C‑421/22. sz. ügy

„Dobeles AUTOBUSU Parks” SIA és társai

felperesnek

Iepirkumu uzraudzības birojs,.

„Autotransporta direkcija” VSIA

(az Augstākā tiesa [Senāts] [legfelsőbb bíróság, Lettország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

A Bíróság ítélete (ötödik tanács), 2023. december 21.

„Előzetes döntéshozatal – Közlekedés – Vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatások – 1370/2007/EK rendelet – Az 1. cikk (1) bekezdése – A 2a. cikk (2) bekezdése – A 3. cikk (1) bekezdése – A 4. cikk (1) bekezdése – A 6. cikk (1) bekezdése – Autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatási szerződés – Szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés odaítélési eljárása – Nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás – Az ajánlattételhez szükséges dokumentáció – Az illetékes nemzeti hatóság által biztosított ellentételezés – Időben és a költségek sajátos kategóriáira korlátozott indexálás – A kockázatok megosztása”

Közlekedés – Vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatások – 1370/2007 rendelet – Autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatásra vonatkozó szerződések odaítélése – Nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás – Személyszállítási vállalkozások közszolgáltatási kötelezettségekkel kapcsolatos költségeinek ellentételezése – Költségmegosztási módok – Az illetékes nemzeti hatóságok mérlegelési mozgástere – E hatóságok azon lehetősége, hogy olyan ellentételezési rendszert írjanak elő, amely nem fedezi automatikusan az e szolgáltatás kezeléséhez és működtetéséhez kapcsolódó összes költséget – Elfogadhatóság – A költségek rendszeres indexálásának hiánya – Az arányosság elvének megsértése – Hiány

(1370/2007 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 1. cikk (1) bekezdés, 2a. cikk, 3. cikk (1) bekezdés, 4. cikk (1) bekezdés és 6. cikk, (1) bekezdés)

(lásd: 41–44., 46–52., 54–56., 58., 59. pont és a rendelkező rész)

Összefoglalás

Lettországban nyílt közbeszerzési eljárást indítottak a regionális érdekű vonalak hálózatán autóbusszal végzett személyszállítási közszolgáltatások nyújtásához való jog tíz évre történő odaítélése céljából.

A „Dobeles Autobusu parks SIA” és több, a közlekedés területén tevékenységet végző lett társaság jogorvoslati kérelmet nyújtott be az Iepirkumu uzraudzības biroja iesniegumu izskatīšanas komisijához (a közbeszerzéseket vizsgáló hivatal panaszkezelési bizottsága, Lettország), amelyben az ajánlattételhez szükséges dokumentáció rendelkezéseit vitatták. Ez utóbbi és a vonatkozó szerződéstervezet e társaságok szerint jogellenes mechanizmust vezetett be a szóban forgó szolgáltatás ellentételezésére, mivel az nem írt elő teljes körű eljárást e szolgáltatás árának felülvizsgálata tekintetében arra az esetre, ha változnak azok a költségek, amelyek befolyásolják ezt az árat. Miután e bizottság elutasította keresetüket, e társaságok az Administratīvā rajona tiesához (körzeti közigazgatási bíróság, Lettország) fordultak. E bíróság is elutasította keresetüket, lényegében azzal az indokkal, hogy az állam a szolgáltatás szerződéses árának felülvizsgálatára irányuló eljárás során nem köteles fedezni a közlekedési közszolgáltatások üzemeltetőinek valamennyi költségét, és hogy a közbeszerzési szerződés tervezetében előírt indexálási eljárás nem ellentétes a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról szóló 1370/2007 rendeletben előírt követelményekkel. ( 1 )

Az Augstākā tiesa (Senāts) (legfelsőbb bíróság, Lettország), a jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság, amelyhez felülvizsgálati kérelmet nyújtottak be, úgy határozott, hogy előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul a Bírósághoz annak meghatározása érdekében, hogy az 1370/2007 rendelet lehetővé tesz‑e egy olyan ellentételezési rendszert, amely nem írja elő a szerződéses ár rendszeres indexálását a szolgáltatásnyújtáshoz kapcsolódó olyan költségnövekedések tekintetében, amelyekre az ajánlattevőnek nincs ráhatása.

Ítéletében a Bíróság azt a kérdést vizsgálja, hogy a tagállamok a nyílt, átlátható és megkülönböztetésmentes közbeszerzési eljárás eredményeként kötött közszolgáltatási szerződések keretében létrehozhatnak‑e olyan ellentételezési mechanizmust, amely a költségek alakulásához kapcsolódó kockázatoknak a személyszállítási szolgáltatóra való átruházásához vezet, és ezek közül bizonyos költségek növekedése okán az alulkompenzáció kockázatával jár. E tekintetben a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az 1370/2007 rendelettel nem ellentétes az ilyen ellentételezési rendszer, amely nem írja elő az illetékes nemzeti hatóságok számára, hogy az e közszolgáltatási kötelezettségek hatálya alá tartozó szolgáltatónak olyan teljes ellentételezést biztosítsanak, amely rendszeres indexálás útján fedezi az e szolgáltatás kezelésével és működtetésével kapcsolatos minden olyan költségnövekedést, amelyre nincs ráhatása.

A Bíróság álláspontja

A Bíróság először is megállapítja, hogy az 1370/2007 rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében a közszolgáltatási szerződéseknek egyrészt objektív és átlátható módon előre meg kell határozniuk azokat a paramétereket, amelyek alapján az ellentételezést – amennyiben azt előírják – ki kell számítani, ( 2 ) másrészt pedig meg kell határozniuk a szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó költségek megosztásának szabályait. ( 3 )

Ebből az következik, hogy az illetékes nemzeti hatóságok, mivel kötelesek a közlekedési közszolgáltatást nyújtó szolgáltatónak járó ellentételezés számítási paramétereit rögzíteni, és kötelesek az annak nyújtásával kapcsolatos költségek megosztására vonatkozó szabályokat meghatározni, a közszolgáltatási szerződések keretében mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ilyen ellentételezés mechanizmusának kialakítása során. A Bíróság többek között azt állapítja meg, hogy a költségek megosztásának lehetősége szükségszerűen azzal jár, hogy e hatóságok nem kötelesek valamennyi költséget ellentételezni, hanem az egyes költségek alakulásához kapcsolódó kockázatokat átruházhatják e közszolgáltatás nyújtójára, anélkül hogy jelentősége lenne annak, hogy e szolgáltató képes‑e teljes mértékben befolyásolni azok alakulását, vagy sem, amennyiben az az említett szolgáltatón kívül eső körülmények közé tartozik.

Így magának az 1370/2007 rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a szövegéből következik, hogy az illetékes nemzeti hatóságok mérlegelési mozgásterük gyakorlása során előírhatnak olyan ellentételezési rendszert, amely e rendszer számítási paraméterei és az e hatóságok által meghatározott költségmegosztási módok miatt nem biztosítja automatikusan a közlekedési közszolgáltatás nyújtója számára a költségek teljes körű fedezetét.

Másodsorban, a Bíróság, miután emlékeztetett arra, hogy az 1370/2007 rendelet a hatékony és pénzügyileg jövedelmező személyszállítási közszolgáltatás biztosítása érdekében az ellentételezés nyújtására vonatkozó feltételek meghatározására irányul, ( 4 ) azt a következtetést vonja le, hogy minden ellentételezési rendszernek nem csupán a költségek túlkompenzációjának elkerülésére kell irányulnia, hanem a közlekedési közszolgáltatást nyújtó szolgáltató nagyobb hatékonyságának előmozdítására is. Márpedig egy olyan ellentételezési rendszer, amely minden körülmények között biztosítja a közszolgáltatási szerződés teljesítéséhez kapcsolódó valamennyi költség automatikus fedezetét, nem ösztönöz nagyobb hatékonyságra, mivel a szóban forgó szolgáltató nem kényszerül költségeinek korlátozására.

Ezzel szemben egy olyan ellentételezési rendszer, amely rendszeres indexálás hiányában nem fedezi automatikusan e költségek összességét, hanem bizonyos kockázatoknak a közszolgáltatás nyújtójára való átruházását eredményezi, hozzájárulhat e célkitűzés megvalósításához. Ugyanis a hatékonyságnak az általa elért javulása még az érintett szolgáltató által nem befolyásolható költségek tekintetében is lehetővé teszi számára pénzügyi életképességének megerősítését e költségek fedezése érdekében, ami hozzájárul a közszolgáltatási szerződésben előírt kötelezettségek megfelelő teljesítésének biztosításához.

Harmadsorban, a Bíróság megállapítja, hogy amennyiben a közszolgáltatási szerződés odaítélésére versenyeztetési eljárás eredményeként kerül sor, az ilyen eljárás önmagában azzal a hatással jár, hogy a minimálisra csökkenti a közlekedési közszolgáltatás nyújtójának járó ellentételezés összegét, és ily módon, automatikus kiigazítás által nem csupán a túlkompenzáció, hanem az elégtelen ellentételezés is elkerülhető.

Ugyanis minden szolgáltató, aki úgy dönt, hogy egy közszolgáltatási szerződés végrehajtása céljából közbeszerzési eljárásban vesz részt, maga határozza meg ajánlatának feltételeit valamennyi releváns paraméter, és különösen a szolgáltatásnyújtást esetlegesen érintő költségek várható alakulása alapján, ily módon határozva meg az általa vállalni kívánt kockázat szintjét. Következésképpen feltételezhető, hogy ajánlata a szerződés elnyerése esetén a felhasznált tőke hozamának olyan mértékét biztosítja számára, amely megfelel a vállalt kockázat szintjének. Ebből következik, hogy a nyílt, átlátható és hátrányos megkülönböztetéstől mentes közbeszerzési eljárás eredményeként odaítélt közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó ellentételezési rendszer önmagában alkalmas arra, hogy garantálja e közszolgáltatás nyújtója számára költségeinek olyan fedezetét, amely szintén megfelelő ellentételezést biztosít számára, és amelynek összege azon kockázati szinttől függően változik, amelyet ez utóbbi hajlandó vállalni.

Ennek megfelelően az illetékes nemzeti hatóságok a versenyeztetési eljárás keretében nem kötelesek rendszeres indexálás útján automatikusan ellentételezni a szállítási szolgáltatás nyújtója által a közszolgáltatási szerződés teljesítésével összefüggésben viselt valamennyi költséget, függetlenül attól, hogy azokra e szolgáltatónak van‑e ráhatása, vagy nincs, annak érdekében, hogy e szerződés megfelelő ellentételezést nyújtson a szolgáltató számára.

Egyébiránt a költségek rendszeres indexálására szolgáló mechanizmus hiánya önmagában nem tekinthető az arányosság elve megsértésének. Ugyanis, ha egy szállítási szolgáltató úgy dönt, hogy részt vesz ilyen eljárásban, maga határozza meg ajánlatának feltételeit, és azt a kockázati szintet, amelyet a közszolgáltatási szerződésben szereplő ellentételezési feltételekre tekintettel kész vállalni, többek között az ilyen mechanizmus hiányát. Következésképpen, ha valamely illetékes nemzeti hatóságnak versenyeztetési eljárás keretében az érintett közszolgáltatást nyújtó szolgáltató által viselendő kockázatok tekintetében észszerűtlen vagy túlzott feltételeket kellene megadnia, kevéssé valószínű, hogy ajánlatokat nyújtanak be hozzá, így e hatóságnak módosítania kellene e feltételeket annak érdekében, hogy azokat összeegyeztethetővé tegye az arányosság elvével.

Ami azt az eshetőséget illeti, hogy a személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató a szerződés elnyerése reményében olyan szerződéses árat ajánl, amely nem veszi kellőképpen figyelembe a költségek jövőbeni emelkedését, és nem tudja megfelelően teljesíteni a szerződést, az minden egyes közbeszerzési eljárás velejárója. Ennek megfelelően ez az eshetőség nem igazolja azt, hogy a nyílt közbeszerzési eljárás eredményeként kötött közszolgáltatási szerződéseknek mindig rendszeres indexálási mechanizmust kell tartalmazniuk, amely automatikusan biztosítja a teljesítéssel kapcsolatos költségek bármely növekedésének teljes ellentételezését, függetlenül attól, hogy azokra van‑e ráhatása a szolgáltatónak, vagy nincs.

( 1 ) A 2016. december 14‑i (EU) 2016/2338 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2016. L 354., 22. o.) módosított, a vasúti és közúti személyszállítási közszolgáltatásról, valamint az 1191/69/EGK és az 1107/70/EGK tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2007. október 23‑i 1370/2007 európai parlamenti és tanácsi rendelet (a továbbiakban: 1370/2007 rendelet).

( 2 ) Az 1370/2007 rendelet 4. cikke (1) bekezdése b) pontjának i) alpontja.

( 3 ) Az 1370/2007/EK rendelet 4. cikke (1) bekezdésének c) pontja.

( 4 ) Az 1370/2007 rendelet (4), (7), (27) és (34) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 1. cikkének (1) bekezdése, 2a. cikkének (2) bekezdése és mellékletének 7. pontja.