C‑611/22. P. és C‑625/22. P. sz. egyesített ügyek

Illumina, Inc. és Grail LLC

kontra

Európai Bizottság

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2024. szeptember 3.

„Fellebbezés – Verseny – Összefonódások – A gyógyszeripar piaca – Genetikai szekvenálási rendszerek – A Grail LLC feletti kizárólagos irányítás Illumina Inc. általi megszerzése – 139/2004/EK rendelet – 22. cikk – Az összefonódás vizsgálatára a nemzeti jogszabályok alapján hatáskörrel nem rendelkező nemzeti versenyhatóság áttétel iránti kérelme – Az ezen összefonódás vizsgálatát elrendelő európai bizottsági határozat – Más nemzeti versenyhatóságok által benyújtott, az áttétel iránti kérelemhez való csatlakozás iránti kérelmeknek helyt adó bizottsági határozatok – A Bizottság hatásköre – Jogbiztonság”

1. Bírósági eljárás – Gyorsított eljárás – Feltételek – A gyorsított eljárás alkalmazását kizáró körülmények – Az ügy rendszerszintű jelentősége és az előterjesztett kérdések összetettsége

   (A Bíróság eljárási szabályzata, 133. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 50–56. pont)

2. Bírósági eljárás – Az ügy soron kívüli elbírálása – Feltételek – A soron kívüli elbírálást indokoló körülmények

   (A Bíróság eljárási szabályzata, 53. cikk, (3) bekezdés)

   (lásd: 57. pont)

3. Vállalkozások közötti összefonódások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Nemzeti versenyhatóság által benyújtott, valamely összefonódás Bizottsághoz történő áttétele iránti kérelem – Más nemzeti versenyhatóságok által benyújtott, az ezen áttétel iránti kérelemhez való csatlakozás iránti kérelmek – A szóban forgó összefonódás vizsgálatára a nemzeti jogszabályaik szerint hatáskörrel nem rendelkező nemzeti versenyhatóságok – Európai léptékkel nem rendelkező összefonódás – A Bizottság ezen összefonódás vizsgálatára vonatkozó hatáskörének hiánya

   (139/2004 tanácsi rendelet, 22. cikk)

   (lásd: 112–117., 120–125., 150., 175., 185., 218., 222. pont)

4. Fellebbezés – Jogalapok – Jogalap, amely a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezéséhez vezethet – Hatásos jogalap

   (EUMSZ 256. cikk, (1) bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 58. cikk, első bekezdés)

   (lásd: 118., 119. pont)

5. Európai uniós jog – Értelmezés – Módszerek – Szó szerinti, rendszertani, történeti és teleologikus értelmezés – A különböző értelmezési módszerek közötti kapcsolat

   (139/2004 tanácsi rendelet, 22. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 126–128. pont)

6. Fellebbezés – Jogalapok – Először a fellebbezés keretében felhozott jogalapok és érvek – Valamely másodlagos jogi rendelkezés Törvényszék általi értelmezésének vitatása – A Bíróság azon lehetősége, hogy hivatalból vagy a felek által előterjesztett bizonyítékok alapján megvizsgálja a szóban forgó jogi aktus előkészítő anyagait

   (EUMSZ 256. cikk, (1) bekezdés; a Bíróság alapokmánya, 58. cikk, első bekezdés)

   (lásd: 133., 134. pont)

7. Vállalkozások közötti összefonódások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Nemzeti versenyhatóság által benyújtott, valamely összefonódás Bizottsághoz történő áttétele iránti kérelem – A 139/2004 rendeletben előírt áttételi mechanizmusok

   (139/2004 tanácsi rendelet, 4. cikk, (5) bekezdés, és 22. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 177–179. pont)

8. Vállalkozások közötti összefonódások – A Bizottság által végzett vizsgálat – Nemzeti versenyhatóság által benyújtott, valamely összefonódás Bizottsághoz történő áttétele iránti kérelem – A 139/2004 rendelet 22. cikke szerinti áttétel iránti kérelem – Az ezen áttételi mechanizmus által követett fő célok

   (139/2004 tanácsi rendelet, 22. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 199., 200. pont)

9. Verseny – Uniós szabályok – A nemzeti versenyhatóságok általi alkalmazás – Olyan, nem európai léptékű összefonódás vizsgálata, amely nem tartozik az érintett tagállam összefonódások ellenőrzésére vonatkozó szabályozásának hatálya alá – Az EUMSZ 102. cikkre tekintettel történő utólagos ellenőrzés – Megengedhetőség

   (EUMSZ 102. cikk; 139/2004 tanácsi rendelet)

   (lásd: 214. pont)

10. Európai Unió – Intézményi egyensúly – Kihatások – A hatáskörmegosztás tiszteletben tartása

    (EUSZ 13. cikk, (2) bekezdés; 139/2004 tanácsi rendelet)

    (lásd: 215., 216. pont)

Összefoglalás

A nagytanácsban eljáró Bíróság a Törvényszék Illumina kontra Bizottság ítéletét ( 1 ) hatályon kívül helyezve pontosítja az összefonódás‑ellenőrzési rendelet ( 2 ) által az Európai Bizottságra ruházott, a tervezett összefonódások ellenőrzésével kapcsolatos hatáskörök terjedelmét. A Bíróság ily módon rámutat arra, hogy a Bizottság e rendelet 22. cikke alapján nem ösztönözheti vagy fogadhatja el az európai léptékkel nem rendelkező tervezett összefonódások nemzeti versenyhatóságok által hozzá történő áttételét akkor, ha e hatóságok saját nemzeti jogszabályaik értelmében nem rendelkeznek hatáskörrel e tervezett összefonódások vizsgálatára, és különösen akkor, ha a tervezett összefonódás nem éri el az e jogszabályban előírt hatásköri küszöbértékeket.

2020. szeptember 20‑án az amerikai Illumina Inc. társaság, amely szekvenálási és tömb alapú megoldásokat kínál a genetikai és genomikai elemzés területén, összefonódási megállapodást és tervet kötött a szintén az Egyesült Államokban székhellyel rendelkező Grail LLC társaság feletti kizárólagos irányítás megszerzése érdekében. Az Illumina és a Grail 2020. szeptember 21‑én ezen összefonódást közzétevő sajtóközleményt adott ki.

A releváns értékhatárokat meghaladó forgalom hiányában a közzétett összefonódás nem minősült az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 1. cikke értelmében vett európai léptékű összefonódásnak, tehát azt nem jelentették be a Bizottságnak. Az összefonódást az Unió tagállamaiban, illetve az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban (a továbbiakban: EGT‑Megállapodás) részes többi államban sem jelentették be, mivel az nem tartozott ezen államok összefonódások ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozásának hatálya alá.

Ugyanakkor a Bizottság, miután 2020. december 7‑én panaszt nyújtottak be hozzá az Illumina és a Grail közötti összefonódással kapcsolatban, arra az előzetes következtetésre jutott, hogy ezen összefonódás megfelel az ahhoz szükséges feltételeknek, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke alapján valamely nemzeti versenyhatóság általi áttétel tárgyát képezhesse. Ennélfogva a Bizottság e rendelet 22. cikkének (5) bekezdése alapján levelet küldött a tagállamoknak és az EGT‑Megállapodásban részes többi államnak, hogy egyrészt tájékoztassa őket a panaszról, másrészt pedig, hogy felhívja őket az említett rendelet 22. cikkének (1) bekezdése szerinti áttétel iránti kérelem hozzá történő benyújtására annak érdekében, hogy az említett összefonódást a Bizottság vizsgálja meg.

Ez utóbbi rendelkezés szerint „[e]gy vagy több tagállam kérelmezheti a Bizottságtól bármely […] összefonódás megvizsgálását, amely az 1. cikk értelmében nem [európai] léptékű, de hatással van a tagállamok közti kereskedelemre, és azzal fenyeget, hogy jelentősen befolyásolja a versenyt a kérelmező tagállam vagy tagállamok területén”.

2021. március 9‑én a francia nemzeti versenyhatóság e rendelkezés alapján áttétel iránti kérelmet nyújtott be a Bizottsághoz, ezt követően pedig az izlandi, a norvég, a belga, a holland és a görög nemzeti versenyhatóság külön‑külön kérte az e kérelemhez való csatlakozást.

A Bizottság, miután tájékoztatta az Illuminát és a Grailt a francia nemzeti versenyhatóság által benyújtott áttétel iránti kérelemről (a továbbiakban: tájékoztató levél), helyt adott e kérelemnek, valamint a csatlakozás iránti kérelmeknek (a továbbiakban: vitatott határozatok).

A Grail által támogatott Illumina az említett határozatokkal, valamint a tájékoztató levéllel szemben megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be, amelyet azonban a Törvényszék 2022. július 13‑i ítéletével ( 3 ) elutasított.

Az Illumina, illetve a Grail által benyújtott két fellebbezés tárgyában eljáró Bíróság a Törvényszék ezen ítéletét hatályon kívül helyezi, valamint – az ügyet érdemben eldöntve – a vitatott határozatokat megsemmisíti.

A Bíróság álláspontja

A fellebbezés tárgyát képező ítéletben a Törvényszék lényegében úgy ítélte meg, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdésének szó szerinti, történeti, rendszertani és teleologikus értelmezéséből kitűnik, hogy a Bizottság – amint azt a vitatott határozatokban megállapította – elfogadhatja valamely összefonódás e cikk alapján történő áttételét olyan helyzetben, amikor az ezen áttételt kérő tagállam a nemzeti összefonódás‑ellenőrzési szabályozása értelmében nem jogosult ezen összefonódás vizsgálatára. Jellemzően ez a helyzet akkor, ha a tervezett összefonódás nem éri el a nemzeti jogszabályok által annak érdekében meghatározott küszöbértékeket, hogy a nemzeti hatóság számára lehetővé tegye az összefonódás ellenőrzését.

Mivel az Illumina és a Grail vitatta ezt az értékelést, a Bíróság megvizsgálja a Törvényszék által adott értelmezés megalapozottságát.

A Törvényszék által alkalmazott különböző értelmezési módszerek közötti kapcsolatról

Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdésének értelmezésekor a Törvényszék abból a megállapításból indult ki, hogy – anélkül, hogy végleges következtetést lehetne levonni – e rendelkezés szó szerinti értelmezése arra utal, hogy a tagállam az összefonódások ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozás létezésétől vagy hatályától függetlenül jogosult az e rendelkezésben meghatározott kumulatív feltételeknek megfelelő bármely összefonódást a Bizottsághoz áttenni. Ezt követően a Törvényszék az említett rendelkezés történeti, rendszertani és teleologikus értelmezését végezte el.

E tekintetben a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék ezen, a különböző értelmezési módszerek kombinálásában álló megközelítése nem téves.

Ugyanis, noha az állandó ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése nem akadályozhatja meg e rendelkezés egyértelmű és pontos szövegének hatékony érvényesülését, az uniós bíróság nincs megfosztva attól a lehetőségtől, hogy bizonyos helyzetekben az általa megfelelőnek ítélt értelmezési módszereket alkalmazza valamely uniós jogi rendelkezés pontos hatályának megvilágítása érdekében.

Márpedig a jelen ügy körülményei között, amelyekből kitűnik, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdése állítólagosan egyértelmű szövege hatályának megvilágítása érdekében számos elemet hoztak a Törvényszék tudomására, a Törvényszék helyesen állapította meg, hogy nem szorítkozhat e rendelkezés egyszerre tömör és általános szövegének elszigetelt értelmezésére, és nem mellőzheti az említett rendelkezés keletkezése által megvilágított rendszertani és teleologikus értelmezést.

A történeti értelmezésről

Az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdése Törvényszék által kifejtett történeti értelmezésének vitatása érdekében a Grail többek között olyan, a 4064/89 rendelet ( 4 ) és az 1310/97 rendelet, ( 5 ) valamint az összefonódás‑ellenőrzési rendelet elfogadását megelőző előkészítő munkálatok keretében készített dokumentumokra hivatkozott, amelyeket a Törvényszék előtt nem vitattak meg.

Mivel a Bizottság vitatta az említett bizonyítékok elfogadhatóságát, a Bíróság rámutat arra, hogy abban az esetben, ha – mint a jelen ügyekben – valamely másodlagos jogi rendelkezés értelmezését kérdőjelezik meg, az uniós bíróságnak akár hivatalból, akár az értékelése érdekében érvényesen elé terjesztett bizonyítékok miatt jogosultnak kell lennie arra, hogy megvizsgálhassa az előkészítő munkálatok keretében készített azon dokumentumokat, amelyek e rendelkezés elfogadásához vezettek. Valamely uniós jogi rendelkezés jogalkotási előzményei ugyanis az uniós jogalkotó szándékát illetően iránymutatással szolgálhatnak.

A kérdés érdemét illetően a Bíróság megállapítja, hogy ellentétben azzal, amit a Törvényszék megállapított, a történeti értelmezés alapján nem vonható le az a következtetés, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdésének első albekezdése az összefonódás ellenőrzése iránti kérelmet benyújtó tagállam szabályozásának hatályától függetlenül hatáskört biztosít a Bizottság számára az e rendelet 1. cikke értelmében vett európai léptékkel nem bíró összefonódások vizsgálatára.

E tekintetben a Bíróság úgy véli, hogy a Törvényszék által az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikkének keletkezésével kapcsolatban kifejtett érvek nem bizonyítják, hogy az uniós jogalkotó fel kívánta volna jogosítani a nemzeti összefonódás‑ellenőrzési szabályozással rendelkező tagállamokat arra, hogy olyan összefonódásokat, amelyek nem tartoznak e szabályozás hatálya alá, áttegyenek a Bizottsághoz.

Hasonlóképpen, a 4064/89 rendelet és az összefonódás‑ellenőrzési rendelet elfogadásával kapcsolatos történeti dokumentumok nem tanúsítják azt sem, hogy az uniós jogalkotónak az európai léptékű összefonódások azonosítása érdekében az lett volna a szándéka, hogy a 4064/89 rendelet 22. cikkének (3) bekezdésében, illetve az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikkében előírt áttételi mechanizmusokat az e rendeletek 1. cikkében előírt mennyiségi küszöbértékek merevségéből eredő állítólagos hiányosságok orvoslására használja.

A rendszertani értelmezésről

Ami az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikkének rendszertani értelmezését illeti, a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék által vizsgált összefüggésbeli elemek sem bizonyulnak meggyőzőnek annak eldöntése szempontjából, hogy a Bizottság rendelkezett‑e hatáskörrel a vitatott határozatok meghozatalára.

Ezenfelül a Bíróság rámutat arra, hogy a Törvényszék figyelmen kívül hagyott más olyan összefüggésbeli elemeket, amelyek ellentmondanak a megtámadott ítéletben elfogadott értelmezésnek, és a következőkkel kapcsolatosak:

– először is az áttételi mechanizmus alkalmazásának az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdésének első albekezdésében meghatározott feltételeivel,

– másodszor az ezen áttételi mechanizmus és az említett rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében előírt másik áttételi mechanizmus közötti különbségekkel, valamint

– harmadszor az e rendeletben – a rendelet hatályát meghatározó küszöbértékek és kritériumok felülvizsgálatára – előírt egyszerűsített eljárással.

E megfontolásokra tekintettel a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék tehát tévesen ítélte meg úgy, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikkének rendszertani értelmezéséből az következik, hogy az e rendelkezés szerinti kérelmet az összefonódások előzetes ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozás fennállásától vagy hatályától függetlenül be lehet nyújtani.

A teleologikus értelmezésről

A Bíróság ezenkívül úgy véli, hogy téves a Törvényszék azon következtetése, miszerint az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikkének teleologikus értelmezése megerősíti, hogy e cikk olyan korrekciós mechanizmusnak minősül, amely az Unión belüli verseny szerkezetére jelentős hatást gyakorló valamennyi összefonódás hatékony ellenőrzésére irányul, függetlenül az összefonódások előzetes ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozás fennállásától vagy hatályától.

E tekintetben a Bíróság többek között azt hangsúlyozza, hogy az e rendelet 22. cikkében előírt áttételi mechanizmus csak két fő célt követ. Az első cél az, hogy lehetővé tegye a helyi szintű verseny torzítására alkalmas összefonódások vizsgálatát, amennyiben a szóban forgó tagállam nem rendelkezik nemzeti összefonódás‑ellenőrzési szabályozással. A második cél az „egyablakos rendszer” elvének annak érdekében történő kiterjesztése, hogy lehetővé tegye a több tagállamban bejelentett vagy bejelentendő összefonódások Bizottság általi vizsgálatát a többszörös nemzeti bejelentések elkerülése érdekében, és hogy ezáltal növelje a vállalkozások számára a jogbiztonságot.

Ezzel szemben nem nyert bizonyítást az, hogy e mechanizmus az ellenőrzési rendszer – az elsősorban forgalmi küszöbértékeken alapuló szabályozásban rejlő – hiányosságainak orvoslására lenne hivatott, amely szabályozás per definitionem nem képes lefedni az összes potenciálisan problematikus összefonódást.

Egyébiránt a Törvényszék azon értelmezése, miszerint az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke az Unión belüli verseny szerkezetére jelentős hatást gyakorló valamennyi összefonódás hatékony ellenőrzésére irányul, megbonthatja az e rendelet által követett különböző célok közötti egyensúlyt. Közelebbről ezen értelmezés veszélyezteti az összefonódásban részt vevő felek számára biztosítandó hatékonyságot, kiszámíthatóságot és jogbiztonságot.

Ráadásul az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdésének a Törvényszék által elfogadott tág értelmezése, amely potenciálisan kibővíti e rendelet hatályát és a Bizottságnak az összefonódások ellenőrzésére való hatáskörét, sérti az Unió intézményi struktúrájára jellemző, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdéséből következő intézményi egyensúly elvét, amely megköveteli, hogy valamennyi intézmény úgy gyakorolja hatásköreit, hogy közben a többi intézmény hatáskörét tiszteletben tartja.

E tekintetben a Bíróság hangsúlyozza egyrészt, hogy az összefonódás‑ellenőrzési rendelet egyszerűsített eljárást ír elő a hatályát meghatározó küszöbértékek felülvizsgálatára. Ennélfogva, még ha feltételezzük is, hogy az e rendeletben előírt, forgalmon alapuló hatásköri küszöbértékek hatékonysága elégtelennek bizonyulhat bizonyos olyan összefonódások ellenőrzéséhez, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a versenyre, kizárólag az uniós jogalkotó feladata, hogy e küszöbértékeket felülvizsgálja, vagy olyan védelmi mechanizmust írjon elő, amely lehetővé teszi a Bizottság számára az ilyen összefonódások ellenőrzését.

Másrészt a tagállamok, amennyiben szükségesnek tartják az összefonódásokra vonatkozó jogszabályokra tekintettel történő előzetes vizsgálatra érdemes ügyletek körének kiterjesztését, lejjebb vihetik a nemzeti jogszabályokban előírt, forgalmon alapuló saját hatásköri küszöbértékeiket.

A fellebbezés tárgyát képező ítélet hatályon kívül helyezése, valamint a vitatott határozatok megsemmisítése

A fentiekre tekintettel a Bíróság megállapítja, hogy a Törvényszék az összefonódás‑ellenőrzési rendelet 22. cikke (1) bekezdése első albekezdésének értelmezése során tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a tagállamok az e rendelkezésben foglalt feltételek mellett az összefonódások előzetes ellenőrzésére vonatkozó nemzeti szabályozásuk hatályától függetlenül benyújthatnak az említett rendelkezés alapján kérelmet. A Törvényszék tehát tévesen állapította meg, hogy a Bizottság a vitatott határozatokban helyesen fogadta el az említett rendelet 22. cikke alapján a francia nemzeti versenyhatóság által előterjesztett áttétel iránti kérelmet és a többi nemzeti versenyhatóság által benyújtott csatlakozási kérelmeket.

Következésképpen a Bíróság a Törvényszék ítéletét hatályon kívül helyezi. A Bíróság másfelől – az ügyet érdemben eldöntve – a vitatott határozatokat megsemmisíti.

( 1 ) 2022. július 13‑iIllumina kontra Bizottság ítélet (T‑227/21, EU:T:2022:447).

( 2 ) A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló, 2004. január 20‑i 139/2004/EK tanácsi rendelet (HL 2004. L 24., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 3. kötet, 40. o.; helyesbítés: HL 2022. L 103., 18. o.) (a továbbiakban: összefonódás‑ellenőrzési rendelet).

( 3 ) Lásd az 1. lábjegyzetet.

( 4 ) A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló, 1989. december 21‑i 4064/89/EGK tanácsi rendelet (HL 1989. L 395., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 31. o.; helyesbítés: magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 4. kötet, 137. o.).

( 5 ) A 4064/89 rendelet módosításáról szóló, 1997. június 30‑i 1310/97/EK tanácsi rendelet (HL 1997. L 180., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 164. o.).