal a következménnyel kell járnia, hogy a szerződés nem fejthet ki joghatást. A közbeszerzési szerződés semmissé nyilvánítása visszamenőleges hatállyal (ex tunc) a szerződés odaítélésének időpontjára nyúlik vissza […]”(64)
– „Ez az általános kritérium alól azonban vannak kivételek, amint arról az érvénytelenné nyilvánításhoz fűződő hátrányok tekintetében a 89/665 irányelv is rendelkezik (különösen a már megkötött közbeszerzési szerződések esetében).” […] A tagállamok például az alaki követelmények megsértése esetén úgy ítélhetik meg, hogy az érvénytelenség elve nem megfelelő. A tagállamoknak ilyen esetekben rugalmasságot kell biztosítani alternatív szankciók előírására.”(65)
– A semmisség megállapítása iránti keresetnek helyt adó ítélet – a semmisséghez fűződő legsúlyosabb következmények alkalmazása nélkül – már megkötött szerződésre is kiterjedhet a szóban forgó tényállásoktól függően különböző megoldásokkal.(66)
94. A 89/665 irányelv 2. cikke (7) bekezdésének, 2d. cikke (1)–(3) bekezdésének és 2e. cikke (1) bekezdésének vizsgálatából a következő következtetéseket vontam le:(67)
– A nemzeti jogszabályok bizonyos körülmények között előírhatják, hogy a közbeszerzési szerződés odaítélését megsemmisítő ítélet: a) visszaható hatállyal bírjon, és ex tunc minden szerződéses kötelezettséget érintsen; b) vagy ne feltétlenül vezessen e szerződés érvénytelenségéhez.
– A szerződések érvénytelensége azonban fennmarad akkor, ha egy tagállam nemzeti bírósága (amelyet e tagállam jogszabályaiban ekként határozott meg) a szerződés‑odaítélést semmisnek nyilvánító ítéletet hoz, és határozatához ex tunc következményeket fűz.
95. Következésképpen semmi sem akadályozza meg, hogy a nemzeti jog előírja, hogy az előzetes ajánlati felhívás nélkül odaítélt, építési beruházásra irányuló szerződés érvénytelenségét kimondó ítélet, amennyiben a felhívás kötelező volt, mivel e szerződésre a közbeszerzési szabályoknak kellett volna vonatkoznia, ex tunc hatállyal bírjon.
V. Végkövetkeztetés
96. A fentiekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja az Okresný súd Bratislava III (III. sz. pozsonyi járásbíróság, Szlovákia) részére:
„A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i 2014/24/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 6. pontját
a következőképpen kell értelmezni:
az állami szerv és egy magánjog hatálya alá tartozó szervezet között létrejött, vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés és adásvételi előszerződés, amelyekben az utóbbi részére közpénzeket nyújtanak sportlétesítmény építése céljából, illetve az utóbbi egyoldalú opciót kap arra, hogy azt az államnak eladja, nem minősülhetnek építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződésnek, ha azokból nem származik bírósági úton kikényszeríthető kötelezettség a létesítmény állam általi megszerzésére, valamint az állam nem részesül közvetlen gazdasági előnyben, vagy az államnak nem volt döntő befolyása az építmény tervezésére. A kérdést előterjesztő bíróság feladata annak vizsgálata, hogy a jelen ügyben fennállnak‑e ezek a körülmények.
Semmi sem akadályozza meg, hogy valamely tagállami szabályozás előírja, hogy az előzetes ajánlati felhívás nélkül odaítélt, építési beruházásra irányuló szerződés érvénytelenségét kimondó ítélet, amennyiben a felhívás kötelező volt, mivel e szerződésre a közbeszerzési szabályoknak kellett volna vonatkoznia, ex tunc hatállyal bírjon.”
1 Eredeti nyelv: spanyol.
2 Národný futbalový štadión a.s., utódja 2015. december 31‑től az NFŠ, a.s. (a továbbiakban: NFŠ).
3 A továbbiakban: SA.46530. sz. határozat.
4 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat (20. pont) szerint „jelenleg a következő jogviták vannak folyamatban: 1) az oktatási minisztérium és a Szlovák Köztársaság az NFŠ, a.s. társaság ellen 27 200 000 euró összegű vissza nem térítendő támogatás kamatokkal és költségekkel növelt teljes összegének visszafizetése iránt azzal az indokkal indított keresetet, hogy a vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó megállapodás semmis, mivel jogszabályba ütközik, 2) az NFŠ, a.s. társaság az oktatási minisztérium és a Szlovák Köztársaság ellen az előszerződés azon teljesíthetetlen rendelkezése tartalmának megállapítása iránt indított keresetet, amely a stadion eladási árának kiszámítására vonatkozó eljárást határozza meg, 3) az NFŠ, a.s. társaság a Szlovák Köztársaság és az oktatási minisztérium ellen 48 000 000 euró összegű kötbér azon a jogcímen történő megfizetése iránti indított keresetet, hogy nem került sor a stadion adásvételére vonatkozó végleges szerződés előszerződésben foglalt feltételek alapján történő megkötésére, valamint 4) az NFŠ, a.s. társaság a Szlovák Köztársaság és az oktatási minisztérium ellen a stadionprojekt kapcsán felmerült 47 349 262,73 euró összegű kár kamatokkal és költségekkel együtt történő megtérítése iránt indított keresetet”.
5 Amint azt a felek a tárgyaláson kifejtették, az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 20. pontjának 2) alpontjában említett, az eladási ár kiszámítására vonatkozó jogvitáról van szó.
6 Az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 134., 114. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 132. o.; helyesbítés: HL 2014. L 339., 14. o.).
7 A közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. február 26‑i európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2014. L 94., 65. o.; helyesbítések: HL 2015. L 275., 68. o.; HL 2020. L 211., 22. o.; HL 2023. L 2023/90063).
8 A koncessziós szerződésekről szóló, 2014. február 26‑i 2014/23/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvvel (HL 2014. L 94., 1. o.; helyesbítések: HL 2015. L 114., 24. o.; HL 2018. L 82., 17. o.) módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i tanácsi irányelv (HL 1989. L 395., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 1. kötet, 246. o.).
9 Zákon č. 40/1964 Zb., Občiansky zákonník, z 26. februára 1964 (a polgári törvénykönyvről szóló, 1964. február 26‑i 40/1964. sz. törvény).
10 Zákon z 18. novembra 2015 č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (a közbeszerzésről, valamint egyes törvények módosításáról és kiegészítéséről szóló, 2015. november 18‑i 343/2015. sz. törvény).
11 Zákon č. 300/2008 Z. z. o organizácii a podpore športu a o zmene a doplnení niektorých zákonov z 2. júla 2008 (a sport szervezéséről és támogatásáról szóló, 2008. július 2‑i 300/2008. sz. törvény).
12 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 6. pontja. Az államnak érdeke fűződött ahhoz, hogy egy olyan stadion épüljön meg, amely megfelel az UEFA (a Union of European Football Associations angol elnevezés rövidítése) előírásainak. Ezen előírások szerint 4. kategóriájú stadionról van szó, amely alkalmas sportesemények rendezésére és valamennyi kategóriájú nemzeti válogatott labdarúgócsapat mérkőzéseinek lejátszására.
13 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 7. pontja.
14 A projekt a létesítményei között egy mélygarázst és egy sportparkot is tartalmazott volna.
15 Memorandum o spolupráci pri realizácii výstavby a prevádzke športovej infraštruktúry „Národný futbalový štadión” (a „Národný futbalový štadión” [nemzeti labdarúgó‑stadion] megépítésében és üzemeltetésében való együttműködésről szóló memorandum, a továbbiakban: memorandum).
16 Zmluva o podmienkach poskytnutia dotácie na výstavbu Národného futbalového štadióna (a nemzeti labdarúgó‑stadion építéséhez nyújtott vissza nem térítendő támogatás feltételeiről szóló szerződés).
17 A felhívást 2013. szeptember 20‑án tették közzé. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 10. pontja szerint a pályázati felhívásban a pályázat benyújtására jogosult szervezetként kizárólag a Národný futbalový štadión a.s. társaságot tüntették fel.
18 Zmluva o poskytnutí dotácie zo štátneho rozpočtu (az állami költségvetésből nyújtott vissza nem térítendő támogatásra vonatkozó szerződés). Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 11. pontja szerint „a vissza nem térítendő támogatást az érdekelt felek szélesebb köréből történő kiválasztás nélkül (versenyeztetés nélkül) nyújtották, mivel a pályázati felhívásnak megfelelően – amint a 400/2013. sz. kormányhatározatból következik – az egyetlen jogosult szervezet a Národný futbalový štadión a.s. volt”.
19 Zmluva o budúcej zmluve č. 0385/2016 (szó szerint: „szerződés egy jövőbeli szerződésről”).
20 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 14. pontja szerint „az adásvételi előszerződés részét képezték azok a mellékletek, amelyek a stadion műszaki és építési anyagokra vonatkozó paramétereinek részletes leírását tartalmazták”.
21 Többek között megszüntette az eredeti szerződésben szereplő azon lehetőséget, hogy a Slovenský futbalový zväz (szlovák labdarúgó szövetség) ingyenesen használhassa a stadion bizonyos részeit.
22 Az első feltétel vélhetően teljesült.
23 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat, 17. pont. Ezt azonban az NFŠ vitatja. Lásd a jelen indítvány 27. lábjegyzetét.
24 Ebből a szempontból egy mesterséges konstrukcióról lehet szó, amelynek célja egy közbeszerzési szerződés tényleges létezésének elfedése a versenyeztetés elkerülése érdekében.
25 2020. november 24‑i Openbaar Ministerie (Okirat‑hamisítás) ítélet (C‑510/19, EU:C:2020:953, 25. és 26. pont).
26 Az NFŠ észrevételei, 40. pont.
27 Az NFŠ észrevételeinek mellékleteként csatolja e hatóság 2016. július 8‑i 91792/2016. sz. és 2019. szeptember 6‑i 5931‑6000/2019‑OD/9. sz. véleményét.
28 2020. április 2‑i Coty Germany ítélet (C‑567/18, EU:C:2020:267, 22. pont).
29 2021. január 14‑i RTS infra és Aannemingsbedrijf Norré‑Behaegel ítélet (C‑387/19, EU:C:2021:13, 23. pont).
30 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 14. pontja szerint az adásvételi előszerződés volt az, amely „a nemzeti labdarúgó‑stadion műszaki és építési anyagokra vonatkozó paramétereinek részletes leírását tartalmazó mellékleteket tartalmazta”.
31 A kérdést előterjesztő bíróság felhívja a figyelmet a 2013. évi támogatási szerződés tartalmára, amelyet azonban a kérdést előterjesztő bíróság szerint a 2016. évi melléklet érvénytelenné tett (az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 9. pontja a 15. ponttal összefüggésben értelmezve). Mindazonáltal jelentős szerepet tulajdonít annak a lehetőségnek, hogy a stadiont a szlovák labdarúgó szövetség ingyenes használhassa, amelyet az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés megfogalmazásába is beépít.
32 „[a] közbeszerzési szerződés szinallagmatikus jellege szükségszerűen a szerződésben részes felek mindegyike tekintetében jogilag kötelező kötelezettségek létrejöttét vonja maga után, amelyek teljesítésének peresíthetőnek kell lennie” 2020. szeptember 10‑i Tax‑Fin‑Lex ítélet (C‑367/19, EU:C:2020:685, 26. pont).
33 „[…] a »visszterhes« kifejezés szokásos jogi értelméből az következik, hogy az ilyen szerződésben részt vevő egyes felek a szolgáltatás teljesítésére valamely ellenszolgáltatás fejében vállalnak kötelezettséget […]. A szerződés szinallagmatikus jellege ezért a közbeszerzési szerződések alapvető jellemzője […]”. 2020. szeptember 10‑i Tax‑Fin‑Lex ítélet (C‑367/19, EU:C:2020:685, 25. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
34 Kiemelés tőlem.
35 2021. április 22‑i Bizottság kontra Ausztria (Még meg nem épített épület bérbeadása) ítélet (C‑537/19, EU:C:2021:319, 44. pont).
36 2010. március 25‑i Helmut Müller ítélet (C‑451/08, EU:C:2010:168, 50. és 51. pont; a továbbiakban: Helmut Müller ítélet). A 2022. november 10‑i SHARENGO ítélet (C‑486/21, EU:C:2022:868) 66. és 67. pontja megerősíti, hogy „építési beruházás, áruk vagy szolgáltatások egy vagy több ajánlatkérő szerv által […] közbeszerzési szerződés útján történő [megvalósítására, illetve megszerzésére irányuló beszerzés]”, valamint az szükséges, hogy az ajánlatkérő szerv maga húzzon hasznot a szóban forgó szerződésből.
37 Helmut Müller ítélet, 52. pont.
38 Uo., 63. pont.
39 2009. október 29‑i Bizottság kontra Németország ítélet (C‑536/07, EU:C:2009:664, 55. pont).
40 2014. július 10‑i Impresa Pizzarotti ítélet (C‑213/13, EU:C:2014:2067, 44. pont, valamint az ott hivatkozott Helmut Müller ítélet).
41 2021. április 22‑i Bizottság kontra Ausztria (Még meg nem épített épület bérbeadása) ítélet (C‑537/19, EU:C:2021:319, 53. pont).
42 Uo., 83. pont.
43 Írásbeli észrevételeinek 52. pontjában és 42. lábjegyzetében az NFŠ a közbeszerzési hatóság honlapjára hivatkozik, amely felsorolja az általa különböző gazdasági szereplőkkel kötött építési szerződéseket. A tárgyaláson – anélkül, hogy e tekintetben ellentmondott volna – előadta, hogy a pályázati felhívást, amely bármely ajánlattevő számára nyitva állt, az Európai Unió és a Szlovák Köztársaság hivatalos lapjában is közzétették.
44 A Bíróság kérdésére mind az NFŠ, mind az oktatási minisztérium egyetértett ezzel az értékeléssel, és elismerte, hogy az (egyoldalú) eladási opció gyakorlása az NFŠ akaratától függ.
45 Az SA.46530. sz. határozat 22. pontja.
46 A Bizottság írásbeli észrevételeinek 41. pontjában annak ellenére minimalizálja e törlés jelentőségét, hogy az megfosztja a megállapodást a szlovák állam tekintetében fennálló állítólagos kézzelfogható konkrét hasznától (a valóságban, ha ez a feltételt fenntartották volna, a haszon a szlovák labdarúgó szövetség számára állna fenn, amely nem azonosítható az állammal).
47 Az SA.46530. sz. határozat elismeri, hogy azok a közös érdekű célok, amelyek alapján az állami támogatást az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítják, a sport és más kereskedelmi vagy nem kereskedelmi jellegű események, mint például a kulturális rendezvények előmozdítása, amelyek az EUMSZ 165. cikk és az EUMSZ 167. cikk (4) bekezdésének hatálya alá tartoznak.
48 https://www.jalgpall.ee/docs/Stadium%20regulations%202018.pdf
49 Az UEFA‑szabályzat 1.02. cikke. A különböző szerkezeti kritériumokat táblázatok mutatják be, amelyek tartalmazzák a különböző kategóriák közötti átmenet elemeit.
50 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 22. pontja.
51 A sport szervezéséről és támogatásáról szóló, 2008. július 2‑i 300/2008. sz. törvény 13. cikke.
52 Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat 24. pontja.
53 Az oktatási minisztérium írásbeli észrevételeinek 10. pontja. A Szlovák Köztársaság írásbeli észrevételei arra a szűkszavú hivatkozásra korlátozódnak, hogy a munkát az ajánlatkérő szerv által meghatározott követelményeknek megfelelően kellett elvégezni (11. pont).
54 Véleménye szerinte a támogatás két alintézkedésből állt: az egyik a 27,2 millió eurós közvetlen támogatás, a másik pedig az NFŠ részére a stadionnak a megépítésétől számított ötéves időtartamra a Szlovák Köztársaság részére történő eladása tekintetében biztosított opció. Ezt az opciót egy független szerv 8,76 millió euróra értékelte (az SA.46530. sz. határozat 13. pontja).
55 Írásbeli észrevételeinek 57. pontja.
56 „The construction works financed through the grant described in the section below will be subject to a competitive process, respecting the applicable procurement rules.”
57 A 2014/24 irányelv (1) preambulumbekezdése. A versenyeztetésre, a valódi és hatékony versenyre, illetve a versenytorzulások elkerülésére vonatkozó hivatkozások mind az említett irányelv preambulumában, mind pedig annak több cikkében megtalálhatók.
58 Valóban ez volt a helyzet a Bizottság kontra Ausztria ügyben (Még meg nem épített épület bérbeadása) (C‑537/19, EU:C:2021:319), ahol azt állították, hogy egy adott építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződést ingatlan hosszú távú bérbeadásának álcáztak.
59 Ezt az NFŠ írásos észrevételeinek 71–74. pontjában állítja.
60 Vagy, ahogyan ez a jelen ügyben látszik, a határozatainak jogellenességére mint a tartalmuk érvényesítésére irányuló keresettel szembeni védekezésre hivatkozik.
61 Senki sem mehet szembe a saját aktusaival. A szlovák bíróságok feladata a szlovák polgári törvénykönyv 40a. §‑ának értelmezése, amely szerint a (jogi aktus) érvénytelenségre nem hivatkozhat az azt előidéző fél. A tárgyaláson azonban a szlovák kormány képviselője kétségeit fejezte ki a nemzeti szabályozással kapcsolatban.
62 2020. május 14‑i T‑Systems Magyarország ítélet (C‑263/19, EU:C:2020:373, 53. pont), amely a 2020. március 26‑i Hungeod és társai ítéletre (C‑496/18 és C‑497/18, EU:C:2020:240, 73. pont) hivatkozik.
63 A CROSS Zlín ügyre vonatkozó indítvány (C‑303/22, EU:C:2023:652).
64 Uo., 78. pont.
65 Uo., 79. pont.
66 Uo., 80. és 81. pont.
67 Uo., 83–87. pont.